It is a popular error that bureaucracy is less flexible than private enterprise. It may be so in detail, but when large scale adaptations have to be made, central control is far more flexible. It may take two months to get an answer to a letter from a government department, but it takes twenty years for an industry under private enterprise to readjust itself to a fall in demand.

Joan Robinson^[1]

En la actualidad, el debate acerca del papel del Estado en el desarrollo económico ha cobrado nuevo impulso. La crisis mundial desatada en el año 2008 parece haber minado la esperanza en alcanzar el desarrollo mediante el libre mercado y una mínima intervención estatal. En esta dirección es sugerente que hasta el semanario londinense The Economist, tradicional bastión de liberalismo, haya dedicado en 2012 un número especial al tema, señalando en su presentación que “la crisis del capitalismo liberal se ha vuelto más grave por el ascenso de una poderosa alternativa: el capitalismo de Estado, que trata fundir los poderes del Estado con los poderes del capitalismo”.^[2]

Desde una perspectiva más académica, también se puede notar un creciente interés en el tema. Un libro de reciente aparición se propone mostrar la importancia (por lo general ocultada) del Estado en los procesos de innovación y desarrollo, desentrañando la “mano visible” que puede encontrarse, por ejemplo, detrás de la aparición de la internet, el éxito de Apple, las investigaciones farmacéuticas o en energías renovables, como en el propio accionar del Estado empresario estadounidense (Mazzucato, 2013). Para nuestro continente pueden señalarse los trabajos del dossier coordinado por Guillermo Guajardo (2013), donde se recogen varias experiencias nacionales (de Costa Rica, Uruguay, Bolivia, Brasil y Argentina).

En relación a las empresas públicas específicamente, debe señalarse que no se ha desplegado hasta hoy en la historiografía un corpus metodológico específico para el abordaje de este tipo de experiencias.^[3] Por un lado, se puede notar que su status jurídico–legal resulta muchas veces de difícil conjunción con las actividades que efectivamente desarrollaban, pero más en general, que la creciente imbricación entre intereses públicos y privados en la posguerra siguió un sendero complejo obedeciendo a un sinnúmero de causas, más o menos coyunturales o estructurales.

Dada la multiplicidad de formas (entremezcladas) de intervención estatal en la posguerra, se hace necesario desarrollar conceptos que permitan incluir la totalidad de las experiencias. Por caso, estudiosos españoles han señalado la ventaja de emplear una noción amplia de “empresa pública” que permitiera incorporar cualquier organismo, compañía o servicio que fuese, total o parcialmente, propiedad pública o bien que estuviese controlada por el Estado (Aceña y Comín, 1990).

Siguiendo ese argumento, Belini y Rougier (2008) consideran que recurrir al mote de “empresas públicas”, por más amplia que sea su significación, no abarca la magnitud y complejidad de las formas de intervención estatal.^[4] Además, haciéndose eco del argumento acerca de que el “criterio de demarcación” de las empresas públicas debería trascender su mera naturaleza jurídica para concentrarse en las características de sus actividades, plantean utilizar el concepto de “Estado empresario” para referirse a un Estado con capacidades para impulsar o sostener no sólo las propias actividades empresariales sino también para influir en las de naturaleza privada, en las que –como vimos– incluso podía participar directamente en su capital y dirección (Belini y Rougier, 2008: 18).^[5] Retomando esta visión, y al poner el eje en los resultados del accionar estatal, quedan íntimamente ligados los conceptos de “Estado empresario” y “Estado promotor”.

Por otra parte, desde la historia de empresas los posibles análisis podrían agruparse en torno a cuatro vertientes. Una de origen neoclásico o de vertiente institucionalista; la moderna literatura de empresas de cuño chandleriano; las distintas teorías socio–políticas del Estado y su(s) burocracia(s) y finalmente; los desarrollos marxistas y de la teoría de la planificación (Rougier, 2009). Cada una de ellas, con sus alcances y limitaciones ilumina diferentes aristas que son necesarias para lograr una completa interpretación –aun sin agotarla– de la naturaleza y acción de las empresas del Estado.

A nivel general, es necesario avanzar en el desarrollo de un marco interpretativo de las empresas públicas que, tomando los elementos más relevantes de las cuatro vertientes señaladas (y una concepción amplia del Estado, como la ya descripta), demarque y ponga en mutua relación tres campos interrelacionados: lo ideológico, es decir, el particular clima de ideas de cada época, mejor –pero no únicamente– expresado por las teorías del desarrollo imperantes; lo político, en relación a los vaivenes de las clases dominantes, la contención de las masas populares y la dinámica burocrática y de defensa y; lo económico, asociado a las características y problemas de la estructura económica argentina, tales como la recurrente restricción de divisas, los límites de escala del mercado local y la concentración regional.

Para el caso argentino, a pesar de su complejidad e importancia histórica, la acción del Estado empresario resulta aún un tópico relativamente poco explorado. Inclusive, aún todavía el peso económico que tuvieron las empresas del Estado en su “época de oro” permanece indescifrado. La dificultad para determinar siquiera el número de firmas públicas creadas durante los años de posguerra se origina en la diversidad de formatos legales y estatutarios que recibieron y al galimatías derivado de la existencia de establecimientos dependientes de organismos centralizados y descentralizados, como de los distintos niveles de gobierno (Rougier, 2009). Aun existiendo importantes antecedentes de una visión anclada en lo histórico, que partieron –con sus naturales variantes– del intento por dar cuenta del proceso de conformación del Estado empresario argentino tales como Kaplan (1969), Andrieu (1975), Schvarzer (1979) o Belini y Rougier (2008), en más de un caso las lecturas ensayadas presupusieron el resultado a alcanzar, haciéndose depender de esquemas preconcebidos y con sesgos tendientes a prestar conformidad a las visiones que las sustentaban.^[6]

Esta investigación busca insertarse en dicha corriente de discusión a través del estudio de una empresa pública particular: Petroquímica General Mosconi. Esta Sociedad Anónima de capital completamente estatal, fue establecida en 1970 para encarar la producción local de algunos insumos petroquímicos básicos, insuficientemente desarrollados en el país hasta ese momento. El eje del trabajo recaerá entonces en la influencia directa del Estado entre la última etapa de industrialización sustitutiva y la definitiva reversión del proceso, a principios de los años noventa.

El aislar la actividad de esta empresa nos permitirá iluminar cuestiones más amplias que son objeto central de nuestra investigación: la interpretación de las causas de la creciente expansión del Estado argentino como empresario en la industria de base durante la segunda mitad del siglo pasado, su accionar subsiguiente y su ulterior retirada. Aún más en general, este caso permitirá ilustrar desde distintos ángulos el cambio de paradigma que significó el pasaje de un modelo económico–social basado en la industrialización sustitutiva de importaciones a la debacle del intervencionismo estatal tras la instauración de un modelo neoliberal, que contenía como uno de sus ejes fundantes un férreo anti–estatismo.

Esta tesis también se inscribe en el campo de la historia de empresas y es en esta dirección que debe mencionarse el progresivo avance mostrado por la disciplina en Argentina durante los últimos años, luego de permanecer relativamente relegada en la agenda local de estudio y debate historiográfico.^[7] Un número creciente (aunque aún escaso) de obras se ha focalizado en el rol jugado por los capitales extranjeros, las empresas y empresarios locales, las firmas estatales y los grupos de interés en el devenir histórico del país. Sus aportes brindan valiosas pistas para nuestro estudio, en relación a abordajes, temas e hipótesis planteadas.^[8] En tal sentido, procuraremos retomar algunos de los ejes metodológicos que hemos planteado en un reciente trabajo, donde se sistematizan los factores “internos” como “externos” a ser considerados a la hora de emprender el estudio histórico de una empresa (Rougier y Odisio, 2013). En esta tesis se privilegiará, dentro de los factores internos, el examen de las estrategias de gestión empresarial, la política de financiamiento y la relación establecida con sus accionistas; mientras que de los externos se resaltará el impacto sobre el devenir de Mosconi de la evolución macroeconómica, los condicionantes de la estructura y la organización sectorial y las posibilidades abiertas por las distintas medidas de fomento.

Estado y capital: algunas precisiones

En tanto este trabajo se refiere a una empresa pública, resulta ineludible que en primera instancia se comience la exposición por el Estado mismo. Desbrozar el terreno más amplio nos permitirá avanzar luego con paso más seguro hacia las determinaciones más concretas, relativas al fenómeno bajo análisis. A su vez, se pretende que este estudio obre, al final del camino, como un mirador que permita distinguir algunas aristas del funcionamiento del Estado en sus distintos niveles.

Adoptando la sugerencia de E. P. Thompson (1989 [1976]: 96) acerca que “debemos dejar de pretender que hablamos en nombre de nuestra disciplina en su conjunto, y hay que empezar a hablar de nuestra posición dentro de ella”, se principia aquí por definir que la visión de la que se parte sostiene que en tanto la sociedad capitalista está escindida en clases, el Estado no puede concebirse como una institución (o un conjunto de instituciones) neutral, que tiene como objetivo o función armonizar los intereses divergentes de heterogéneos “grupos sociales”.

En un plano general, la lectura que se adopta aquí sobre el Estado parte de reconocer que el mismo es, a un tiempo: un pacto de dominación, por el que determinada alianza de clases establece un sistema hegemónico capaz de fundar un bloque histórico; un arreglo institucional, con sus correspondientes organismos burocráticos, que en determinadas circunstancias puede volverse un “actor corporativo”; un campo de disputa del poder social, donde se dirime el conflicto entre proyectos sociales en pugna para definir un particular ordenamiento económico y social y finalmente; el representante de los “intereses universales” de cada comunidad nacional y por ello, expresión orgánica de la sociedad en que se asienta (Borón, 2003: cap. 8).

Las denominadas “teorías pluralistas”, que postulan que el Estado debe armonizar los intereses divergentes de heterogéneos “grupos sociales”, tienen en realidad una carga ideológica no asumida, que resulta funcional a los intereses de las clases dominantes y por lo tanto operan como mecanismos legitimadores de las desigualdades sociales (Thwaites Rey, 2008; Miliband, 1978). La misma reprobación le cabe a las teorías económicas de corte neoclásico, además de la ahistoricidad de la que parten sus categorías, que impide estudiar la experiencia concreta de una empresa pública como aquí nos interesa.^[9]

En el terreno económico, el Estado tiene distintas esferas de acción.^[10] En primer lugar, se encuentran las actividades “estratégicas”, asociadas a sus funciones mínimas y relacionadas con el mantenimiento de la ley y el orden imperante, las tareas de defensa, etc. Luego aparecen las actividades “exclusivas”, que son aquellos servicios que únicamente el Estado puede brindar (los llamados “bienes públicos”, para los que el consumo es no rival y no hay posibilidad de exclusión); las “competitivas”, donde el Estado entra a mercados donde ya hay presencia de actores privados (como puede ser en salud, educación o investigación) y finalmente las actividades “de mercado”, donde el Estado va en búsqueda de beneficios a través de la competencia o para regular algún sector específico de actividad.

Alternativamente, una visión quizá más abarcativa (ya que incorpora también cuestiones políticas y sociales), el examen de las empresas públicas se ha ensayado en tres niveles metodológicos denominados “estructural”, de los “agentes” y “decisional” por Casar y Peres (1988: 23–30). El primer nivel a su vez se divide en dos secciones, relacionadas, por una parte, con el intento de solucionar los problemas del patrón de acumulación: se refiere a la intervención que busca asegurar un determinado nivel o estructura de la inversión, la integración de la estructura productiva, la utilización eficiente de los recursos estableciendo las inversiones prioritarias, garantizar el ritmo del progreso técnico, corregir los desbalances regionales, alcanzar economías de escala o conseguir niveles mínimos de consumo y bienestar, entre los principales. Por otra parte, aparecen aquellos relacionados a los problemas del sistema político: tocantes a consideraciones sobre la soberanía nacional, la protección de sectores estratégicos frente a la presencia de agentes internacionales y el mantenimiento de la soberanía estatal garantizando el poder del Estado frente a la concentración de agentes privados (locales o extranjeros).

En consonancia, el segundo nivel (que pone el foco en la acción de los agentes privados) surge al reconocer que el sector privado del país no tiene plena capacidad de respuesta frente a alguno de los problemas del primer nivel, recién mencionados. Las empresas públicas encuentran así espacio para desarrollarse, en tanto el comportamiento de los actores privados implica una búsqueda de beneficio a muy corto plazo con alta aversión al riesgo, como si no internalizan en su producción los efectos indirectos (externalidades) que ocasionan o bien cuando no están en condiciones de brindar los bienes públicos demandados por la sociedad de manera eficiente.

El último nivel, se refiere a las presiones de distinto signo que conducen a la toma de decisiones favorables a la creación de firmas estatales. Ello sucede cuando se considera que el sector privado no puede, no es capaz o no es deseable que cree determinadas empresas (por ejemplo, empresas con poder monopólico) o bien puede proponerse la estatización de empresas frente a un desempeño poco adecuado del sector privado en su gestión (ya sea que tengan efectos no deseados o que enfrenten dificultades para sobrevivir y se las decida mantener en funcionamiento por “cuestiones sociales”).

Desde un plano más abstracto, quizá puedan incorporarse aquí algunos argumentos de la “escuela lógica del capital” o “derivacionista”, surgida en Alemania a principios de los setenta. En particular, los “derivacionistas” partían de concebir que las condiciones legales y monetarias de funcionamiento del sistema capitalista no podían ser impuestas directamente por los mismos capitalistas, sino que el establecimiento de sujetos formalmente iguales demandaba la emergencia de una instancia (aparentemente) separada de aparatos y regulaciones que adjudicaran y aseguraran esos derechos (Blanke, Jürgens y Kastendiek, 1978).^[11] De los numerosos –y abstrusos– trabajos de esta corriente, interesa aquí rescatar simplemente las ideas de dos pensadores: en primer lugar, de Joachim Hirsch (1978 [1973]), quien (siguiendo la postura de Claus Offe) expresó que no podía reducirse la intervención estatal al mantenimiento de la rentabilidad privada. En tanto la lucha de clases, las pujas inter–capitalistas y el devenir histórico de la propia forma estatal eran condicionantes de las políticas que se podían efectivamente implementar, la estrategia final sería resultado de la mediación de esas tensiones. Sin embargo, dado que para Hirsch el despliegue institucional del Estado respondía en lo fundamental a las necesidades del capital, la lucha de clases que moldeaba los aparatos estatales era menos la de la clase trabajadora que la disputa entre capitales individuales (Clarke, 1991).

En segundo lugar, Elmar Altvater (posiblemente el teórico “derivacionista” más conocido) que también comenzaba por rechazar la postura que entendía al Estado–nación como “instrumento de los monopolios” e instaba, en contraposición, a que se lo interpretara como el garante del interés general de las “unidades de capital” de un determinado territorio. Para este economista, el Estado capitalista tenía a su cargo funciones que los capitales individuales no podían realizar por perseguir como fin la obtención de beneficios económicos (Altvater (1999 [1972]).

La intervención estatal debía ubicarse en otro nivel que el mercado, ya que la manifestación del “capital en general” no coincidía directamente con la acción (mercantil) de las “unidades de capital”. Empero si las necesidades y tensiones entre las “unidades de capital” eran las razones que llevarían a la “autonomización” estatal ello no implicaba aceptar que la intervención se llevara a cabo libre de contradicciones, ya que no afectaría por igual a todos los capitales del país. Según Altvater las áreas esenciales de acción estatal eran cuatro: la creación de condiciones materiales de producción (provisión de infraestructura); el resguardo legal de las relaciones sociales capitalistas; la regulación de la lucha de clases y; el favorecimiento de la expansión del capital nacional en los mercados mundiales.

Tras esta digresión, es pertinente traer a colación la octava tesis sobre Feuerbach: si se quiere evitar el “descarrío de la teoría hacia el misticismo” es necesario discernir la experiencia efectiva de la vida social. A la postre, elaborar una teoría general (abstracta) de lo político no sólo será vacía y fútil, sino que puede resultar imposible. Finalmente, reconocer con Karl Marx (1975 [1859]: 8) que “tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado, no pueden comprenderse por sí mismas ni por la llamada evolución general del espíritu humano, sino que, por el contrario, tienen sus raíces en las condiciones materiales de vida” no implica negar la importancia de la articulación conceptual, sino la aceptación que una completa comprensión del Estado y sus mecanismos de intervención reclama la práctica histórica.

Estado e industrialización: la experiencia histórica

El fin de la Edad Feudal vio nacer el moderno Estado–nación, la desaparición de las regulaciones (gremios y prohibiciones) sobre artesanos y comerciantes, la superación de la servidumbre hacia formas asalariadas de trabajo y la mercantilización de la tierra. Los procesos políticos y económicos hicieron perder fuerza al sistema señorial localista frente al punto de vista nacional, lo que se condijo con la consolidación de la burocracia estatal y más importante aún, del Estado como un ente abstracto, separado de la persona en el poder que lo encarnaba.^[12]

A comienzos del siglo XIX ya es posible identificar que el Estado moderno había encontrado en el nacionalismo romántico expresado por Jean-Jacques Rousseau, Johann Gottfried Herder, Johann Gottlieb Fichte y Georg Hegel un explícito ethos que le permitió proveerse de un “contenido ético” para su estructura, hasta entonces “vacía”; la razón fundamental detrás de ello fueron las múltiples necesidades (políticas, económicas, organizativas, etcétera) que los Estados tuvieron que enfrentar al prepararse para la guerra.^[13]

Para la misma época (y en sentido más acotado), luego de que Inglaterra se colocara en el sitial más adelantado entre las economías del mundo, los Estados de los demás países procuraron repetir el rotundo “éxito” de la Revolución Industrial británica. A mediados de siglo, las naciones relativamente rezagadas pero con aspiraciones a desarrollar sus capacidades industriales elegían seguir un sendero proteccionista. Alemania y los Estados Unidos conformaron los casos más notables de ese apartamiento del librecambio y no casualmente, de esos países surgieron los más conocidos defensores de las tesis proteccionistas de aquél tiempo: Friedrich List y Henry Carey. Ambos sostuvieron tenazmente que una política aperturista sólo podía resultar benéfica para el país ya desarrollado (v.gr. Gran Bretaña), perjudicando a las industrias del resto del mundo, que se encontraban aún en edad “infantil”.^[14] Sin embargo, al alcanzar el desarrollo capitalista, esos mismos países repetirían el camino de Inglaterra, en tanto refrendarían los dictados ideológicos a favor del librecambismo luego de varias décadas de pugnas políticas en torno al proteccionismo de sus sectores dominantes.^[15]

En el siglo XX comenzaron a tomar forma un conjunto de teorías que pretendían impulsar el desarrollo de los países atrasados.^[16] Ellas conjugaban varios elementos comunes, pero probablemente el lugar más destacado haya sido el interés en favorecer la industrialización.^[17] Así, un gran número de economistas exaltaron el rol propulsor (“modernizante”) de la actividad manufacturera sobre las actividades primarias “tradicionales”, dándole cuerpo a una estrategia para el desarrollo de dichas economías: el fomento de modernas industrias y su necesaria infraestructura (Aguiar, 2011). La mayoría de esos trabajos reconocían –en mayor o menor medida– la influencia de la “revolución keynesiana”, para otorgarle al Estado un amplio margen de acción: en tanto las fuerzas “autónomas” del mercado no desplegaban por sí mismas la acumulación en los sectores más capital–intensivos, la intervención debía dirigir el proceso de desarrollo. Esa tarea implicaba el direccionamiento de la inversión hacia determinadas actividades, esencialmente la industria pesada.^[18]

Los análisis más amplios sobre las “estrategias desarrollistas” de posguerra han señalado que –aún con sus innegables particularidades– la industrialización tardía de los países periféricos (de Brasil a Taiwán) estuvo en todos los casos dirigida por el Estado, en tanto los elementos centrales de los regímenes macroeconómicos (tipo de cambio, política monetaria y fiscal, etc.) se hallaban subordinados al objetivo central de avance manufacturero.^[19] En ese sentido debe notarse que la correspondencia entre la estrategia de los sectores dominantes y la evolución de las fuerzas productivas de cada país explica finalmente el éxito o la crisis de los proyectos hegemónicos de desarrollo. El análisis histórico indica que, en la particular construcción hegemónica de posguerra, la intervención estatal acentuó su campo de acción, notoriamente en los países fuera del mundo desarrollado.

Por otro lado, esa política e ideología pro–desarrollo, basada en la búsqueda de una rápida industrialización, una distribución más equitativa del ingreso y la tecnificación agrícola y una reforma agraria moderada, efectuada luego (en respuesta) de la Revolución Cubana, formaba parte de la propuesta de la “Alianza para el Progreso” impulsada por la administración Kennedy para mejorar las condiciones económicas, sociales y de salud en Latinoamérica.^[20] Además de presentarse como la manera de alcanzar un crecimiento económico sólido, esta iniciativa pretendía igualmente garantizar el orden social vigente, transformando al Estado, la economía y al sector manufacturero en un complejo espacio de intereses cruzados que redefinía el lugar que ocupaba cada uno de ellos (Plotkin y Neiburg, 2002–2003).

Más en concreto, desde el primigenio argumento de protección de la “industria incipiente” a la necesidad de avanzar hacia los sectores manufactureros pesados, el accionar público se imbricó en una relación compleja y recíproca con el patrón de acumulación local y sus problemas.^[21] La profundización de la lógica de industrialización (se esperaba) permitiría superar el problema de escasez de divisas que había caracterizado a la economía argentina de la época y que constituía el principal limitante del crecimiento económico. Al margen puede anotarse que el fenómeno suscitó creciente interés entre los estudiosos del tema desde los sesenta, profundizando la interpretación abierta con el trabajo de CEPAL de 1958 (publicado durante el año siguiente).^[22]

De esa manera, en casi todos los países de América Latina el papel del Estado pareció vigorizarse luego de la Segunda Guerra Mundial, al calor del avance de la industrialización sustitutiva de importaciones.^[23] Al menos en parte, se intentaba que el Estado jugara el rol “revolucionario” que había tenido la burguesía de los países capitalistas avanzados. La fuerza pública debía fundar “los prerrequisitos generales de carácter socio–psicológico que hacen al surgimiento del capitalismo occidental clásico” que las clases dominantes de los países subdesarrollados no parecían dispuestas o capacitadas para promover (Kaplan, 1965: 36).

La experiencia histórica latinoamericana, al darse también un importante avance de las actividades económicas del sector estatal durante la posguerra, hicieron aparecer otras ideas. En un extremo se pueden ubicar a aquellos que señalaron que ese accionar se explicaría por un Estado mayormente cautivo de las fuerzas de la sociedad, donde no se formuló en su ámbito la persecución de los intereses generales de la sociedad, sino que por –estar “colonizado” y tener “baja autonomía relativa”– se establecieron reglas favorables a la acumulación de los sectores dominantes.^[24] Pero por otro lado, se ha sostenido también la idea contraria, remarcando una emergencia más “autónoma” de un particular Estado empresario a partir de los cincuenta, en una situación no exenta de contradicciones frente a las empresas extranjeras y las burguesías (industriales mayormente) locales (Cardoso y Faletto, 1977: 291–295).

En este mismo sentido, se ha planteado que es necesario avanzar con el estudio de la estructura estatal, analizando en detalle “la índole de las estructuras organizativas […], las normas y procedimientos que rigen a la burocracia y la idoneidad técnica de los funcionarios” (Sikkink. 1993: 545). La evolución de las funciones estatales ejercidas sobre la conducción económica de un país debe estudiarse en conjunto con la ampliación (o no) de las capacidades de ese Estado; de ese modo se logrará interpretar cabalmente su grado de autonomía o de poder, en tanto su ejercicio implica la facultad efectiva de imponer y perseguir sus propias metas.^[25]

Kaplan (1965) señaló tres motivos fundamentales para explicar el creciente intervencionismo: tensiones asociadas al despliegue de la sociedad capitalista (y sus conflictos); el desafío planteado por los países del bloque socialista y; la descolonización, con los cambios asociados en la organización y la política internacional. A su vez habrían originado un triple modo de intervención: el estímulo de la inversión (estatal y privada) y del poder de compra de dilatadas capas de asalariados; el destino de una masa creciente de recursos para transferencias sociales (educación y salud públicas, seguridad social, subsidios, etc.) que resultaban relativamente estables y escapaban a las fluctuaciones cíclicas del mercado y; la amplificación de la capacidad de intervención pública mediante el control del sistema bancario y financiero.

Por otra parte, la difusión del impulso estatal suscitó un amplio debate, que condujo a la cristalización de posturas novedosas en el terreno de la ciencia política, que compartían una nueva serie de hipótesis comunes sobre la estructura y la acción de algunos Estados de la región (principalmente Argentina, Brasil, México, Perú).^[26] Con sus matices, coincidían en postular que el rol más amplio sobre el proceso de acumulación permitía hablar de una conformación institucional inédita, con un Estado más “autónomo” dentro del juego de las presiones sociales dominantes. Gran parte de la discusión tuvo que ver con las condiciones en que se produjo ese incremento en la capacidad del Estado y su mayor autonomía de acción.^[27]

Las dos vertientes interpretativas más importantes al respecto fueron las que se dieron a conocer como la del “Capitalismo de Estado” y la del “Estado Burocrático–Autoritario”. Si bien con diversos énfasis de cada uno, ya puestos en los aspectos económicos (como el “agotamiento” del modelo sustitutivo de importaciones y el rol jugado por el capital extranjero) o bien en cuestiones socio–políticas (la estructura y las contradicciones del Estado, el Ejército y la tecnoburocracia o las inestables alianzas de clase) ambos coincidían en marcar un papel cualitativamente diferente para este “nuevo” Estado, que se relacionaba directamente con la debilidad de las burguesías locales.^[28]

En nuestro país, el debate también pareció ubicarse en esos carriles. A modo de ejemplo, Silvio Frondizi reputaba con el ascenso de Juan Perón el inicio de dicha “autonomía” estatal, al enunciar que “el peronismo ha llegado a representar a la burguesía argentina en general […]. Dicha representación ha sido directa, pero ejercida a través de una acción burocrática que lo ha independizado parcial y momentáneamente de dicha burguesía” (Frondizi, 1973: 148, énfasis original). Por su parte, también Milcíades Peña había realizado una lectura muy crítica del accionar de las empresas públicas argentinas:

las empresas pertenecientes al Estado –el “capitalismo de Estado”– se comportan exactamente igual que las empresas privadas, sólo que empeorando las deficiencias de éstas. La burocracia que dirige las empresas estatales se encuentra directamente ligada a la burguesía por la naturaleza de sus actividades mediadoras y reguladoras y, sobre todo, por su ideología y por sus aspiraciones, que se nutren en la burguesía […]. El atraso argentino, la baja productividad del trabajo nacional, son realimentados diariamente por el accionar de este “capitalismo de Estado” que, dilapidando sin cesar recursos escasos, refuerza la dependencia del país frente a las metrópolis del capital.^[29]

Orígenes y alcances del Estado empresario en Argentina

Históricamente, el Estado empresario propio del capitalismo de posguerra tuvo su origen en un creciente nacionalismo económico y el dominio del paradigma del Estado de bienestar. En esa época, y de acuerdo a estudios comparativos, en Argentina el Estado habría pasado de un patrón de intervención concentrado en la provisión de infraestructura y servicios básicos (como el imperante en Alemania, Holanda o Colombia) a otro en donde se identifica la presencia de una mayor diversificación de la actividad estatal (más cercano a la experiencia de Italia, España, Francia o Brasil), con fuerte presencia en el sector manufacturero (Casar y Peres, 1988). En definitiva, el Estado empresario estaría llamado a jugar un papel de primer orden en el desarrollo de capacidades locales en sectores básicos de la industria nacional (Schvarzer, 1979; Belini y Rougier, 2008).

Su inicio en los años cuarenta se caracterizó por la nacionalización de empresas de transporte y comunicaciones, como por la decisión estatal de participar directamente en algunas ramas industriales: así surgieron SOMISA (Sociedad Mixta Siderurgia Argentina), la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), la Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE) como también las Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) sobre la experiencia de las fábricas militares surgidas desde los años veinte (Belini y Rougier, 2008).

Por el contrario, durante los diez años siguientes al golpe contra Perón se verificó una relativa retracción del accionar de las empresas públicas y un mayor énfasis en la promoción de la iniciativa privada. Especialmente durante el gobierno desarrollista se redujo el número de empresas públicas y aunque se incorporaron algunas nuevas, la principal expansión del Estado empresario se dio en las firmas que operaban en sectores básicos, como petróleo, gas, electricidad y siderurgia (Ugalde, 1983: 61–66).

La tendencia se revertiría nuevamente con el onganiato, que en 1967 dictaría la Ley 17.318 para establecer el régimen de “Sociedades Anónimas con mayoría estatal”, que otorgaba mayor autonomía a las empresas públicas que se rigieran por el mismo, al escapar de la órbita burocrática y administrarse en cambio bajo las normas de las sociedades comerciales. También se crearon y adquirieron empresas para impulsar grandes proyectos, dado que la maduración del proceso de industrialización sustitutiva demandaba insumos crecientemente y creaba nuevos mercados.^[30] Esta directriz se fortaleció después del “giro nacionalista” que inauguró Ferrer como ministro (de Obras Públicas y luego de Economía) en 1970 y se expandiría hasta la implementación de la política económica de Martínez de Hoz, que por el contrario abrigaría –tras el “principio de subsidiariedad del Estado”– fuertes impulsos privatistas.^[31]

Sin embargo, el programa de privatizaciones logró avanzar principalmente con la enajenación y liquidación de numerosas firmas medianas y pequeñas; principalmente de aquellas que habían quedado en manos estatales durante los años anteriores a fin de evitar su paralización o quiebra.^[32] Por otra parte, el traspaso de participaciones accionarias de empresas privadas que estaban en manos del Estado se logró, en cambio, efectuar con celeridad.^[33] En lo tocante a las mayores empresas públicas, la venta de su capital se vio obturada por motivos económicos, técnicos y políticos y se perfeccionó en cambio una política de “privatización periférica”: la misma buscaba traspasar al sector privado la provisión de servicios y provisiones auxiliares a la vez que se subcontrataban funciones principales, como la explotación petrolera en el caso de YPF.^[34]

Con relación a la experiencia de nuestro país, nos interesa recuperar el concepto de “complejo estatal–privado” (CEP) propuesto por Jorge Schvarzer en 1979 para referirse a la creciente articulación entre el Estado y el capital privado en torno a la reproducción ampliada del capital industrial. Al contrario de lo que podría verse a priori como una contradicción de intereses, el campo de negocios inaugurado por la oferta y demanda y el apoyo público estampó una alta complementariedad entre intereses públicos y privados. Es posible afirmar en consecuencia que el diseño de gran parte del perfil productivo e industrial argentino se debió menos a la iniciativa privada que al empuje del Estado.

Las razones y circunstancias que guiaron esa creciente intervención estatal se debieron a situaciones muy diversas (no necesariamente producto de posturas pro–estatistas), entre las que se pueden ubicar: fallas de mercado, exigua predisposición del capital privado a realizar inversiones de riesgo o a largo plazo, el retiro de algunas empresas extranjeras o el resguardo frente a una presencia abusiva de las mismas, imposiciones estratégicas y de defensa, intentos de control de condiciones monopólicas y un largo etcétera (véase la Tabla 1).

Tabla 1: Factores que estimularon la intervención estatal de posguerra

Fuente: Elaboración propia en base a Rougier (2009).

En general, un nutrido conjunto de elementos de orden histórico, coyuntural, estratégico–militar, económico, institucional, sociopolítico, e ideológico pueden hallarse por detrás del impulso estatal en la Argentina de posguerra.^[35]

De tal modo, las demandas sociales, corporativas, militares y de la misma estructura burocrática deben ubicarse en el marco de la recíproca dependencia entre intervención estatal y trayectoria de la acumulación manufacturera. Retomando el concepto del CEP, creemos que es en esa perspectiva relacional que reside su determinación medular. El sostén estatal puede pensarse entonces en articulación con dos grandes objetivos superpuestos: “por arriba” del sistema, profundizando la industrialización sustitutiva y el desarrollo de nuevas capacidades del capital manufacturero radicado en el país; como “por debajo”, mediante el sostén de las empresas menos productivas y la mano de obra (en riesgo de ser expulsada del mercado de trabajo). En dicha clave, los distintos instrumentos considerados (protección arancelaria, promoción industrial y de exportaciones, oferta y demanda derivada de las empresas estatales, financiamiento y subsidio de actividades privadas, asistencia a empresas en problemas, etc.) pueden ubicarse alternativamente en uno u otro extremo del CEP.

Cualquier visión unilateral obturaría la lectura del proceso histórico concreto: es evidente que el Estado no desplazó al capital privado de la producción manufacturera, ni fue directamente utilizado por la burguesía industrial (sin mediaciones) en función de sus intereses. El estudio desde el CEP nos permitiría enfocar la atención sobre la malla de relaciones establecida por cada empresa integrante del mismo, en su accionar frente a otras firmas (tanto públicas como privadas) para desentrañar mejor el impacto y los alcances del complejo.

Así, el concepto del CEP en mixtura con las proposiciones de Altvater permitiría avanzar en la identificación del sentido de las medidas tomadas; mientras el impulso (“por arriba”) a la acumulación ampliada en la rama manufacturera obedeció a los requerimientos del capital “en general” por incrementar su escala de producción y el ritmo de la acumulación, el socorro (“por debajo”) de las firmas en problemas y los subsidios destinados al sector respondieron en lo fundamental a necesidades y presiones de concretas “unidades de capital” presentes en el ámbito fabril argentino.

Mecanismos estatales de impulso al capital industrial en Argentina

El incremento de la intervención estatal en nuestro país no se conformó en base a un sistema “puro” de economía mixta, sino que fue la resultante de un proceso histórico poco lineal, en el que se desarrolló mayormente bajo gobiernos anti–estatistas. De hecho esa cuestión demostraba para Schvarzer (1979) que el proceso respondía a determinantes más profundos de la estructura económica nacional, que excedían la ideología de los gobiernos de turno. También en el caso europeo se ha establecido que para interpretar la intervención pública en el largo plazo, los factores económico–tecnológicos resultaron más relevantes que los político–ideológicos.^[36]

De modo que luego de la crisis de finales de los cuarenta y el “giro ortodoxo” del peronismo en 1952, el camino a seguir por los distintos gobiernos estaría marcado por la profundización de la sustitución de importaciones y la mayor integración de la matriz manufacturera local, de forma de poder incrementar el ahorro de divisas (Rougier, 2012). Esa intensificación, implicaba una ruptura con la estrategia de pre–guerra cuando primaba en cambio, el argumento de favorecimiento de la “incipiente” industria nacional o las consideraciones “estratégicas” de los sectores castrenses, que mutatis mutandis continuarían en el primer peronismo.^[37]

La posterior política de promoción implicó, en sí misma, un mecanismo general de fortalecimiento de unas pocas empresas enormes (Schvarzer, 1978). Esa tendencia probablemente respondía a la lógica de concentración de empresas, verificada como tendencia en el proceso de industrialización de los países menos desarrollados, donde a mayor atraso relativo se verificarían tensiones más potentes tendientes a establecer unidades productivas de gran tamaño y mayores exigencias para que el Estado se estableciera como guía del proceso de desarrollo.^[38]

A pesar de la propagación que alcanzó el discurso pro–industrializador y los esfuerzos oficiales, debe apuntarse que difícilmente pueda encontrarse en los años considerados, una política industrial coherente y estable (Katz y Kosacoff, 1989: 21). Sin embargo trataremos de resumir algunos de los distintos instrumentos más relevantes que, desde el accionar estatal, enmarcaron el devenir manufacturero del país, tales como la política arancelaria, los esquemas promocionales, el papel de las empresas estatales (sobre las que volveremos luego), el financiamiento público y el salvataje de empresas.^[39]

En primer lugar, el sector industrial fue el de mayor dinamismo durante las décadas de posguerra. Desde el Estado, su evolución fue favorecida por distintos instrumentos de promoción como por la estructura de precios establecida. Indicando la redistribución de ingresos desde asalariados y otros sectores productores (agropecuarios y de servicios), los precios de las manufacturas fueron los que más crecieron.^[40] Pero además sus niveles de producción crecieron muy por encima del salario y los niveles de empleo en el sector, lo que debería interpretarse como que el capital industrial –en general– logró acaparar ingresos por encima del crecimiento de la productividad (Ferrucci, 1986).^[41]

En relación a la protección arancelaria, su historia y discusión es tan antigua como la del país, resurgiendo como una constante en los distintos períodos (post–independencia, rosismo, modelo agroexportador, entreguerras, etc.). Hasta el cierre de los mercados posterior al crack neoyorkino de 1929 claramente su objetivo no era de protección a la producción industrial nacional, sino que obedecía a cuestiones eminentemente fiscales y dependía de la capacidad de los grandes empresarios para influir sobre los círculos políticos (Schvarzer, 1993). Luego, su efecto se modificó siendo predominantes las razones externas y distributivas: se buscaba proteger el resultado del balance de divisas, como redistribuir ingresos desde los consumidores a los productores locales de aquellos bienes manufactureros protegidos.

Sin embargo, no debe asumirse con ello que la política arancelaria resultó “racional” (en el sentido de la eficiencia económica), sino que se manifestó sumamente errática, compleja y poco expedita, al tratarse de un conjunto de medidas superpuestas, implementadas desde distintos niveles de gobierno. Además, resulta muy arduo aseverar el impacto real que las medidas pudieron haber tenido, dadas las dificultades teóricas y técnicas implícitas en los cálculos sobre la estructura arancelaria (Katz y Kosacoff, 1989). Ello no obsta para que se pueda afirmar que permitió que se operase un avance de la eficiencia del tejido industrial, expresado en una caída del nivel medio absoluto del arancel y una menor dispersión entre las distintas tasas sectoriales (Sourrouille y Lucangeli, 1980; Lucángeli. 1989).

Ello, a pesar de que el sistema arancelario no fue realmente una herramienta de promoción, pensada para la priorización de desenvolvimiento de determinados sectores en el largo plazo. Por el contrario, dado el mayor peso relativo de la protección hacia los bienes de consumo frente a los intermedios y de capital, como hacia los sectores que ya producían internamente, el esquema tendió a incentivar “la producción doméstica de bienes finales y el uso intensivo del factor capital, limitando la producción local de maquinarias y equipos” (Katz y Kosacoff, 1989: 25).

Más aún, gracias a la política cambiaria y comercial establecida, los precios de los bienes de capital importados resultaron subsidiados, como se ha notado al verificar que el incremento de sus precios se ubicó permanentemente por debajo del correspondiente al nivel general de la economía y aún de los precios industriales (Coremberg, Goldszier, Heymann y Ramos, 2007).^[42] Ya Hirschman (1968) había advertido que el modelo de industrialización sustitutivo latinoamericano (que había comenzado por los bienes finales y luego debía avanzar “hacia atrás”) involucraba una fuerte inclinación aperturista de la gran burguesía industrial en lo tocante a insumos y bienes de capital, buscando facilitar y abaratar su suministro.

En lo relativo al financiamiento de las empresas, el Estado jugó nuevamente un papel de primer orden ya que el sistema financiero privado (bancario, financiero y de valores accionarios) mostraba numerosas limitaciones para establecerse como un mecanismo idóneo de fondeo de actividades productivas.^[43] Sin embargo, la falta –una vez más– de una política amplia y estable al respecto fue una traba y una fuente de inestabilidad también en este sentido (Rougier, 2011).

El análisis de la posición financiera neta de las empresas industriales, indica que recibieron subsidios y transferencias de ingresos desde los demás sectores, en un contexto de altas tasas de inflación y tipos de interés negativos (Altimir, Santamaría y Sourrouille, 1966/1967). Desde el punto de vista de la maduración crediticia, la enorme mayoría de las operaciones eran a muy corto plazo (menos de un año) indicando que el rubro que recibía financiamiento era el de capital de trabajo de las empresas, más que nuevas inversiones productivas. Así, ganó lugar el autofinanciamiento empresario (menor distribución de utilidades con destino a la reinversión) y el notorio incremento de otro tipo de deudas con el Estado para obtener recursos; sobre todo mediante el incumplimiento de obligaciones impositivas y previsionales.^[44]

Específicamente en torno la banca pública, la creación del Banco Industrial de 1944 y la reforma financiera de 1946 pretendieron dar una primera respuesta a la falta de crédito a largo plazo para las industrias del país (Rougier, 2001). Durante sus primeros años, el “discurso oficial” del Banco proponía destinar importantes recursos a pequeñas y medianas industrias (aunque sin un perfil de largo plazo), aunque –como sería corriente también luego de la caída del gobierno peronista– su rol se focalizó fundamentalmente en el financiamiento de las empresas más concentradas y funcionando crecientemente como intermediario entre esas firmas y los organismos internacionales de capitales. En su devenir, la institución respondió en definitiva al rumbo más general de la industrialización argentina y de la política promocional de cada período.^[45]

La promoción industrial por su parte, encontró su primera materialización en 1944 (por medio del Decreto–Ley 14.630), forjada por las ideas industrialistas de Alejandro Bunge y adoptadas por la dictadura militar instalada en el poder en junio de 1943 (Belini, 2006).^[46] Las cuarenta industrias declaradas entonces de “interés nacional” recibieron un amplio conjunto de beneficios, que comprendían desde la protección aduanera, la prioridad crediticia y de subsidios y la desgravación impositiva, hasta beneficios para la importación de insumos y bienes de capital.^[47]

Este esquema estuvo vigente hasta que fue remplazado por las leyes de “promoción industrial” y de “inversiones extranjeras” del desarrollismo (respectivamente, Leyes 14.781 y 14.780 de 1958). En rigor, el modelo subyacente y las medidas de promoción no variaron sustancialmente más allá de la incorporación del tratamiento preferencial en las compras del Estado y la declaración de que se perseguía un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, el alivio de la situación de la balanza de pagos y un avance hacia la industrialización más pesada (Schvarzer, 1987). Así se restringieron, en su reglamentación, los sectores alcanzados; principalmente, siderurgia, petroquímica y celulosa.

El mismo esquema fue reordenado en los años sesenta, declamando el interés de beneficiar a las pequeñas y medianas empresas, como a las regiones menos desarrolladas del país (que era una preocupación casi constante de los sucesivos gobiernos desde la década de 1930), a la vez que profundizaban las medidas favorables al gran capital, fundamentalmente mediante desgravaciones impositivas y arancelarias. El tercer gobierno peronista estableció un nuevo marco promocional para la industria (Ley 20.560 en 1973), profundizando la orientación hacia las firmas de capital nacional (especialmente pequeñas y medianas), propendiendo a la “independencia tecnológica” y buscando al mismo tiempo favorecer el objetivo del pleno empleo y la profundización del proceso sustitutivo (Fiszbein, 2010).

Un elemento que se incorporó a las medidas promocionales fue la posibilidad de que el Estado realizara aportes directos de capital, lo que se sumó a la larga experiencia previa de establecimiento de empresas mixtas, a fin de promover nuevos emprendimientos (Schvarzer, 2000).^[48] Surgieron de ese modo numerosos proyectos industriales básicos; como en hierro y acero (Hipasam, Propulsora Siderúrgica), pasta celulósica (Alto Paraná y Celulosa Puerto Piray), papel para diarios (Papel Prensa y Papelera Tucumán), química básica y petroquímica (ALPAT, Petroquímica Bahía Blanca y General Mosconi), aluminio (Aluar).^[49] A ese importante conjunto se les podría añadir otras grandes firmas como Laboratorios Bagó (química), Techint y Acindar (siderurgia), Fate (neumáticos) o Pescarmona (metalmecánica), beneficiadas indirectamente por el reacomodamiento del papel estratégico del Estado en el proceso de acumulación hacia la primera mitad de los años setenta.^[50]

Por otra parte, el rol creciente de inversores institucionales en el mercado de valores, tales como el Banco Industrial (más tarde, Banco Nacional de Desarrollo), la Caja Nacional de Ahorro Postal (luego Caja Nacional de Ahorro y Seguro) y el Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias, estableció diversos mecanismos de adquisición de acciones y obligaciones privadas. A través del accionar de esos inversores institucionales también se amplificó la esfera de influencia del Estado, al dejar en su poder porciones sustanciales del capital de las principales empresas privadas del país (Belini y Rougier, 2008).

En igual sentido operó el socorro de empresas con problemas de solvencia mediante el programa de “Rehabilitación de Empresas” (Ley 17507 de 1967), por el que deudas fiscales y provisionales se podían canjear por acciones y apoyo crediticio de excepción. Como en más de un caso la posición financiera de estas firmas no mejoró, el Estado (al ganar participación como accionista ordinario) pasó a ocupar espacios en sus órganos directivos e incluso algunas quedaron bajo control estatal directo, entre las que se destacaba SIAM.^[51] Más aún, móviles político–sociales condujeron a que en 1970 se dictara la Ley 18832, que establecía la posibilidad de que por “razones de interés público y con el fin de asegurar la paz social”, se mantuvieran en actividad empresas que iban a la quiebra, administradas y solventadas por el Estado.^[52] Los empresarios extraían los máximos beneficios líquidos que podían, antes de abandonar sus firmas en manos de sus acreedores. El contexto sumamente convulsionado de esos años motivaba que –a pesar de no ser económicamente viables– prevaleciera la necesidad de proteger las fuentes de trabajo (antes) privadas.^[53]

Dentro de los estímulos para el sector manufacturero, otro elemento muy relevante lo constituyeron los sucesivos mecanismos de fomento a las exportaciones “no tradicionales”. A tal fin desde 1962 se estableció una amplia estructura de incentivos –fiscales, impositivos, arancelarios, cambiarios, crediticios, etc.– que se amplió a través de sucesivas disposiciones legales y resoluciones.^[54] Los principales estímulos utilizados fueron los reintegros (devolución de varios impuestos y beneficios sobre el tipo de cambio) y el régimen de draw–back (restitución de tributos pagados sobre componentes importados), que tendieron a beneficiar las ventas al exterior de manufacturas de mayor valor agregado. También se concedieron compensaciones adicionales para determinados productos o destinos, como para las exportaciones de plantas llave en mano (CEPAL, 1985). Ese abanico de beneficios permitió un avance perceptible de las exportaciones industriales, que fueron el rubro de mayor crecimiento dentro del total vendido por el país al resto del mundo y alcanzaron su máxima participación –alrededor del 30%– hacia 1972–1975 (Basualdo, 2006). Más allá de las medidas de fomento a las exportaciones manufactureras, se ha planteado también que su aparición obedeció más bien a las ganancias de productividad logradas durante los primeros lustros del modelo sustitutivo, que habrían funcionado como un período de aprendizaje y maduración de capacidades industriales locales (Amico, 2011).

Más allá de las intenciones de cada gobierno y las sucesivas medidas adoptadas, en el largo plazo las principales beneficiarias del fomento industrial fueron proyectos y empresas de gran tamaño, productoras de insumos de uso difundido, lo que tendió a conformar estructuras de mercado fuertemente oligopólicas (Azpiazu, 1986). Allí puede encontrarse una clara continuidad de los mecanismos promocionales, desde los iniciales los años cuarenta hasta los practicados incluso después de la última dictadura militar, durante el alfonsinismo (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 2004). En la visión de Castellani (2009), el otorgamiento de ingentes recursos públicos casi sin miramientos explica la aparición de lo que denomina “ámbitos privilegiados de acumulación”, por el que monopolios no innovadores ni transitorios consiguieron captar permanentemente cuasi–rentas de privilegio.^[55]

Por último, dejamos anotado que las conocidas discusiones acerca de los intereses encontrados y acciones discordantes de las distintas fracciones de la clase dominante quedan aquí “borradas”. En virtud del grado de generalidad que hemos mantenido, los beneficios destinados a la burguesía fabril aparecen homogeneizados. No obstante, que el sector manufacturero en su conjunto se beneficiara con las medidas que hemos repasado, no implica que postulemos la inexistencia de posiciones diferentes (e incluso notoriamente divergentes) en su interior.

Estructura de esta tesis

Este trabajo de investigación es resultado, en gran parte, de la casualidad. Al decir esto no guardo pretensión de originalidad alguna; es antes una advertencia para el lector. Luego de unos primeros escarceos en el terreno de la historia económica en el año 2006, al decidir comenzar metódicamente las labores de investigación, dentro de los sectores de la industria pesada nacional cuya historia se encontraba menos explorada, me encontré (por gentil “sugerencia” de Marcelo Rougier) con la petroquímica básica. Así, dirigí primeramente mi atención al mayor polo petroquímico de la Argentina, el conformado en torno a Petroquímica Bahía Blanca (y con los resultados de esa investigación iniciática tuve mi primer seminario aprobado en la Maestría en Historia Económica y de las Políticas Económica de la FCE–UBA que emprendí por aquellos años y mi primer artículo publciado sobre el tema: Odisio, 2008). Luego, con las primeras ideas surgidas tras esos rudimentarios resultados comencé a pensar en el papel del Estado como empresario y agente central durante el período de la “industrialización sustitutiva”, que es –con algunas notables excepciones– otro de los tópicos relativamente relegados en la historiografía de referencia sobre la economía argentina de segunda mitad del siglo XX.

En el 2009, al momento de presentar la solicitud de beca al CONICET para realizar el Doctorado en Ciencias Sociales también de la UBA, plasmé algunas de esas ideas en un proyecto que pretendía abordar el entramado entre los avances de las empresas del Estado y las respuestas de las firmas privadas en este sector.^[56] A tal fin, me muñí del fecundo concepto de “complejo estatal–privado”, propuesto por Jorge Schvarzer en 1979, y decidí ver hasta qué punto el desarrollo de la petroquímica básica argentina –que llegó a tocar niveles de escala y eficiencia cercanos a los presentes en la frontera internacional– había obedecido al impulso estatal y su tracción, especialmente durante la etapa de industrialización “compleja”, cuando se intentó avanzar en la producción local de insumos intermedios de uso difundido (i.e., hacia los últimos años sesenta).

Si mi intención era trabajar primeramente con la historia del Complejo Petroquímico de Bahía Blanca, la afanosa búsqueda de fuentes –sustento de toda labor histórica– me condujo hacia otros rumbos: en el año 2010, en el Archivo General de la Nación, encontré los archivos de la otra gran apuesta petroquímica del Estado empresario de los setenta, Petroquímica General Mosconi. Fue en base al material de ese fondo documental que la tesis terminó volcándose casi exclusivamente hacia el estudio de esta empresa, a pesar de no hallarse preparado por aquél entonces el inventario de 43 cajas y libros provenientes de la firma.^[57] Cuando comencé a explorar el fondo –hacia finales de 2010, con pertinacia todo el siguiente año y más esporádicamente durante 2012–, me aboqué a relevar fundamentalmente los libros de actas del Directorio y de las asambleas de accionistas, las memorias y balances anuales; y en segunda instancia, informes internos de las distintas gerencias y áreas de la empresa y a otra información menos sistemática (contable, legal, de gestión, cartas, relatorías, entre otros) que allí mismo puede hallarse. También consulté –con escaso provecho– los pocos documentos de Mosconi disponibles en la Inspección General de Justicia. Fue principalmente con esas fuentes que elaboré mi tesis de maestría.

Posteriormente, si bien adopté una perspectiva de análisis que parte desde el interior de la misma Petroquímica, he buscado complementar esas fuentes primarias. Además de la literatura secundaria de referencia, abordé una amplia información hemerográfica sobre la empresa. Para ello resultó de primordial asistencia el material reunido por el mismo Schvarzer que se encuentra hoy alojado en el Archivo del “Centro de Estudios para la Situación y Perspectivas de la Argentina” (CESPA) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, como también fuentes del “Centro de Documentación e Información” (CDI) del Ministerio de Economía de la Nación.

Así, esta tesis amplía y complejiza los resultados expuestos en la de maestría: además de ahondar sobre aspectos previamente inexplorados de la evolución de Petroquímica Mosconi (cuantitativa como cualitativamente), procura ubicar su trayectoria en un contexto más amplio desde un punto de vista tanto conceptual como histórico. De manera muy estilizada, puede adelantarse que mediante la conquista de mercados externos y una política constante de incremento de la producción y la productividad, Mosconi logró traspasar trances arduos para el sector manufacturero, conservando de manera constante una posición lucrativa en sus actividades durante sus más de veinte años bajo gestión pública.

Más en detalle, en el primer capítulo, se fija la mirada en las características generales –técnicas e históricas– de la industria petroquímica y la evolución previa del sector en nuestro país, desde sus orígenes en la década del cuarenta hasta que se decidiera la implantación de este proyecto considerado “estratégico” desde la esfera estatal (en vez de recurrirse a la promoción del sector privado). Con ello, se espera vislumbrar mejor las condiciones en que se produjo la aparición de Petroquímica Mosconi: tener presentes los problemas que pretendió superar su implantación permitirá ubicar mejor los éxitos y fracasos que alcanzó la empresa, influidos por otra parte y como es de esperar, muy estrechamente con el devenir macroeconómico del país.

Los capítulos posteriores se abocan al estudio específico del devenir de la Petroquímica mientras permaneció en manos estatales y constituyen el núcleo principal de este trabajo. Se ha seguido en la exposición un orden cronológico, que en algún punto intenta captar continuidades y rupturas de cada uno de los órdenes considerados en el análisis; esencialmente, de las cuestiones relacionadas –entre otras– con el devenir de gestión, productivo, de rentabilidad y financiero de la firma hasta comienzos de 1993, año de su privatización. Tengo plena conciencia de que existe cierto “desequilibrio” entre cada uno de estos capítulos, en relación a fuentes utilizadas, problemas atendidos y extensión, pero han sido el propio estudio y los documentos considerados los que terminaron por imponer esa estructura. Antes que sostener la búsqueda de una proporcionalidad a rajatabla supuestamente más armónica, decidí priorizar un formato que respondiera a la mejor exposición de los resultados alcanzados.

El segundo capítulo entonces, abarca el período 1969–1974, que incluye en primer lugar un rápido repaso por la trayectoria previa de las empresas fundadoras de la Petroquímica (YPF y Fabricaciones Militares), para examinar posteriormente el proceso de constitución de la empresa, la planeación, política de financiamiento e inversión de sus instalaciones y la construcción de la planta hasta su puesta en marcha y efectivización del primer envío comercial el primero de julio de 1974. El tercero, comprende la evolución desde ese momento hasta el año 1984, desde donde se inicia luego el siguiente capítulo. La periodización (una decisión siempre espinosa) se justifica menos por cumplirse una década de puesta en marcha de Mosconi o del cambio en el sistema político del país por la recuperación democrática, que por la evolución de la propia marcha de la empresa. Como se verá, más allá de algunas claras continuidades, en términos tanto cuantitativos (al observar variables como producción, ventas o utilidades) como cualitativos (estrategias seguidas o problemas enfrentados), puede percibirse un claro quiebre en torno a esos años. Nuevamente, hacia 1988, comenzó a delinearse un nuevo escenario para PGM; la maduración de algunas estrategias (dificultosamente) mantenidas durante los años anteriores cambiaría nuevamente su realidad –enmarcada nuevamente en un período de fuertes inestabilidades macroeconómicas y profundos cambios en la orientación de la política económica–, mientras en paralelo se comenzó a idear e impulsar su definitiva privatización, finalmente consumada en marzo de 1993. La trayectoria de la empresa en esos años es expuesta en el quinto capítulo.

En el sexto capítulo se ofrece una perspectiva panorámica sobre el período de gestión estatal de la empresa. En primer lugar se considera el aporte de la empresa al sector petroquímico nacional y a su rama (los denominados “derivados aromáticos”). Luego, mediante un amplio conjunto de indicadores, se pasa revista a los resultados de la gestión productiva, comercial, financiera, etcétera de la empresa. Por último, se presenta un apartado que presta atención a las actividades de investigación y desarrollo realizadas por PGM, ya que prácticamente desde su fundación la gestión de capacidades tecnológicas fue considerada una política esencial en la empresa para mantener una posición competitiva. Esta visión de conjunto obra como síntesis de la trayectoria de Mosconi tanto como inicio de las reflexiones conclusivas, en tanto el cuadro completo del devenir de esta gran empresa es lo suficientemente revelador acerca del accionar del Estado empresario argentino de posguerra.

Por último se presentan algunas consideraciones sobre los aspectos más salientes de la gestión estatal de la Petroquímica General Mosconi. Primordialmente, se podría mencionar la ponderación de las estrategias empresarias con el contexto macroeconómico, político e ideológico más general del país. De ese modo se intenta comprender mejor las circunstancias y maniobras encaradas, que permitieron a la Petroquímica mantenerse como una de las industrias más importantes del espectro argentino hacia el quiebre del modelo sustitutivo de importaciones e inmediatamente después. En adición, se señala en qué sentido la experiencia de esta empresa permite considerar la magnitud del cambio histórico que transitó la sociedad argentina entre finales de los años sesenta hasta la plena instauración del modelo neoliberal de la Convertibilidad.