El objeto de intervención de la política social

Las políticas sociales, en tanto políticas públicas, responden a un proyecto político determinado, en el marco de un sistema político-administrativo que, responde al sistema de acumulación (Oszlak y O’Donnell, 1976). De esta manera, como sostienen los autores, desde las políticas públicas se refuerza el poder político de algún grupo en detrimento de otro. Entonces, el desarrollo de las políticas públicas se contextualiza en un régimen social de acumulación constituido por instituciones económicas, culturales y jurídicas y, en un régimen político que comprende a las instituciones y procesos gubernamentales y no gubernamentales que constituyen y ejercen la dominación política de la sociedad (Scribano y De Sena, 2013). Así, la construcción de una política pública es guiada por intereses y objetivos específicos en los que se solapan las condiciones relativas al surgimiento, tratamiento y resolución de la demanda o problema social que la política pública intenta resolver.

Las políticas públicas son el producto de la interacción de múltiples actores, tales como grupos, organizaciones, asociaciones, aparatos políticos y administrativos. Los recursos que movilizaran a los actores se corresponderán a una diversidad de intereses y objetivos que persigan según su lugar en el juego político (Lagroye, 1994). De esta forma, el resultado de la interacción se presenta como un programa coherente que responde a objetivos^[1] deseables y beneficiosos para ciertos grupos, legitimados por la autoridad pública (gobierno, ministerio, secretaría, etc.) y, son ejecutados por el Estado debido a su capacidad coercitiva y el alcance de la intervención. Entonces, implementar políticas implica una atribución normativa y ejecutiva de orden general exclusiva del Estado (Scribano y De Sena, 2013)

La ideología plasmada en los diseños normativos e institucionales construye legitimidad política en las soluciones propuestas y ejecutadas por los organismos gubernamentales. Particularmente en el caso de las políticas sociales, dichas concepciones ideológicas buscan limitar las consecuencias sociales producidas por el libre juego de las fuerzas del mercado (Ramacciotti, 2010). En esta clave, una política pública, y en particular la política social, es un conjunto de acciones y de omisiones destinada a obtener determinados fines (De Sena, 2014). Entonces, las normas, las reglamentaciones o los cambios en gestión pública de un periodo responden a relaciones sociales que expresan necesidades políticas, económicas y sociales de un momento determinado.

Para diferenciar a las políticas sociales de las políticas económicas y de las políticas laborales, que han regulado directamente las condiciones de la clase trabajadora^[2] (Cortés y Marshall, 1991; Iñigo Carrera, 2002), se observa aquello que constituye a su objeto de intervención directa: las “condiciones de vida y reproducción de la vida” mediante un circuito de distribución del ingreso que no se corresponde al proceso de producción (salario directo) (Danani, 2004, 2009). Para Sojo (1990) “la política económica y la social son dimensiones del desarrollo cuya integración en favor de la inversión, del empleo, de la distribución, constituye la base de la democracia” (1990:190). En este sentido, la distribución primaria del ingreso o el empleo son dimensiones propias de la política económica, pero con grandes efectos sociales (Sojo, 1990). En esta clave “si la finalidad de la política económica es dirigir la economía hacia la satisfacción de necesidades materiales de los individuos (…) la política social tiene por finalidad la producción de las condiciones que aseguran la existencia de la sociedad como tal” (Garretón, 1999: 42).

En términos operativos las políticas sociales producen sociedad mediante su objetivo de igualdad socio-económica, calidad de vida diversificada socio-culturalmente, con actores sociales fuertes y autónomos capaces de negociar representación en las esferas políticas y estatales (Garretón, 1999). Las políticas sociales hacen sociedad porque históricamente ocuparon una función reguladora de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo (Danani, 2004) porque en el ámbito laboral se establecen cuáles y cómo serán los medios que se obtengan para satisfacer las condiciones de vida (Danani, 2009). Las políticas sociales intervienen mediante la distribución secundaria del ingreso y no desde la distribución derivada directamente del sistema productivo. De esta manera, el salario indirecto permite acceder a bienes y servicios (materiales y simbólicos) cuyo consumo se organiza, al menos en parte, fuera del mercado “solo si la satisfacción de necesidades se torna un proceso de reconocimiento de derechos del sujeto, pues solo entonces la persona puede independizarse (parcialmente) del mercado” (Danani, 2004:19).

Para garantizar la equidad y la seguridad social como objetivos rectores de la política social su intervención debe ser “integrada, activa, preventiva, que no reaccione simplemente a situaciones de emergencia o temporales y que no represente un mero paliativo a las desigualdades conscientemente provocadas por la política económica en sus coordenadas sociales” (Sojo, 1990:191). Por lo tanto, la mera presencia de la asistencia no producirá necesariamente la desmercantilización si dicha intervención estatal no libera sustancialmente a las personas de su dependencia del mercado. Es decir, si los subsidios son bajos y están asociados al estigma social, el mismo sistema de ayuda empujara a las personas a participar en el mercado (Esping Andersen, 1990). Adelantado y otros (1998) agregarán que este no es el principal impacto de la política social sobre las desigualdades, sino que la política social además de compensar las desigualdades, también puede constituirlas, aumentarlas y reproducirlas. (Adelantado, et al., 1998)

Las políticas sociales poseen un carácter organizativo que otorga a cada sector social determinada responsabilidad para la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Como afirma Adelantado (2009) en el sector mercantil la política social interviene a través de la definición de qué es o no una mercancía, en el estatal mediante disposiciones jurídicas que ponen bajo la responsabilidad del Estado determinados bienes o recursos, y en el sector informal (familiares, ONG, fundaciones) estableciendo por defecto un espacio social de intercambio altruista de bienes, que no son concebidos como mercancías o derechos.

Así mediante la política social los gobernantes pueden transformar lo que eran derechos (sanidad, educación, pensiones) en mercancías (reduciendo intensidad protectora y desregulando el servicio público), o dejar en manos del mercado, la familia, o el tercer sector la respuesta a los nuevos y viejos problemas sociales (pobreza, diversificación de tipos de familia, envejecimiento de la población) (Adelantado, 2009:13).

La desmercantilización es un resultado contradictorio, parcial y fragmentario, ya que se inscribe tanto en el distanciamiento del mercado para la satisfacción de necesidades, como en las reivindicaciones de los trabajadores. Es decir, “la desmercantilización de necesidades tracciona la desmercantilización de la fuerza de trabajo. En cambio, a la inversa, las políticas de garantía de ingreso no desmercantilizan necesidades. Por el contrario, las reenvían al mercado” (Danani, 2004:39).

Las modalidades de intervención de las políticas sociales configuran lazos y modos de interacción en los sujetos destinatarios de las mismas, moldeando y produciendo sus condiciones de vida, los modos de sociabilidad para acceder y permanecer en los programas sociales (Danani, 2009), formas de ser, de hacer, de sentir, (De Sena y Cena, 2014). En esta investigación se pondrán en diálogo las intervenciones alimentarias con las trayectorias de vida de los agentes, las prácticas burocráticas que implementan los programas, las percepciones y los esquemas de división del mundo (sensu Bourdieu) de los técnicos y las técnicas, las sensibilidades que cada contexto social moldea, la compatibilidad con otros programas sociales y los requisitos de acceso a los mismos configuran para cada persona destinataria una definición de sí mismo y de los otros y las otras. De esta manera, la intervención implica una complejidad y multiplicidad de actores que re-significan y le dan sentido a las prácticas que se enmarcan en los objetivos de los programas alimentarios. Desde esta lectura sociológica el fenómeno de la cuestión alimentaria y la integración social trasciende la materialidad de la prestación y su contenido nutricional porque cristaliza un proceso socio-histórico sobre la distribución desigual de las energías y la regulación del orden social (Cervio, 2019).

Lógicas recursivas entre las políticas sociales y la estructura social

Las políticas sociales y la estructura social poseen una importante conexión mediante diversas alianzas de clases para la producción del bienestar. Los regímenes de bienestar articulan una trama institucional que es fundamental para la estructura social y modela la integración y la cohesión social. Las teorías del bienestar han permitido comprender a las políticas sociales en su carácter recursivo respecto a los procesos de estructuración social (Esping Andersen, 2000); su potencial para regular, modelar o reproducir las desigualdades (Adelantado, et al, 2000); su participación en la distribución, asignación, circulación de los satisfactores (Max Neef, et al 1986) para determinadas necesidades definidas institucionalmente. También, las políticas sociales inciden en la configuración de las desigualdades vinculadas a la responsabilización de la mujer para la provisión del bienestar en el ámbito doméstico (Martinez-Franzoni y Voorend, 2008; Martín-Palomo, 2008; Cena, 2017); y, su configuración de los diversos estratos sociales.

Desde los aportes de Esping Andersen (2000) los regímenes de bienestar (liberal, conservador y socialdemócrata) son los modos en que se reparte la producción del bienestar entre el Estado, el mercado y las familias. Aquí el autor fundamenta la articulación entre la previsión del bienestar, las políticas sociales y la estructura social. Por su parte, Adelantado y otros (2000) proponen una lectura multicausal sobre el fenómeno de la desigualdad y la intervención del Estado y, complementaria/superadora de la lectura de Esping Andersen. Los autores comprenden a la estructura social como la “configuración de instituciones, reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y lugar determinado” (Adelantado, et al., 1998:127). Entonces, la intervención estatal sobre la cuestión social, mediante las políticas sociales, modula dichas desigualdades. La política social está ligada de forma recursiva a la estructura social, en tanto surge de esta y configura los procesos de estructuración social, constituyendo un “bucle de influencia recíproca” (Adelantado, et al, 2000).

Este enfoque considera cuatro esferas que se entrelazan y disponen de límites difusos, que presentan un complejo de instituciones y mecanismos de coordinación de la acción social y, que son atravesadas por ejes de desigualdad: la esfera mercantil, la doméstico-familiar, la estatal y la relacional. Entonces, la política social se genera a partir de la estructura social y contribuye a los procesos de estructuración social.

La esfera mercantil jerarquiza las relaciones sociales según la capacidad de intercambio de mercancías en el mercado. La esfera doméstica remite al trabajo de cuidado y doméstico^[3] que se realiza en la unidad de co-residencia; sus actividades trascienden el trabajo reproductivo en tanto se trata de un trabajo que es productivo a la esfera mercantil. La esfera doméstica “es tan económica como la esfera mercantil pero su carácter económico se basa en un tipo de trabajo (la provisión del cuidado) y un acceso desigual a los recursos que la reducción mercantil del trabajo al empleo ha oscurecido” (Adelantado, et al., 1998:132) Para Donzelot (1990) el ámbito doméstico forma parte de lo social y es un dominio hibrido porque no se reduce al ámbito privado ni está exento de la regulación pública. En el trabajo doméstico (Molyneux, 1979) y en el trabajo de cuidado (Carrasco, 2006; Martín-Palomo, 2008) se cristalizan las tareas para la reproducción de la vida social^[4]. El trabajo doméstico incluye al trabajo de cuidado y el bienestar de las personas que recae de manera desigual en la responsabilidad de las mujeres, desfavoreciendo sus posibilidades de acceso al mercado laboral (Jelin, 1984; Carrasco, 2006)^[5]. En este contexto, desde los años ochenta, la titularidad de las mujeres en los programas sociales predominó en detrimento de los varones (Halperin et al, 2009; De Sena, 2013, 2014) y ellas constituyeron el principal soporte a las políticas de ajuste en tanto gestoras de políticas sociales (Grassi, 1998; Goren, 2001; Cravino et al, 2002; Martinez-Franzoni y Voorend, 2008; Martín-Palomo, 2008; Cena, 2017, 2019)^[6].

La esfera estatal es coordinada por el poder político mediante la regulación normativa y los procesos de administración y gestión de recursos, programas y servicios. De esta manera tiene un rol central en la organización de la desigualdad social, en el conflicto distributivo y en la reproducción simbólica de las jerarquías sociales. Las intervenciones asignan cómo redistribuir recursos en la sociedad desde cada esfera y moldear las relaciones sociales que se establecen entre ellas permitiendo las condiciones para cambios, permanencias estructurales o la emergencia de nuevos actores sociales. (Adelantado, et.al, 2000). Si bien las políticas sociales se diseñan en la esfera estatal, la estructura y dinámica de las demás esferas condicionan el contenido de las intervenciones. El rol de la esfera estatal es significativo porque direcciona hacia las demás esferas las definiciones de las problemáticas sociales y las modalidades de intervención; cuenta con la potencialidad de realizar una segunda distribución del excedente mediante inversiones públicas, impuestos (progresivos o regresivos), subvenciones a empresas, prestaciones sociales que trascienden a la circulación mercantil; inciden en la distribución de las desigualdades no solo desde un plano económico, sino también cultural e ideológico (Cena, 2017).

La esfera relacional como un elemento nodal para la provisión del bienestar se constituyó en los años noventa en el enlace entre el proceso gerencial y el proceso político-civil que ha caracterizado las reformas institucionales, fiscales, políticas, administrativas y económicas llevadas a cabo con el cambio de siglo mediante el proceso de Nueva Gobernanza. Para garantizar la existencia de cooperación y su eficacia se requieren los recursos del poder público, de los mercados y las redes sociales (Restrepo Medina, 2009). El proceso de gobernanza se estructura institucional y técnicamente a partir de la interlocución de grupos y sectores sociales entre sí con el gobierno, reconociendo que el resultado no se logra ni con mando y control gubernamental sobre una sociedad dependiente, ni tampoco con la vigencia de la autorregulación y el mercado o solo por los vínculos de la solidaridad de las organizaciones sociales (Restrepo Medina 2009). Esta tarea demanda una reestructuración en las funciones gubernamentales para que los intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados. En la esfera relacional se auto-organizan solidaridades y grupos sociales de cara a la acción colectiva (Portantiero, 2000). En su interior existen tanto intereses económicos y políticos, como relaciones de dominación y desigualdades de poder y recursos. Adelantado et al (1998) distinguen dos tipos de subesferas la asociativa y la comunitaria. La primera involucra a las asociaciones con un cierto grado de institucionalización y a los movimientos sociales de toda diversidad; y en la segunda, priman los vínculos por reciprocidad en detrimento de los intereses y con cierto grado de informalidad en su constitución.

Siguiendo a Arcidiácono (2012), las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) emergieron como una acción que permite responder a la despolitización promovida por gobiernos autoritarios, a la atomización y privatización de lo público y así, cristalizar la crisis del Estado de Bienestar. Las OSC “se presentaron principalmente asociadas a la defensa de la dimensión cívico-política de la ciudadanía, al establecimiento de asociaciones e iniciativas ciudadanas y a la ampliación del espacio público” (2011:155). En el contexto de políticas neoliberales las OSC fueron estrechamente vinculadas al ámbito de las políticas públicas por el BID, el Banco Mundial y el PNUD con la ventaja de superar el sesgo negativo sobre lo lucrativo y gubernamental, y también el sesgo de residual sobre un “tercer sector”^[7]. Para Roitter, “hablar de las OSC permite a los organismos multilaterales construir un interlocutor institucionalmente legitimado (…) para presentarse como partícipe necesario de las políticas sociales que estos impulsan y, adicionalmente, atribuir a quienes ellos eligen como contraparte el rango de representantes de la sociedad civil” (2004:26). Los procesos de privatización, descentralización y desregulación de los Estados de la región denotan el pasaje de un modelo estatal que monopoliza la provisión de servicios sociales para garantizar el bienestar a un modelo que delegan funciones al sector privado, al sector no gubernamental y al sector informal.

Durante los años noventa múltiples programas sociales incluyen a las OSC como un eslabón dentro de la cadena asistencial (Arias, 2012). Siguiendo a Bustelo (2000) desde un enfoque neoconservador, el modelo mixto de bienestar social cobra pertinencia en un contexto de amplia burocratización, ineficiencia, clientelismo y corrupción en las prestaciones sociales estatales. En cambio, desde un enfoque progresista, el retorno a la Sociedad Civil denota la potencialidad de las relaciones solidaridad, el altruismo, cooperación cívica y expansión de la ciudadanía en la organización autónoma y compromiso con los sectores más vulnerados (Bustelo, 2000). En el campo de estas controversias se desempeña la acción de las OSC en una red ampliamente diversa de lógicas de funcionamiento, valores y objetivos (Arcidiácono, 2011). En importante diferenciar que idealizar lo voluntario y demonizar lo estatal ocluye las ventajas de la cooperación entre la esfera de la sociedad civil y la estatal.

Las teorías del bienestar también permiten comprender que en la definición de las políticas sociales subyace una definición del problema social y, en sus modalidades de prestación se cristaliza la materialidad con la que se pretende resolver ese problema. La necesidad que sustenta a la problemática cobra relevancia en relación a la provisión de los satisfactores que tiene por objeto la política social. Siguiendo a Max Neef (1986) las necesidades humanas se dividen según múltiples criterios, una distinción posible es entre categorías existenciales y axiológicas. Las primeras permiten reconocer las necesidades de ser, tener, hacer y estar; las segundas se refieren a las necesidades de subsistencias, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. El autor subraya una mutua implicancia entre satisfactor y necesidad y, sostiene que lo que está determinado no son las necesidades sino los satisfactores (Max Neef et al, 1986). Entonces, en tanto las necesidades humanas son siempre las mismas, lo que cambia a través del tiempo y las culturas son los medios utilizados para su satisfacción. Por ello, la elección de los satisfactores es una atribución del sistema cultural y político de la sociedad en la que se determinan que necesidades serán o no satisfechas.

Las políticas sociales desde esta perspectiva, no son solamente un elemento que permite paliar las desigualdades existentes sino que además, opera como una intervención con la capacidad de gestionarlas, asignando a cada una de las esferas un determinado rol en la asignación, distribución y garantía de satisfactores. La jerarquización de necesidades en el campo de la subsistencia, como es el caso de la alimentación, se disputa en relación a la definición de “lo necesario” e interviene directamente en las modalidades de prestación alimentaria. La entrega de alimentos directa, los criterios de selección de esos productos, la regularidad de la entrega, la composición nutricional, la cantidad y variedad de alimentos, las transferencias monetarias de ingresos y, la oferta del mercado connotan un régimen de bienestar. Este régimen articula patrones alimentarios y culturales, lógicas de acumulación y de expropiación de las energías y del excedente, prácticas políticas y un régimen de sensibilidades (Scribano, 2012; De Sena, 2016; Cena, 2017) que configura una economía política de la moral (Marx, 2011) que moldea los esquemas de visión del mundo (Bourdieu, 1999) y la percepción de sí mismo y de los otros.

Entonces, la intervención de las políticas sociales despliega lazos relacionales que articula la interacción entre las distintas esferas para que dentro de las lógicas de acumulación, bajo los patrones alimentarios y culturales, se implementen políticas moralmente aceptables para alcanzar la integración social mediante la organización de la desigualdad social y la reproducción simbólica de las jerarquías sociales. De esta manera el problema alimentario se configura como la cuestión alimentaria, en tanto cuestión social, porque los programas alimentarios, desde una lógica recursiva, contribuyen a los procesos de estructuración social que los genera

Asistenciales, descentralizadas, focalizadas y masivas

En los años setenta la administración pública dejo de tener un papel central en la producción de bienes y servicios, disminuyó su intervención en la regulación económica y en su capacidad de garantizar derechos sociales (Blutman, 2016). El Estado comenzó a ser observado, tanto desde el capital trasnacional como desde el interior del propio Estado, como un obstáculo para la dinámica de acumulación (Mattos, 1989). En este contexto emergieron diversas y sucesivas reformas sobre el Estado y la administración pública bajo la modalidad de nuevo gerenciamiento público. Los ejes de la transformación estructural del Estado fueron cambios en la organización y gestión de funciones mediante la descentralización, privatización, desregulación, readecuación de los recursos humanos, la tercerización de los servicios de apoyo, desburocratización y la orientación de la gestión hacia objetivos (Restrepo Medina, 2009). Por un lado, el Estado nacional desplaza sus responsabilidades de gestión hacia las provincias, por el otro, permite la influencia en la delimitación, definición y modos de abordaje de la problemática social de los Organismos de Crédito Internacional.

Desde los años ochenta, las reformas en el diseño de las políticas sociales se han fundamentado bajo el argumento de optimizar la eficiencia para estimular la equidad (Sojo, 1990). Bajo el velo de reducir la pobreza de modo más efectivo y a menor costo, porque la provisión universal es costosa e ineficiente, los Organismos Multilaterales de Crédito han influenciado la delimitación, definición y modos de abordaje de la problemática social, condicionando el financiamiento de políticas sociales a la concentración del gasto público en determinados sectores. Entonces, se instalaron las tendencias a focalizar las políticas sociales en las poblaciones más vulnerables, mediante programas selectivos, y desmantelando los programas universales.

El paradigma de la focalización se orientó hacia los sectores sociales que no disponían de los recursos para acceder a la salud, educación, vivienda, agua potable y saneamiento a través del mercado. Así, se configuró el ámbito de acción de la política social como subsidiario en materia de pobreza, consolidando el reemplazo de la concepción de la universalidad por el de focalización (Sojo, 1990). Esta reforma implica dejar de lado las causas de los problemas sociales y enfocar la atención en los síntomas considerando que la concentración de los recursos aumenta la eficiencia de las transferencias destinadas a combatir la pobreza (De Sena, 2011).

Ante el crecimiento ininterrumpido de los niveles de pobreza la focalización en sectores con NBI ha sido masiva desde los años ochenta en los programas alimentarios, en particular, y las políticas sociales en general. El carácter de masividad indica que es para muchos, pero no es para todos (De Sena, 2011) en detrimento de las lógicas universales. Este giro en el diseño de las políticas sociales amplia la mirada para observar y comprender las estrategias a través de las cuales el Estado garantiza el bienestar social, y por qué no, también observar cuál es el bienestar social al que aspira o pretende garantizar el Estado desde los objetivos de sus políticas, observando los medios que propone para alcanzarlo.

En 1984 se implementa el Plan alimentario Nacional que, como hito trazador de los programas alimentarios contemporáneos, distribuyó bolsones de alimentos en zonas críticas alcanzando 1,7 millones de hogares, que representan un 19% de la población (Aguirre, 1990; Sordini, 2018). La lógica de su masividad y la modalidad de su prestación se han instalado en la dinámica de las políticas alimentarias de Argentina.

Para los años noventa se incorporaron giros en los diseños de las políticas públicas vincularon a las áreas sociales dentro de la lógica del funcionamiento del mercado. La empresarialización y provisión privada de servicios de bienestar se ha integrado en el circuito económico a través de los procesos de privatización de la administración y de la gestión de servicios sociales, las administradoras de riesgos del trabajo y el aumento y la concentración de la prestación privada de servicios de salud (Hintze, 2006; Adelantado y Pérez, 2006).

La descentralización en la gestión se fundamenta en el modelo de organización económica y social centrado en la transferencia de recursos y poder al sector privado. Esta transferencia de recursos y poder también se impulsó al interior del aparato estatal disminuyendo la relevancia del gobierno central y creciendo la de los gobiernos provinciales y municipales (Vinocur, Halperin, 2004; Hintze, 2006). De esta manera, profundizó la heterogeneidad de los indicadores sociales entre regiones, provincias, localidades y sectores sociales. Las provincias que contaban con mayores recursos alcanzaron mejores resultados que las más pobres. Se destacó el impulso de normas a favor de los balances económicos para eliminar desequilibrios presupuestarios derivados de problemas financieros con restricciones y atrasos de aplicación del gasto social en los niveles nacionales, provinciales y municipales.

El rubro de gasto con incrementos más significativos para los municipios fue el de promoción y asistencia social y este aumento estuvo directamente vinculado a la ejecución de programas focalizados para la población con NBI y grupos vulnerables dirigidos a entender necesidades emergentes. (Clemente, 2010:14)

En la heterogeneidad geografía, de densidad poblacional y presupuestaria algunos municipios son únicamente ejecutores de políticas públicas mientras otros, además, pueden asumir la iniciativa y la innovación en materia de respuestas (políticas y programas) a las necesidades sociales. “El rol del municipio como productor de política social supone un sistema de capacidades (técnicas y financieras) y fundamentalmente de competencias asignadas y consolidadas en el tiempo” (Clemente, 2010:14).

Desde las referencias teóricas revisadas se puede considerar que las inclusiones y exclusiones son formas de focalización y descentralización de las políticas sociales. Por ello, para abordar el análisis de las políticas sociales es pertinente observar “los procesos que las generan y las estructuras de poder donde se fundamentan y desarrollan, el modelo de sociedad que suponen y recrean” (Halperin Weisburd, 2011:82).

Emociones y políticas de las sensibilidades

El estudio de las políticas sociales desde el prisma de la sociología del cuerpo y las emociones constituye el nodo analítico sobre las modalidades en las que el capitalismo garantiza su persistencia con altos índices de pobreza y condiciones de desigualdad. Las políticas sociales hacen sociedad porque intervienen sobre, y son el resultado, de modelos de acumulación y estructuración social y, porque producen efectos en otros ámbitos de la vida asociados tanto a lo simbólico como a lo cognitivo-afectivo (De Sena y Mona, 2014; Cervio, 2015). Si bien las políticas sociales intervienen sobre las condiciones de producción y reproducción de la vida (Danani, 2004), exceden lo material porque manifiestan implicancias en los procesos de conformación de las subjetividades de los/as agentes y, junto con ello, la conformación de sus emociones, sensaciones, percepciones y estructuras de sensibilidad (Cena, 2014; De Sena, 2016).

Desde el diseño de un programa social se puede observar cómo el modo de nominar a la población objetivo, las condicionalidades y contraprestaciones de la intervención, en las que subyace la posición social que ocupa una persona destinataria, configura pautas de sociabilidad y modos de vivenciar la recepción del programa. De esta manera las políticas sociales configuran maneras de ser, de sentir, de hacer que estructuran cuerpos y emociones en los y las agentes (De Sena y Cena, 2014; De Sena, 2016). La perspectiva de la sociología del cuerpo/emociones en el análisis de las políticas sociales pretende aprehender el modo en que el mundo social es sentido por los y las agentes y “cómo esos sentires y esas sensibilidades son los que regulan sus prácticas y hacen soportables –por medio de emociones como la culpa, la resignación, el miedo, el acostumbramiento o la gratitud, entre otras– las vidas en contextos fuertemente desiguales” (Dettano, 2020:131).

Las políticas sociales son performativas porque en sus clasificaciones del mundo y en las definiciones de la problemática social subyacen las soluciones posibles, las acciones esperables de los destinatarios y las destinatarias para mantener la prestación, los y las responsables de las problemáticas. Así, la intervención de las políticas sociales prescribe practicas del saber-hacer en los esquemas de sociabilidad que los programas configuran. En las políticas sociales subyace una imagen mundo^[8] (Scribano, 2002; Cena, 2014) que define y contornea las sociedades deseables (De Sena, 2011). La imagen mundo es el conjunto de presuposiciones sobre el modo de existir de los agentes, el tiempo, el espacio y sus relaciones con la realidad social (Scribano, 2002).

Reconocer la imagen mundo que subyace a la intervención de las políticas sociales implica “visualizar la medida en que se materializan las normas, costumbres, tradiciones y creencias institucionalizadas que promueven ciertas emociones y restringen otras” (Cena, 2014:86). De esta manera es posible reconstruir el régimen de sensibilidad que “opera como marco a partir del cual una determinada política de cuerpos/emociones afecta los modos en que los actores se comportan” (Cena, 2014:87). Así, lo que aparenta desplegarse en el plano de las emociones individuales está ligado y es recíproco al contexto socio-histórico que habitan los y las agentes (Luna Zamora, 2007).

Entonces, desde la sociología del cuerpo/emociones, los modos de vivenciar la intervención alimentaria que experimentan los técnicos y profesionales que diseñan y gestionan los programas, las personas voluntarias que participan en la implementación en el territorio y las personas destinatarias no implican estados íntimos e individuales sino constituyen el resultado de la interacción con los otros en el contexto social. Los cuerpos/emociones de las personas intervenidas por los programas alimentarios están situadas socialmente y en relación inter-subjetiva y estructural con los otros/as (De Sena, 2016).

Diversos estudios sociológicos abordaron a las políticas sociales desde las emociones. Tonkens, Grootegoed y Duyvendak (2013) estudian cómo la reforma del Estado de bienestar en Europa afecta las emociones de las personas porque en dichas reformas subyace cómo se valora y juzga a los ciudadanos y cómo deben sentirse en relación a las nuevas disposiciones que fomentan una “ciudadanía más activa”. Las autoras examinan la reforma política como reforma emocional en relación a cómo se siente las personas en relación a la reducción de los servicios financiados con fondos públicos. En tanto el nuevo Estado de bienestar implementa políticas de individuación (Merklen, 2013) que demanda a los agentes un rol “activador” impone condiciones a los ciudadanos como esforzarse, ser autosuficiente y asumir los riesgos en sus vidas. Al reconocer que los nuevos riesgos sociales afectan de manera diferente a grupos de ciudadanos, por edad, nivel educativo, empleo, forma de hogar y género, los gobiernos están adaptando cada vez más los servicios públicos para satisfacer las necesidades individuales (Ungerson y Yeandle, 2007 citado en Tonkens, Grootegoed y Duyvendak, 2013). Además, el cambio en el énfasis de la redistribución al reconocimiento (Fraser y Honneth, 2003) implica que las políticas sociales se focalicen en grupos de individuos particulares. Para las autoras, considerar la reforma del bienestar a través del lente del reconocimiento cristaliza las emociones. Honneth (2003) analiza la dimensión cotidiana de los sentimientos morales de injusticia al analizar el sufrimiento y la miseria causados institucionalmente (citado en Tonkens, Grootegoed y Duyvendak, 2013).

Los estudios de Hochschild (2003) se basan en teorías de interaccionismo simbólico para mostrar la importancia de las emociones en la vida cotidiana y así conecta las emociones íntimas y privadas con los cambios sociales y culturales más amplios. La autora distingue tres reglas que asignan significados a las situaciones: las morales, las pragmáticas y las históricas. Las primeras señalan a los agentes lo moralmente correcto, entonces, siguiendo el análisis de Tonkens, Grootegoed y Duyvendak (2013), cuando los agentes encuentran sus derechos reducidos en la intervención de las políticas sociales emplean reglas de la estructura moral cuando discuten en términos de los deberes y derechos de los gobiernos y los ciudadanos, refiriéndose a la justicia, la equidad, la igualdad. Las reglas pragmáticas orientan la acción al plano de las posibilidades, aquí los estudios de Tonkens, Grootegoed y Duyvendak (2013) señalan que las personas dependientes de las intervenciones estatales, aun con sus derechos reducidos, pueden controlar su enojo porque observan que los “ajustes” de fondos públicos son necesarios y siempre existe otra persona en una condición de mayor necesidad que ellos mismos, lo cual los ubica en distintos grados de merecimiento. Finalmente, las reglas históricas que asignan significado a las interacciones sociales permiten comparar cronológicamente la situación actual con el pasado (Tonkens, Grootegoed y Duyvendak, 2013). Hochschild cree que hay espacio para la agencia en la configuración de las emociones en la que cada persona maneja las propias emociones para adaptarse a las normas emocionales del contexto de la situación de interacción en la que está inmerso que lo define como “trabajo emocional”. Entonces, para Tonkens, Grootegoed y Duyvendak (2013), la reducción del Estado de bienestar conduce a nuevos regímenes de ciudadanía y, por lo tanto, a nuevas reglas de sentimientos, demandas y trabajo emocional.

El estudio sobre cómo las políticas sociales configuran sensibilidades enmarcó la revisión histórica, a nivel internacional, para hallar elementos que connoten el impacto de las propuestas y aplicaciones de los programas de Ingresos Ciudadano (De Sena, et al, 2016). Desde esta matriz analítica también se indagó sobre la intervención de las políticas sociales en el “orden mundial” desde las experiencias de los Programas de Transferencias Condicionadas de ingreso (PTCI) en India, Ghana, Burkina Faso, España, Italia, Brasil, Uruguay y Argentina para revisar las intervenciones masivas en el nuevo milenio (De Sena, 2018). Además, se indagaron las conexiones entre las políticas sociales y las políticas de sensibilidades del Sur Global a partir de los datos empíricos sobre Argentina y la información asociada con los problemas de las políticas sociales en América Latina y el resto del mundo (De Sena y Scribano, 2020). El estudio sostiene que la elaboración de sensibilidades a través de políticas sociales son parte de un doble proceso de colonialidad tanto a nivel global como a nivel personal (De Sena y Scribano, 2020).

La incidencia masiva y la intervención predilecta para la atención a la pobreza en América Latina que tienen los PTCI enmarcó múltiples estudios que abordan la relaciones entre políticas sociales, consumo y emociones en las lógicas de financiarización y endeudamiento que las intervenciones disponen (Cena y Chahbenderian, 2012; Chahbenderian, 2015; Dettano, 2018; Dettano, Sordini y Chahbenderian, 2019; Dettano, 2020). La estructuración social del capitalismo mediante los PTCI dirigidos a niños, niñas y adolescentes “pobres” y la configuración de sensibilidades también es objeto de estudios en relación a su despliegue en países del Cono Sur (Cena y Chahbenderian, 2015).

Otras investigaciones indagaron cómo se configura la autorresponsabilización e individualización de las personas destinatarias de los programas transitorios de empleo y los PTCI (Cena, 2014). El nexo entre políticas sociales y emociones permitió profundizar cómo las intervenciones contornean comportamientos de las personas titulares, en tanto mujeres-madres responsables de los cuidados, a partir de las condicionalidades exigidas (Cena, 2017). También, desde este abordaje se estudió cómo las políticas sociales dirigidas a mujeres en situaciones de violencia doméstica configuran sensibilidades (Bazzano, 2020).

Las articulaciones entre la cuestión social y su abordaje desde las políticas sociales estructuran regímenes de sensibilidad que posibilitan tanto la reproducción del modelo de acumulación que sostienen como los mecanismos de soportabilidad y regulación de las sensaciones ante el contexto de desigualdad y de hambre. El estudio sobre las sensibilidades que se estructuran en las subjetividades del “buen pobre”, “pobre merecedor”, “la trabajadora vecinal”, “la mujer que lleva adelante el comedor comunitario desde hace veinte años” permite la comprensión del contexto socio-histórico de depredación de los bienes comunes, expropiación de las energías y regulación de las sensibilidades que garantizan la vigencia permanente del hambre como política.