1. Introducción

Este capítulo se concentra en el ejercicio de comparación diacrónica propiamente dicha, a partir de las dimensiones y subdimensiones seleccionadas que, postulamos, configuran un patrón de intervención social del Estado: la dimensión institucional que comprende: (i) aspectos protectorios,(ii) aspectos organizacionales (reglas de acceso y utilización de los beneficios y servicios, estructuras de financiamiento, formas organizativas)y (iii) de responsabilidad en la gestión de las prestaciones de la política social (modos de gestión –centralizado/descentralizado– y relaciones entre organizaciones políticas y corporativas y Estado);y la dimensión político–cultural que indaga en los procesos de significación en torno a: el papel asignado al Estado, el sentido de justicia que se pretende alcanzar, la concepción de trabajo y de necesidades sociales que comportan las políticas y a la definición de sujetos destinatarios y de los agentes de las políticas.

El ejercicio de agregación de las dimensiones antes mencionadas permite dilucidar tres patrones que hacen al patrón de intervención social del Estado de una época: un patrón de protección o de bienestar social, un patrón referido al diseño y a la gestión y un patrón de legitimidad de la intervención social del Estado. La reflexión sobre estos tres patrones actualiza viejas discusiones, fundadoras de los estudios sobre política social: la cuestión del bienestar y de la regulación protectoria de las condiciones de trabajo; el mantenimiento del orden y la construcción de legitimidad; las disputas por la definición de la población destinataria de la política social, las formas de la institucionalidad social, entre otras^[1], en un ciclo histórico (2003-2015) en el que se redefinieron los sujetos colectivos y las modalidades de intervención.

Ahora bien, inscribimos la discusión en un proceso histórico más extenso, en el que se produjo un doble movimiento: primero, el modelo social fue desplazado por el neoliberal y luego, la hegemonía de este fue puesta en cuestión. Durante el período de expansión de los Estados de Bienestar europeos, el régimen de bienestar escandinavo sobresalió por sus altos niveles de protección social, basados en políticas universalistas y de orientación ciudadana, mientras que América Latina (y el caso argentino no es una excepción) eligió un camino bien distinto a éste y se orientó hacia la configuración de un régimen de bienestar de tipo conservador o corporativo^[2]. A partir de los años noventa, las experiencias universalistas que se desarrollaron a nivel mundial se fueron reduciendo, al tiempo que la focalización restringida y el mercado se fueron expandiendo y delineando un nuevo modelo de inclusión social. En los 2000, el giro a la izquierda mostró indicios de cierto descontento frente a las desigualdades persistentes y al modelo de inclusión basado en el mercado (Filgueira, 2013). De allí que la arquitectura del modelo–patrón, en nuestra conceptualización– de intervención social del Estado que se forjó en el período 2003-2015 en la Argentina, incluya un proceso de contrarreforma con importante peso de una perspectiva universalista en el plano del discurso público (aunque con fisuras y contradicciones) que le dio forma. Con esto último queremos decir que el término ingresó al lenguaje de la política social desde un enfoque anti neoliberal y progresista que incorporó la expansión de derechos, mas no lo hizo acompañado de una noción de derechos sociales universales y de ciudadanía amplia. Este hecho nos conduce a la pregunta sobre los contenidos reales que asumió el universalismo realmente existente en un Estado que hasta ese momento no había transitado por una experiencia de ese tipo (excepto en el campo de la educación) y para el cual éste siempre había resultado una experiencia ajena.

En este contexto, nos interesa recuperarlas contradicciones que atraviesan las tramas institucionales y de construcción de sentido, en cuyos intersticios se fueron tejiendo las condiciones de vida de la clase trabajadora en el período 2003-2015 (un universalismo basado en el trabajo, por ejemplo).Dicho de otro modo, en este capítulo llega el momento de dar un sentido más general y totalizador a los entramados que se reconstruyeron en los capítulos precedentes, intentando mostrar a través del ejercicio de comparación con el PISE Neoliberal y el del Estado Social, sus vasos comunicantes y enfrentamientos; continuidades y rupturas que nos permiten demarcar un nuevo PISE para el ciclo 2003-2015.

2. El “Patrón de Protección o Bienestar Social”

El PBS 2003-2015 se configura a partir de las condiciones socioeconómicas que pusiera en evidencia el estallido social de 2001. Recordemos que las políticas de ajuste y de mercantilización del espacio social que tuvieron lugar durante el ciclo de hegemonía neoliberal habían implicado un gran retroceso tanto en el plano institucional (reforma del Estado, Ley de emergencia económica, reforma laboral y previsional, por citar las más sobresalientes) como en el de las condiciones de vida de la población (evidenciado en el aumento de la indigencia, pobreza, desocupación, precariedad laboral, etc.). En este marco, el bienestar había sido de–socializado y concebido como un asunto individual y su concreción fue remitida a la responsabilidad privada. En el contexto de deterioro del sistema de protección, el eje se había puesto en un conjunto de intervenciones focalizadas, compensatorias y paliativas, que podrían parecer dispersas, pero que en realidad estaban unidas por una direccionalidad común: limitar la atención y el compromiso de la sociedad a la satisfacción de lo que previamente había sido denominado como mínimos biológicos, puesto que aquellos que no habían logrado triunfar en el mercado, los pobres, solo debían acceder a la satisfacción de necesidades básicas o –lo que es lo mismo– a una ciudadanía limitada a un umbral de derechos cada vez más mínimos (Álvarez Leguizamón, 2005). Además, estas intervenciones eran de carácter transitorio y el acceso a las mismas estaba limitado a la demostración de necesidades y de incapacidad de autovalía.

Sobre el final del ciclo y luego de la eclosión de la crisis, se extendió la idea de deuda social como clave interpretativa del período y como parte de la perspectiva que se abriría en adelante, tendiente a que el bienestar se constituyera en deber y propósito de Estado. Bajo aquella concepción también, la cuestión de la satisfacción de necesidades se fundó en una noción de derechos, de derechos del “pueblo trabajador” que había sido dañado y/o desprotegido por el desempleo, las políticas de flexibilización e inseguridad social que habían signado el ciclo neoliberal.

Esta movilización estatal por la recuperación de las condiciones de bienestar (la satisfacción de necesidades) y por la previsión (de riesgos y contingencias) se fue expresando, por un lado, en la reversión de ciertos procesos de reforma en el plano educativo (con la introducción de una nueva ley de financiamiento y de estructura pedagógica), en el previsional (con la reestatización del sistema) y en el plano laboral (con el fortalecimiento de la institución de inspección laboral y la reinstalación de las negociaciones colectivas, el consejo del salario mínimo, etc.). Y por el otro, en la creación y distribución de beneficios de carácter no contributivo o semi contributivo, tendientes a completar el rompecabezas de la protección social de adultos mayores y de niños, niñas y adolescentes. Este fue el caso del lugar que ocuparon las sucesivas moratorias previsionales (2005 y 2014), la creación de la AUH (2009) y del programa Progresar (2014), a lo que se suma la expansión de las pensiones no contributivas, especialmente las pensiones por invalidez y las dirigidas a madres de 7 hijos. Una ventana distinta abrió la puesta en marcha de programas como Conectar Igualdad, que lejos de asentarse en la satisfacción de necesidades básicas pretendió cerrar brechas de desigualdad (en el acceso a equipamiento y a recursos digitales).

La mejora de la cobertura vertical y la expansión de la cobertura horizontal son los rasgos más sobresalientes del patrón de protección o de bienestar social en el ciclo 2003-2015, que –claramente– lo distinguen del que había signado el período de auge neoliberal. En lo que respecta a la cobertura vertical, tuvo una doble cara: por un lado, se expresó en la provisión de un abanico de viejas y nuevas prestaciones dirigidas a redistribuir ingresos y, por el otro, se hizo evidente en la evolución de los montos de las transferencias. Sobre este último punto, cabe resaltar la situación que experimentaron tres políticas de transferencia de ingresos a las familias que se destacaron en el período:

1. Asignaciones Familiares: Desde que se implementó el sistema de escalas en 1996 hasta 2003, los montos de las asignaciones familiares se mantuvieron constantes. La salida de la convertibilidad y el aumento general de los precios hicieron necesaria la actualización de los mismos (CIFRA-CTA, 2012). El monto de la AUH, conjuntamente con el que perciben los trabajadores en relación de dependencia que se ubican en el primer tramo de la escala de ingresos, siempre fue el más alto en la escala del sistema de asignaciones familiares. Desde la creación de este beneficio no contributivo hasta julio de 2015, el Poder Ejecutivo dispuso aumentos entre el 22 y el 40%, siempre en línea ascendente. Con posterioridad a esa fecha, los aumentos de las asignaciones contributivas y no contributivas se establecieron por la misma ley de movilidad que regía para el sistema previsional.
2. Jubilaciones y pensiones: el caso de las prestaciones previsionales es singular, puesto que a las magras prestaciones que ya venían percibiendo los jubilados y pensionados desde la década de los años 80, cuando empezó a caer la tasa de sustitución, se sumó una reducción del 13% de los haberes a partir de agosto de 2001, en acuerdo con los lineamientos de la Ley de Déficit Cero impulsada por el Poder Ejecutivo (Roca et al., 2012). La recomposición de los haberes en la postconvertibilidad se produjo, primero, por disposiciones del Poder Ejecutivo y, a partir de 2008, vía Ley de movilidad. Como ya dijéramos en el capítulo 5, al final del ciclo la tasa de sustitución era mayor que al inicio de éste.
3. Programas de empleo: el programa Trabajar fue el programa de empleo emblemático de la década de 1990. El monto de la transferencia se estableció en $200 y se mantuvo constante a lo largo de sus tres versiones. En el año en el que se creó el programa (1996), ese monto coincidía con el salario mínimo vital y móvil. Distinta es la situación que experimentó el Programa Argentina Trabaja. En un contexto inflacionario, el monto de la transferencia que brindaba a cada uno de los cooperativistas el programa de empleo emblema del ciclo 2003-2015, se fue actualizando año a año en una curva ascendente, aunque siempre por debajo del salario mínimo vital y móvil (Ferrari Mango y Campana, 2018).

En cuanto a la extensión de la cobertura horizontal, cabe destacar la masiva incorporación de beneficiarios a las instituciones de la seguridad social, que llevó la cobertura previsional del 61% en 2002 al 85% en 2015 y la de asignaciones familiares del 37,5% (sistema contributivo) en 1999 al 77% en 2015, si se engloba al conjunto de los componentes contributivos y no contributivos. Las políticas asistenciales fueron las primeras que se masificaron como consecuencia de la crisis 2001/2, con la inclusión de casi 2millones de beneficiarios al Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Si bien este es considerado un programa de transición, la cifra contrasta ampliamente con los 350.000 que había alcanzado a cubrir el Programa Trabajar II en 1996, cuando el desempleo alcanzaba el pico más alto de la década: 18,3% (véase Cuadro 1, Anexo estadístico). La crisis internacional de 2008 y los posibles efectos de ésta en el mercado de trabajo local fueron algunos de los motores que impulsaron la puesta en marcha del PRIST en 2009. Sin embargo, en ese entonces se estimaba una tasa de desocupación del 8,6%, lo que explica el alcance más limitado de dicho programa, que se propuso generar 100.000 puestos de trabajo.

En el análisis de la cobertura horizontal no puede dejar de hacerse referencia al modo en que la cuestión del universalismo impregnó el campo de las políticas sociales, que en la práctica del Estado que se configura entre 2003 y 2015 estuvo centralmente ligado a la ampliación de ésta y a una visión radical en lo concerniente a los derechos. Por un lado, en lo general tomó forma una invocación permanente a un todos que remarcaba un horizonte de inclusión sin distinción de categoría social alguna (“fútbol para todos”, “sonrisas para todos…”). Por el otro, en lo específico, la noción de universalidad pasó a formar parte de los fundamentos de las políticas sociales claves del período: de manera explícita en el caso de la AUH/AUE e implícita en el caso de Conectar Igualdad e incluso del propio sistema previsional (a través de sucesivas moratorias).

Como esbozamos anteriormente, esta presencia del universalismo en el discurso público (oficial), adoptó una modalidad peculiar, que podemos caracterizar como un universalismo basado en el trabajo. Esta cuestión incorpora elementos novedosos a la tradición que había delineado el Estado social que, en un escenario de empleo asalariado mucho más generalizado y homogéneo, reconocía como sujetos legítimos de derecho a la protección social a un segmento de la ciudadanía: los trabajadores asalariados formales (de ello nos ocupamos en el capítulo 2). El escenario que abre la post convertibilidad es muy distinto de aquel: en un contexto de recuperación del empleo y de alta precarización de la clase trabajadora, este sujeto abarcó al tradicional trabajador asalariado formal y reconoció categorías laborales atípicas (desempleados y trabajadores informales) con la pretensión de lograr que todos ingresaran bajo el paraguas de la protección social. De ahí que una parte del sentido que asumió la noción de universalidad trastocara la lógica corporativa más rígida que signó la expansión del Estado social en la Argentina. Además, la impronta inclusiva de categorías de destinatarios se mostró en clara oposición al “patrón estructuralmente restrictivo y de-socializador” que caracterizó las intervenciones neoliberales (Danani, 2013: 151), que a través de la focalización en grupos tipificados como vulnerables por su condición de pobreza o desocupación y en la atención de necesidades puntuales de éstos, explícita y activamente había escindido a las intervenciones sociales del Estado de toda idea de derechos universales.

Ahora bien, la orientación que moldeó la cuestión del universalismo, ligándola al conjunto de los trabajadores (y que Arcidiácono et al. –2011– refieren como “universalización dentro de un universo focalizado”), está estrechamente vinculada con el lugar que el trabajo y, más precisamente, el empleo asalariado, ocupan y ocuparon en el proceso de estructuración del sistema de protección social en la Argentina.

En el modelo de vida laboral que se fundó en la época fordista/keynesiana de postguerra, el empleo asalariado protegido ocupaba una posición hegemónica. Esto es, el empleo típico era el que procedía de una relación salarial estable, a tiempo indefinido y asociado a derechos, es decir, se desplegaba bajo condiciones gracias a las cuales el trabajo podía constituir el soporte positivo de la identidad y del bienestar material de los individuos. El proceso de desmercantilización que conllevó el reconocimiento de derechos sociales al trabajador y su familia durante el período de expansión del Estado social no significó la desaparición de las relaciones de subordinación, sino que entrañó la reducción de la arbitrariedad patronal, algo a lo que no siempre se presta debida atención. Así, el “largo brazo del Estado” al que refieren Torre y Pastoriza (2002) y la fuerte organización de los trabajadores (observable en el incremento de la sindicalización) confluyeron en este sentido, funcionando como garantía y defensa de los derechos adquiridos y del nivel de los salarios, que perduraron a pesar de la inestabilidad política que caracterizó el período.

La década de los setenta marcó un punto de inflexión, que cristalizó la ofensiva del capital contra el trabajo. En términos generales, esto fue posible gracias a los procesos de descolectivización, a la desregulación del mercado de trabajo y al aumento del desempleo, que provocaron el deterioro del vínculo trabajo-protecciones. En este contexto de reducción del empleo asalariado formal, la consecuente proliferación de formas atípicas de trabajo (autoempleo, trabajo informal y precario) y de fragilización de las garantías y derechos que aseguraba la condición salarial, se comenzó a hacer alusión al fin del trabajo asalariado y a la pérdida de centralidad de éste como vector principal en la conformación de identidades colectivas y en su condición de generador de valor; en tanto y en cuanto la riqueza principal de la sociedad bajo el orden neoliberal es creada especulativamente en un sector que ya no depende del trabajo, ni se encarna en sujetos específicos: el sector financiero globalizado (Rifkin, 1997; de la Garza Toledo, 1999)^[3]. Si hasta este momento había predominado el concepto de trabajo como necesidad (propia y de los otros), en la que la relación salarial aseguraba la reproducción de la fuerza de trabajo (Actis Di Pasquale, 2017), la pérdida de valor del trabajo durante el neoliberalismo hizo que el hecho de tener trabajo comenzara a ser entendido como necesidad de los propios individuos, es decir, como un problema de mera subsistencia.

En la Argentina, esta gran transformación se inició a mediados de los años setenta, pero se profundizó en la década de 1990, cuando el desempleo se tornó masivo y se incrementó el número de asalariados precarizados, hechos que mostraron la cara opuesta de los procesos antes descriptos. Castel se refirió a la antesala de la consolidación de la relación salarial de esta manera: “cuando el trabajo es precario, no protegido, totalmente librado al mercado, el trabajador está completamente inmerso en el orden del trabajo” (2010: 69). Dicho de otro modo, el avance del neoliberalismo contra el trabajo supuso un retroceso hacia formas de mercantilización del trabajo propias del siglo XIX. Es más, lo hizo accediendo a las demandas empresariales de sucesivas leyes de reforma que apuntaban a una mayor flexibilidad laboral (entre otras cuestiones, habilitaban formas de contratación atípicas, tales como contratos por temporada y servicios eventuales, contratos por tiempo determinado, pasantías), bajo la promesa de generar nuevos puestos de trabajo. Esos movimientos (materiales y discursivos) fueron las vías por las que se expresaron principalmente los intereses del capital, para el que los derechos del trabajo y las protecciones representan altos costos y obstaculizan la competitividad. Para quienes quedaban por fuera del mercado laboral (en términos tradicionales), el Estado neoliberal, orientado por los organismos internacionales de crédito, recurrió a las llamadas políticas activas de trabajo entre las que se encuentran los planes de empleo (Plan Trabajar I, II y III). Danani y Linbenboim dirán al respecto que: “Concretamente, se trata de políticas que no son una respuesta a un problema –la desocupación– sino una nueva manera de concebir el trabajo y el empleo: de concebirlos como asistencia” (2003: 261).

El ciclo que se inicia en 2003 va a poner el acento en la inclusión social a través del trabajo asalariado formal, restaurando así el enfoque trabajo céntrico (Arcidiácono, 2012) sobre el cual se había erigido la organización de la vida social desde el siglo XIX en adelante. En el marco de las discusiones acerca de hasta qué punto la recuperación económica, en general, y del empleo, en particular favorecería a la fuerza de trabajo desocupada/subocupada, se pusieron en marcha un conjunto de políticas que reconocieron la existencia de formas alternativas de trabajo de carácter autogestivo y asociativo (Plan Manos a la Obra, Programa Argentina Trabaja, Programa de Trabajo Autogestionado). Bajo las mismas preocupaciones y argumentos, se visibilizó también la situación de un conjunto más amplio de trabajadores asalariados en condiciones de informalidad que pasaron a gozar de derechos y garantías a partir de ciertos cambios en la institucionalidad vigente (moratorias previsionales, AUH). Cabe aclarar que a lo largo de todo el período ese reconocimiento se desplazó entre el derecho pleno y la provisoriedad y compensación, hasta tanto se dieran las condiciones para que tales trabajadores se formalizaran, pues nunca se erradicó la idea de que el trabajo verdadero era el trabajo asalariado formal (del sector privado y no del público, siempre cuestionado por los sectores más conservadores por los altos costos que supone para la ciudadanía y seguido de argumentos morales sobre si se trata realmente de trabajo o de mera simulación). De estas innovaciones se derivan continuidades y rupturas en relación a la concepción que sostuvo el Estado social en torno a la dupla trabajo-protecciones. Dicho de otro modo, esta nueva estatidad sostuvo la legitimidad del vínculo trabajo asalariado formal y derechos, al tiempo que la reinventó o redefinió con el reconocimiento parcial de derechos a los trabajadores asalariados informales. La centralidad atribuida al trabajo también se observó en el plano educativo: la valorización de la educación laboral a través del restablecimiento de la educación técnica (Ley 26.058/05) rememora el enorme significado y peso que tuvo esta durante el primer peronismo^[4].

Asimismo, el Estado buscó dar al trabajo un sentido contrario al fundado durante el ciclo de auge neoliberal, recuperando y formalizando (a través de la firma en 2011 del Convenio 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social) la categoría de trabajo decente promovida por la OIT desde la segunda mitad de la década de los años 90 como orientación y finalidad de las políticas. Los esfuerzos en este sentido estuvieron dados, entre otras cuestiones, por un conjunto de políticas de inspección laboral (Plan Nacional de Regularización del Trabajo, 2003; Ley de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral, 2014), que representaron en este campo un proceso de contrarreforma, es decir, se postularon como contrarias tanto en sus contenidos como en sus orientaciones a las políticas de desmantelamiento de esa función estatal que impulsó el Estado neoliberal. Se trató de políticas que no responsabilizaban a los empleados por su condición de no registración, sino que colocaban el problema de la informalidad en cabeza de los empleadores. Como resultado del proceso de recuperación económica y de las intervenciones antes mencionadas, se pudo observar un importante aumento de la registración laboral. No obstante, los esfuerzos realizados no fueron suficientes para perforar el piso del 32,2% de informalidad laboral que se registraba al final del período, revelando así la persistencia del fenómeno o un nuevo piso del funcionamiento estructural del capitalismo argentino.

En línea de continuidad con la política del ciclo neoliberal, las políticas del PISE emergente contabilizaron iniciativas de activación que incluyeron la puesta en marcha de una nueva generación de programas de empleo. Más precisamente, se trató de dispositivos de transición que combinaban intervenciones estilo workfare, masivas con invocación de derechos (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado) y de políticas de promoción de la inserción laboral de los trabajadores desocupados y de formación profesional y laboral de éstos, con el fin de legitimar la competencia laboral como dimensión básica del trabajo decente (Seguro de Capacitación y Empleo –SCyE–, 2006; Plan Integral para la Promoción del Empleo “Más y Mejor Trabajo”, 2008; Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja, 2009). Asimismo, se impulsaron programas de empleo indirecto, como los subsidios a la nómina salarial (a través del Programa de Recuperación Productiva – REPRO, 2008) y las reducciones temporales de las contribuciones a la seguridad social. Ambas acciones estuvieron dirigidas a conservar los niveles de empleo asalariado formal alcanzados y a atenuar los efectos de la crisis financiera internacional de 2008-2009 (OIT, 2012).

La política de distribución de ingresos es el último punto vinculado a la política laboral del PISE emergente que destacamos como eje de ruptura con el PISE Neoliberal y de continuidad con la impronta del PISE Social. Luego del estallido de la crisis de 2001-2002, el foco de las acciones estatales estuvo puesto prioritariamente en la cuestión salarial y en la recuperación del poder adquisitivo de los ingresos, con el objetivo de revertir el proceso de deterioro iniciado a lo largo de la década de los años 90 y agravado con la crisis y la devaluación de la moneda que le siguió (Álvarez, Fernández y Pereyra, 2014). Primero fue a través de una política de incrementos fijos de las remuneraciones y, luego, reinstaurando el instrumento de la negociación colectiva que había sido paralizado durante el ciclo neoliberal y acordando sucesivos aumentos del salario mínimo. Como ya señalamos en el apartado 3 del capítulo 4, estas medidas colaboraron en el proceso de recuperación de las remuneraciones medias, hasta que en 2007 la dinámica inflacionaria frenó esa tendencia.

Cuadro N° 27. Síntesis de los Patrones de Protección o Bienestar Social

Fuente: Elaboración propia.

Así, el perfil que asume el PBS en el período 2003-2015 nos retrotrae a la ya mencionada noción de “democratización del bienestar” que Torre y Pastoriza (2002) utilizan para interpretar el proceso de mejoras en la calidad de vida de los sectores populares como consecuencia de la expansión del acceso a bienes y servicios durante el período del peronismo clásico (1946-1955). Ya Vilma Paura (2017) recuperó esa caracterización para referirse a las implicancias que tuvo el aumento del consumo en estos sectores en el período 2003-2015. En nuestra perspectiva, los cambios que operaron en el plano de la protección (la ampliación de la cobertura en materia de seguridad social y la posibilidad de acceso a bienes más allá de la satisfacción de las necesidades inmediatas de subsistencia), también pueden ser interpretados como parte de ese proceso de democratización del bienestar que contrasta con el proceso de privatización, individualización y deterioro que marcó el ciclo de auge neoliberal. Bien puede decirse que lo que une aquel proceso que tuvo lugar en el momento de ascenso del Estado social con el que se desplegó durante la primera década larga del siglo XXI, es aquel “largo brazo del Estado [que] hizo que todo sucediera a la vez y rápidamente” (Torre y Pastoriza, 2002: 308).

En resumen, el PISE 2003-2015 se distingue del PISE Neoliberal y a la vez se asemeja al PISE Social por su tendencia a la ampliación empírica de la protección y, al mismo tiempo, plantea un punto de ruptura con ambos PISEs en lo que respecta a su concepción de trabajo, pues robustece y extiende esta categoría más allá de la relación salarial formal, a la vez que la reivindica en términos de fuente de derechos e inclusión social. Se trata de una lectura de los problemas sociales y laborales que abre la puerta a la idea del universalismo en las políticas, más precisamente de un universalismo basado en el trabajo.

3. El “Patrón de Diseño y Gestión de la Intervención Social del Estado”

La identidad del Patrón de Diseño y Gestión de la Intervención Social del Estado (PDyG) en el período que nos ocupa se configura a partir de ciertas particularidades que deja traslucir la institucionalidad que rige el período, las innovaciones en la modalidad de gestión, la identificación de actores estratégicos con capacidad de incidencia en los procesos de ese orden y una serie de transformaciones vinculadas al acceso a la protección y a la definición de la población destinataria.

En primer lugar, conviene aclarar que en lo que respecta a las formas organizativas, cada PISE ha contado (y cuenta) con una institucionalidad propia, aunque con esta afirmación no deben suponerse modalidades predefinidas ni estáticas. Por ello, aquí consideramos que la identificación de los rasgos característicos de las instituciones rectoras de la ISE es parte fundamental del ejercicio de reconstrucción de cada período/patrón y del proceso histórico. De hecho, la centralidad de las instituciones se vincula con los problemas sociales jerarquizados por el Estado y la sociedad en cada momento y hace parte de la estrategia de intervención escogida para su abordaje.

Al igual que el PISE Social, el PISE 2003-2015 otorgó un protagonismo especial a las instituciones laborales y de seguridad social; por otra parte, confrontó con el neoliberal en lo que respecta al lugar otorgado al Ministerio de Desarrollo Social en la implementación de intervenciones dirigidas a combatir la pobreza. Volveremos sobre este punto en lo que hace al patrón de legitimidad.

Durante el despliegue del Estado social en la Argentina se destacó el rol fundacional de la Secretaría de Trabajo y Previsión (1943) en el arbitraje de los conflictos obrero-patronales y en la elaboración de leyes laborales reguladoras de derechos y obligaciones de los trabajadores y empresarios (Golbert, 2010). Se trató de un período en el que se crearon, redefinieron funciones y/o jerarquizaron organismos público-estatales, como fue el caso de la mencionada secretaría, que absorbió las funciones del ex Departamento Nacional de Trabajo y de otras reparticiones (entre ellas: las cajas de jubilaciones, la Junta Nacional para Combatir la Desocupación, etc.).El PISE 2003-2015, en línea con los grandes problemas de la época (desempleo, informalidad y desprotección social) y con una impronta discursiva sostenida en la expansión del trabajo registrado y protegido^[5], ponderó el accionar del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) a través de la implementación de políticas dirigidas a evitar o poner freno al desempleo (PPC, REPRO), a custodiar la calidad del trabajo (reconstrucción del sistema de inspección del trabajo) y a revitalizar las negociaciones colectivas de trabajo. Sin embargo en el plano de la protección, el organismo que mayor relevancia asumió durante el período fue la Agencia Nacional de Seguridad Social (ANSES). Esta agencia había sido creada en 1991 bajo la impronta del nuevo paradigma de la gestión pública, que hacía hincapié en la eficacia y eficiencia de los procesos de gestión caracterizados por una alta informatización y capacidad para procesar gran cantidad de prestaciones en plazos muy breves (Costaet al., 2014), lo que la convirtió en el organismo con mayor capacidad para gestionar las políticas masivas e innovadoras del período: moratoria previsional, AUH y Conectar Igualdad.

Las políticas de los años noventa habían desarrollado un proceso casi exactamente inverso. Para empezar, habían colocado en el centro de las intervenciones sociales del Estado a la Secretaría de Desarrollo Social (1994) dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social la que, siguiendo una lógica residual, se encargó de la gestión de una multiplicidad de planes y programas sociales no articulados entre sí y focalizados en la pobreza e indigencia. Su accionar fue luego acompañado por el Ministerio de Trabajo a cargo de los planes de empleo transitorios. En el período 2003-2015 la cuestión del trabajo también abarcó a las prácticas del Ministerio de Desarrollo Social, aunque bajo una concepción distinta a la que rigió para el MTEySS. En este caso, la referencia era al trabajo digno y se expresaba en la política de auto empleo (Grassi, 2012).

Con respecto a la modalidad de gestión, también pueden advertirse continuidades con el PISE Social y rupturas (aunque parciales) con el neoliberal. Durante los inicios del Estado social tuvo lugar un proceso de estatización (Banco central, empresas telefónicas y ferrocarriles) y de centralización en todas las instancias de gobierno, sin embargo en el plano de las políticas sociales, específicamente de salud^[6] y previsión social, las propuestas centralizadoras y unificadoras que contenía el Primer Plan Quinquenal no llegaron a concretarse. Contrariamente, bajo el neoliberalismo primaron los procesos de privatización de empresas productivas y de servicios, así como la de una parte clave del sistema de seguridad social (sistema previsional) y los procesos de gestión descentralizada con el objetivo de lograr mayor proximidad entre el Estado y los ciudadanos y de reducir el gasto social^[7].En la década de 1990, esta tendencia descentralizadora se profundizó y en algunos casos fueron los municipios los que tuvieron a su cargo la gestión de los programas definidos en instancias superiores de gobierno; en otros casos, fueron las organizaciones de la sociedad civil las que resultaron ejecutoras de dichos programas, inaugurando procesos de tercerización (Soldano y Costa, 2015).

El PISE que se extiende en el período 2003-2015 se caracteriza por la re–estatización de empresas productivas y de servicios y del propio sistema previsional. Por otro lado, mantiene la estructura segmentada y descentralizada de gestión de la política social, pero al mismo tiempo inicia un proceso en el que el Estado nacional vuelve al centro de la escena y promueve una modalidad centralizada de gestión de las nuevas políticas sociales en la ya mencionada ANSES. En términos de gestión de la política social, esta singularidad renueva el vínculo del Estado con las organizaciones sociales territoriales (que habían sido protagonistas de la gestión de la política social en el ciclo neoliberal) y que en el caso de políticas como la AUH se ven desplazadas por mediaciones de las propias instituciones estatales (D´Amico, 2018). Esta modalidad de gestión no convencional tendería a limitar las mediaciones y relaciones clientelares de las que fue y es objeto de crítica la política social asistencial focalizada y descentralizada^[8].

En el ciclo 2003-2015, las innovaciones en el plano de la gestión residieron en la incorporación de una estrategia de cogestión de las nuevas políticas a partir del involucramiento de varias dependencias estatales en el proceso de implementación, que horada –al menos en el plano del diseño de las políticas– la clásica fragmentación institucional. Como puede observarse en los casos que se describen a continuación, ANSES es el organismo que lidera los procesos de gestión en todos ellos:

• La gestión de la AUH se sostiene en un Comité de Asesoramiento liderado por la Gerencia General de ANSES e integrado por el Ministerio de Desarrollo Social, el MTEySS, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación y el Ministerio del Interior.
• En el caso del PCI interviene un Comité Ejecutivo presidido por el Director Ejecutivo de ANSES e integrado por representantes del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de la Jefatura de Gabinete de Ministros y del Ministerio de Educación.

Otra particularidad fue la puesta en marcha de una variedad de dispositivos territoriales ligados a estas políticas. Decimos particularidad porque hasta la creación de la AUH bajo la órbita de ANSES, las prácticas territoriales dirigidas a generar lazos de proximidad con los sujetos necesitados de asistencia eran privativas de las instituciones asistenciales (en especial, del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación). A ello se suma la diversidad de formatos que dicha estrategia territorial adoptó y que –en gran parte– estuvo asociada a la naturaleza de las políticas:

• En el caso de la AUH, se implementaron dispositivos territoriales a cargo de las UDAIs y oficinas ANSES como es el caso de los “puntos de contacto” (en cuya modalidad se inscriben las “campañas interministeriales”) y los operativos móviles (UDAM) que parten siempre desde Buenos Aires. Sin embargo, la estrategia territorial por excelencia estuvo a cargo de la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) y se centró en “salir a la calle y solucionar los problemas puerta a puerta”. En ese marco se desplegó el Programa de Inclusión a la Seguridad Social, que a su vez comprendió al “Programa Integradores, la gestión militante” (detallado en el apartado 7.1 del capítulo 5).
• En el caso de PCI, la estrategia territorial estuvo a cargo de equipos territoriales conformados por un coordinador con asiento en el Ministerio de Educación de la Nación, un equipo técnico jurisdiccional (compuesto por un/a especialista en sistemas y redes a cargo del funcionamiento del piso tecnológico y de un/a pedagogo/a responsable de bajar las capacitaciones y contenidos) y un equipo técnico territorial a cargo del asesoramiento sobre cuestiones técnicas y de carga de las computadoras para el servicio técnico en las escuelas.

En tercer lugar, en los procesos de gestión también se identifican actores estratégicos que inciden en el sistema de decisiones (fijando posición, límites, iniciativas, etc.), con capacidad de legitimar o deslegitimar un determinado proceso. Si bien cada política define en su desarrollo al conjunto de actores involucrados en la misma, es posible reconocer en los agentes estatales y en las organizaciones sociales y corporativas actores con regular injerencia. Durante el PISE Neoliberal emergieron como actores claves de la gestión los técnicos y expertos en la aplicación del procedimiento de focalización y las organizaciones de la sociedad civil que –como ya dijimos–jugaron un papel central en la gestión tercerizada de la política social. El ciclo 2003-2015 continuó con esta impronta, pero en esa ocasión se trató de técnicos y expertos políticamente informados y con identidades políticas, a lo que se sumó la convocatoria a incorporar líderes políticos de los movimientos sociales a la gestión estatal con el objeto de redireccionar las demandas de los sectores populares y sus estrategias de lucha^[9].

Finalmente, un tema que en principio no pareciera estar relacionado con la gestión de las políticas, pero que se dirime en el proceso de gestión y que se constituye en un problema de ésta, es la modalidad de acceso a la protección y la definición de la población destinataria. De allí que la cuestión del merecimiento se torne un tema de relevancia para los procesos de gestión. En un contexto de cuasi pleno empleo y de expansión de los sistemas contributivos, el acceso de una importante proporción de la población estaba garantizado por el vínculo de alguno de los miembros del hogar/familia con el empleo asalariado formal. A lo largo del período de despliegue del Estado social, la cuestión del merecimiento estaba estrechamente ligada a aquella condición dominante, de allí que –siguiendo la clasificación de Esping Andersen– el modelo de política social asumiera un carácter conservador-corporativo (Barba Solano, 2006). Con el incremento de la informalidad laboral, el desempleo y la pobreza, la focalización selectiva reduccionista (Sojo, 2007) que caracterizó el perfil de las intervenciones sociales del Estado durante el ciclo de auge neoliberal, colocó en primer plano la cuestión de la demostración de merecimiento de la ayuda estatal: solo los pobres entre los pobres merecían recibirla. Aquella residualización de la intervención social del Estado derivó en la emergencia –como señaláramos en el párrafo anterior– de funcionarios, agentes institucionales y técnicos abocados al diseño e implementación de instrumentos y procedimientos de identificación de poblaciones-objetivo bajo la premisa de evitar errores de inclusión y/o exclusión (Danani, 2009). El PISE 2003-2015 devuelve centralidad al trabajo y amplía su definición, al reconocer derechos al trabajador informal y, al mismo tiempo, continúa definiendo residualmente a la población incluida o excluida de los programas. Dicho de otro modo, extiende las vías de acceso no contributivas a la protección social con el objetivo de alcanzar a esta población desprotegida, pero demanda declaraciones juradas que respalden la condición de trabajador asalariado informal o de desocupado para solicitar el beneficio. Veamos dos casos empíricos contrastantes en términos del modelo de política que representan, pero con puntos de conexión en lo que respecta a las reglas de merecimiento:

• Programa Argentina Trabaja (PRIST), que define como población destinataria a personas pertenecientes a hogares en situación de alta vulnerabilidad social, que no cuenten con otro ingreso proveniente de trabajo registrado, pensión, jubilación, programa social nacional o provincial incompatible (puede percibir prestaciones alimentarias). La estrategia de focalización incluye la aplicación de un índice de “criticidad” y un distribuidor combinado (NBI, desempleo, población en villas y asentamientos, capacidad de gestión y logística). Las condiciones de acceso y los respectivos instrumentos de gestión son:

• • Pertenecer a hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica y estar desocupado (Planilla de inscripción con información sobre condición socioeconómica familiar declarada y firmada por el postulante. Cruce de base de datos tributaria y social –SINTyS y AFIP–)
  • Domiciliarse en las localidades definidas para la implementación del Programa (Presentación de DNI y Planilla de inscripción)
  • No recibir prestación monetaria proveniente de otro programa o plan social (sólo es compatible con tarjeta o prestación alimentaria) (Cruce de base de datos tributaria y social –SINTyS y AFIP–. Informe de condición socioeconómica familiar confeccionado por profesional idóneo y/o certificación de solicitud de baja en otro plan o programa social o declaración jurada (adjunta) de solicitud de baja, con cruce posterior en base SINTyS para constatación de efectivización de baja en otro plan o programa socia).
  • No estar en actividad registrada como empleado, empleador monotributista u otros, ni ser jubilado o pensionado, tanto en el sistema contributivo como no contributivo. Tampoco percibir seguro de desempleo. (Cruce de base de datos tributaria y social –SINTyS y AFIP–).
  • Estar incluido en una cooperativa de trabajo convenida a los fines del Programa.

• La AUH define como población destinataria a menores de 18 años sin otra asignación, dependientes de: desocupados que no perciban prestaciones contributivas o no contributivas, trabajadores informales, trabajadores domésticos y monotributistas sociales con ingreso igual o menor al Salario Mínimo, Vital y Móvil (SMVM). A esa enumeración se agregan los trabajadores temporarios en relación de dependencia durante el período de reserva del puesto de trabajo. Las condiciones de acceso a la AUH son:

• • Del Titular: Acreditar residencia en el país, nacionalidad o residencia legal mínima de 3 años. Vínculo con el menor.
  • Del hijo: Tener menos de 18 años de edad, tener DNI, residir en el país, ser argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el país mínima de 3 años, ser hijo matrimonial o extramatrimonial, adoptado o estar bajo guarda, tutela, o estar a cargo de un pariente por consanguinidad hasta 3° grado (abuelo, tío, hermano), ser soltero.
  • Contar con Autorización por Discapacidad vigente emitida por ANSES, si correspondiese solicitar asignación por discapacidad.
  • Que tanto el titular como sus hijos se encuentren debidamente acreditados y relacionados en la Base de Personas de ANSES.
  • Presentación anual de la Libreta de Seguridad Social, Salud y Educación que certifique el cumplimiento de los controles de salud del menor así como su escolaridad.

En síntesis, en el plano del diseño institucional y de la gestión, el PISE 2003-2015 muestra mayores puntos de continuidad con el PISE Social en el plano de la estatización/re-estatización y centralización que con el neoliberal, cuyo legado en gran parte resiste, aunque con resultados disímiles según el tópico del que se trate.

4. El “Patrón de legitimidad de la intervención social del Estado”

Se trata, entonces, de hacer nacer una Argentina con progreso social, donde los hijos puedan aspirar a vivir mejor que sus padres sobre la base de su esfuerzo, capacidad y trabajo.

Para eso es preciso promover políticas activas que permitan el desarrollo y el crecimiento económico del país, la generación de nuevos puestos de trabajo y una mejor y más justa distribución del ingreso. Como se comprenderá el Estado cobra en eso un papel principal, es que la presencia o la ausencia del Estado constituye toda una actitud política.

Queremos recuperar los valores de la solidaridad y la justicia social que nos permitan cambiar nuestra realidad actual para avanzar hacia la construcción de una sociedad más equilibrada, más madura y más justa. Sabemos que el mercado organiza económicamente pero no articula socialmente, debemos hacer que el Estado ponga igualdad allí donde el mercado excluye y abandona. (N. Kirchner. Discurso de asunción a la presidencia de la Nación, 25.05.2003)

Las intervenciones sociales del Estado del ciclo 2003-2015 se sostuvieron en un proceso de contrarreforma basado en una fuerte crítica a las políticas que moldearon el PISE Neoliberal, que en su camino arrojó –como señalamos en el apartado 2– una deuda social (desempleo, precariedad, reducción del salario real y desprotección) que, en el argumento oficial, el Estado buscaba saldar. En este punto, la cuestión de la reivindicación de justicia social para los sectores desprotegidos y postergados pasó a estar en el centro de la construcción de legitimidad del PISE (aunque también pasó a constituir su propia debilidad, como veremos luego). Y en ese proceso el Estado tenía un rol central como “gran reparador de las desigualdades sociales”.^[10]

Cabe recordar aquí que la justicia social fue un principio fundamental del PISE Social, en especial del período que se extendió entre 1946 y 1955 (peronismo clásico). Ello se expresó en aumentos salariales que –con fluctuaciones– sobrepasaban los incrementos del costo de vida y en la ampliación de la cobertura previsional, de servicios sociales (vivienda y salud) y asistencia social, lo cual redundó en un proceso de redistribución de la riqueza hacia la clase trabajadora (Ross, 1993). En línea de continuidad con aquella impronta, la forma que escogió el Estado para restaurar la autoridad y el orden luego de la gran crisis de 2001-2002, estuvo asentada en una idea de justicia distributiva que se plasmó tanto en el plano de la distribución primaria de los ingresos como en el de la distribución secundaria. Ello se materializó en la recuperación del empleo y en aumentos salariales por suma fija al comienzo del período, que luego siguieron con la reapertura de las negociaciones colectivas y sucesivos aumentos del salario mínimo. Recordemos que el salario mínimo vital y móvil se había mantenido congelado en la suma de 200 pesos mensuales desde agosto de 1993 hasta junio de 2003. Asimismo, se recompusieron los haberes del sistema previsional y los montos de las asignaciones familiares. En el caso del sistema previsional, esto se produjo también por medio de sucesivos aumentos del haber mínimo a través de incrementos de suma fija, proporcionales o combinados, o bien de subsidios varios hasta que, en 2008, se sancionó la Ley 26.417 que definió un índice de movilidad de las prestaciones por jubilaciones y pensiones otorgadas por el Régimen Previsional Público. En el caso de las asignaciones familiares, los valores fueron incrementados para ambas categorías de trabajadores (formales e informales) en forma simultánea por decisión del Poder Ejecutivo hasta que, en julio de 2015, el Congreso sancionó la Ley 27.160 que estableció la movilidad de las prestaciones siguiendo lo ya estipulado para el caso del régimen previsional. La expansión del nivel de los salarios y de las transferencias derivadas de la política social a los sectores de menores recursos fue el capítulo dinerario de aquella democratización del bienestar a través del consumo y del acceso a derechos sociales, a la que hicimos referencia en el segundo apartado de este capítulo.

Sin embargo, como advierte Kulfas,

la mejora en salarios y recursos que recibieron los trabajadores no se produjo a expensas de los sectores del capital. Por el contrario: lo que se observó durante el período, sobre todo en las fases de mayor expansión económica, fue un significativo crecimiento de las ganancias empresariales. (2016: 34)

En cualquier caso se trató de un proceso distinto de aquel que operó durante el período de expansión del Estado social, en el que a lo largo de

las fases de industrialización sustitutiva de importaciones se verificaba cierto equilibrio en la distribución funcional del ingreso y una evolución más ‘acompasada’ entre los diferentes sectores: en los momentos de auge aumentaban las ganancias y los salarios industriales, en tanto las crisis afectaban a los trabajadores y al sector empresarial en su conjunto (más allá de las heterogeneidades naturales de todo proceso económico). (Kulfas, 2016: 32)

En relación con el ciclo de auge neoliberal, el PISE 2003-2015 marcó un punto de inflexión en términos de la dinámica distributiva regresiva que había consolidado el primero a partir de una separación acérrima entre crecimiento económico y distribución de la riqueza. La fuerza política y cultural que originó la teoría del derrame, colmó de promesas –finalmente incumplidas– la tolerancia al ajuste y sus costos en materia de empleo y condiciones de vida. La reducción del desempleo, el incremento de los ingresos laborales y las políticas de protección social desplegadas entre 2003-2015 buscaron revertir esa matriz antiigualitaria sobre la que versó el PISE Neoliberal.

Ahora bien, al comienzo del apartado aludíamos a la apelación a la noción de justicia y de igualdad social como parte de las fortalezas, pero también como parte de las debilidades del PISE 2003-2015. En efecto, éste último puso el foco en la justicia social y en la igualdad (“Estado e igualdad son dos términos inseparables”, reafirmaba la primer mandataria^[11], en el mismo sentido que su antecesor), pero la dio por autosostenida y no la sometió a discusión. Su defensa estuvo respaldada por los partidarios y adherentes al modelo kirchnerista y resistida por sus oponentes; ambos grupos recíprocamente se impugnaban y lo hacían a priori. En este ejercicio de polarización del discurso, dejó de lado a aquel sector de la población que no se encontraba ni en uno ni en otro polo de la disputa. Cuando decimos que fue dejado de lado, nos referimos a que no fue interpelado ni persuadido por el discurso gubernamental; sin embargo, ese “destinatario indeciso”^[12] puso en evidencia las tensiones internas a las que se vio sometida la discusión político cultural.

Otro aspecto que hace al proceso de construcción de legitimidad del PISE 2003-2015, y que también estuvo ligado al problema de la justicia social y del bienestar social, fue la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social y su expansión a partir de la puesta en marcha de nuevas políticas. El PISE Social constituye un claro antecedente de esta forma de intervención, ya que fue durante aquel período que la cobertura de bienestar se incrementó notablemente, pero no así el tipo de servicios sociales que se ofrecían (Ross, 1993). Contrariamente, el PISE Neoliberal se ubica en el otro extremo, con niveles de protección social muy restringidos. Recordemos que los inicios del siglo XX nos enfrentan a tan solo un 60% de adultos mayores con cobertura de ingresos. El PISE del cual nos ocupamos introdujo tanto cambios cuantitativos como cualitativos en su esquema de protección social. Es decir, extendió la cobertura del sistema previsional a casi la totalidad del universo de adultos mayores y de niños, niñas y adolescentes a través del sistema de asignaciones familiares, al tiempo que transformaba el esquema de seguridad social vigente con la incorporación de componentes no contributivos o semicontributivos (AUH/AUE, moratoria previsional, Conectar Igualdad), que reconocían las condiciones de informalidad en la que se encontraba una alta proporción de la población económicamente activa. En efecto, la expansión de la cobertura del sistema de seguridad social por la vía no contributiva fue la salida escogida por numerosos países de la región, pero muy distinta a la que la tradición político-ideológica dominante en la Argentina estaba acostumbrada.

Por ese motivo, las tensiones entre principios contributivos y no contributivos se dirimieron tanto en el plano argumentativo como en el del financiamiento de las políticas. Ya en los fundamentos del decreto de creación de la AUH, un subcomponente no contributivo del sistema de asignaciones familiares, el trabajo era revalorizado como principal vector de inclusión social, y el trabajo asalariado formal –eje del sistema de seguridad social contributivo– como el horizonte deseable^[13]. En lo que hace a las fuentes de financiamiento de las nuevas políticas no contributivas (AUH, PCI), el conflicto giró en torno de su vínculo con el fondo de garantía del sistema previsional y, en el caso de las moratorias previsionales, de su carácter semi contributivo o altamente subsidiado. Haciéndose eco de aquellas críticas centradas en el hecho de haber elevado la tasa de cobertura previsional a costa de poner en riesgo la sustentabilidad del sistema^[14], pero sin desestimar la expectativa de sostener los niveles de cobertura previsional alcanzados, la segunda moratoria incluyó requisitos socioeconómicos que focalizaban en el acceso a las prestaciones de los sectores más vulnerables de la población adulta mayor. De ese modo, se sacrificaron condiciones más democráticas de acceso en pos de custodiar el patrimonio público (y de ceder a la agudización del discurso opositor). Los efectos de esta política en el bienestar de los hogares con población en edad jubilatoria fueron muy importantes; sin embargo, el financiamiento público de la deuda socializó su costo, condonando así el fraude laboral de los empleadores.

La legitimidad de la intervención social del Estado también descansó en la masividad de los dispositivos asistenciales implementados. La “política del mientras tanto” (Arcidiácono, 2012) que se desplegó en la post crisis 2001-2002 tuvo la particularidad de atender las situaciones transitorias de un sector de la población más vulnerable, hasta tanto el crecimiento y la recuperación del ciclo económico habilitaran su incorporación al mercado de trabajo formal. Los casi 2 millones de beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en el momento de salida de la crisis contrastan con el alcance que tuvieron los programas sociales focalizados y restringidos en la extrema pobreza de la última década del siglo XX (ya fue dicho que el programa emblemático de aquellos años, el Plan Trabajar, alcanzó los 350.000 beneficiarios). La extensión de la cobertura y la incorporación de un lenguaje de derechos sociales (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado: “derecho familiar de inclusión social”) fueron los aspectos distintivos de la política asistencial del período de transición y también una marca de época del PISE que nos ocupa.

Sobre el discurso de derechos –como veremos más adelante–, cabe aclarar que este no impregnó solamente el campo asistencial del período 2003-2015; sin embargo, sobresalió en este último gracias al papel que desempeñó la ministra del área de desarrollo social, invocándolo en eventos públicos y en documentos ministeriales.

Sabíamos que había que cambiar, por eso comenzamos a construir una política social de derechos y equidad territorial integrando acciones con los diferentes actores sociales.

[…]

Políticas con las que se entiende que los destinatarios no son ‘beneficiarios’ sino, sujetos de derecho: derecho a tener un trabajo, a crecer en familia, a comer en casa; derecho a vivir dignamente, a participar y decidir en conjunto qué necesita su comunidad para desarrollarse. (A. Kirchner, 2015: 11/14, el resaltado es nuestro)

Aquel énfasis puesto en una mirada sobre los derechos desde el área de desarrollo social y, particularmente, sobre los destinatarios de la asistencia, constituía una definición política que se expresaba en línea de continuidad con la visión del peronismo clásico: “Para Eva, la ‘ayuda social’ era un derecho y ella no hacía más que devolver lo que como tal correspondía al pueblo” (Grassi: 1989, 142). El enfoque de derechos fue puesto en duda, principalmente, por sectores académicos y técnicos, cuando se insistió en el uso de condicionalidades para el acceso a beneficios sociales que habían sido definidos como derechos. La lectura de unos interpretaba esta medida –heredada de los programas de transferencia de ingresos de la última década del siglo XX– como una vía de legitimación de las políticas; otros apuntaban a su carácter punitivo, moralizador, desigualador.

En cambio, la ampliación de la cobertura derivó en una discusión más compleja y sinuosa sobre la orientación de la política social. En tiempos de ajuste estructural, fue la focalización reduccionista la que adquirió consenso a partir de la identificación de elementos negativos de los programas de alcance universal y la puesta en valor de los beneficios que este instrumento podía acarrear para reducir la pobreza con más eficacia y menor costo (Sojo, 2007). Sin embargo, al final del ciclo, ésta fue objeto de críticas por su carácter estigmatizador, excluyente, y desinvestido de derechos, lo que derivó en un discurso cada vez más extendido y revalorizador de su supuesto opuesto^[15]: el universalismo.

Como ya anticipamos en el apartado 2, la experiencia universalista resultaba una novedad para el caso argentino, que se había topado con una propuesta de un sistema unificado y basado en una seguridad social universal en ocasión de la presentación del Primer Plan Quinquenal en 1946, que fuera desestimada debido a la resistencia de organizaciones corporativas, especialmente sindicales. De ahí en adelante, lo que se consolidó fue un modelo de seguridad social que extendió ampliamente su cobertura, pero de manera segmentada.

En esta oportunidad, el discurso en torno a la universalidad discurrió en el ámbito académico, sindical y legislativo aunque colisionó con un discurso oficial para el cual lo único universal debía ser el trabajo, enfatizando así su papel en el proceso de inclusión social (Hintze y Costa, 2011).Esta disputa entre trabajo y protección social universal echó raíces en el debate que suscitaron los proyectos legislativos en torno a la creación de algún tipo de asignación para la niñez. Allí se presentaba un espectro de propuestas entre las que se encontraba la iniciativa de creación de un ingreso ciudadano a la niñez y otras condicionadas y focalizadas en poblaciones específicas. Con esto queremos decir que la disputa por reorientar la política social se dirimió en terrenos específicos y –lejos de saldarse– impregnó los diseños de las principales políticas, como es el caso de la AUH:

Que la clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona”.

[…]

Que existe consenso entre la comunidad y las instituciones sobre la urgencia en implementar medidas que permitan combatir la pobreza así como brindar apoyo y asistencia a las familias como núcleo de contención natural y bienestar de la sociedad, mediante la adopción de medidas de alcance universal. (Decreto 1602/09. Creación de la AUH, el resaltado es nuestro)

Otro caso en el que la universalidad concitó consenso político, primero, y técnico después, fue el del Programa Conectar Igualdad (PCI). Las claves de la disputa deben ser leídas en el marco de las reglas (explícitas e implícitas) que rigen el sistema educativo: la calificación y el mérito. PCI se creó en 2010 con los objetivos de promover la inclusión digital incorporando nueva tecnología para el aprendizaje en línea y en red, y de acortar la brecha digital existente en la sociedad proporcionando una computadora a alumnos, alumnas y docentes de educación secundaria de escuelas públicas, de educación especial y de institutos de formación docente. Las condiciones de acceso plasmadas en el decreto de creación no estipulaban otra condición que la de estudiante del nivel secundario de establecimientos públicos. Sin embargo, la discusión sentó la sospecha y la cuestión de la premiación a los logros educativos (véase al respecto apartado 6.2 del capítulo 5).

El PCI sostuvo la lógica universal dentro del universo por él definido e incorporó en su implementación la decisión presidencial de que las computadoras entregadas a alumnos y alumnas de las escuelas de educación secundaria públicas quedaran en su poder en forma definitiva, una vez que hubieran culminado y aprobado los estudios (Decreto 76/2011). De esta manera dio lugar a una parte de aquella demanda docente que reivindicaba criterios meritocráticos de asignación de los equipos informáticos.

El ejercicio de comparación entre patrones realizado a lo largo del capítulo pone de relieve que en el corazón del PISE 2003-2015 tuvo lugar un proyecto de Estado con contenidos diferentes (y en muchas ocasiones opuestos) a aquel que rigió durante las últimas dos décadas del siglo XX. Su compromiso con la inclusión y la justicia social y los caminos elegidos para alcanzarla entrañaron una lectura de la realidad y de los problemas sociales que exigía sumar estrategias innovadoras hasta tanto se normalizaran/recuperaran las condiciones típicamente ideales: el trabajo decente, el trabajo asalariado formal. En ese marco tuvo cabida una idea de seguridad social ampliada que incluyó a los trabajadores informales, una población cuya existencia ya no podía desconocerse. El cambio en la estrategia de inclusión no puede soslayarse (aunque sus resultados puedan ser cuestionados): se invocó la idea de que el Estado debía asumir la obligación de otorgar beneficios de la seguridad social entendidos como derechos, comprometiéndose así activa (y no residualmente) con el objetivo de la inclusión, idea que se contrapone –a las claras– con la que dominó el ciclo de hegemonía neoliberal en el que la inclusión fue depositada en la asistencia en general y en los planes de asistencia al desempleo en particular.