En este capítulo se reconstruyen las características y líneas generales que asumieron los programas Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3 (PRTExAu3), el Programa Rehabilitación del Hábitat del Barrio de La Boca (PRHLB) de demanda específica y el Programa Viví en tu Casa, de demanda general, a lo largo de sus ciclos y modalidades de implementación, los cambios formales que se les introdujeron, el entramado de actores intervinientes y un análisis presupuestario que ubica el nivel de prioridad que se les asigna entre el conjunto de la política habitacional estatal local.

Por último se presenta el universo de proyectos que se enmarcan en los programas, sus estados de avance y los casos seleccionados para el análisis.

4.1 Características y lineamientos generales de los programas bajo estudio

La política habitacional estatal local priorizó históricamente la resolución del acceso a la vivienda mediante programas de producción de vivienda llave en mano. Sin embargo, en los últimos años, además de los programas tradicionales de demanda general, se introdujeron programas especiales –que aquí se identificaron como de segunda generación– destinados a determinadas áreas de riesgo o a población específica (población asentada en conventillos/inquilinatos o casas tomadas). Más allá de estas particularidades (en el próximo capítulo se profundizará en los efectos que tuvieron en términos de la relación que se gestó con el Estado), el esquema de gestión de las políticas, cuyo objeto fue el modo de producción empresarial, no presentaron diferencias significativas con los de demanda general.

En este sentido, los destinatarios de estos programas (tanto los de demanda general como los de población específica) fueron sectores medios con alguna capacidad de ahorro o sectores medios-bajos que no contaban con recursos suficientes para pagar una cuota ni poseían el perfil requerido para ser sujetos de crédito por el sector privado^[1].

Los proyectos de estos programas se inscriben en el marco de intervenciones directas de construcción de vivienda llevadas a cabo por el Estado local a través de empresas constructoras privadas de origen nacional. Estas empresas fueron seleccionadas por el IVC mediante un proceso licitatorio de obra pública. Los pliegos y los proyectos constructivos de las obras están a cargo de los equipos de profesionales del IVC (de las Gerencias de Asuntos Jurídicos y Proyectos y Obras) quienes luego promueven la licitación de las obras.

Los destinatarios de las viviendas, para ingresar a los programas, se inscriben en un registro de postulantes de la operatoria que les corresponda y, en general, pueden elegir entre los distintos proyectos constructivos del programa (si es que hubiera opciones). Una vez que las obras están finalizadas, desde la Subgerencia de Selección y Adjudicación de Inmuebles del IVC se convoca a las familias inscriptas en ese registro para la adjudicación de las viviendas (esta gerencia realiza la selección en función de la gravedad de la situación habitacional de los inscriptos, a partir de criterios predefinidos para detectar estas situaciones).

Una vez cumplidos estos pasos, el crédito subsidiado que ofrecen los programas se efectiviza a través de la Gerencia Financiera del IVC, mediante un mecanismo de financiamiento de tipo blando (con reintegro del crédito a largo plazo, a tasa menor que la ofrecida por el mercado y con bajo porcentaje de amortización). Una vez adjudicadas las viviendas, las familias reciben una chequera de 360 cuotas a pagar con una tasa de interés de entre el 4% y el 7% anual en función de los ingresos familiares^[2].

Los recursos económicos con los que se financian estos programas provienen en gran parte de aportes realizado por el Estado Nacional (hasta 2003 mediante el FONAVI, con posterioridad hasta la fecha mediante el Plan Federal de Construcción de Vivienda) y, en menor medida, con fondos propios provenientes del presupuesto local (que anualmente es aprobado por la Legislatura Porteña) y recursos obtenidos de recuperos de cuotas que pagan adjudicatarios de vivienda de programas ejecutados previamente.

4.1.1 El Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3

El Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3 (PRTExAu3), creado por la Ley 324^[3] de 1999, encontró sus orígenes en la problemática originada por una decisión de la dictadura militar que azotó a nuestro país entre los años 1976-1983. En el año 1977, a partir de la sanción y entrada en vigencia en la ciudad del Código de Planeamiento Urbano (el cual fue actualizado con nuevos consensos por el Plan Urbano Ambiental en 2007), se puso en marcha el Plan Autopistas Urbanas, que preveía la traza de varias autopistas en la Capital Federal, entre ellas la Autopista Central Au3 que atravesaría la ciudad de norte a sur (Cavalieri, Gerscovich, & Wainstein-Krasuk, 2010).

Mapa 3: Desarrollo traza Ex Autopista AU3 en los distintos barrios de la Ciudad de Buenos Aires

Fuente: Elaboración propia en base a Google Maps.

En 1978, bajo la intendencia municipal de Osvaldo Cacciatore, se comenzó el proceso de expropiación de las viviendas que se encontraban en la traza de la que sería la Au3. Sin embargo, una vez desocupados los inmuebles^[4], el proyecto se paralizó y posteriormente fue abortado (siendo reemplazado por una vía de acceso rápido mucho más acotada). Como consecuencia de esta intervención estatal, la municipalidad de la CABA incorporó a su stock de inmuebles alrededor de 400 unidades (entre edificios, casa y terrenos baldíos) (Rodríguez M. C., 2005; Guevara, 2012) localizados en una zona residencial de la ciudad, donde se concentraban, fundamentalmente, sectores medios y medios-altos del barrio de Villa Urquiza.

A partir de la década del ’80, en el marco de una profundización de la crisis económica, política y social que vivía el país, comenzaron procesos de ocupación progresiva de estos inmuebles por ex dueños expropiados, ex inquilinos desalojados, desalojados de otras zonas de la ciudad, familias sin vivienda, provenientes de villas de la ciudad y del interior del país, etc. (Rodríguez M. C., 2005). Tras la vuelta a la democracia, el gobierno municipal de turno manifestó cierta actitud de “tolerancia” hacia los procesos de ocupación de inmuebles (que no sólo se extendían a lo largo de la Traza de la ExAu3, sino en toda la ciudad) (Rodríguez M. C., 2005). Este fenómeno fue invisibilizado en términos de política pública al negarle reconocimiento a la población afectada (no así en términos judiciales, desde donde se impulsaron procesos de desalojo, aunque no llegaron a ejecutarse). No obstante, desde la gestión municipal se mantuvo contacto con esta población –de manera dispersa, discontinua y sin objetivos nítidos– mediante el desarrollo de intervenciones de tipo asistencial (como el otorgamiento en comodato de propiedades municipales pertenecientes a la traza con canon, convenios de uso transitorios, alquileres informales^[5]). A lo largo de la década la problemática fue cobrando relevancia y tomando estado público. Durante la gestión municipal de Carlos Grosso (1989-1992), se comenzó a abordar dicha problemática mediante el desarrollo de talleres participativos con las poblaciones afectadas (de la ExAu3, pero también de la Ex Bodega Giol y el Ex Padelai) en pos de delinear estrategias de acción. Desde el Concejo Deliberante, se aprobó la Ordenanza Municipal 45.420^[6] que sancionó la realización de una vía rápida en la calle Donado desde la Av. General Paz^[7], la construcción de vivienda nueva destinada a los ocupantes de terrenos lindantes a la traza (que podían optar entre viviendas nuevas a ser construidas o la compra de la vivienda que ya ocupaban) y la construcción de equipamiento comunitario y espacios verdes (Rodríguez M. C., 2005; Guevara, 2012). A los fines de la ejecución de este proyecto se creó la Unidad Ejecutora de la ExAu3 que llevaría adelante este programa y la Comisión de Control y Seguimiento (integrada por referentes del Concejo Deliberante, la CMV, y otros representantes del Poder Ejecutivo local). Ahora bien, la implementación de este proyecto chocó con numerosos obstáculos burocráticos e interpartidarios y, a partir de la nueva gestión de gobierno de 1992 (Saúl Bouer), se suspendió el componente habitacional de este proyecto (no así la concreción de la vía rápida que se ejecutó a través de la Secretaría Municipal de Obras Públicas).

Como consecuencia de estas acciones regresivas y el impacto negativo de las reformas neoliberales implementadas en el país, se profundizó el proceso de resistencia de los distintos sectores populares de la ciudad –y específicamente los afectados por la traza– que encontró espacio de articulación en la nueva Comisión de Vivienda de la Legislatura Porteña hacia 1998 y a partir de la sanción de la Ley 8 de ese año^[8]. Esta normativa estableció la creación de una comisión para el abordaje de una solución habitacional definitiva para los pobladores de la traza, acordada con los sectores sociales organizados y movilizados a tal efecto, periodo durante el cual se ordenó la suspensión de los desalojos. Adicionalmente, se estableció la realización de un censo de la traza para conocer la situación de las familias afectadas. El mismo arrojó que distribuidas de manera variable a lo largo de la traza habitaban unas 4.284 personas y 1.036 familias (Di Filippo, 2009). Para la Sindicatura General de la Ciudad (2009), serían unas 1.131 familias, aproximadamente 6.000 personas, de las cuales 769 familias estaban adscriptas a la Ley y 362 no. El 46% de la población de la traza se concentra en el sector 5 (como se ve en el mapa anterior), en tierras y viviendas de alto costo que se encuentran, en su mayoría, sobreocupadas y, en muchos casos, en situación de absoluta precariedad y hacinamiento.

El debate en la comisión, que duró casi dos años y nucleó a una gran diversidad de actores sociales, dio lugar a la sanción de la Ley 324 en el año 2000^[9]. Luego de más de veinte años de conflicto, esta ley constituyó una toma de posición (Oszlak, 2001) del Estado en torno a las viviendas de su dominio ubicadas en la traza de la ex AU3 y sus habitantes. Esta Ley contempló distintos proyectos y propuestas presentados, en el proceso de elaboración en comisión, por una gran diversidad de actores sociales involucrados y movilizados por el conflicto. A partir de esta Ley, se creó el Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3, el cual previó dar una solución definitiva a la problemática y reconstruir el tejido urbano y social del área (Bascuas & Provenzano, 2013). En este sentido, la Unidad Ejecutora implementó soluciones habitacionales mediante cuatro alternativas de acceso a una vivienda definitiva. La alternativa I contemplaba la entrega de créditos destinados a la compra de vivienda por parte de los destinatarios por un monto de $75.000 (este monto se fue actualizando a lo largo del ciclo de vida del programa). Los créditos podían ser individuales o mancomunados. La alternativa II previó la venta de los inmuebles ocupados a sus habitantes (sólo aquellos ubicados en el sector 4, ya que los inmuebles del sector 5 debían ser desalojados por estar afectados al Plan de Reurbanización). Las viviendas fueron ofrecidas a un valor social mediante un crédito subsidiado. La alternativa III estableció la construcción de vivienda nueva llave en mano o autogestionaria^[10] mediante el acceso a un crédito social para su construcción en terrenos baldíos o subutilizados de la traza en el sector 4 (esta alternativa es objeto de análisis de este trabajo). Por último, la alternativa IV, contó con dos opciones: i) subsidios para autoconstrucción destinados al desarrollo de programas colectivos de autoconstrucción o para familias que se encontrasen en situación de pobreza; y ii) comodato vitalicio otorgado a destinatarios mayores de 60 años que se encontrasen en situación de extrema pobreza. Según la Defensoría del Pueblo de la Ciudad (2009), para el año 2009 sólo se le había resuelto el problema habitacional al 28.73% del total de los afectados, distribuyéndose de la siguiente manera entre las alternativas propuestas: 8,61% alternativa I; 11,03% alternativa II; 6,06% alternativa III y 3,03% alternativa IV.

Ahora bien, la problemática de la ExAu3 suscitó un nivel de complejidad que rebasó la lógica estatal desplegada para su resolución. Desde un comienzo, la definición del problema se caracterizó por ser dificultoso debido a la gran heterogeneidad de situaciones y perfiles de ocupación y usos –tanto sociales como físicos– de los inmuebles radicados en la traza y a las distintas antigüedades de ocupación (pues estas se sucedieron a lo largo de los años). Esta complejidad configuró una población que quedó adscripta a la Ley 324, pero también otra población, conformada por una gran cantidad de familias, que quedaron por fuera del marco institucional y normativo construido, por lo que fueron objeto de una gran diversidad de intervenciones ad hoc que se fueron superponiendo, configurando una diversidad de soluciones que agregaron variedad de procedimientos.

En el marco de ejecución del PRTExAu3, las obras de infraestructura –la construcción del acceso vial– se produjeron de manera acelerada, pero, como se verá en el próximo apartado, los avances respecto a la problemática habitacional fueron magros, teñidos de sospechas de corrupción (en base al pago de sobreprecios en las obras realizadas) y discrecionalidad en los procedimientos (específicamente en la adjudicación de las viviendas terminadas)^[11].

Al igual que el desarrollo de la Ley 341 de Autogestión de la Vivienda, el mayor desarrollo del PRTExAu3 se registró entre los años 2000 y 2006, donde se iniciaron gran parte de las obras de vivienda nueva que fueron finalizadas (tres de cuatro complejos habitacionales en la traza). De la misma manera, se iniciaron obras de rehabilitación en tres edificios localizados en el sector de la traza, en los barrios Chacarita y Villa Crespo (que al poco tiempo se paralizaron por problemas normativos y técnicos) y se iniciaron algunos procesos de autoconstrucción y autogestión, en articulación con la Ley 341 (Guevara, 2012).

En octubre de 2005, el ejecutivo local norma el Decreto 1.521/05^[12] por el cual se creó un componente de emergencia en el marco del PRTExAu3 que, en sustitución de la alternativa previamente elegida, tenía como objetivo ofrecer a los adscriptos a la Ley 324 una línea de créditos hipotecarios para la reubicación por fuera de la traza y para los ocupantes no adscriptos a la Ley 324 un subsidio no reintegrable que no condicionaba el acceso a otros programas habitacionales (sobre todo ofrecido a aquellos ocupantes del estratégico sector 5 de la traza –ver mapa anterior–). El objetivo se centraba en desalojar inmuebles para su puesta en valor con el argumento del estado ruinoso de los mismos y los peligros de vida que podían representar para las familias.

Con la asunción de la gestión de Mauricio Macri en el GCBA en 2007, la estrategia en términos urbanos sobre esta problemática fue profundizar la transferencia de inmuebles públicos hacia el sector privado. Así, mediante el decreto anteriormente mencionado, se ejecutaron numerosos desalojos en la zona. En 2008 aquel decreto fue reemplazado por el 1.165/08^[13] mediante el cual se creó un Régimen especial de Prestaciones no Reintegrables para ocupantes adscriptos a la Ley 324 y no adscriptos del sector 5 de la traza. La novedad de esta norma, además de la actualización de los montos por desalojo, fue la pérdida por parte de sus adjudicatarios de todo derecho a la participación en programas relacionados con la vivienda en el ámbito local. El objetivo de este decreto se centró directamente en la recuperación de parcelas del sector 5 de la traza sin ningún tipo de contemplación hacia las familias afectadas. En general, la iniciativa fue bien recibida por la población residente propietaria lindante a la traza y por el sector inmobiliario, ya que relocalizaba a los ocupantes permitiendo la revalorización de las propiedades en la zona (Perez Ripossio, 2013). No obstante, la liberalización de estos inmuebles tuvo numerosos obstáculos, pues se presentaron diversos recursos de amparo contra los desalojos, no sólo por los afectados, sino también por legisladores porteños opositores.

Estos antecedentes dieron origen a la que fue la Ley 3.396 de 2009^[14], que ofreció a los residentes del sector^[15] distintas alternativas para alcanzar una solución habitacional: i) una prestación no reintegrable de $150.000^[16], previa acreditación ante la Unidad Ejecutora que dicho monto resultara suficiente para acceder a una solución habitacional de manera autónoma, dando por cumplidos los derechos habitacionales que surgen de la Ley 324; ii) homologar las prestaciones ofrecidas por la Ley 324, para aquellos no adscriptos a esta ley; iii) efectivizar la adjudicación de viviendas multifamiliares llave en mano en el sector 5 de la traza^[17]; y iv) la adjudicación de viviendas multifamiliares llave en mano en otros predios de la traza de propiedad del GCBA, distintos del denominado sector 5. De este modo, se desafectaron del dominio público inmuebles que componían el acervo estadual en la zona para su venta en subasta pública y el desarrollo de inversiones inmobiliarias. Además, la ley estableció que los ingresos obtenidos de estas enajenaciones pasarían a conformar el Fondo para la Renovación Urbana del Sector 5 de la Traza de la ExAu3 destinado a la construcción de las viviendas sociales en el sector y la creación de una nueva Unidad Ejecutora para la Renovación Urbana de la Traza de la ExAu3 cuya función es realizar el seguimiento del avance de las obras constructivas de las viviendas.

No obstante este derrotero, un informe publicado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad (2013) expresó que la administración local incumplió su obligación de ejecutar la Ley 324 vulnerando los derechos de gran parte de los adscriptos a esa Ley, ya que no se finalizaron las obras de construcción de viviendas nuevas y no se procedió a la reparación o puesta en valor de los inmuebles que fueron declarados en ruina en el sector 4 de la traza. Además, la norma establecía como plazo para la ejecución del programa el 31 de diciembre de 2008^[18], venciéndose el mismo ampliamente. Respecto a la implementación de la Ley 3.396, ya se registraron dilaciones en los procesos de construcción de las viviendas destinadas a los ocupantes comprometidos en el sector 5 de la traza (no así en el proceso de enajenación de inmuebles del GCBA para su venta).

4.1.1.1 El PRTExAu3: un análisis del flujo presupuestario

En relación a la financiación del PRTExAu3, este se abasteció de fondos provenientes del tesoro local, fundamentalmente en los primeros años del programa (2000 a 2003) y, con posteridad, por el Programa Federal de Construcción de Vivienda ejecutado a nivel local (el cual aportó para los proyectos finalizados un total de $1.559.476^[19]).

En los años 2003 y 2014 se aprobaron por presupuesto un total de $58.168.373 para la ejecución del programa, de los cuales se invirtieron $35.645.819, es decir, casi el 61% de los recursos. Vale tener en cuenta que el detalle presupuestario aportado por los organismos oficiales no detalla la inversión realizada por operatoria, con lo cual estos fondos se destinaron desde el otorgamiento de Prestaciones no Reintegrables hasta obras de vivienda nueva llave en mano, es decir que no diferencia entre las distintas opciones de resolución del problema habitacional^[20]. El presupuesto destinado al programa fue el siguiente:

Tabla 4: Evolución presupuestaria del PRTExAu3 en relación al presupuesto de vivienda. CABA. 2003-2014

Año	Presupuesto Vivienda –$-	Presupuesto PRTExAu3 –$-	% Total	Presupuesto ExAu3 Ejecutado –$-	% Ejecuta­do
2003	s/d	165.697	–	141.292	85,27
2004	s/d	537.897	–	434.039	80,69
2005	304.568.035	3.087.224	0,96	1.582.393	51,26
2006	322.565.026	6.142.635	1,82	3.843.095	62,56
2007	337.647.475	727.270	0,15	725.530	99,76
2008	481.318.285	4.750.586	0,82	4.036.937	84,98
2009	578.378.056	5.106.620	1,37	3.812.175	74,65
2010	373.988.393	15.250.558	1,56	9.559.729	62,68
2011	975.825.437	2.022.692	0,20	1.972.031	97,50
2012	1.010.513.513	2.026.473	0,16	1.918.974	94,70
2013	1.263.711.862	7.697.025	0,50	7.619.624	98,99
2014	1.533.479.874	34.611.432	2,25	31.685.114	91,54

Fuente: Elaboración propia en base a datos aportados por las Leyes de Presupuesto y Cuentas de Inversión 2003-2014 e informes de ejecución presupuestaria de la Dirección General de Contaduría del Ministerio de Hacienda del GCABA.

De los valores del cuadro precedente puede verificarse una tendencia variable en relación a la asignación presupuestaria; no obstante, a lo largo de su ciclo de vida, el programa, demostró poco peso relativo en lo que respecta a la masa presupuestaria asignada al IVC, pues en el año 2006 logró aglutinar sólo el 1.82% del presupuesto del organismo, siendo este valor el más alto de su ciclo de vida (para poder establecer una comparación, la ley 341 en ese año concentró casi el 16% de la masa presupuestaria).

En los primeros años del programa, si bien su asignación presupuestaria fue en ascenso (aumentó casi un 3.500% su presupuesto entre 2003 y 2006), su ejecución tuvo una tendencia regresiva hacia 2005, aunque recuperándose a partir de 2006. En 2007 se verificó una fuerte reducción presupuestaria pero su ejecución fue casi completa y desde 2008 a 2010 se rastreó un ascenso de partidas presupuestarias con ejecuciones cada año más acotadas. En 2010 se asignó la partida presupuestaria más alta del ciclo de vida del programa, pero también logró una de sus ejecuciones más bajas. De este año en adelante las asignaciones se recuperaron lentamente, mostrando un salto cuantitativo importante en 2014 (con un aumento respecto al año anterior de casi el 350%) y sus ejecuciones superaron casi el 95%. Ahora bien, estos fuertes niveles de ejecución –incluso el incremento significativo del año 2014– se explican en la gran cantidad de Prestaciones No Reintegrables entregadas estos años a familias alojadas en la traza a cambio del desalojo de los inmuebles que ocupaban, ya que los avances de obra nueva fueron magros.

4.1.1.2 Característica del universo de proyectos llave en mano del programa

La alternativa tres, llave en mano, implica la construcción de viviendas nuevas en terrenos ubicados en el trazado de la ExAu3 de propiedad del GCBA, por intermedio del IVC, y financiadas con créditos hipotecarios blandos, con tasas de amortización de un 4% anual y un plazo de 20 a 30 años para su devolución, en función de los ingresos familiares^[21].

Las unidades construidas son otorgadas a los afectados que se encuentren inscriptos en el Registro de Postulantes del Programa, mediante un sistema de ponderación para la pre-adjudicación de las viviendas nuevas. Este sistema consiste en la determinación de los postulantes que resultarán pre-adjudicados de las unidades de vivienda, mediante la asignación de un puntaje. Los puntajes correspondientes a cada postulante están determinados por la sumatoria de puntos según se detalla a continuación:

Tabla 5: Variables para asignación de puntaje a postulante de vivienda nueva en el marco del Programa de Recuperación de la Traza de la ExAu3 – Alternativa 3 llave en mano. CABA

Utilidad del inmueble
Habitar vivienda en el tramo comprendido entre Avdas. Congreso y De los Incas (Sector 5).	5 puntos
Habitar en lote o vivienda en el Sector 4 tipificado como apto para la construcción de diez (10) o más unidades de vivienda Nueva Llave en Mano (Alternativa 3).	5 puntos
Habitar en lote o vivienda en el Sector 4 tipificado como apto para la construcción de menos de diez (10) unidades de vivienda Nueva Llave en Mano (Alternativa 3).	2 puntos
Habitar vivienda en Sector 4 apta para funcionar como núcleo habitacional transitorio.	4 puntos
Habitar una unidad funcional –en un edificio o PH– apta para la reubicación de una familia.	1 punto
Habitar en alguno de los dos edificios en proceso de reciclado (Avda. Federico Lacroze 3636 – Giribone 850).	2 puntos
Complejidad de liberación del inmueble
Se libera con una (1) solución habitacional (100%)	5 puntos
Se libera con dos (2) soluciones habitacionales (50%)	4 puntos
Se libera con tres (3) soluciones habitacionales (33%)	3 puntos
Se libera con cuatro (4) o más soluciones habitacionales (25% o –)	2 puntos

Fuente: Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (2013).

La normativa del programa prevé que las unidades a construirse sean pre-adjudicadas a los postulantes que obtengan mayor puntaje. No obstante, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad cuenta con una gran cantidad de denuncias que demuestran irregularidades en los procesos de asignación de las viviendas finalizadas (2009; 2013). En caso de que exista un empate en el puntaje que obtengan dos o más familias adjudicatarias, se prevé la realización de un sorteo con presencia del coordinador del programa, de al menos dos miembros de la Unidad Ejecutora, de los adjudicatarios interesados y de dos veedores que formen parte de la Comisión de Seguimiento del Programa. Definido el listado de adjudicatarios de las viviendas, se procede a la notificación de los postulantes del Registro, mediante cédula oficial que emite el Coordinador de la Unidad Ejecutora, sobre los resultados de la pre-adjudicación.

En base a información aportada por la Unidad Ejecutora del Programa y la Comisión de Vivienda de la Legislatura Porteña, la alternativa llave en mano del programa contaba con diecinueve proyectos en curso en el mes de abril de 2014, destinados a darles solución habitacional definitiva a 364 familias. De estos proyectos, sólo cuatro se encuentran finalizados e involucran a 91 familias (sólo un 8% de las 1.131 familias que viven sobre la traza). Por ser objeto de estudio de esta investigación, se profundizará sobre estos proyectos en el próximo apartado.

Tabla 6: Estado de avance del universo de proyectos del PRTExAu3. CABA. Diciembre 2014

PRTEx-AU3 – TOTALES
Estado de avance de obras		Proyectos	Cantidad de viviendas
Obras terminadas		4	91
Obras en ejecución		4	78
Obras a iniciarse		10	181
TOTAL		18	350
Viviendas escrituradas		3	51

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Unidad Ejecutora de la ExAu3, la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y la Defensoría del Pueblo de la CABA (2009; 2013).

Siguiendo el cuadro que se presenta a continuación, de los proyectos que actualmente se encuentran en curso, el proyecto 1, que corresponde al sector 4 de la traza, nació en el marco de la Ley 324/00 y sus viviendas actualmente se encuentran abandonadas con un alto nivel de avance y fueron ocupadas por los pre-adjudicatarios. Actualmente este proyecto se encuentra judicializado. Los otros tres proyectos se localizan en el sector 5 de la traza y se incorporaron al programa a razón de la Ley 3.396/09 con posterioridad a su fecha de sanción. Su alto nivel de avance se entiende por el fuerte impulso de rehabilitación y puesta en valor que está realizado el GCBA en la zona del sector 5.

Con la finalización de estas obras, se les dará solución habitacional definitiva a 78 familias afectadas.

Tabla 7: Estado de avance de proyectos en ejecución del PRTExAu3. CABA. Diciembre 2014

PRTExAu3 – OBRAS EN EJECUCIÓN
Proyectos/Localización	Estado de avance (%)	Cantidad de viv.
Céspedes 3612	Obra paralizada e intervenida	5
Virrey del Pino 4159 (Etapa II)	95%	12
Tomas LeBreton (e/Donado y Holmberg)	75%	32
Mendoza y Holmberg	45%	29
TOTAL		78

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Unidad Ejecutora de la ExAu3, la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y la Defensoría del Pueblo de la CABA (2009; 2013).

En cuanto a los proyectos que actualmente se encuentran en carpeta para su inicio (ver cuadro siguiente), se registraron diez con distintos niveles de avance en sus tramitaciones. Los proyectos derivados de la Ley 324/00, en abril de 2014 estaban paralizados. Tras el relevamiento fotográfico realizado para este trabajo se verificó que todos esos terrenos se encuentran tapeados con guardia del GCBA y aún no cuentan con proyecto de obra por parte de la Gerencia de Proyectos del IVC. Los proyectos surgidos de la Ley 3.396/09 (proyectos nueve y diez del cuadro siguiente) se encuentran en instancia de formulación de los pliegos para el llamado a licitación de obra, por lo que muestran algún tipo de movimiento.

Tabla 8: Proyectos en carpeta proyectadas para su inicio del PRTExAu3. CABA. Diciembre 2014

PRTExAu3 – OBRAS A INICIAR
Proyectos/Localización	Cantidad de viv.
Forest 1043	5
Av. Córdoba 6138/52	44
Humboldt 1235	14
Medrano 765	18
Salguero 743/51	30
Mario Bravo 844	14
Av. Garay 3244	49
Av. Brasil 3219	7
Monroe y Holmberg	0*
Pedro Ignacio Rivera 4290	0*
TOTAL	181

*Aún sin proyecto.
Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Unidad Ejecutora de la ExAu3, la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y la Defensoría del Pueblo de la CABA (2009; 2013).

En cuanto a la localización de estos proyectos, gran parte de los mismos se ubican en un área de la ciudad altamente valorizada por el capital inmobiliario. Casi el 90% de los proyectos se ubican en la zona norte-centro, en los barrios de Coghlan y Colegiales; sólo dos terrenos del programa se localizan en el límite de los barrios de Boedo y Parque Patricios (que de cualquier manera son áreas de la ciudad provistas de servicios y de óptima localización).

Todas las obras finalizadas y las que se encuentran actualmente en ejecución se localizan en la zona norte, con muy buena accesibilidad al centro de la ciudad, denotando los potenciales que habilitó este programa en términos del ejercicio del derecho a la ciudad por parte de los sectores populares.

Mapa 4: Proyectos del PRTExAu3 en la Ciudad de Buenos Aires. 2014

Fuente: Elaboración propia en base a Google Maps.

4.1.1.3 Los proyectos llave en mano del PRTExAu3 bajo análisis

Los proyectos que se constituyeron en unidades de análisis para este trabajo, se corresponden con todos los que ya se encuentran finalizados, con familias haciendo uso de las viviendas.

Tal como se dijo anteriormente, cuatro fueron los proyectos finalizados por el programa, dándoles respuesta definitiva en materia de vivienda a 91 familias. De este conjunto de familias, 51 ya lograron la firma del boleto de sus viviendas y actualmente se encuentran en la etapa de devolución de su crédito hipotecario.

Los complejos habitacionales finalizados se caracterizaron por una tipología arquitectónica de pequeña escala, edificios de planta baja y dos o tres pisos, con unidades funcionales de vivienda de uno, dos, tres, cuatro y cinco dormitorios, cocina incorporada a la sala de estar y baño. Sólo el proyecto de la calle Virrey del Pino tiene unidades en dúplex y ascensor, todas los demás cuentan con circulación por escaleras. Además, todos los complejos tienen espacios comunes diseñados para su parquización (sobre estas características se profundiza en los capítulos siguientes).

Por la escasa cantidad de casos finalizados, para esta investigación se decidió tomar todos ellos como casos de estudio. Tres de los inmuebles localizados en el sector 4 y sólo uno de ellos en el sector 5 de la traza. Todos fueron producidos por empresas constructoras que accedieron a la realización de las obras vía licitación pública convocada por el IVC. No obstante, las viviendas del complejo de Virrey del Pino comenzaron a ser habitadas hacia finales del año 2013 y principio de 2014, por lo que este caso de estudio sólo abona como fuente de información para una de las instancias de análisis de este trabajo, que es el momento de diseño e implementación de la política, pero no así para la instancia del habitar.

Los proyectos finalizados por el PRTExAu3 analizados en esta investigación son (se subrayaron los casos en los que se pudo acceder mediante entrevista en profundidad):

Tabla 9: Proyectos construidos por el PRTExAu3, finalizados y adjudicados. CABA. Diciembre 2014.

PRTExAu3 – OBRAS FINALIZADAS
Proyecto/Localización	Empresa constructora	Cantidad de viv.
Estomba 1148/54	TEXIMCO S.A.	22
Giribone 840/2	TEXIMCO S.A.	7
Giribone 1330	TEXIMCO S.A.	22
Virrey del Pino 4159 (Etapa I)	EMACO S.A.	40
TOTAL		91

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Unidad Ejecutora de la ExAu3 y la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

Imagen 4: Foto de fachada de Complejo Estomba 1148, Giribone 840, Giribone 1330 y Virrey del Pino 4159. CABA. 2013

Fuente: Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

4.1.2 El Programa Rehabilitación del Hábitat del Barrio de La Boca

El barrio de La Boca presenta históricamente problemas de acceso a la vivienda. Estas dificultades encontraron una estrecha relación con una situación socioeconómica y familiar vulnerable que abarcó una porción importante de la población del barrio. En la década del ‘80 se registraron las primeras intervenciones estatales en la zona, pues en 1984 se ejecutó el programa denominado Recup-Boca con el objetivo de atender la problemática habitacional y declarar “Área Problema” a la zona delimitada por las Avdas. Regimiento de Patricios, Martín García, Paseo Colón, Brasil y Pedro de Mendoza^[22]. Dicho programa surgió como síntesis de iniciativas anteriores y contuvo dos lineamientos: 1) un plan de acciones inmediatas para el mejoramiento del “área problema”, con el objetivo de garantizar condiciones mínimas de habitabilidad en los inmuebles mientras se realizaban las obras definitivas; y 2) acciones tendientes a la rehabilitación y el desarrollo urbano del barrio para implementar en el mediano y largo plazo. Este programa se propuso intervenir el barrio conservando la estética edilicia como símbolo de identidad barrial y la radicación de su población residente (pertenecientes en su gran mayoría a sectores populares)^[23]. Además, el programa incorporó la dimensión participativa como un componente fundamental del diseño (Guevara, 2012); pero que en la práctica no se concretó de tal manera. Lacarrieu (1995) afirma que la participación social se limitó a escasos momentos de participación “por invitación” (esto se analiza en el capítulo siguiente).

El programa recién comenzó a funcionar en el año 1989 a partir de la compra por parte de la CMV de 21 que alojaban cerca de trescientas familias^[24]. En estos inmuebles se preveía la demolición y construcción de obra nueva en algunos de ellos y el reciclado y la rehabilitación de otros. No obstante, la ejecución del RECUP estuvo obstaculizada por las condiciones económicas y políticas de la ciudad, y su intervención se limitó a la gestión de las obras de rehabilitación de cuatro conventillos, que tampoco lograron ser regularizados en su dominio por dificultades normativas que impidieron su subdivisión bajo el régimen de propiedad horizontal (situación que se mantiene hasta la actualidad). Por su parte, la Asociación Mutual Esperanza, creada por el RECUP como instancia organizativa y participativa de la población residente, fue tergiversando su función y hacia fines del siglo dejó de existir como tal, generando un proceso de fragmentación y dispersión entre los destinatarios (Guevara, 2012).

Este programa nace en el ’89 cuando un privado entra en quiebra y decide vender sus propiedades dejando en la calle a cerca de 400 familias. En ese momento, el Estado, el gobierno de Grosso, decide comprar esos 21 conventillos con la gente adentro para evitar los desalojos. En ese marco se arma el Recup Boca, que era un programa muy ambicioso y que inicialmente fue muy interesante, pensá que se preveía hasta sanear el Riachuelo, y dicen bueno, la gente se organiza en una organización, la Mutual Esperanza, con representantes de los 21 conventillos y ellos pagan una cuota a la mutual para hacer los arreglos de los inmuebles, se reunían para definir las prioridades, los arreglos de los inmuebles, tal mes arreglamos la instalación eléctrica de Palos y luego las ventanas de Rocha…, y la CMV se había comprometido a reacondicionar las unidades de vivienda y una vez terminadas entregarle a cada familia beneficiaria su unidad. La relación entre las familias y en Instituto era un convenio de uso y goce con un reglamento de convivencia. Así se reacondicionan cuatro inmuebles, pero se encontraron con la dificultad [de] no poder hacer la subdivisión, la regularización dominial, porque no estaba en código. Entonces había que hacer obra nueva, tirar abajo los conventillos y hacer obra nueva. Pero el obstáculo era ahora dónde viven las familias hasta que terminamos la obra nueva. Entonces la comisión empezó a comprar hogares de tránsito (Entrevista H. CABA. Julio 2013).

Tras las problemáticas de implementación del Programa Recup-Boca, en el año 1997 la CMV creó el Programa de Renovación de Conventillos destinado a la rehabilitación de los veintiún inmuebles oportunamente adquiridos. La particularidad de este nuevo programa, es que dejó de lado la participación social pautada por el Recup-Boca y planteó la demolición y construcción nueva de los conventillos a través de empresas contratadas por licitación. En una primera etapa se comenzó con la construcción de cuatro conventillos, obras que fueron finalizadas y ejecutadas entre 1999 y 2001 y que son objeto de análisis en este trabajo. Para la concreción de estas obras, la CMV adquirió tres nuevos inmuebles^[25] que cumplieron la función de viviendas transitorias para las familias residentes de los conventillos en obra.

Ahora bien, con el cambio de gestión en el año 2000, mediante Resolución nº1142/00, se creó el Programa de Rehabilitación del Hábitat del Barrio de La Boca (PRHLB) en reemplazo del anterior, al cual se le afectaron todos los inmuebles de propiedad de la CMV en el barrio. Por lo que el mismo hizo extensiva la promoción de viviendas no sólo a los grupos habitantes de los 21 conventillos comprados por el Recup-Boca sino también a las familias de recursos bajos y medios-bajos que ocupaban el parque habitacional del barrio de La Boca. Según su resolución de creación, el programa tenía por objetivo “mejorar las condiciones de habitabilidad en los conventillos de la Boca, revalorizando el hábitat y la arquitectura popular como patrimonio histórico y cultural”. En este marco, en base a distintos informes elaborados por el IVC acerca del funcionamiento del programa, se reconocen como tareas a desarrollar:

el trabajo social continuo en la promoción y fortalecimiento de la organización comunitaria; la compra de conventillos para su renovación como residencia permanente o para ser usados como hogares de tránsito; la gestión de la función residencial en la urbanización del sector de Casa Amarilla; la articulación con propietarios y empresas con iniciativas inmobiliarias residenciales en el barrio; mediación en situaciones de riesgo de desalojo; provisión de asistencia técnica administrativa, jurídica y financiera y la articulación de acciones con entidades barriales y de gobierno (Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires, 2013).

En cuanto a la ejecución del programa, el mismo tiene dos líneas de intervención definidas: una vinculada a la determinación de los inmuebles afectados al programa, y otra relacionada con planes de acción a desarrollarse en espacios específicos del barrio. En este sentido, en relación al primero de los lineamientos, el programa interviene en:

• los conventillos propios del IVC (los 21 conventillos comprados por el Recup-Boca y ocho nuevos conventillos adquiridos por el PRHLB^[26]);
• los inmuebles comprados por actores privados mediante la Operatoria 525; y
• el área de Casa Amarilla, que constituía una fracción de doce hectáreas comprada por la CMV en el año 1981.

En relación a los planes de acción planificados, preveía desarrollar:

• Un plan de recuperación integral, que contempló la entrega a cada familia de una unidad de vivienda nueva en propiedad horizontal con un consorcio constituido y transferencia plena del dominio. Para ello, el programa planteó articular la adjudicación de viviendas nuevas con un Plan de relocalización de las familias. Este incluye la compra de inmuebles aptos para el alojamiento transitorio^[27].
• Un plan de mantenimiento de conventillos (diferenciando la emergencia del mantenimiento), el cual constó de tres etapas: i) el relevamiento sistemático de problemas, ii) el plan de obras de refacción y reacondicionamiento, y iii) la ejecución de las obras. Estas obras debían desarrollarse mediante la contratación directa de pequeñas empresas para la refacción integral de algunos conventillos o de obra especializada (desagüe cloacal, instalación eléctrica, etc.) o a partir de la formación de cuadrillas de mano de obra con competencia en trabajos de refacción.
• Un plan de operatorias vinculadas, mediante el cual el programa está asociado a varias operatorias complementarias como el FONAVI tradicional, el PFCV, Terreno Proyecto y Construcción (TP&C) y la Ley 341 de créditos hipotecarios individuales.

Retomando a Guevara (2012), los resultados del programa fueron escasos y limitados en relación a la magnitud de la problemática, lo que trajo como consecuencia que los conventillos continúen degradándose por falta de mantenimiento básico (situación denunciada en numerosas oportunidades por Organismos de Control). Las obras destinadas a la rehabilitación de conventillos o a vivienda nueva no fueron priorizadas presupuestariamente a lo largo del ciclo de vida del PRHLB. Tal como puede verse en el cuadro presupuestario a continuación (desde el año 2005 hasta 2014, pues no se pudo acceder a datos fehacientes de los años previos), desde 2005 hasta 2009 el presupuesto vigente para el programa fue prácticamente inexistente frente al volumen de las intervenciones previstas (de hecho, en 2007 no se le asignó partida presupuestaria). En 2009 se registró un aumento significativo en relación al año anterior, pero su ejecución fue casi nula (un 5.77%). A partir de 2010, las partidas presupuestarias se engrosaron en sobremanera debido a la nueva apuesta de la gestión de turno vinculada al inicio de la obra del predio de Casa Amarilla. Si bien el proyecto está en carpeta desde 2004 (el cual contemplaba la construcción de 1.231 viviendas y una inversión de más de $90 millones), el proyecto fue trabado por interposiciones judiciales de distintas denuncias de organizaciones vecinales^[28]. Recién a partir de 2010, donde se verifica un salto presupuestario de escala, se dio inicio a las obras en el predio (con un proyecto reformulado, en el que sólo se proyectó la construcción de 438 unidades habitacionales), bajo un esquema de ejecución y financiamiento del Plan Federal de Construcción de Vivienda, no para satisfacer las necesidades habitacionales del barrio, sino para la demanda general de vivienda orientada a sectores medios con empleo en relación de dependencia (como se profundizará más adelante). Los aumentos presupuestarios de los años siguientes se explican en gran parte por la obra de Casa Amarilla, pues los avances de obras destinados al PRHLB fueron prácticamente inexistentes.

Tabla 10: Evolución presupuestaria del PRHLB en relación al presupuesto de vivienda. CABA. 2000-2014

Año	Presupuesto IVC –$-	Presupuesto PRHLaBoca –$-	% Total IVC	Presupuesto PRHLaBoca Ejecutado –$-	% Ejecuta­do
2000	s/d	2.773.753	–	1.152.627	41,55
2001	s/d	766.000	–	388.660	50,74
2002	s/d	648.985	–	475.877	73,33
2003	s/d	322.432	–	273.793	84,91
2004	s/d	239.229	–	233.300	97,52
2005	304.568.035	5.950.742	1,84	2.564.769	43,10
2006	322.565.026	6.410.292	1,90	4.012.842	62,60
2007	337.647.475	0.0	0,00	0.0	0,00
2008	481.318.285	2.315.534	0,40	1.958.641	84,59
2009	578.378.056	8.679.113	2,32	500.747	5,77
2010	373.988.393	40.856.561	4,19	2.123.951	5,20
2011	975.825.437	46.124.898	4,56	15.582.169	33,78
2012	1.010.513.513	72.711.835	5,75	61.076.979	84,00
2013	1.263.711.862	112.422.545	7,33	101.750.336	90,51
2014	1.533.479.874	110.486.592	7,20	90.098.946	81,54

Fuente: Elaboración propia en base a datos aportados por las Leyes de Presupuesto y Cuentas de Inversión 2005-2014, informes de ejecución presupuestaria de la Dirección General de Contaduría del Ministerio de Hacienda del GCABA y Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (2010).

La falta de intencionalidad política en relación a la ejecución de las líneas de intervención destinada a los sectores de escasos recursos del barrio se explica por la dificultad que existió para conciliar el proceso de renovación y puesta en valor que afecta el barrio desde la década de los ’90 con la creación de condiciones que permitan la permanencia de las familias de bajos ingresos que allí residen. La carencia de integralidad de la política habitacional desarrollada en la zona repercute en un “dejar hacer” al mercado que no genera condiciones para que las familias de escasos recursos se desarrollen en y junto al barrio.

Ahora bien, tras el incendio ocurrido en unos de los hogares transitorios del programa (Olavarria 986/994) en julio de 2011, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, junto a uno de los damnificados, a la vez destinatario a la espera de alguna solución del PRHLB, presentó ante la Justicia local un amparo judicial contra el GCBA y el IVC solicitando se ordene

al GCBA –en particular al IVC– que cese en su omisión de ejecutar regularmente el programa habitacional oportunamente creado por la Administración local y proceda a: i) rehabilitar íntegramente todos los inmuebles de dominio del Estado local afectados al PRHBLB y ii) adjudicar en venta las viviendas rehabilitadas a los beneficiarios con transferencia plena del dominio de las unidades; todo ello en cumplimiento de los objetivos generales y específicos del programa habitacional y del marco normativo vigente (Acción de Amparo “Ayala Fernando Damián y Defensoría del Pueblo de la Ciudad contra GCBA y otros sobre amparo (art. 14 CCBA)”).

Este recurso intimó al IVC a conformar una mesa de trabajo multi-actoral que involucre al Juzgado, a la Defensoría del Pueblo, al IVC, una Guardia de Auxilio y a los habitantes de conventillos, como así también a presentar un plan de trabajo con cronograma de obras y acciones para el período 2011-2014 que involucrara a los catorce inmuebles –entre conventillos y hogares de tránsito– afectados al PRHLB. Con demoras, en el año 2013 comenzó a conformarse la mesa de trabajo multiactoral y se iniciaron los debates alrededor del plan de obra para los inmuebles afectados al programa. Al cierre del trabajo de campo de esta investigación, aún no había resultados de la efectivización de algún tipo de inversión al respecto, pero al mantenerse el curso de las reuniones y negociaciones, se espera prontamente algún tipo de avance concreto.

4.1.2.1 Características del universo de proyectos llave en mano del programa

Al igual que el PAV, el PRHLB es en la actualidad un programa cerrado. En abril de 2014, 101 familias lograron una solución definitiva mediante la terminación y entrega de seis complejos habitacionales nuevos y resta la construcción de 103 soluciones habitacionales, de las cuales cuarenta se encuentran en ejecución y 63 están en carpeta a la espera de avanzar con los distintos pasos burocráticos y la asignación de fondos presupuestarios (o, en su defecto, a la espera de una decisión política).

Tabla 11: Estado de avance del universo de proyectos llave en mano del PRHLB. CABA. Diciembre 2014

PRHLaBoca – TOTALES
Estado de avance de obras	Proyectos	Cantidad de viviendas
Obras terminadas	6	155
Obras en ejecución	3	40
Obras a iniciarse	4	63
TOTAL	12	258

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y la Defensoría del Pueblo de la CABA (2010).

No obstante, según la respuesta brindada por el Unidad Ejecutora del PRHLB mediante Nota AGCBA Nº 924/2012, la población censada que aún está a la espera de alguna solución habitacional data de 251 familias (Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires, 2013, pág. 36), pero no se informó cómo se les resolverá el problema. Si bien de las proyecciones realizadas hasta el momento se deduce que 103 familias aún no identificadas serán relocalizadas en las obras en construcción y/o por iniciarse, todavía queda un residual de familias con paradero incierto. Probablemente, serán afectadas a intervenciones distintas a la opción llave en mano (mediante reciclaje, por ejemplo), pero no existe o por lo menos no se tuvo acceso a información certera al respecto. Por lo que aún no se sabe si las familias que serán destinatarias de las viviendas nuevas se corresponden con el entramado actoral del PRHLB, y, de no serlo, de donde provendrán. Este escenario da cuenta del nivel de incertidumbre que existe alrededor de la continuidad de la operatoria, pues las intervenciones del nivel ejecutivo de gobierno sólo son en respuesta a intervenciones judiciales^[29] .

Tabla 12: Estado de avance de proyectos llave en mano en obra o en carpeta del PRHLB. CABA. Diciembre 2014

PRHLaBoca – OBRAS EN EJECUCIÓN
Proyectos/Localización	Cantidad de viv.
Alfredo Palacios 744/60	16
Suárez 1061	8
Padre Grote 753	16
SUB-TOTAL	40
PRHLaBoca – OBRAS A INICIAR
Salvadores 825/7	18
Salvadores 829/31	12
Suárez 479	15
Olavarría 240	18
SUB-TOTAL	63
TOTAL	103

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la CABA y la Defensoría del Pueblo de la CABA (2010).

En cuanto al emplazamiento de los proyectos, la particularidad de este programa es que les garantizó a sus destinatarios relocalizaciones dentro del barrio del cual son residentes y ventajas en relación a las oportunidades de acceso a bienes y servicios ligados a la localización.

Adicionalmente, la mayoría de los proyectos se ubican en zonas del barrio en las cuales, en los últimos años, se desplegaron fuertes procesos de renovación urbana impulsados por la dinámica inmobiliaria. Es por esto que la localización de los inmuebles de este programa provoca un efecto minimizador del impacto del proceso renovador urbano a favor de los sectores populares, resignificando la disputa por el espacio urbano y las ventajas de la centralidad para los sectores populares (en términos de igualdad de oportunidades).

Mapa 5: Proyectos del PRHLB en el barrio de La Boca. CABA. 2014

Fuente: Elaboración propia en base a Google Maps.

4.1.2.2 Los proyectos llave en mano del PRHLB bajo análisis

Tal como se explicó, una de las operatorias del PRHLB fue la demolición de conventillos caracterizados por un alto nivel de degradación y la construcción en su terreno de obra nueva. Para la realización de estos emprendimientos se relocalizó a las familias en hogares de tránsito que para muchas familias se volvieron permanentes por la extensión en el tiempo de las obras y las adjudicaciones poco transparentes de las nuevas unidades. Si bien el modo de adjudicación de las viviendas es el correspondiente a la modalidad llave en mano, a partir de un listado en el que los afectados del programa se anotaron y fueron ordenados por nivel de vulnerabilidad socio-habitacional, muchas familias relocalizadas no volvieron a sus viejas residencias (ya ocupadas por otras familias)^[30].

En abril de 2014, se habían finalizado seis complejos habitacionales caracterizados por respetar las tipologías edilicias de los conventillos, recuperando el espíritu de la tradición barrial y los modos de vida de los residentes. Por ello, los proyectos construidos contaron con grandes patios en la planta baja sobre los que balconearon las unidades funcionales ordenadas en dos o tres plantas. También se recuperaron las estructuras de metal y chapa para escaleras, barandas y aberturas típicas de La Boca antigua.

Imagen 5: Fachadas de Complejos Palos 460, Suarez 501 y Brandsen 626. CABA. 2013

Fuente: Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

Vale aclarar también que cuatro de los conventillos reconstruidos como obra nueva –los primeros consignados en el cuadro siguiente–, fueron ejecutados con el Programa de Renovación de Conventillos, cuyas obras finalizaron en 2000 y recién fueron adjudicados entre los años 2001 y 2002. Las obras de los conventillos de Alvar Núñez y Arzobispo Espinosa comenzaron a tramitarse en 2002, logrando su finalización en 2012 y fines de 2013 respectivamente, registrando una extensión de tiempo incongruente con las urgentes necesidades habitacionales de los destinatarios del programa.

Imagen 6: Fachadas de Complejos de Brandsen 660, Alvar Núñez 245 y Arzobispo Espinoza 351. CABA. 2013

Fuente: Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

Los casos seleccionados para su análisis fueron todas las obras finalizadas, ya que resultaron ser pocas en términos cuantitativos. No obstante, las viviendas del complejo Arzobispo Espinosa comenzaron a ser habitadas hacia finales del año 2013 y principio de 2014, por lo que este caso de estudio sólo abonó como fuente de información para el momento de diseño e implementación de la política, pero no así para la instancia del habitar (se subrayaron los casos en los que se pudo acceder mediante entrevista en profundidad^[31]).

Tabla 13: Proyectos construidos por el PRHLB, finalizados y adjudicados. CABA. Diciembre 2014

PRLaBoca – OBRAS FINALIZADAS
Proyectos/Localización	Empresa	Cantidad de viv.
Palos 460	TEXIMCO S.A.	30
Suárez 501	S/D	22
Brandsen 626	S/D	12
Brandsen 660	S/D	29
Arzobispo Espinosa 351	Ajimez S.A.	54
Alvar Núñez 245	Ajimez S.A.	8
TOTAL		155

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

4.1.3 El Programa Viví en tu Casa, de demanda general

Históricamente, entre la cartera de programas de acceso a la vivienda que ofrece el GCBA (primeramente desde la CMV y luego desde el IVC), existió una gama de operatorias que dan respuesta a la demanda general –o libre– de vivienda, que aquí se la denominó de primera generación.

A partir del año 2004, se creó, desde el nivel nacional de gobierno, el Plan Federal de Construcción de Vivienda (como consecuencia de la desarticulación del FONAVI), que se ejecutó de manera descentralizada en todo el país, incluyendo la CABA. Mediante el PFCV, la Nación se comprometió ante las provincias y la ciudad a otorgar un financiamiento no reintegrable para la construcción de 120 mil unidades de vivienda en todo el país, con el objetivo de, por un lado, reducir el déficit habitacional y, por el otro, generar puestos de trabajo. Para esto se diseñaron dos sub-programas de obra de vivienda nueva: el Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, destinado principalmente a iniciativas de urbanización de villas de emergencia y el Subprograma de Construcción de Viviendas con Municipios que, en CABA, se ejecutó en zonas consolidadas de la ciudad (Ostuni, 2010). En este trabajo, por la definición del caso de estudio, sólo se presta atención al segundo de estos subprogramas^[32], el cual se canalizó desde el gobierno local mediante la ejecución del Programa Viví en tu Casa.

Esta operatoria estuvo dirigida específicamente a grupos familiares de sectores de recursos medios o medios-bajos, con ingresos mensuales demostrables superiores al salario mínimo vital y móvil (aunque, en función de la información recolectada en el trabajo de campo, se dedujo que los ingresos deben ser los suficientemente altos como para cubrir cuotas mensuales que varían de entre $1.600 y $2.300 para un departamento de 2 ambientes y de $2.300 a $3.300 para departamentos de 3 ambientes durante los primeros cuatro años y, además, deben ser ingresos demostrables ya que deben asumir un compromiso hipotecario con el Banco Ciudad [Entrevista E2. Programa Viví en tu Casa. Complejo Parque Avellaneda. CABA. Julio 2013]). Los postulantes deben tener una antigüedad de residencia en la ciudad no inferior a dos años y no deben ser propietarios de vivienda, ni adjudicatarios de ninguna otra operatoria del IVC (o ex-CMV). Como se analizará en los próximos capítulos, se trata de un destinatario genérico y prácticamente anónimo (a partir de presentaciones espontáneas en el IVC, no identificable mecánicamente con una situación habitacional deficitaria específica –por ejemplo, habitantes de villas y asentamientos o inquilinatos, hoteles pensiones o casas tomadas–) que durante la gestión de la obra tiene escaso contacto con el IVC y nulo con la empresa constructora o con los futuros co-propietarios (vecinos) (Boselli & Velasco, 2003).

Como se dijo, la construcción de las obras se financia con fondos provenientes del PFCV, los cuales cubren el 100% del valor de la vivienda y no requieren de ahorro previo (aunque sí el pago de los trámites­ para la posesión de los departamentos –boleto y escrituración– por parte de los destinatarios). A su vez, el GCBA debe aportar/adquirir el terreno –o utilizar alguno de sus terrenos fiscales– y debe hacerse cargo de la realización de obras complementarias imprescindibles, como por ejemplo tendido de redes de infraestructura urbana. El cupo de cantidad de viviendas a construir asignado a este distrito por el Gobierno Nacional^[33] fue, en una primera etapa, de 5.000 unidades habitacionales de una superficie mínima de 44 mts2 y a un costo de 40 mil pesos por unidad, que suman una inversión total de parte de la Nación de 200 millones de pesos (representando el 5,2% del total de los recursos del programa).

Ahora bien, a partir de 2005, se creó a nivel nacional de gobierno el PFCV en su versión “plurianual” que agregó nuevos elementos a escala local. A las cinco mil viviendas de la primera etapa se le sumaron 6.000 más y se introdujeron modificaciones significativas en los parámetros de las operatorias, pues las unidades de vivienda pasaron a tener una superficie mínima de 55 mts2, con un costo por unidad de $66.600 (aumento que reconoce los incrementos del precio de los materiales de construcción y mano de obra), que arrojó un monto total de inversión de $399.600.000. No obstante, en la CABA estas mejoras tuvieron un impacto poco significativo en relación al resto de las provincias del país, ya que a esta jurisdicción sólo se le asignó el 2% del total del presupuesto del PFCV para ser ejecutado a través de Viví en tu Casa, un monto reducido para la planificación pretendida.

Una vez recibidos los fondos por el tesoro de la ciudad se inicia una licitación pública para la construcción de las viviendas en terrenos seleccionados por el IVC sobre la base de anteproyectos desarrollados por la Oficina de Proyectos del Instituto, cuyos detalles se especifican en los pliegos de licitación. En general las empresas que cumplen las características solicitadas se corresponden con grandes empresas constructoras nacionales, acostumbradas a la metodología y burocracia del aparato estatal, y que cuentan con el respaldo financiero suficiente para garantizar la envergadura de las obras proyectadas.

La inscripción para las familias con necesidades habitacionales para cada uno de los proyectos se descentraliza en un período determinado en el Centro de Gestión y Participación correspondiente a cada barrio. También, como se verá más adelante, se registraron casos en los que la cooptación de destinatarios de las viviendas se descentralizó en cooperativas gremiales de trabajadores vinculados a la función pública (trabajadores de las fuerzas armadas y el poder legislativo local). Así los posibles adjudicatarios de las viviendas se inscriben en un registro de postulantes, y cuentan con la posibilidad de optar entre las distintas opciones de proyectos que estén en curso (si es que los hay), que incluyen, entre otros aspectos, las características edilicias (en general, se trata de edificios en planta baja y varios pisos altos –entre siete y nueve pisos–, con presencia de ascensor) y de localización (salvo excepciones como el caso de Casa Amarilla, se emplazan en zona sur de la ciudad –Comuna 8–). El subsidio se materializa mediante un mecanismo de financiamiento de tipo blando, es decir, con reintegro de créditos a largo plazo (entre quince y veinte años) y a una tasa de amortización menor que la del sector privado (a una tasa de interés del 12% el primer año, 13,5% el segundo, 16% el tercero, y 19% en los años restantes).

La asignación de las unidades se realiza desde la unidad ejecutora del programa, conforme los inscriptos para cada edificio y tratando de adecuar la configuración constructiva y las necesidades de los grupos familiares, salvo en los casos que intervinieron cooperativas gremiales, a quienes también se les descentralizó la tarea de adjudicación. Si la cantidad de inscriptos supera las unidades disponibles, la adjudicación se realizará a través de un sorteo ante Escribano Público^[34].

Ahora bien, según el convenio marco del PFCV, el financiamiento del programa se concede a las jurisdicciones en forma individual por proyecto, lo que complejiza la reconstrucción del programa para un análisis de presupuesto. Para cada operatoria llevada a cabo en el marco del Viví en tu Casa con fondos del PFCV, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (SSDUV) y el IVC deben firmar un convenio particular por cada obra.

Del cálculo que se puede realizar del presupuesto asignado a Viví en tu Casa desde el PFCV, se verifica que desde 2004 hasta 2013 –en las dos etapas del programa– se giraron desde Nación $188.078.583 para la construcción de obra nueva a Ciudad, un 47% del proyectado.

Tabla 14: Aportes presupuestarios realizados por PFCV ejecutados a través de Viví en tu Casa. Por proyecto. CABA. 2013

Proyecto	Parcelas[35]	Aporte nacional PFCV –$-
Parque Avellaneda	Av. Castañares 4273/4313	16.687.206
	Av. Castañares 4213/43	16.237.670
	Saraza 4214/44	17.308.421
	Saraza 4274/4312	11.394.800
Torres de Lugano	Timoteo Gordillo 5560	3.642.003
	Ferré 6151	3.642.003
	Lisandro de la Torre 5475	4.531.476
	Lisandro de la Torre 5485	4.171.749
	Berón de Astrada 6150	3.552.621
	Lisandro de la Torre 5465	4.434.108
Casa Amarilla	Py y Margall 900	4.663.213
	Avda. Alte. Brown 600	28.502.042
	Avda. Alte. Brown 500	29.167.918
Barrio Rivadavia III	Riestra y T. Tenorio	15.913.585
S/d	Cañada de Gómez 4341 Y Bermejo 6333	10.496.640
S/d	Pedro Chutro 2926/28 y Zavaleta 425/27	6.814.178
S/d	Valparaíso 3570 y Vera Cruz 3459	6.918.950
TOTAL		188.078.583

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por el IVC mediante Nota pedido de información N° 5405-IVC-2012 y 5933-IVC-2013 y la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación.

4.1.3.1 Características del universo

De las once mil viviendas nuevas pautadas para su construcción mediante fondos del PFCV, sólo se encuentran 2.026 con algún estado de avance, es decir un 18.4%^[36] hacia diciembre de 2014. De este total de viviendas encausadas, unas 580 ya se encuentran finalizadas (el 28.6%), 798 se encuentran en obra actualmente (39.4%) y restan por iniciarse unos siete proyectos que prevén la construcción de unas 648 viviendas.

Tabla 15: Estado de avance del universo de operatorias de demanda general de Viví en tu Casa. CABA. Diciembre 2014

Viví en tu Casa – TOTALES
Estado de avance de obras	Proyectos	Cantidad de viviendas
Obras terminadas	4	580
Obras en ejecución	6	798
Obras a iniciarse	7	648
TOTAL	17	2026

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por el IVC mediante Nota pedido de información N° 5405-IVC-2012 y 5933-IVC-2013 y la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación.

De los proyectos que aún se encuentran en obra, el de Casa Amarilla, Torres de Lugano y Parque Avellaneda son los que se encuentran con mayor nivel de avance a abril de 2014, pues los dos últimos ya cuentan con parcelas finalizadas y viviendas entregadas.

En cuanto a las operatorias desarrolladas en el marco de Casa Amarilla, las 2 obras sobre la Av. Alte. Brown encuentran mayor avance que la restante.

Imagen 7: Operatoria Casa Amarilla, Parque Avellaneda y Torres de Lugano del Programa Viví en tu Casa. CABA. 2013

Fuente: Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

La obra de Parque Avellaneda cuenta un alto nivel de avance que ronda el 80% y la de Torres de Lugano el 50%. El resto de las operatorias ya transitaron la instancia de licitación, pero sus inicios aún se encuentran paralizados y son inciertos (según lo explicitó uno de los funcionarios entrevistados del IVC) por un problema de fluidez presupuestaria.

Tabla 16: Estado de avance de operatorias en ejecución y por iniciarse para abastecer Demanda General. CABA. Diciembre 2014

Viví en tu Casa– OBRAS EN EJECUCIÓN
Proyecto	Ubicación	Empresa	Cantidad de viv.
Casa Amarilla	Py y Margall 900	Vivian S.A.	90
	Avda. Alte. Brown 600	Conorvial S.A./Lanusse S.A.	195
	Avda. Alte. Brown 500	Bricons SAICFI / Vidogar	153
Subtotal Casa Amarilla			438
Parque Avellaneda	Saraza 4214/44	Performar S.A.	228
Subtotal Parque Avellaneda			228
Torres de Lugano	Lisandro de la Torre 5475	Gadea S.A.	69
	Lisandro de la Torre 5485	Vivian S.A.	63
Subtotal Torres de Lugano			132
TOTAL			798
OBRAS A INICIAR
Parque Avellaneda	Saraza 4274/4312	Regam-Eisa S.A.	244
Torres de Lugano	Berón de Astrada 6150	Performar S.A.	55
	Lisandro de la Torre 5465	Performar S.A.	69
Barrio Rivadavia III	Riestra y T. Tenorio	Raffo y Mazieres S.A.	96
S/d	Cañada de Gómez 4341 Y Bermejo 6333	Lanusse S.A.-Vivian S.A.-UTE	79
S/d	Pedro Chutro 2926/28 y Zavaleta 425/27	Raffo y Mazieres S.A.	57
S/d	Valparaíso 3570 y Vera Cruz 3459	Ajimez S.A.	48
TOTAL			648

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por el IVC mediante Nota pedido de información N° 5405-IVC-2012 y 5933-IVC-2013 y la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación.

Estos datos de avance dan cuenta de los fuertes límites que encontró el programa en términos de su implementación en la CABA, más aún si se tienen en cuenta los plazos, pues estos resultados se obtuvieron en diez años de ejecución del mismo. Ahora bien, uno de los principales límites que encontró el programa en la CABA según Ostuni (2010), fue la disposición de tierra para la ejecución de los proyectos. La falta de articulación de una política de suelo a la política de construcción de vivienda es una falencia que atraviesa la política habitacional en general, pero que afectó específicamente este programa. Pues no contemplar la complejidad de los mercados del suelo impacta fuertemente en los proyectos de gran escala como estos y, también, da cuenta de un posicionamiento (Oszlak, 2001) político en relación a la problemática habitacional de la ciudad. En la CABA, a razón del alto precio del suelo, el programa encontró un fuerte cuello de botella debido a la relación que existe entre tres elementos que cita Ostuni (2010): la magnitud del programa, la rigidez de su esquema de ejecución (en relación con el tipo de actores productivos que supone, es decir, grandes empresas constructoras, y con las tipologías y tecnologías constructivas que condicionan el tipo de empresas) y la estructura urbana sobre la que interviene (el mercado de suelo).

Otro de los inconvenientes que debió afrontar el programa tuvo que ver con el desfasaje entre el monto original del mismo y los encarecimientos constantes de los precios del mercado de la construcción (en insumos básicos como el acero, el cemento y los ladrillos); que se buscaron resolver con la versión plurianual mediante el desarrollo de mecanismos de actualización. No obstante, la actualización presupuestaria del programa y sus montos tuvieron tiempos administrativos y burocráticos más largos que los del mercado, lo cual significó una constante desvalorización de estas actualizaciones.

Otro de los elementos a tener en cuenta para el análisis de este caso de estudio, es la localización de los proyectos pues, tal como puede verse en el mapa que se presenta a continuación, existe una fuerte concentración de obras en la zona sur de la CABA, en los barrios Villa Riachuelo, Villa Lugano, Villa Soldati, y, en menor medida, en Parque Avellaneda, Parque Patricios y La Boca. Este patrón de localización de los proyectos del Programa Viví en tu Casa refuerza el patrón histórico de construcción de vivienda para sectores populares en el área sur de la ciudad y es congruente con una de las características claves de los programas de primera generación.

Mapa 6: Proyecto del PFCV a través del Programa Viví en tu Casa. CABA. 2014

Fuente: Elaboración propia en base a Google Maps.

En su trabajo, Ostuni (2010) reflexiona sobre esta cuestión y encuentra tres razones que explican –en parte– dichas localizaciones. Una de ellas tiene que ver con que el IVC, para abastecerse de tierras, recurrió a la utilización de terrenos fiscales y por la envergadura y magnitud de los proyectos, los terrenos de mayor tamaño se localizaron en esa zona de la ciudad. No obstante, el autor argumenta que esto no basta para explicar la ubicación de los proyectos, pues existen actores que justifican esta decisión en base a una dinámica de estímulo al desarrollo de la zona sur de la ciudad y, al mismo tiempo, es también donde se localiza la mayor demanda de vivienda de la ciudad (vale aclarar, sin embargo, que los destinatarios de las viviendas no son vecinos de los barrios donde se emplazan los proyectos^[37]). Los precios del suelo también surgen como una explicación para la localización, pues ante el valor del mismo –y el costo de la vivienda– conviene construir en la zona sur (la especulación inmobiliaria en la zona es menor en relación a la de la zona norte de la ciudad), por lo que existe un remante de tierra mayor con mejores posibilidades de expansión. Ahora bien, existen otros discursos que ponen en tela de juicio la efectividad de la política, pues asocian la lógica de construir en zona sur para los sectores populares con la falta de creatividad e inercia de la política habitacional desarrollada a nivel local desde hace décadas. Pues el formato tradicional de la construcción de vivienda de muchas casas en grandes terrenos sólo es beneficioso para las grandes empresas constructoras –que son las únicas del mercado que pueden satisfacer esa demanda–, mientras que a partir de la compra de lotes más pequeños mechados en la ciudad para conjuntos habitacionales de diez/veinte viviendas en propiedad horizontal o la remodelación de edificios antiguos, involucrando a otros actores productivos, podría resultar una mejor opción (en los próximos capítulos se pondrá a prueba).

4.1.3.2 Los proyectos llave en mano del Programa Viví en tu Casa bajo análisis

Del universo de proyectos del Programa Viví en tu Casa, aquí se constituyen en caso de estudio sólo dos de ellos, los únicos que se encontraban finalizados al momento de realización de este trabajo: dos parcelas del proyecto Parque Avellaneda y otras dos parcelas del Proyecto Torres de Lugano.

Parque Avellaneda se trató de un proyecto que tuvo el propósito de construir un total de 35.000 mts2 de superficie y 474 viviendas distribuidas en diez torres de planta baja y nueve pisos. Por su parte, Torres de Lugano construyó un total de 9.340 mts2 de superficie y 110 viviendas distribuidas en dos torres de planta baja y nueve pisos.

Las viviendas son en su mayoría departamentos de dos y tres ambientes. No obstante, se previó la construcción de algunos mono-ambientes y departamentos de dos habitaciones diseñados para personas con movilidad reducida. Sus dimensiones varían entre los 45 y los 55 mts². Salvo en estos departamentos excepcionales, los baños incluyen bañera y las cocinas instalaciones. Cada edificio cuenta con dos ascensores y dos puertas de incendio, instalaciones de calefacción, ventilación, cocheras cubiertas y descubiertas.

Ahora bien, al momento de conclusión del trabajo de campo de esta investigación, sólo tenía viviendas entregadas el proyecto Parque Avellaneda, con la mayoría de las familias ya viviendo desde hacía varios años en el complejo (entre tres y cuatro años).

El Complejo Torres de Lugano recién se inauguró en diciembre de 2013 y comenzó ese mismo mes con la adjudicación de sólo treinta viviendas. En marzo de 2014 muchas de las familias que resultaron adjudicatarias aún no se habían podido mudar a su nuevo hogar por falta de servicios públicos e instalaciones. Por ello, este caso de estudio sólo abona como fuente de información para una de las instancias de análisis de esta investigación, que es el momento de diseño e implementación de la política, pero no así para la instancia del habitar, ya que sus usuarios aún no contaban con vivencia/experiencia en sus viviendas (se subrayaron los casos en los que se pudo acceder mediante entrevista en profundidad^[38]).

Tabla 17: Operatorias construidas mediante el Programa Viví en tu Casa, finalizadas y adjudicadas. CABA. Diciembre 2014

Viví en tu Casa-OBRAS FINALIZADAS
Proyectos	Ubicación	Empresa constructora	Cant. de viviendas
Parque Avellaneda	Av. Castañares 4273/4313	Green S.A.	244
	Av. Castañares 4213/43		226
Subtotal Parque Avellaneda			470
Torres de Lugano	Timoteo Gordillo 5560	Vivian S.A.	55
	Ferré 6151		55
Subtotal Torres de Lugano			110
TOTAL			580

Fuente: Elaboración propia en base a información aportada por el IVC y la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación y Relevamiento fotográfico elaborado por Cecilia Zapata.

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