A modo de organizar estas ideas finales, en primer lugar, se mencionarán algunas reflexiones sobre el problema del acceso a la vivienda para los sectores de menores recursos en la Ciudad de Buenos Aires. Luego, a partir de los casos de estudio, se profundizará en un balance comparativo de los modos de producción llave en mano y autogestionario como estrategias de acceso al hábitat, generadoras de procesos de integración socio-urbana y habilitantes del derecho al hábitat y a la ciudad para sus destinatarios. En ese contexto, a partir del abordaje de la vivienda estatal desde la perspectiva de los propios usuarios y en base a un enfoque de integralidad, se realiza para cerrar el libro un aporte teórico-conceptual al debate académico en torno a la problemática de la vivienda para los sectores populares.

9.1 Un balance del problema de la vivienda en Argentina

A lo largo de este libro se pudo comprobar que la ciudad no es sólo un mero escenario en el que transcurren diversos fenómenos socio-urbanos, sino también un espacio para el desarrollo de un “proceso de procesos” socialmente producidos y apropiados (Topalov, 1979), a través de los cuales se expresó la estrecha vinculación que existe entre la ciudad y la política (Rodríguez A. , 1983). Como expresión de esto, se pudo ver en las últimas décadas que grandes ciudades como Buenos Aires fueron asumiendo las características impuestas por el modelo neoliberal, transformándose en escenarios idóneos para una reestructuración del modelo social, político y económico. Pero estas reconversiones a la ciudad neoliberal dependieron de las trayectorias de cada país, y los acuerdos institucionales pre-existentes limitaron sus alcances, particularidades y puntos críticos (Theodore, Peck, & Brenner, 2009). En países capitalistas Argentina, plantea Harvey (2003), la ciudad se constituyó en medio privilegiado para la producción activa de desigualdad social, que en términos territoriales se expresó en cortes abruptos de la trama urbana, imponiendo una lógica de marcados contrastes socio-espaciales y de fragmentación socio-urbana (Torres, 2001). Por lo que la proximidad o distancia de los grupos sociales en la ciudad pasó a configurarse como un mecanismos sustancial de (re)producción de las desigualdades sociales y de la fragmentación, generando procesos de segregación socio-espacial o, en su contracara, de integración social a la ciudad (Sabatini, Cáceres y Cerda (2001), Clichevsky (2000), Rodríguez Vignoli y Arriagada (2004), Kaztman (1999; 2001), Enríquez (2007), Carman, Vieira da Cunha y Segura (2013), Segura (2014)). El aspecto arquitectónico y de circulación de lo físicamente construido se constituyó –como se pudo ver en los casos de estudio– en condicionante para la integración social, pues como decía Katzman (2001), las rupturas físicas o barreras en un barrio tienden a reforzar la fragmentación socio-urbana con una carga de estigmatización negativa sobre el otro por faltar al estilo y paisaje del barrio. Pero también se vio que la segregación socio-urbana no se limitó a esto, sino que también remitió a una distribución espacial desigual de bienes y servicios y las oportunidades que estos suponen (Kaztman, 1999) (muy marcado entre los complejos analizados del norte y sur de la ciudad). Esta distribución desigual es atravesada por imaginarios y clasificaciones sociales que se manifestaron como fronteras o límites sociales (desigual acceso y distribución de recursos –materiales y no materiales– y oportunidades sociales) y como fronteras o límites simbólicos (distinciones conceptuales efectuadas por los actores para categorizar objetos, gente, prácticas e incluso tiempo y espacio) (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013).

Ahora bien, estas transformaciones de la ciudad neoliberal produjeron también un cambio en la presencia, injerencia y responsabilidad del Estado (Brenner & Theodore, 2002; Harvey, 2007) a partir de una re-funcionalización de su papel en la sociedad (Oszlak, 1996; 2001). Se reestructuraron nuevos marcos institucionales estatales facilitadores de intervenciones privadas con fines de ganancia y se relegó en el mercado la función de actuar como el principal regulador de las relaciones sociales. Esto tuvo su impacto en la implementación de las políticas sociales ya que la re-mercantilización de los derechos sociales conllevó a que las mismas perdieran su carácter de universalidad e igualdad social de mitad de siglo y pasaran a orientarse a grupos concebidos como de alta vulnerabilidad en relación a la nueva estructura socio-económica (Ciolli, 2013; Aguiló, 2005; Molina & Salim, 2011). En términos urbanos, las políticas de suelo y de vivienda desarrollaron un rol limitado e intersticial en la definición de las condiciones de apropiación del suelo urbano, acompañando de manera marginal al mercado en su rol de productor y asignador de los recursos de la ciudad, reforzando, por parte de un Estado subsidiario, la noción mercantil de la vivienda por sobre su condición de uso.

En función de las características que asumió a lo largo del tiempo la relación estado-mercado-sociedad y el carácter estructural del problema de la vivienda en nuestro país, el Estado fue definiendo diversas opciones de políticas para dar algún tipo de respuesta a la falta de vivienda, estableciendo prácticas diferentes de gestión y modalidades de producción de la misma. estas, según se vio, se correspondieron a diferentes patrones ideológicos de relación social de cada tipo histórico de capitalismo y con diferentes proyectos de sociedad caracterizados por prácticas inductoras de diferentes pautas de relacionamiento entre los actores involucrados. Las respuestas históricas a la falta de vivienda para los sectores populares se plasmaron para su análisis en distintas generaciones de políticas habitacionales que se fueron solapando a lo largo del tiempo (Fernández Wagner, 2007; Biglia, Marsili, & Vallina, 2008; Rodulfo, s/d), con mayor peso de una sobre otra en función de las disputas de intereses y poder entre los actores sociales del sistema de vivienda estatal. No obstante, estas distintas generaciones de políticas habitacionales, por el carácter estructural del Estado capitalista ejecutor de las mismas, verificaron persistencias y continuidades que se plasmaron en la constante desarticulación existente entre la política habitacional y la política de suelo urbano (esta última limitando el alcance de la primera): la no intervención estatal en la dinámica de valorización del suelo (y sus efectos restrictivos hacia los sectores populares); la priorización del carácter económico por sobre el social de la política de vivienda (priorizando una lógica mercantil por sobre una de bien de uso de la vivienda); el privilegio del enfoque individualista en la tipificación de los beneficiarios/clientes de los programas por sobre un enfoque colectivo de acceso a un derecho; la negación sistemática de las organizaciones socio-territoriales que surgieron como resultado de procesos masivos auto-producidos en la ciudad; y la tendencia a la criminalización, por parte del Estado, de la acción socio-política resultante de estrategias auto-producidas por los sectores populares^[1].

Estas características y continuidades rastreadas en la ejecución de las políticas de vivienda dieron origen, desde los años ’50 hasta la actualidad, a un cúmulo de programas que más allá de sus distintas nomenclaturas, las adaptaciones de la tipología de hábitat al paradigma constructivo del momento y la variación de las fuentes de financiamiento abonaron a la priorización histórica de la producción de vivienda llave en mano en conjuntos de viviendas nueva, donde los actores activos de este proceso fueron los funcionarios del Estado y las grandes corporaciones de empresas constructoras dominantes del sistema de vivienda (en detrimento de la recuperación del parque habitacional deteriorado existente y la producción social del hábitat con asesoramiento técnico). De este modo, los resultados de lo físicamente construido se evaluaron desde un cálculo cuantitativo en términos de mercancía sin considerar las necesidades habitacionales de sus destinatarios (Pelli V. S., 2007). Un ejemplo de estas tipologías de hábitat –analizada en este libro– es el Programa Federal de Construcción de Viviendas ejecutado en la CABA a través del Viví en tu Casa, pero también programas como el de La Boca y la Traza de la ExAu3 –orientados a población específica–, que si bien nacieron de organizaciones sociales y con una propuesta de política habitacional alternativa, fueron canalizados –a nivel estatal– mediante tipologías llave en mano (aunque con actores sociales diferentes a los tradicionales y con fuertes cuestionamientos a las tradicionales escalas de los emprendimientos y patrones de localización).

No obstante, las resistencias socio-territoriales a las políticas excluyentes del neoliberalismo y las transformaciones del período de autonomización de la CABA a nivel institucional, produjeron la apertura de una etapa particularmente permeable a la participación social y al debate de organizaciones de base vinculadas a la problemática habitacional. La lógica re-mercantilizadora del Estado tuvo como consecuencia la aparición de nuevos movimientos sociales que reclamaron la democratización de las decisiones estatales (mediante la participación directa de organizaciones sociales en la toma de decisiones, pero también en el proceso productivo de las viviendas). En este marco, políticas promotoras de la participación social como el PAV –de atención de una población específica–, lograron cierto grado de desarrollo como parte de la institucionalidad estatal, obteniendo resultados al menos distintos a los producidos por la convencional política habitacional local, cuestionando la conceptualización sectorial –techista y mercantil– de la vivienda (es decir, priorizando su condición de bien de uso), disputando los patrones tradicionales de localización e integración social para la población destinataria de la vivienda, poniendo en el eje del debate las posibilidades de ejercicio del derecho a la vivienda y a la ciudad para los destinatarios de estas políticas (Rolnik, 2011; Lefrebvre, 1968; Fernandes, 2006) y construyendo actores sociales activos en el marco de las políticas en la que se ven involucrados, pero también actores activos en la construcción de ciudadanía. Pues en definitiva, lo que estas nuevas políticas visibilizaron es que distintos modos de producción de vivienda generan distintas formas de hacer ciudad y, por ende, distintas formas de “hacer” sociedad. Se concluye a continuación, a partir de los casos de estudio, si efectivamente es así.

9.2 ¿Producción llave en mano o autogestionaria para una hábitat adecuado?

A lo largo de este libro se analizaron de manera comparativa los dos modelos de producción de vivienda con financiamiento estatal hoy vigentes en la Ciudad de Buenos Aires: producción llave en mano y autogestionaria. Si bien es cierto que no es objetivo de este libro realizar generalizaciones a partir del objeto de estudio, los programas seleccionados y los casos analizados remitieron a toda la producción de obra nueva que actualmente está en curso en la ciudad para población de demanda general y específica en la trama consolidada^[2][3]; por lo que los resultados obtenidos plantean un panorama bastante ajustado de lo producido por el GCBA en materia de vivienda para los sectores populares durante los últimos diez años.

De la comparación realizada, y retomando las hipótesis que guiaron este trabajo de investigación, lo que se pudo comprobar es que efectivamente el modo de implementación de una política habitacional (estandarizado o no; con/sin participación social, etc.) tiene efectos territoriales y sociales en la etapa del habitar del adjudicatario de la vivienda estatal, en términos de segregación/integración socio-urbana (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Segura, 2014; Kaztman, 2001; Rodríguez & Arriagada, 2004) y ejercicio –por parte de los usuarios de las viviendas– del derecho al hábitat y a la ciudad (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006; Bordón, 2003). Se identificó que la participación social de los destinatarios de las viviendas desde el diseño del programa marca una diferencia en términos de apropiación de lo físicamente construido (Giglia, 2012; Lefrebvre, 1972; Heidegger, 2001), es decir, del resultado de la política (las viviendas). Pero también se identificó que existen distintos tipos de participación en la política, con distintas intensidades (Cabrero, 2004), grados de participación (Ilari, 2003), diversos momentos habilitados para la participación (Cunill Grau, 1995) y variada calidad participativa (De La Mora, 2002; 1992) que dieron por resultados matices en estos procesos. A partir de la aplicación de estas dimensiones de análisis de la variable participación social en los casos de estudio, se pudo ver que no toda participación tuvo por resultado necesariamente la apropiación de las viviendas construidas, sino que surgió una sub-categoría de esta variable –no esperada– con un peso determinante: la toma de decisión consciente y reflexiva de los destinatarios en los procesos de participación habilitados. Pues lo que se verificó es que si la participación social no se desarrolla de la mano de un proceso de apropiación social de las tomas de decisiones vinculadas con la vivienda por parte de sus destinatarios, se reducen las posibilidades de apropiación de la vivienda, el complejo y el barrio, como también las posibilidades de integración social y ejercicio del derecho. En este sentido entonces se presentan a continuación dos fórmulas/ecuaciones que tratan de condensar –de manera abstracta y conceptual– la tendencia del impacto que tuvo la etapa de implementación de la política en la etapa del habitar (el uso cotidiano de las viviendas).

Gráfico 8: Fórmula/ecuación con y sin participación (en términos de toma de decisión) del impacto de la etapa de implementación de la política en la etapa del habitar (resultado de la política)

Fuente: Elaboración propia.

Ahora bien, en el análisis empírico realizado de los casos de estudio llave en mano y autogestionario se pudo verificar que estas fórmulas/ecuaciones estuvieron, además, plagadas de matices que mediatizaron y/o complejizaron su concreción en la práctica. Pues no sólo las escalas de construcción, los diseños constructivos y las localizaciones (como se preveía en las hipótesis de este trabajo investigativo) establecieron diferencias en la etapa de habitar en términos de integración social y acceso a un derecho, sino que se identificaron otros tres factores que marcaron las diferencias: i– el tipo de población destinataria (población/demanda general o población/demanda específica); ii– el grado de desarrollo organizativo de la población destinataria de los programas y sus características; y iii– tipo y característica del actor social que toma las decisiones en los programas habitacionales (el rol desempeñado por los profesionales/técnicos).

En este sentido, en los casos analizados, se verificó, en primer lugar, que para el surgimiento de políticas canalizadoras de instancias de participación social debió existir un contexto histórico y una relación de fuerza entre los principales actores sociales intervinientes a nivel sectorial habilitantes y posibilitadores del desarrollo de estos procesos. El Plan Federal de Construcción de Vivienda (canalizado en CABA a través del Programa Viví en Casa) nació como una continuación de la tipología de política tradicionalmente desarrollada en el país, aggiornada a las necesidades económicas del momento (con el objetivo de dar una respuesta de re-activación económica a la crisis de 2001 en nuestro país mediante la generación de empleo en el sector de la construcción, priorizando el carácter económico por sobre el social de la política), en este sentido se reabrieron espacios de participación a los convencionales sectores dominantes del sistema de vivienda destinada a una población general y homogeneizada, obstruyendo los espacios de participación para los destinatarios de las viviendas. No obstante, el PAV, el PRTExAu3 y el PRHLB^[4], orientados a poblaciones específicas, nacieron a partir de la movilización de actores sociales no tradicionales del sistema de vivienda vinculados a la temática del hábitat (como organizaciones sociales de base agrupadas en cooperativas, asociaciones civiles y mutuales), que encontraron una canalización de sus demandas en los años previos y posteriores al período constituyente de la ciudad. Pues esta apertura a la participación social en las cuestiones estatales se inscribió en un proceso más amplio y estructural de transformación institucional de la política pública y de la participación social como significante en disputa, que, como se vio, pasado este momento, desde las distintas gestiones de gobierno que estuvieron a cargo de IVC, se implementaron estrategias que tendieron a anular dicha participación. Sólo las organizaciones sociales del PAV lograron sostener en el tiempo, de manera errática, su participación en el programa. A partir de esto se verificó que las políticas nacidas y diseñadas sin participación social se ejecutaron de la misma manera (Ilari, 2003; De La Mora, 2002; 1992; Rofman, 2007) (posicionando a los destinatarios de la vivienda en meros receptores de lo producido en términos de mercancía), pero políticas que se diseñaron de manera participativa no necesariamente se ejecutaron también de esa forma, sino que ello dependió –en gran medida– del grado de desarrollo organizativo de los destinatarios de las viviendas y del modo en que se dirimieron las tensiones entre el poder y los intereses de los actores sociales intervinientes –entendiendo a la política social como un entramado de intereses en continua disputa (O’Donnell & Oszlak, 1981)–. Programas como el PRTExAu3 y PRHLB que surgieron de diseños altamente participativos (Ilari, 2003; De La Mora, 2002; 1992; Rofman, 2007) se implementaron mediante lógicas de ejecución y modos productivos llave en mano (que desarticularon el entramado actoral de base que les dio origen), y el PAV, sólo en base al alto nivel de resistencia emprendido por las organizaciones sociales del programa, logró una ejecución que mostró altos niveles de autonomía y participación social (en términos de tomas de decisiones) (Ilari, 2003; De La Mora, 2002; 1992) (incluso los primeros años del programa verificaron una participación asociada a la implementación (Rofman, 2007)) y una estrategia productiva de sus obras que abrió espacio para la producción autogestionaria (logrando una captación de fondos por el programa significativa para la convencional priorización presupuestaria del GCBA). El derrotero de estas políticas visibilizó las potencialidades y límites de las tensiones existentes entre derechos ganados y niveles de concreción en la práctica cotidiana, pues estas tensiones se dirimieron en función de la relación –conflictiva– entre organizaciones sociales y Estado en los marcos institucionales que las mismas produjeron.

No obstante, es importante notar que también existieron otros factores –secundarios/complementarios– que intervinieron en la implementación de los programas y que dejaron en el olvido tanto la génesis de los mismos como las características intrínsecas de surgimiento: decisiones político-ideológicas, prioridades presupuestarias, características del entramado institucional de los organismos del GCBA (lentitud de la burocracia estatal, dificultades en el funcionamiento de los organismos pertinentes, crisis políticas), y fundamentalmente, poca flexibilidad y adaptabilidad del IVC (y de su planta de personal) a nuevas orgánicas o actores sociales.

Ahora bien, en los programas llave en mano se verificó con frecuencia una falsa concepción de participación, pues instancias de reuniones de carácter informativo (participación “informativa” (De La Mora, 2002)) en torno a los avances de obra fueron entendidas por todos los actores intervinientes como prácticas participativas. No obstante, se considera que este tipo de intervención social es radicalmente opuesta a lo que aquí se entiende por “participación”, pues no implica instancias en las que los destinatarios de la política desempeñen un rol activo mediante tomas de decisiones y/o de empoderamiento, ni incrementan su representación social en la ejecución de la política, sino que –por el contrario– devienen en prácticas de corporativización del aparato estatal (Cunill Grau, 1995) y de clientelismo político (De La Mora, 1992) propias del Estado capitalista.

En relación a la participación social en el marco de los proyectos constructivos se verificaron diferencias significativas en cuanto al diseño de las viviendas y las definiciones de las necesidades habitacionales de los adjudicatarios de los programas. En los casos llave en mano no sólo los destinatarios no tuvieron ningún tipo de injerencia en la concepción y diseño de sus viviendas, sino que tampoco la tuvieron las grandes empresas constructoras, ya que fueron los propios arquitectos de la Gerencia de Proyectos del IVC quienes se reservaron la tarea del diseño con anterioridad al proceso de licitación (los profesionales de las empresas constructoras sólo pudieron realizar ajustes de obra). En este marco, estas tareas de diseño se realizaron desde una estandarización de las necesidades habitacionales de los destinatarios, orientados por una lógica de maximización de ganancia mediante reducción de costos y complejidad constructiva por sobre sus condiciones de bien de uso de las viviendas. Este proceso de homogeneización de las necesidades se realizó desde la total ausencia de canales de consulta y la negación de posibles variabilidades en los patrones habitacionales y culturales de las poblaciones destinatarias (Pelli V. S., 2010; Giglia, 2012), a partir de conjeturas o supuestos de perfiles abstractos de necesidad basados en aproximaciones estadísticas y desde las interpretaciones genéricas de los funcionarios. Esta ausencia de una mirada integral del destinatario final de las unidades de vivienda y de sus necesidades y la forma convencional de concebir a las mismas desde un patrón único e indiferenciado, condujo a la desatención de dos elementos básicos de suma importancia: la tipología de las viviendas construidas (que por lo general condujo a la tipificación de los diseños concebidos –diseños de plantilla aggiornados a las características de los terrenos–) y la localización de la población en el territorio (que por lo general tendieron a procesos de desplazamiento y relocalización) muchas veces en zonas poco abastecidas de infraestructura socio-urbana y lejanas a la centralidad (con concentración en la Comuna 8 de la ciudad –zona sur–, espacio reservado por el Estado para los sectores populares).

Ahora bien, en los casos de demanda específica llave en mano (PRTExAu3 y PRHLB) se verificó cierta variabilidad en relación a los casos típicos de demanda general, ya que los diseños concebidos mostraron mayor adaptabilidad a las características barriales (expresados en complejos habitacionales que al menos no rompieron con la trama urbana, siendo respetuosos de las escalas constructivas barriales –en el caso de PRTExAu3– y los patrones culturales predominantes del barrio –rescatando el perfil estético de los conventillos en el PRHLB–). Pero fiel a su estilo de concepción, estas alteridades no respondieron a la apertura de canales de expresión de los patrones culturales y habitacionales de los destinatarios de las viviendas, sino que buscaron dar respuesta a la lógica de renovación urbana imperante en los barrios donde se emplazaron los proyectos (en Chacarita/Colegiales/Belgrano y La Boca, respectivamente). Con lo cual, en estas adaptaciones tampoco se verificaron canales de contemplación de los gustos, preferencias y necesidades de los adjudicatarios de las viviendas sociales.

A contracara de estos diseños burocráticos, en los casos autogestionarios se comprobó que en gran parte de las cooperativas se desarrolló un proceso de diseño participativo en el que también fue posible identificar matices, pero en los que la variabilidad estética y de confort de las viviendas de un proyecto a otro fue muy alta. Pues la mayoría de las cooperativas participaron en el diseño de sus unidades de vivienda de manera consultiva, a partir de instancias que fueron desde prácticas de opinión hasta prácticas de decisión (De La Mora, 1992; 2002), registrándose grados (Ilari, 2003), intensidades (Cabrero, 2004) y calidades (De La Mora, 1992; 2002) participativas muy variables de proyecto a proyecto, pero todos ajustados a las necesidades de habitación de los adjudicatarios. Por ende, no simplemente por ser procesos autogestionarios existió una participación de los adjudicatarios en el diseño y concepción de sus viviendas, sino que esto dependió de las características particulares de cada cooperativa (cantidad de integrantes, rol de las autoridades de la cooperativa y de los demás integrantes, modalidad de tomas de decisiones), del nivel de desarrollo organizativo de las organizaciones (tipos y niveles de participación), de la manera en que cada una de ellas decidió llevar adelante el proceso autogestionario (desde la práctica de ayuda mutua y compra personalizada de materiales hasta tercerizaciones llave en mano), y fundamentalmente del tipo y característica del actor social que tomó las decisiones de diseño (destinatarios y/o funcionarios y/o profesionales) y del modo de trabajo del arquitecto que intervino –o del ETI– (pues se verificaron desde tercerizaciones llave en mano en donde los profesionales interpretaron desde sus marcos de referencias las necesidades, gustos y patrones culturales de los destinatarios –aunque con instancias de consulta–, hasta reales prácticas de autogestión que involucraron auténticos procesos de diseño participativo deliberativos (De La Mora, 1992; 2002)).

Ahora bien, más allá del gradiente de situaciones detectadas en todos los programas (sean de demanda general o específica, llave en mano o por autogestión), lo que se verificó fue la falta de especial capacitación de los profesionales intervinientes en la utilización de herramientas e instrumentos que habilitaran canales para que los destinatarios introdujeran sus criterios de hábitat en la gestación y/o diseño de las viviendas en la que iban a vivir y que, además, específicamente en los casos autogestionarios, estimularan prácticas autogestionarias y cooperativas (Pelli V. S., 2010). Si bien se identificaron avances –significativos– en algunas de las experiencias por autogestión, su desarrollo fue aún incipiente y se registró como necesaria la capacitación de los profesionales arquitectos en procesos de diseño participativo deliberativos.

En cuanto a los actores intervinientes en los procesos productivos de las viviendas en los programas llave en mano de demanda general, fueron grandes empresas constructoras las que participaron en las licitaciones públicas monopolizando las obras impulsadas por el Estado desde una lógica de maximización de la ganancia y minimización de complejidad constructiva y calidad de obra (perpetuando una práctica tradicional del sistema de vivienda argentino). No obstante, los proyectos llave en mano para población específica del PRTExAu3 y del PRHLaBoca, por sus escalas y escasa complejidad técnico-proyectual de sus obras, no resultaron atractivos a las tradicionales empresas constructoras del sistema de vivienda, habilitando el ingreso al circuito de empresas de menor tamaño que diversificaron este universo de actores. Empero, por las propias características monopolizantes de la dinámica de funcionamiento del sistema de vivienda, entre estas empresas constructoras también se generó un reducido pool de empresas habitúes de las licitaciones públicas. En cambio, el PAV habilitó la participación a pequeñas empresas constructoras cuasi familiares, e incluso a cooperativas de trabajo y/o de construcción –no tradicionales y aleatorias al sistema de vivienda (por ser seleccionadas por las cooperativas desde criterios que ellos mismos establecieron)–. Además, se identificaron prácticas de autoconstrucción combinadas con ayuda mutua y otras que mixturaron todas estas prácticas. Estas, combinadas con estrategias de recolección de fondos complementarios al crédito recibido y la búsqueda intensiva de abaratamiento de costos de obra –mediante compras estratégicas de materiales por parte de las cooperativas–, generaron una reducción de costos constructivos significativos (como se vio, de alrededor de casi un 44%) en relación a las obras construidas llave en mano, redundando en una eficientización del gasto/inversión público/a. Pero esta diferencia no sólo se explicó por el ahorro realizado por los cooperativistas, sino también porque los procesos autogestivos evitaron –según los entrevistados– una “plusvalía política” que deriva de los costos generados por la burocracia estatal y los altos niveles de corrupción del Estado.

Ahora bien, en función de las características que asumieron los diseños constructivos, lo que se vio es que hubo mayores inadecuaciones entre lo físicamente construido y las necesidades habitacionales en los casos llave en mano que en los casos autogestionarios en donde las viviendas fueron diseñadas y construidas a medida de las características, gustos y necesidades de las familias destinatarias. Esto repercutió en dos factores que promovieron una mayor accesibilidad a una vivienda digna (Barreto M. Á., 2008; De La Mora, 2002) desde una perspectiva de derecho (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006; Bordón, 2003): i) la participación de los destinatarios desde el inicio de sus proyectos permitió mejores calidades constructivas, y ii) evitó posteriores alteraciones a lo físicamente construido para adaptar los espacios a las necesidades habitacionales de las familias. En relación a lo primero, se verificó una eficientización de la calidad de los materiales utilizados y una práctica de control sobre las empresas constructoras que tuvo como efecto mejor calidad de obra y, por ende, menores problemas con el uso cotidiano de las viviendas (como rajaduras, filtraciones, etc.), pues evidentemente el involucramiento de los destinatarios en el proceso de obra (orientados por una lógica de uso) puso un límite a la lógica de maximización de la ganancia propia de cualquier empresa mercantil, evitando degradaciones en la calidad de sus viviendas y una eficientización de la inversión realizada. En relación al segundo aspecto, mientras en casos llave en mano se verificaron posteriores re-adaptaciones de lo físicamente construido por sus moradores para adecuar los espacios a sus necesidades de habitación, en los casos autogestionarios sólo se verificó esta situación en los proyectos que en el momento de diseño planificaron viviendas con espacio de crecimiento interno. Ahora bien, vale aclarar que en las viviendas autogestionadas el proceso de domesticación del espacio (Giglia, 2012; Bourdieu, 2001) se inició con anterioridad a la etapa del habitar. La elección de la ubicación del terreno, la escrituración del mismo, la participación desplegada en los diseños y en la construcción de las obras significaron prácticas concretas de domesticación y apropiación del habitar que redundó en una dinámica de acceso a una vivienda digna (Barreto M. Á., 2008; De La Mora, 2002; 1992) en términos de derecho (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006; Bordón, 2003) y promoviendo mayores posibilidades de integración social (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Kaztman, 2001). En estos casos los cooperativistas ya percibieron la escrituración de sus terrenos como una instancia originaria de apropiación de sus viviendas, por lo que la domesticación del espacio (Giglia, 2012; Bourdieu, 2001) comenzó desde aquel momento. En cambio, en los casos llave en mano, el habitar recién se inicia desde el momento en que los adjudicatarios reciben las llaves de las viviendas terminadas (sin posibilidad de elección de tipología, unidad y localización) tras un proceso de adjudicación dirigido exclusivamente por el IVC.

Se verificó también, en todos los casos, que el mantenimiento y la forma de organización esgrimida para esta tarea se configuraron como condicionantes para las posibilidades de apropiación de la vivienda (Giglia, 2012) y de integración a escala barrial (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Kaztman, 2001; Rodríguez & Arriagada, 2004; Segura, 2014). En este sentido, los complejos autogestionarios resolvieron mejor esto que en los casos llave en mano, fundamentalmente por dos motivos: en primer lugar, por las trayectorias habitacionales previas de los destinatarios de las viviendas, pues aquellos con un habitus ya adquirido (Bourdieu, 2001), es decir, que previamente vivieron en edificio en propiedad horizontal y conocen sus implicancias (el pago de expensas, el mantenimiento colectivo de los espacios comunes, etc.) resolvieron de manera más sencilla el modo de organización para el mantenimiento de los edificios (por ejemplo, la población de Viví en tu Casa, proveniente mayoritariamente de sectores medios) que aquello que vienen de experiencias de convivencia en conventillo, hoteles, pensiones (PRTExAu3 y PRHLB) que no contaban con ese habitus (Bourdieu, 2001) y que, además, no fueron asistidos por funcionarios del IVC (o por equipo de profesionales, como sí ocurrió en la casos del PAV). En segundo lugar, porque la construcción de modos de organización para el mantenimiento de los complejos resultó más sencilla para los proyectos que ya venían con una organización previa (la de la etapa de la política), que para aquellos en los que los vecinos se conocieron en la etapa misma del habitar; por lo que la organización para la producción autogestionaria evidentemente favoreció los procesos posteriores de mantenimiento y por ende de apropiación de la vivienda, el complejo y el barrio. Esto último también repercutió en la relación vecinal hacia el interior de los complejos, ya que la práctica de organización y participación en la etapa de construcción de las viviendas con los futuros vecinos allanó posibles incompatibilidades de esta relación, la cual además estuvo aceitada con la ayuda del ETI. En las experiencias llave en mano la relación vecinal se presentó más conflictiva tanto en términos de gestión de las diferencias como en la problemática de hacer un uso adecuado de los espacios comunes, pues el colectivo se fue construyendo a la par de la convivencia misma. Pero también se verificó que establecer algún tipo de organización para la etapa del habitar y el mantenimiento de los edificios contribuye a una mejor integración social al barrio, ya que evita dinámicas de estigmatización social –mediante el establecimiento de barreras simbólicas– hacia los destinatarios de la vivienda que pueden devenir en segregación socio-urbana (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Segura, 2014). Pero además, cumplir con los parámetros socialmente establecidos del buen vivir (en términos sectoriales, en viviendas dignas, limpias y bellas –sic entrevistados–), zanja las enormes distancias sociales que existen en la actualidad entre los distintos sectores sociales (que en algún caso llegó a expresarse en situaciones de hostigamiento y violencia hacia los usuarios de las viviendas analizadas).

También se verificó que los procesos de integración social a escala barrial (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Kaztman, 2001; Rodríguez & Arriagada, 2004; Segura, 2014) estuvieron mediados por la posibilidad de invisibilizar en el barrio de inserción que los proyectos se correspondieron con viviendas financiadas con recursos públicos (por la estigmatización social que existe en nuestra sociedad hacia las familias que habitan en estas tipologías de hábitat) y por las escalas de los complejos construidos (las cuales también tuvieron impactos en términos de localización y acceso a infraestructura asociada (Kaztman, 2001)). En este sentido, en cuanto al primer aspecto, la posibilidad de diseñar complejos con estilos arquitectónicos similares a los de la trama urbana en la que se insertaron desencadenó vínculos de pertenecía con el entorno barrial, y por ende evitó –o al menos mitigó– procesos de estigmatización que estimularan posibles situaciones de segregación socio-urbana y fronteras o límites simbólicos con sus vecinos (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013)). Ahora bien, esta posibilidad estuvo en estrecha relación con el segundo aspecto señalado (la escala de los complejos), pues este se presentó como un posibilitador o, en su detrimento, imposibilitador de estas estrategias de invisibilización (y por ende de integración social), ya que a diferencia de los grandes complejos, escalas de obras pequeñas (como las del PAV, el PRTExAu3 o el PRLaBoca) tuvieron un impacto urbanístico bajo en términos de inserción en la trama urbana, favoreciendo la renovación del tejido degradado de la ciudad y logrando, en la mayoría de los casos, mixturas con los edificios de la cuadra en la que se insertaron. Esta línea de ejecución para los casos de demanda específica implicó un cambio significativo en el paradigma de la política habitacional en relación a la convencional política llave en mano presente, por ejemplo, en el Programa Viví en tu Casa.

Pero las escalas de los complejos también determinaron mejores o peores localizaciones y mejores o peores posibilidades de acceso a infraestructura socio-urbana. Pues la escasez de suelo vacante en la ciudad hizo inevitable que complejos habitacionales de grandes dimensiones (como los de Parque Avellaneda o Torres de Lugano) deban ubicarse en la zona sur de la ciudad. Ahora bien, una ciudad polarizada en un norte con desarrolladas condiciones de habitabilidad y un sur con poco desarrollo urbanístico, propició diferentes formas de integración a la trama urbana. Pues las condiciones de habitabilidad que ofrece una ciudad segmentada territorialmente como Buenos Aires también impactaron en las posibilidades de apropiación habitacional de sus usuarios, ya que la proximidad a espacios de abastecimiento socio-urbano (educación/salud/recreación/seguridad) inevitablemente se constituyó en un factor de peso que contribuyó a una mayor apropiación barrial y de las viviendas. Por lo que la posibilidad de que los destinatarios elijan la localización de las viviendas financiadas con fondos públicos^[5] promovió una mayor domesticación (Giglia, 2012) del espacio barrial que se expresó en posibilidades de acceso a infraestructura de salud, de educación, de cultura y de recreación. Esa apropiación de la toma de decisiones trajo aparejada una mayor apropiación barrial que redundó, en consecuencia, en un mayor apego habitacional y se constituyó en un factor clave para el desarrollo de procesos que habilitaron el acceso a una vivienda digna en términos de derecho (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006; Barreto M. Á., 2008; De La Mora, 2002) e integración socio-urbana (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Kaztman, 2001; Sabatini, Cáceres, & Cerda, 2001; Segura, 2014).

Pero además, esta capacidad de elección demostró que los moradores de las viviendas no eligieron la zona predominantemente destinadas a vivienda para sectores populares por la estatidad (zona sureste de la ciudad), provocando una apropiación de suelo urbano de excelente localización (y de sus condiciones de oportunidad asociadas (Kaztman, 2001)) por parte de los sectores populares, dejando al descubierto la disputa por el espacio urbano en términos de derecho (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006) que existe hoy en la Ciudad de Buenos Aires. La forma concreta que a los largo de los años asumió la desconexión de la política de suelo y la política habitacional (impidiendo, por ejemplo, la compra de terrenos en el marco del PAV a partir de 2006) se convirtió en un indicador de esta pugna entre las diferentes clases, sectores y actores socio-políticos por la apropiación del suelo urbano, pero además, es expresión de una política que acompaña el reforzamiento de las tendencias a la segregación socio-espacial de los sectores de menores recursos, propias de una cuidad neoliberal y de un estado capitalista.

Por ende, la ausencia de la perspectiva de los destinatarios y de sus necesidades, propia de experiencias llave en mano, generó una variedad de problemáticas que fueron desde sucesivos conflictos –o dificultades– para desarrollar raíces por parte de los usuarios y para apropiarse del bien transferido (la vivienda) hasta la venta informal y abandono de las viviendas recibidas dando cuenta de fuertes procesos de desapego hacia el bien producido por el Estado de manera autista. Al contrario, la apropiación social de la toma de decisión de las cuestiones vinculadas a la vivienda, más allá de los distintos derroteros de los proyectos, generó procesos de apropiación, apego y arraigo hacia las viviendas construidas en términos de posibilidad de acceso al derecho a una vivienda digna y un hábitat adecuado (Rolnik, 2011; Fernandes, 2006; Bordón, 2003) y promovió mayores posibilidades de integración social –e inclusión– a la ciudad neoliberal (Carman, Vieira da Cunha, & Segura, 2013; Kaztman, 2001; Sabatini, Cáceres, & Cerda, 2001; Segura, 2014).

Entonces, a lo largo de este libro se pudo comprobar que las distintas modalidades de producción de vivienda impulsadas por las políticas habitacionales generaron distintas formas de hacer ciudad y sociedad, por lo que tener en cuenta este aspecto es fundamental para la construcción de una ciudad más igualitaria e inclusiva.

9.2.1 Una propuesta autogestionaria desde un enfoque de integralidad

Teniendo en cuenta el análisis realizado en este libro sobre los modos de acceso a un hábitat digno, aquí se propone avanzar en la generación de una propuesta de intervención habitacional para los sectores populares. Retomando el debate clásico analizado en el capítulo 2 de heteronomía-autonomía de los años ’70-‘90, aquí se propone un modo de intervención que actualice la dicotomía de dicho debate a partir de una opción superadora que permita transitar de la reivindicación de la autoconstrucción asistida de Pelli (2007; 2010) hacia la puesta en práctica de procesos autogestionarios del hábitat concebidos desde un enfoque de integralidad (recuperando las experiencias existentes a nivel latinoamericano de los últimos años). Esta propuesta se denominará enfoque autogestionario integral del hábitat.

Este enfoque integral encuentra sus raíces en la práctica cotidiana de organizaciones no gubernamentales con actuación regional que intervinieron –y actualmente intervienen– frente a la problemática del hábitat popular de manera organizada –como Habitat Internacional Coalition (HIC), Secretaría Latinoamericana de la Vivienda y el Hábitat Popular (SELVIHP), Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM), Movimiento de Ocupantes e Inquilinos de Argentina (MOI), Unión Nacional de Movimientos de Moradia de Brasil– y en los resultados obtenidos de la investigación que aquí se presenta, en base a las opiniones y percepciones de los propios destinatarios de la vivienda construida por el Estado en los últimos 10 años. La propuesta recupera el concepto y la praxis de la autogestión, como una práctica colectiva organizada bajo modalidades de producción social del hábitat que se configura como cuestionadora –desde una práctica transformadora– del rol del Estado en materia de asignación de vivienda-hábitat.

A diferencia de la postura turneriana (que reclama la autonomía de los destinatarios de la vivienda de manera individual) o la postura de Pelli (2007; 2010) que reclama asistencia estatal para proceso de autoproducción de vivienda, y recuperando la demanda de las organizaciones socio-territoriales regionales de hábitat de la década, el enfoque autogestionario integral recupera estas posturas pero reclama estrategias estatales concebidas y diseñadas de manera conjunta y concertada entre todos los actores sociales intervinientes en el fenómeno de la producción del hábitat –fundamentalmente por parte sus usuarios–. Esta modalidad de intervención reconoce a las organizaciones sociales de base territorial como actores activos y válidos con plena participación en los procesos de tomas de decisiones de políticas públicas (en la elección de la modalidad organizativa, de los equipos de trabajos –profesionales, técnicos, mano de obra–, la localización de las viviendas, el diseño constructivo de las mismas, el modo de administración de los fondos, la modalidad de ejecución de las obras, el criterio de adjudicación de las unidades, el tipo de propiedad y el modo organizativo de mantenimiento y conservación). Pues se entiende a las organizaciones sociales como sujetos con capacidad de impulsar políticas económicas, sociales y ambientales que, bajo ciertas condiciones, tienen capacidad de disputar sentidos y rumbos de la sociedad.

La producción autogestionaria es entendida como una práctica integral de transformación de la cotidianeidad de los sujetos, que no sólo involucra las condiciones de vida resultantes de una vivienda nueva, sino también implica procesos de transformación subjetiva de las personas que participan, de los funcionarios estatales que intervienen y de los profesionales involucrados con estos procesos, de las estructuras del Estado y de las condiciones de reproducción del modelo de acumulación vigente (Ortiz Flores, 2002; 2004; Jeifetz, 2011; 2002) (Rodríguez M. C., 2006; 2013). Pues la autogestión es una herramienta de transformación social habilitante de la puesta en marcha de procesos democratizantes de tomas de decisiones que favorecen al empoderamiento y la autonomía de los colectivos sociales, desde un nivel micro-social, pero con capacidades de expandirse hacia el nivel macro. Desde prácticas de micro-participación –a escala reducida en la resolución de un problema habitacional específico, por ejemplo– se abona, entre los participantes, al desarrollo de experiencias de ejercicio de una macro-participación, en el sentido que, desde prácticas democráticas en sociedades menores, se prepara al sujeto para la participación democrática en sociedades mayores –o globales– (De La Mora, 2002). Retomando a García Linera (2010), procesos autogestionarios entre el Estado y la sociedad estimulan procesos de transformación de la subjetividad de los destinatarios de la política, pero también, aunque aún incipientes, de la estructura del Estado (como gestor y administrador de lo público y no como monopolio de lo público).

Por ende, la práctica autogestionaria de la producción de vivienda necesita del Estado^[6], y a la vez, el actual Estado necesita de prácticas cotidianas nuevas que le permitan la superación de sus anacronismos. La direccionalidad dominante y cotidiana del curso de los fondos estatales hacia los mercados no hace más que alienar a los sectores subordinados, pero lo mismo sucede con las propias estructuras institucionales del Estado, por lo que aquí se reclama que mediante dinámicas autogestionarias se disputen los recursos para reorientarlos hacia el movimiento popular con capacidad de construcción de ciudades más igualitarias en términos de acceso a derechos. La autogestión no es autista en su concepción –desde la perspectiva que aquí se propone–, sino que necesita del Estado para transformar su lógica de funcionamiento y las relaciones sociales en su conjunto.

Este enfoque integral de la práctica autogestionaria de vivienda es intrínseco a una concepción de construcción social, pero también a una noción de construcción política y construcción de poder que busca la transformación social –como arco emancipatorio integral–. La mutación del Estado, desde la ejecución de políticas con participación social organizada y autogestionada, es un aspecto que ni el enfoque histórico-estructural ni el turneriano ni el democrático-autonomista tuvieron en cuenta.

Recuperando a García Linera (2010), la posibilidad de cambio del status quo se encuentra en la participación social y en la relación dialéctica entre movimientos sociales y el Estado, en su complejidad y los matices que dispersa en el campo de la política habitacional en particular, pero también, desde un abordaje de integralidad, de todos los demás sistemas que hacen a una vida digna.

En este sentido, a través de la práctica autogestionaria (ya sea en la producción de una vivienda o en cualquier otro bien o servicio), los colectivos involucrados son los verdaderos actores y decisores de sus propios destinos, lo cual supone prácticas que resultan emancipadoras de las reglas del mercado/estado subsidiario. Entonces, en base a procesos colectivos organizados y la captación de los recursos estatales, se despliega, según García Linera (2010), la lucha por la apropiación del Estado como herramienta de transformación social. Se trata de superar la praxis sectorial vinculada a la vivienda para entender a la autogestión como una actitud ante la vida, como un modo de convivencia social que quizás pueda ser puente hacia el bienestar social.

9.3 Sintetizando los aportes de esta investigación

En pos de sistematizar/sintetizar los aportes que realiza este libro al campo científico en el cual se encuadra, se identifican fundamentalmente dos tipos de aportes diferenciales: uno de tipo teórico-conceptual y otro de tipo metodológico.

En relación al primero, de tipo teórico-conceptual, se considera que con el trabajo de investigación realizado se construyó un bagaje de conocimiento científico suficiente –sustentado teórica y empíricamente– que aporta a la actualización de un debate clásico del campo de estudio de la vivienda como es el de la “administración centralizada versus la autoconstrucción” de los años ‘70-’90, interpelando a la autogestión cooperativa como una modalidad alternativa –y vigente– de producción de hábitat para los sectores populares. Las transformaciones del sistema productivo de los últimos años y su impacto en las ciudades (fundamentalmente latinoamericanas) impulsaron nuevos modos neoliberales de producción de vivienda que permitieron a sus usuarios un rol activo y fundamental y rebasaron los canales tradicionales de resolución de la problemática habitacional por parte de la estatidad. Estas nuevas experiencias de modalidades de producción de hábitat autogestionarias gestadas a nivel territorial reclamaban un profundo abordaje científico y su interpelación como un modo más de producción del sistema de vivienda. El análisis casuístico realizado aportó elementos de peso para, por un lado, postular al “enfoque autogestionario integral de hábitat” (referido en el apartado anterior) como un modo de producción de vivienda válido que promueve procesos de integración social –e inclusive, de inclusión– y habilita el acceso al derecho al hábitat y a la ciudad por parte de sus usuarios, y por otro, interpelar aquel debate clásico desde un abordaje que recolecte prácticas territoriales –regionales– actuales y fundamentalmente a los modos de producción de vivienda vigentes y hegemónicos priorizados presupuestariamente por los distintos estados. Este libro muestra que existen modos de producción de hábitat alternativos que aportan resultados más ajustados a las necesidades reales de las poblaciones con necesidades habitacionales.

Además, este trabajo investigativo aportó a saciar un vacío teórico (científico) existente en relación a las maneras de abordar una política pública –en este caso de vivienda– en todo su ciclo de vida, es decir, en términos de evaluar la relación entre el momento de diseño y ejecución de una política y sus resultados efectivos en los destinatarios de la misma (desde su óptica perceptiva). Este trabajo de investigación, analizando el “puente” existente entre estos dos momentos claves de la política de vivienda, realiza un aporte inmenso no sólo al campo de estudio específico, sino también al campo de la gestión de políticas públicas (en términos que brinda información sobre resultados de inversión realizada por el Estado y posibilidades de eficientización). En relación a esto último, aporta evidencia empírica suficiente sobre resultados comparativos de los dos modos de producción más desplegados por la estatidad en la CABA durante los últimos años para resolver el problema de la vivienda de los sectores de menores recursos: llave en mano y autogestionario. El abordaje comparativo de los mismos permitió su interpelación y/o cuestionamiento en función de optimizar las condiciones de habitabilidad de los usuarios de la vivienda financiadas con recursos públicos (desde una perspectiva de derecho e integralidad).

También se identifica como un aporte de investigación de tipo metodológico la construcción de un dispositivo empírico que permite abordar los modos de producción de vivienda de manera comparativa, habilitando la medición –y/o evaluación– de variables tales como la integración socio-urbana y las posibilidades de acceso a una vivienda digna y a la ciudad para los destinatarios de las viviendas estatales. Este dispositivo metodológico surge en base a la definición teórica de conceptos definidos como claves para este trabajo (participación social, distintas condiciones de habitabilidad de las viviendas) para luego operacionalizarlos en variables empíricas e indicadores que permitan su medición en los casos de estudios –de manera comparativa–, desde una perspectiva de integralidad que supera una concepción “techista” –instalada en el campo científico específico– de la vivienda. A partir de este dispositivo metodológico y la utilización del método inductivo se arribó a conclusiones que permitieron clasificar los casos de estudios. Además, el dispositivo construido tiene el potencial, la particularidad y la flexibilidad suficiente como para permitir abordar el análisis de casos similares en otras partes del territorio argentino y del continente, permitiendo la acumulación de evidencia empírica que abone a la consolidación de la alternativa autogestionaria como un modo de producción complementario al vigente en el sistema de vivienda nacional –y, por qué no, regional–.

Por último, de sumo interés para la autora, se considera se considera esta investigación como un aporte de alcance significativo al campo popular de lucha por una vivienda digna. La evidencia empírica sistematizada proporciona información y datos a cada uno de los miles de luchadores que actualmente reclaman frente al/los Estado/s el acceso a un hábitat digno. Este libro se constituye entonces en una práctica concreta de construcción de conocimiento científico al servicio de la sociedad –y específicamente al servicio de los que más lo necesitan– para que alcancen el cumplimiento de sus derechos vulnerados.

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