Introducción

“He dispuesto la conformación inmediata de brigadas para controlar la situación legal de los inmigrantes venezolanos en las calles, en los lugares de trabajo y en la frontera”, señalaba el entonces presidente Lenín Moreno a inicios de 2019; meses después impuso una visa de entrada a los venezolanos al tenor de lo que han realizado otros países de Suramérica, como el Perú y Chile. Con estas medidas, implementadas vía decreto, se terminó de concretar el giro que el gobierno del Ecuador dio en relación con la política migratoria regional al pasar de un enfoque de derechos, libre movilidad y facilidades de residencia hacia uno más restrictivo, de control y seguridad fronteriza, denominado asistencia humanitaria.

El objetivo central de este capítulo es examinar cuáles fueron los principales cambios en la política y diplomacia migratoria ecuatoriana con la llegada al poder del gobierno de Moreno (2017-2021). Como han resaltado algunos autores (Herrera Ríos, 2016; Ramírez, 2013), en la llamada “década correísta” (2007-2017) se produjo un nuevo tratamiento de los temas migratorios. Producto de esto, el Ecuador se constituyó en un referente a nivel regional y global al intentar construir una política de movilidad humana con enfoque de derechos^[1].

La incorporación de este enfoque vino acompañada de políticas que no solo dieron un aire nuevo a la forma histórica de entender la migración en el país (que llevó incluso a los límites de la imaginación política al proponer la ciudadanía universal), sino que colocaron a los asuntos migratorios como un componente central en la gestión gubernamental, lo cual posibilitó el surgimiento de una activa diplomacia migratoria que colocó al Ecuador en el radar de la geopolítica mundial.

Por diplomacia migratoria entendemos, al seguir a Adamson y Tsourapas (2019), cómo los Estados emplean la gestión de la migración en sus relaciones internacionales, es decir, en cómo esta se vincula con los objetivos diplomáticos del Estado. Como bien advierten los autores citados, la diplomacia migratoria no es sinónimo de la política general de migración: esta se vuelve relevante cuando los Estados la incluyen como parte de sus relaciones exteriores y diplomáticas y se convierte en un elemento importante y de impacto en las relaciones interestatales.

Si bien existen muy pocos trabajos que analizan el vínculo entre diplomacia y movilidad, Tsourapas ha introducido el término de diplomacia de la migración (migration diplomacy) para entender la utilización de instrumentos, procesos y procedimientos diplomáticos para gestionar la movilidad transfronteriza de la población, lo que incluye tanto la utilización estratégica de las corrientes migratorias como medio para obtener otros objetivos como el uso de métodos diplomáticos para lograr objetivos relacionados con la migración (Tsourapas, 2017: 2370).

En efecto, desde 2007 el Ecuador incluyó en su agenda de política exterior –tanto bilateral como multilateral– los asuntos migratorios que no solo colocaron en la mesa de debate y negociación el enfoque de derechos, sino también propuestas concretas para una nueva forma de manejar la “cuestión migratoria”, sobre todo a nivel intrarregional. Entre las acciones más reconocidas, como se indicó en el capítulo uno, sobresalen: proponer el principio de ciudadanía universal, eliminar las visas de ingreso al país para todas las nacionalidades, reconocer como refugiados a casi 30.000 colombianos entre 2009 y 2010 (en una coyuntura de ruptura diplomática con Colombia), impulsar la propuesta de ciudadanía suramericana en el seno de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) e incorporar esta noción en su marco legal. Sin embargo, el conceder el asilo diplomático en la embajada del Ecuador en Londres al fundador de WikiLeaks, Julian Assange, en junio de 2012, constituyó el caso emblemático de la diplomacia migratoria implementada en el gobierno de Rafael Correa^[2].

Cuando llega al poder el gobierno de Lenín Moreno, gradualmente va girando su diplomacia y el enfoque de la política exterior se aleja del eje bolivariano para alinearse con los países del Grupo de Lima^[3] y con la agenda de Washington. Esto trajo implicaciones en la relación con el gobierno de Venezuela en cuanto al tratamiento de la diplomacia migratoria, sobre todo en lo referente al flujo migratorio de cientos de miles de migrantes venezolanos que empezaron a llegar los últimos años y el incremento de xenofobia.

El gobierno nacional empieza a denominar a la migración venezolana como “éxodo migratorio” o “crisis migratoria” con un triple objetivo en su política exterior: en primer lugar, para ejemplificar el fracaso del llamado “socialismo del siglo xxi y la dictadura de Nicolás Maduro”; en segundo lugar, para conseguir fondos internacionales y así hacer frente a la llegada de los migrantes venezolanos; y, en tercer lugar, para revestir el discurso y las acciones con el adjetivo “humanitario”. Se habló de “emergencia humanitaria”, “asistencia humanitaria”, “corredor humanitario” y finalmente se impuso una “visa humanitaria”.

Es decir, se presentó como un gobierno humanitario, entendido como el despliegue de sentimientos morales en las políticas –en este caso migratorias, que incluyen discursos y prácticas de intervención gubernamental– en las cuales el sufrimiento aparece como un nuevo léxico que justifica las prácticas de asistencia (Fassin, 2016 y 2018) y que colocan en un primer momento a los migrantes venezolanos como víctimas que sufren las consecuencias del mal gobierno de Maduro.

Este tratamiento trae consigo acciones que Pereira (2019) denomina humanismo de prevención, que considera la migración como un riesgo y a los migrantes, como víctimas. Esto implica una forma de nexo entre migración y seguridad, que tiene por resultado realizar un conjunto de medidas preventivas y de control migratorio más sutiles. Sin embargo, un evento de violencia que terminó en feminicidio ocurrido en el año 2019, en el cual estuvo involucrado un migrante venezolano, más la estigmatización hacia esta población propician que el gobierno gire hacia una postura de humanismo de expiación, con la que los migrantes empiezan a ser vistos como una metaamenaza –al orden social, económico y político nacional–, lo que conduce a una securitización y control represivo de la migración (Pereira, 2019: 304)^[4]. En relación con el tema social, son vistos como los causantes del incremento de la delincuencia, a nivel económico como los responsables del incremento del desempleo y en lo político como actores que impulsan las manifestaciones y desestabilizaciones al gobierno, como se verá más adelante.

De esta manera, según la coyuntura y la estrategia gubernamental, los migrantes son percibidos como víctimas o amenazas. La primera caracterización es utilizada más en el ámbito de la diplomacia migratoria y la segunda cuando se dirige al público nacional.

En el giro que da el Gobierno, la llegada de migrantes venezolanos es utilizada como un objetivo de su política exterior que terminó no solo por romper las relaciones diplomáticas con el gobierno de Nicolás Maduro, sino que le permitió crear y liderar un nuevo espacio como fue el Proceso de Quito^[5], el cual tiene como objetivo dar una respuesta regional a la crisis migratoria venezolana. Sin embargo, desde este espacio también se han generado pronunciamientos sobre el problema estructural que se vive en dicho país y han declarado estar comprometidos con una solución política, pacífica y democrática, conducida por los propios venezolanos (Villareal, 2019), en un claro ejemplo de diplomacia migratoria coercitiva (Tsourapas, 2017)^[6].

Si bien las leyes de migración, los acuerdos, decretos, reglamentos y las propias políticas en esta materia constituyen instrumentos valiosos de la diplomacia migratoria, en este capítulo queremos complementar este enfoque al señalar que la diplomacia migratoria no solo es utilizada como instrumento de la política internacional, sino también para la política nacional. Veremos más adelante cómo las primeras decisiones implementadas por el gobierno para contener el flujo (agosto de 2018) no lograron concretarse, sino que es a partir de la creación del Proceso de Quito (septiembre de 2018) y de las declaraciones y planes de acción que de ahí emanan que estas son utilizadas como justificativos para las nuevas medidas “humanitarias” que se empiezan a implementar para contener el flujo migratorio. Esto con la particularidad, como nos recordaba Ticktin (2015), que estas políticas humanitarias incluyen elementos de seguridad y control de las migraciones.

Si bien este texto se centra en las políticas implementadas para responder a la migración venezolana, hay que recordar que a lo largo del tiempo otros migrantes también han sido vistos como un problema para el Estado, como fueron en su época los migrantes chinos, cubanos o haitianos. Sobre estos últimos, por ejemplo, no hay miras a una política de regularización permanente, como se verá en el siguiente capítulo. Incluso, ha sido tal la magnitud mediática y política en el tratamiento de la migración venezolana que se ha invisibilizado al resto de inmigrantes (Pugh et al., 2020).

Varios gobiernos de Suramérica (como Macri en la Argentina, Bolsonaro en el Brasil, Piñera en Chile, Moreno en el Ecuador y Duque en Colombia) se han mostrado más receptivos con la migración venezolana que con otros flujos al mostrar su rostro más “humanitario” (al crear permisos especiales y nuevas visas o al otorgar refugio), pero el trasfondo muestra parte de su estrategia de política exterior y diplomacia migratoria que ha girado en torno a la relación con el gobierno de Maduro, para criticar el modelo e incluso impulsar alguna intervención armada.

Para entender este cambio, y en específico el tratamiento de la migración venezolana, es necesario, en primer lugar, analizar ciertos elementos que explican el incremento de flujos desde este país, para luego analizar el giro producido en el Ecuador. Vale resaltar que el caso ecuatoriano no es aislado, pues diferentes países de América del Sur han experimentado cambios en sus políticas migratorias, ya sea con la llegada de gobiernos conocidos como de la “nueva derecha”, como en la Argentina (Penchaszadeh y García, 2018) y el Brasil (Uebel y Ranincheski, 2017), o aquellos donde han continuado en el poder gobiernos conservadores, como el caso de Colombia o el Perú (Gissi et al., 2020).

Este trabajo es de carácter analítico etnográfico, y metodológicamente se basa en el estudio del corpus de los principales decretos, resoluciones, informes, leyes y discursos oficiales en materia migratoria. Este material constituye la fuente central para ver los cambios y/o continuidades de la política a lo largo del tiempo, así como las respuestas gubernamentales a ciertos “eventos” (incremento de llegadas o problemas sociopolíticos) ocurridos en torno a la migración.

El estudio se complementa con información cuantitativa sobre flujos migratorios y visas otorgadas a venezolanos y venezolanas desde 2010 hasta el año 2020 (fecha en que terminó la entrega de las denominadas visas humanitarias^[7]), y también de algunos datos estadísticos de una encuesta realizada en febrero de 2020 a migrantes mayores de 18 años, tanto hombres como mujeres^[8]. Esta información estadística nos permite tener una radiografía del perfil migratorio y de las condiciones de vida en las que se encuentran los migrantes en el país, así como complementar y/o contrarrestar con la información oficial^[9].

I. Venezuela, de país receptor a país expulsor

Venezuela es un país cuya matriz productiva depende de la extracción y exportación de petróleo, que lo ha configurado como una “nación petrolera” (Coronil, 1997). Su economía depende de la monoproducción y de los precios en el mercado internacional del “oro negro”, lo cual ha incidido en las dinámicas migratorias del país, tanto para la inmigración como para la emigración.

Durante el siglo xx, Venezuela fue receptor de inmigrantes. Podemos identificar tres olas inmigratorias hacia dicho país: la primera, a inicios del siglo xx, cuando, luego del descubrimiento del primer pozo de petróleo, el país fue receptor de trabajadores calificados provenientes de Estados Unidos. Usualmente estos eran vinculados a las trasnacionales y concesionarias petroleras, tales como Shell, Exxon Mobil, Chevron y Texaco, que consiguieron concesiones de explotación con el Estado venezolano, gobernado en ese entonces por la dictadura de Juan Vicente Gómez.

En principio, la política migratoria venezolana reflejaba códigos excluyentes, enfocada en recibir principalmente inmigrantes de Europa, pero la dinámica económica fijada por la actividad petrolera influyó para que la política migratoria se flexibilizara, permitiendo el ingreso y permanencia de colectivos de origen africano y asiático, los cuales hasta entonces tenían prohibida la entrada al país (Arámbulo, 2016: 162). Esto coincide con el desplazamiento de venezolanos del campo hacia las ciudades petroleras, movimiento migratorio interno que se llamó “éxodo campesino”. En este sentido, el boom petrolero de inicios del siglo xx motivó las primeras corrientes migratorias en Venezuela.

Una segunda oleada se produce después de la Segunda Guerra Mundial, cuando el gobierno dictatorial de aquel entonces, de Marcos Pérez Jiménez (1948-1958), lanza el Plan de Modernización y Progreso de Venezuela, donde se empiezan a construir grandes obras de infraestructura. En esta época, arriban migrantes de la posguerra, sobre todo italianos, españoles y portugueses, como mano de obra calificada para dirigir y trabajar en las grandes obras públicas que se iniciaban. En dicho gobierno, se impone una política de puertas abiertas, que permite no solo la llegada sino la naturalización de dichos migrantes europeos, que se convirtieron en mano de obra calificada, por lo que su llegada es considerada como una contribución a los objetivos de modernización e industrialización del país. El periodo de esta oleada migratoria va desde 1948 hasta 1961.

En los años 70 del siglo xx se da la tercera oleada inmigratoria debido a la bonanza petrolera que se conoció como la “Venezuela saudita”. A la vez, surgen el recrudecimiento del conflicto interno colombiano y las dictaduras del Cono Sur. Además, coincide con el alza progresiva de los precios del petróleo y, por ende, un crecimiento económico notable en el país caribeño. Posteriormente, en 1975, se logra la nacionalización de la industria petrolera, lo que generó un aumento en el producto interno bruto, mejoró las condiciones económicas y se logró una bonanza que atrajo inmigrantes de Colombia –fundamentalmente– y de la Argentina, el Uruguay y Chile, que venían huyendo de las dictaduras militares (Arámbulo, 2016; Useche y Linárez, 2018).

De la Vega (2005) señala que en los años ochenta del siglo xx se empezó a ver ya un cambio demográfico migratorio en Venezuela: de país receptor neto a emisor progresivo de población. A partir de 1989, “el comportamiento de los inmigrantes comienza a ser negativo, conformando una nueva tendencia que se mantiene hasta el presente” (Torrealba, citado en Álvarez, 2007: 91). Esto se debe a las bajas de los precios del petróleo y al plan de ajuste del gasto público del Estado, durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez, que ocasionó un episodio de protestas llamado “el caracazo” (27 de febrero de 1989), que afectó el ámbito social y dio paso a una crisis política a nivel de agotamiento de los partidos conocidos hasta entonces. Esto significó que “durante el siglo xx, se forjaron condiciones para que la sociedad busque una salida a la situación de deterioro sostenido que se vivía en Venezuela” (Vargas, 2018: 100).

Sin embargo, vale resaltar que, hasta entrada la primera década del siglo xxi, Venezuela y la Argentina constituían los dos principales países de Suramérica receptores de inmigrantes, que representaban el 3,9 % de su población, la mayoría de ellos colombianos (SICREMI, 2015). Venezuela y el Ecuador fueron los países que más migrantes necesitados de protección internacional recibieron de Colombia, como efecto del denominado “Plan Colombia”, que dio como resultado el incremento de migrantes internos (desplazados) e internacionales (refugiados).

El siglo xxi inicia con el gobierno de Hugo Chávez, quien, luego de sufrir un golpe de Estado enmarcado en el paro petrolero de 2002 (con lo que se da un primer flujo emigratorio)^[10], logra generar un estado de bonanza en la primera década gracias al alza de los precios del petróleo a partir del año 2004. Ahora bien, luego de la muerte de Chávez (marzo de 2013), Nicolás Maduro toma el poder en Venezuela y coincidencialmente los precios del petróleo caen. Por esta razón, empieza a percibirse un panorama de crisis económica en el país, que depende exclusivamente de la exportación de petróleo. Entre 2017 y 2018, inicia una segunda oleada emigratoria de venezolanos pertenecientes en un inicio a las clases media y alta, y posteriormente media-baja, que salen en busca de mejores oportunidades de desarrollo económico y profesional. Durante este periodo los precios del petróleo siguen en descenso.

Si para el 6 de marzo de 2013 el precio del petróleo se ubicó en 112 dólares por barril (luego de haber llegado a 146 dólares por barril durante el año 2008), en el primer trimestre del año 2015 el barril de petróleo llegó a 45 dólares y en diciembre de ese mismo año se ubicó en 29 dólares, lo que ocasiona una crisis económica que hasta la actualidad no ha podido ser controlada por el Estado. Esto demuestra el agotamiento del modelo económico rentístico petrolero, que ha generado un éxodo masivo de venezolanos a partir de ese año.

A esto se suman otros factores importantes: un control de cambio que favorece a las mafias importadoras y cambiarias a expensas del Estado (existente desde 1983, con la primera devaluación de la moneda); un aparato productivo nacional casi inexistente y altos índices de inflación; sanciones financieras internacionales provenientes de Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea; desabastecimiento y especulación, que someten a los ciudadanos a una situación de precariedad; la falta de condiciones mínimas de vida buena. Por eso, algunos autores definen este tiempo como de “crisis humanitaria” o “crisis interna” (Vargas Rivas, 2018).

En los peores momentos de la crisis, el pueblo venezolano estuvo sometido, desde el punto de vista socioeconómico, a los más altos niveles de escasez^[11], una hiperinflación (la más alta de Latinoamérica) y la pérdida progresiva del poder adquisitivo (pese a que el salario se incrementó en tres ocasiones). Todo ello ha llevado a tener cifras escandalosas de pobreza (87 %) y extrema pobreza (61 %), según la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) de diciembre de 2017. Para noviembre de 2018, el salario mínimo de un venezolano era de 1800 bolívares^[12], lo que equivale a 7,50 dólares^[13]. A la luz de estas cifras, se puede afirmar que una parte de la población venezolana se encontró en una situación de sobrevivencia extremis, puesto que estaba sobreviviendo con menos de 10 dólares al mes. Es por ello que los venezolanos empezaron a salir en busca de mayores ingresos en otros países para poder mejorar su condición de vida y la de sus familiares que se quedaban en Venezuela, a través del envío de remesas. Uno de esos destinos es el Ecuador.

II. El marco jurídico-político en el contexto del arribo de venezolanos

La Constitución de la República del Ecuador aprobada en el año 2008 constituyó un hito en este país, dado que por primera vez se incluían una serie de principios en materia de movilidad humana que planteaban un diferente tratamiento de los temas migratorios. Dicha Carta Magna no solo incorpora un nuevo enfoque para tratar el tema a nivel nacional, sino que plasmó una nueva óptica para entender el tema a escala planetaria. Además de reconocer el derecho a migrar^[14], planteó el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente en las relaciones Norte-Sur (art. 416/6). Estos artículos constituyeron la piedra angular del gobierno de la Revolución Ciudadana en su diplomacia migratoria.

En la Constitución de Montecristi (denominada así por el lugar donde se redactó) quedaron establecidos 57 artículos que hablan sobre los derechos humanos, sociales, económicos y políticos que tienen las personas en movilidad humana, tanto los ecuatorianos en el exterior como los extranjeros en el país bajo el nuevo paradigma del buen vivir (Ramírez, 2019).

Una de las primeras medidas que tomó el gobierno del expresidente Rafael Correa fue eliminar las visas de ingreso para todas las nacionalidades del mundo en junio de 2008, en “aplicación al principio de libre circularidad de personas y con el fin de fortalecer las relaciones entre el Ecuador y todos los países del mundo y promover el turismo” (MREMHU, 2008). Esta decisión causó preocupación y malestar en varios gobiernos, dado que el Ecuador se convirtió en la puerta de entrada para muchos migrantes en tránsito, provenientes de varias latitudes que iban al norte (EE. UU) y al sur (el Brasil o la Argentina)^[15], siendo tema de discusión y tensión en varios foros intergubernamentales.

A nivel internacional se buscó la firma de convenios bilaterales y multilaterales; uno de ellos se concretó en 2010 con la República Bolivariana de Venezuela, el denominado Estatuto Migratorio. En el preámbulo de dicho acuerdo se observa una serie de principios con un enfoque de derechos: “No existen seres humanos ilegales, no a la criminalización y penalización de la migración irregular, respeto irrestricto a los derechos humanos de las personas migrantes y a la libre movilidad”. Este convenio bilateral constituye uno de los primeros postconstituyente en aterrizar en una política promigrantes.

Bajo este enfoque, en dicho estatuto migratorio se estipulan varios artículos que tienen como objetivo dar facilidades para que los ciudadanos de ambos países que quieran residir en el otro, de manera temporal o permanente, puedan hacerlo. Hay que resaltar que al momento de suscribir el acuerdo había más presencia de ecuatorianos en Venezuela que venezolanos en el Ecuador^[16].

Los requisitos que se establecieron para obtener la residencia temporal por dos años con este instrumento son los siguientes: pasaporte, certificado de antecedentes penales, acreditación de medios lícitos de vida y pago de tasas arancelarias. Como hemos visto en otros casos (ver capítulo 4), el no pedir un contrato laboral facilita la regularización. El estatuto también permite que la residencia temporal pueda ser renovada por un mismo período, con lo cual pueden estar hasta por cuatro años con residencia temporal antes de solicitar la permanente. Una vez que una persona ha obtenido dicha visa, esta también puede ser extensiva al grupo familiar (cónyuge, hijos menores de 18 años o con capacidades especiales de cualquier edad y ascendientes en primer grado). De ahí se entiende el beneficio que trajo el estatuto migratorio a los primeros venezolanos que decidieron radicarse en el Ecuador.

Vale señalar que hasta el año 2015 los venezolanos no estaban dentro de los principales grupos de inmigrantes en el Ecuador. Su crecimiento aparece en 2016, se dispara en 2017 y continúa exponencialmente hasta la cifra de casi un millón de personas que entraron hasta finales de 2018 (Gráfico 1). A diferencia de lo que ocurría anteriormente, se observa que desde 2016 las entradas y las salidas ya no van de la mano, lo cual advierte sobre el incremento de personas que llegan del país llanero y se quedan en el Ecuador.

Gráfico 1. Entradas y salidas de venezolanos al Ecuador (2010-2019)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Gobierno, Ecuador.

Para el año 2019 disminuyen los flujos y el saldo migratorio (Gráfico 2) como efecto de las políticas restrictivas implementadas por el gobierno de Moreno. Hay que resaltar que el Ecuador es principalmente un país de tránsito de esta migración. De toda la población venezolana que entró al Ecuador en la última década, solo el 16 % decidió quedarse. Si se toma como referencia de análisis el periodo 2016-2019 (tiempo en que se produce la estampida migratoria de venezolanos), llegaron al país aproximadamente 1.850.000, y el porcentaje de los que se quedaron llega a 19 %.

Gráfico 2. Saldo migratorio de venezolanos en el Ecuador (2010-2019)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Gobierno, Ecuador.

Las primeras personas que se asientan en el Ecuador logran hacerlo justamente a través del estatuto migratorio conocido como la “visa convenio”. En efecto, entre enero de 2013 y diciembre de 2016, el Estado ecuatoriano otorgó 27.224 visas a ciudadanos venezolanos. De ellas, más de 13.000 se dieron gracias al estatuto. De ahí, siguen las visas profesionales (5500), de amparo (3000) y de trabajo (2200), aproximadamente (Gráfico 3). Hay que destacar que, al ser las visas profesionales las segundas más solicitadas, esto nos da una idea del perfil migratorio de los primeros venezolanos, muchos de ellos con altos niveles de escolaridad, lo que se conoce como migrantes calificados. Efectivamente, de la encuesta realizada se desprende que, de los primeros migrantes venezolanos que entraron al país, el 37,5 % tenía estudios universitarios completos. Veremos más adelante cómo este porcentaje baja entre los migrantes recientes.

Gráfico 3. Visas entregadas a ciudadanos venezolanos (2013-2016)

* Visas temporales con fines de: turismo, deporte, salud, estudio, ciencia, arte y actos de comercio.
Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, Ecuador.

Con la aprobación y puesta en marcha de la Ley Orgánica de Movilidad Humana a inicios de 2017, se incorporaron nuevas categorías, una de ellas la categoría de ciudadanía suramericana. Bajo este concepto y propuesta teórico-política, impulsada desde la Unasur, se dieron facilidades para que puedan obtener la residencia las personas de la región. El concepto de ciudadanía suramericana es incorporado por el Ecuador y constituye el único país de la región que lo incluye en su marco normativo (Ramírez, 2017). Por dicha noción se entiende:

… la condición jurídica de acceso progresivo a derechos, deberes y obligaciones por parte de los ciudadanos y ciudadanas de la UNASUR. Es una ampliación, no sustitutiva, de las ciudadanías nacionales. Asimismo, es la condición de identidad, pertenencia y arraigo a la tierra suramericana, a sus tradiciones y costumbres, a sus culturas diversas, a sus lenguas e idiomas y a sus cosmovisiones, cuyo fundamento primario es la historia compartida de los países miembros de la UNASUR (UNASUR, 2014: 4).

Aunque se basa en una propuesta proderechos (implícita incluso en el propio concepto de ciudadanía) y da facilidades para la regularización con la sola presencia de una solicitud de residencia, pasaporte o cédula y el pago de la tarifa, no se dejaron de lado ciertas miradas de control y seguridad^[17].

Pese a ello, al no solicitar ningún requisito vinculado a la actividad laboral ni a la solvencia económica del solicitante, la conocida como “visa Unasur” se constituyó en el principal mecanismo de regularización para los ciudadanos suramericanos. Con este instrumento se regularizaron 91.762 en tres años (2017-2019), el 92 % migrantes venezolanos, el 6 % colombianos y el 2 % del resto de países de la región.

Gráfico 4. Visas Unasur según nacionalidad (2017-2019)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, Ecuador.

Miles de venezolanos optaron por esta vía para obtener su estatus legal. Desde febrero de 2017, cuando el gobierno ecuatoriano empezó a otorgarla, hasta diciembre de 2019 se entregaron 84.350 visas Unasur. Las visas Convenio dejan de ser utilizadas por los venezolanos desde que entró en vigencia la nueva ley y con ella la categoría de ciudadanía suramericana. Se observa claramente que la estrategia de residencia de los venezolanos en el Ecuador cambió al dejar de solicitar la “visa convenio”, utilizada hasta 2016, y optar por la “visa Unasur”. Vale resaltar también la disminución de la visa profesional, lo cual confirma el cambio de perfil de los últimos venezolanos en arribar al país y la dificultad por obtener ciertos documentos apostillados como el título profesional.

Los datos de los venezolanos que han optado por quedarse en el Ecuador y obtener un permiso de residencia dejan ver que muy pocos caen en la categoría de refugiados o necesitados de protección internacional. Apenas el 3 % de los venezolanos, en los dos últimos años, optó por el refugio^[18]. Como se verá más adelante, el gobierno de Moreno introduce a finales del año 2019 una nueva visa “por razones humanitarias” que también empieza a ser utilizada.

Algo que llamó la atención al analizar los datos es que una de las vías utilizadas para obtener la residencia es la conocida “visa Mercosur”. Si bien Venezuela no es parte del Acuerdo de Residencia Mercosur, algunos venezolanos que se han regularizado por esta vía dan a entender la existencia de matrimonios mixtos (entre venezolanos y probablemente colombianos), lo que les ha permitido obtener la residencia a aproximadamente a unas 8300 personas.^[19] Otro dato interesante es que algunos migrantes entran como venezolanos y en el Ecuador tramitan su documentación como colombianos. Esta información, proporcionada por el consulado de dicho país en Quito, confirma la presencia de venezolanos con doble nacionalidad que están migrando por la región.

El número total de visas entre temporales y permanentes otorgadas a migrantes venezolanos entre 2017 y 2019 fue de 112.315, de las cuales el 75 % fueron las visas Unasur. Si bien esta visa ha dado facilidades para la regularización, la mayor presencia, en el último año, de migrantes venezolanos de clases sociales bajas ha hecho que muchos no puedan acceder a esta por el excesivo costo que implica para ellos pagar dicho timbre, razón por la cual una buena parte de esta población está sin papeles. El costo de la visa Unasur era de USD 250. En efecto, el 35,8 % de los encuestados señaló que la principal dificultad para regularizarse era no poder pagar el costo de las visas.

Otra de las dificultades para regularizarse es la exigencia de ciertos documentos apostillados, no contar con todos los requisitos o tener que pagar multas en caso de haber sobrepasado su tiempo en calidad de turistas (aunque los suramericanos están exentos de ese pago según la ley, en febrero del año 2018 se emite el Acuerdo Ministerial 904, que estipula multas por distintos tipos de incumplimientos)^[20]. De la encuesta realizada, el 30,9 % de los venezolanos señaló que no cuenta con documentos que les posibiliten estar regularmente en el país; el 15,4 % cuenta con la tarjeta andina, que les permite estar solo 90 días, y un 28,4 % manifestó que su visa está en trámite. Datos proporcionados por la Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes Venezolanos (R4V) señalaban que en el Ecuador residían 385.000 venezolanos hasta diciembre de 2019. Si tomamos como referencia el saldo migratorio, la cifra en el país es de 367.000. Los flujos migratorios se alteran profundamente a partir de 2020 con la llegada de la pandemia, que produjo incluso mayores retornos de venezolanos a su país y dejaron estos de ser el principal grupo que arriba al Ecuador.

III. El giro

Hasta el tercer trimestre de 2018, específicamente hasta mediados de agosto, los migrantes venezolanos pudieron entrar sin mayores complicaciones tal como establecía la Constitución, la Ley Orgánica de Movilidad Humana y el Estatuto Migratorio Ecuador-Venezuela descritos anteriormente. Sin embargo, en dicho mes, el gobierno de Moreno da un giro a su política exterior y migratoria ante el incremento de llegadas de venezolanos. Dejó de recibirlos “con los brazos abiertos” y declaró situación de emergencia del sector de movilidad humana en las provincias de Carchi, El Oro y Pichincha, las de mayor tránsito migratorio, a través de la Resolución Ministerial Número 152 (MREMHU, 2018a). En dicha resolución también se habla de “mantener el estado de alerta y operativos para realizar acciones inmediatas que se requieran, así como afrontar cualquier situación negativa que se pudiera generar por el flujo migratorio inusual”. Posteriormente, el Ministerio del Interior realiza un informe técnico sobre el flujo migratorio de venezolanos en el que se concluye lo siguiente:

… en vista de la tendencia actual de aproximadamente 300 ingresos por día y la creciente tendencia de ingresar al país únicamente con el documento nacional de identidad, que no presenta dispositivos de seguridad que permitan comprobar la autenticidad del mismo o sin ningún documento reconocido por el país, podría impactar negativamente en el país en la capacidad nacional de prevención, control y protección de estos fenómenos, afectando los derechos de las personas en movilidad, y generando ambientes propicios para el fenómeno de los delitos asociados a la movilidad, por lo que es necesario se establezcan políticas que permitan prevenir la migración irregular y riesgosa (Ministerio del Interior, Ecuador, 2018).

Inmediatamente, realizado dicho informe técnico, el Ministro del Interior envía un oficio a la Cancillería (Oficio Número MDI-DM-S-20018-0006) en el que solicita que “se establezcan lineamientos, directrices e instrumentos técnicos de gestión para la ejecución del control migratorio, con el fin de garantizar la protección y promoción de derechos”. Esto motivó a un nuevo Acuerdo Ministerial de la Cancillería (Número 242) en el cual “se establece como requisito previo al ingreso a territorio ecuatoriano la presentación del pasaporte con una vigencia mínima de seis meses previa a su caducidad a los ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela” (MREMHU, 2018b).

Como se observa en todos estos informes técnicos, oficios y acuerdos ministeriales tanto del Ministerio del Interior como de la Cancillería, hay un reforzamiento del enfoque de control y seguridad migratoria^[21], amparados como es de costumbre en el discurso de precautelar la migración riesgosa, los derechos de los migrantes (Castro, 2018) y el humanitarismo. Llama la atención que tanto el informe técnico como el oficio enviado a la Cancillería por parte del Ministerio del Interior, la resolución ministerial número 242 y el boletín 445 de la Secretaría de Comunicación tienen todos fecha del 16 de agosto de 2018.

Incluso ese mismo día, el presidente de la República se reunió en el Palacio de Gobierno con un grupo de personas venezolanas para “solidarizarse” con ellos. Moreno se presentó como un gobierno humanitario, en los términos definidos en la introducción, que decide tomar acciones de prevención (declarar estado de emergencia). Los nombra “hermanos migrantes”, les da la bienvenida y señala que “jamás desconocerá sus derechos humanos”. Se observa con nitidez cómo se construyen los nexos entre humanitarismo de prevención y seguridad.

En un despliegue gubernamental nunca antes visto que incluyó a varias carteras de Estado y al propio presidente Moreno, en un solo día, se dio un giro a las políticas migratorias que se venían construyendo^[22]. Esto ha sido catalogado por algunos juristas, expertos en la materia, organizaciones no gubernamentales y defensores de derechos como una clara violación tanto a la Constitución de la República y a la Ley de Movilidad Humana, así como a acuerdos bilaterales y multilaterales firmados en el seno de la CAN, el Mercosur, la Unasur, en lo referente al derecho a migrar, a la ciudadanía suramericana y a la movilidad intrarregional con la presentación del documento nacional de identidad.

Por lo expuesto, estas medidas provocaron reacciones de diferentes actores de la sociedad civil, quienes se pronunciaron en contra del gobierno e interpusieron medidas cautelares^[23]. Si bien se logró eliminar el requisito de entrar solo con pasaporte (documento muy complicado de conseguir en Venezuela), la Cancillería ecuatoriana emitió un nuevo acuerdo ministerial (número 244), en el que se señala que los ciudadanos venezolanos podrán ingresan al Ecuador con cédula de identidad siempre y cuando cumplan con uno de los dos tipos de validación:

… con la presentación de un certificado de validez de la cédula de identidad, emitido por un organismo regional o internacional reconocido, o con la presentación de un certificado de validez de la cédula de identidad emitido por las entidades autorizadas al efecto por el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela debidamente apostillado (MREMHU, 2018c).

El resultado de tales políticas no fue el descenso en el ingreso de venezolanos, que era lo que buscaba el gobierno, tal como se lee en los informes técnicos^[24]. Vale señalar que, según un estudio realizado por la OIM (2018), en los mismos meses que se daban estos cambios en las políticas migratorias (agosto y septiembre), el 69 % de los migrantes venezolanos que ingresaron al Ecuador lo hacían con pasaporte y un 30 % ingresaron con cédula de identidad. Dicho estudio también revela que un 9 % ingresó a territorio ecuatoriano por un cruce informal que puede haber sido un efecto de las medidas tomadas. Es decir, las medidas no disminuyeron las llegadas como se esperaba, pero provocaron que un porcentaje ingrese por pasos fronterizos clandestinos:

No es secreto para nadie que los venezolanos están pasando por las trochas, se paga por pasar 30 dólares, fui a la frontera a inicios de diciembre y pude ver galpones donde hay venezolanos esperando para que los pasen por las trochas. En los galpones vi que estaban como 200 personas sentadas esperando que las pasen, en la Panamericana se ven personas que están caminando (Presidente de la Asociación Migrante Universal, 2 de diciembre de 2019 en Coloma, 2020).

Esto, sumado a un evento de feminicidio ocurrido a principios del año 2019 en la ciudad de Ibarra (que se describe en detalle en el capítulo 8), dio paso a concebir a los migrantes venezolanos como una metaamenaza al orden social y a la seguridad nacional; por ende, se pasa de un humanismo de prevención hacia uno de expiación. Moreno cambió su discurso piadoso y compasivo de meses anteriores e hizo visible su “xenofobia presidencial” (Sol, 2019). En su cuenta de Twitter manifestó:

[El] Ecuador es y será un país de Paz. No permitiré que ningún antisocial nos arrebate… He dispuesto la conformación inmediata de brigadas para controlar la situación legal de los inmigrantes venezolanos en las calles, en los lugares de trabajo y en la frontera. Analizamos la posibilidad de crear un permiso especial de ingreso al país. Les hemos abierto las puertas pero no sacrificaremos la integridad de nadie. Es deber de la Policía actuar duramente contra la delincuencia y la policía tienen mi respaldo… (Moreno, 20 de enero, 2019).

Un día después de este anuncio el Ministerio del Interior y la Cancillería ecuatoriana sacan un nuevo acuerdo interministerial (número 001) en cuyos considerandos se recuerda la facultad del Estado de registrar ingresos y salidas e inadmitir a personas extranjeras “que sean consideradas una amenaza o riesgo para la seguridad interna”, entre otros, y se establece:

Requerir a los ciudadanos venezolanos que deseen ingresar a territorio del Ecuador, además de los documentos establecidos en el Acuerdo Ministerial N.° 244, del 22 de agosto del 2018, la presentación del Certificado de Antecedentes Penales del país de origen, del país de residencia durante los últimos cinco años, debidamente apostillado o legalizado (MREMHU y Ministerio del Interior, 2019).

De esta disposición quedaron exentos los menores de edad, personas que tengan vínculos familiares con ecuatorianos hasta segundo grado, los que tengan visa vigente y aquellos que utilicen el Ecuador como ruta de tránsito pero que acrediten poseer una visa del país de destino (acuerdo N.° 002). Esta nueva medida, de solicitar pasado judicial apostillado, no solo viola una vez más el marco legal, sino que en la práctica convierte al Ecuador en un “Estado tapón” de dicha migración que viene por Colombia y que se dirige a algún país de la región^[25]. Este acuerdo vino acompañado de mayores controles, incluida la militarización de la frontera norte y de protestas por parte de los migrantes venezolanos al no poder seguir su camino. Una vez más, varias instituciones de defensa de derechos de los migrantes interpusieron una acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional para dejar sin efecto tales medidas, y lograron su objetivo de suspender provisionalmente dichas políticas en marzo del año 2019.

Si bien se logró frenar temporalmente a nivel jurídico las medidas puestas por el gobierno, a nivel social se ha dado rienda suelta a odios, brotes de xenofobia e intolerancia en contra de los migrantes, que convirtieron al venezolano en el chivo expiatorio de varios problemas que enfrenta el país como la delincuencia, el desempleo, la criminalidad y el incremento de divorcios, entro otros. Varias encuestas de percepción ciudadana, realizadas desde 2018, colocan a la migración entre los principales problemas que enfrenta el Ecuador^[26].

Este asunto llegó a su nivel máximo de expresión cuando a finales de enero ocurrió un feminicidio en la ciudad de Ibarra, el cual fue grabado y transmitido en vivo por redes sociales. Después de ocurrido este crimen, se supo que el marido de la víctima era venezolano y tras las declaraciones del presidente de la República, señaladas anteriormente, la población de Ibarra literalmente fue a la “caza” de ellos en hostales y hoteles.

El resultado de esta barbarie, denominada por los ibarreños como “limpieza social”, fue la salida masiva de venezolanos de aquella ciudad, que se escondieron y no salieron a las calles en otras ciudades del país por temor a ser agredidos; marchas en contra de venezolanos en las que se pedía su expulsión; el endurecimiento de políticas securitistas para impedir su llegada con la resolución de nuevos acuerdos y reforzamientos de controles en la frontera; una nueva escalada de tensiones diplomáticas entre el Ecuador y Venezuela y el retorno de miles de venezolanos hacia su país. Hay que señalar que el hostigamiento, la xenofobia y la explotación son la segunda causa por las cuales los venezolanos deciden regresar a su país^[27]. De la encuesta realizada el 48,5 % de los venezolanos señaló que se ha sentido discriminado.

El anuncio de la entrada en vigencia de la visa a venezolanos para ingresar al Perú (a partir del 15 de junio de 2019) produjo un nuevo incremento de migrantes venezolanos en tránsito. A diferencia de lo ocurrido entre agosto y septiembre del año 2018, cuando el gobierno ecuatoriano implementó un corredor humanitario para trasladar por todo el territorio ecuatoriano^[28], esta vez el apoyo a los miles de migrantes que entraban al país desde Colombia lo dio el gobierno de la provincia de Pichincha, algunas ONG y organismos internacionales^[29]. Funcionarios de varias carteras de Estado señalaron que, dadas las políticas de austeridad implementadas por el Gobierno Central en el área social, no les era factible colaborar. Incluso las precarias condiciones en las que se encuentran los Centros Binacionales de Atención Fronterizos (CEBAF), sin acceso a agua ni aire acondicionado se debe a estos recortes en el área social.

La medida impuesta por el Perú tuvo su efecto dominó en Chile y el Ecuador, que realizaron acciones similares. Sin embargo, para el caso ecuatoriano hay dos elementos centrales de su política exterior y diplomacia migratoria que son necesarios analizar para entender las últimas medidas tomadas por el gobierno. A nivel de su política exterior, en marzo de 2019 el ministro de Relaciones Exteriores comunicó formalmente a la Presidencia Protempore de la Unasur la decisión del gobierno ecuatoriano de “iniciar los procedimientos internos para la denuncia del tratado”. Dichos procesos terminaron con la aprobación por parte del pleno de la Asamblea Nacional.

Si bien el principal motivo de la salida de este espacio regional era alejarse de la política internacional realizada por el anterior gobierno de Correa, dar una señal a la región de su giro al incorporarse al Grupo de Lima, pedir formalmente su inclusión como Estado asociado en la Alianza del Pacífico y ser miembro fundador del Foro para el Progreso de Suramérica (PROSUR)^[30], la salida de la Unasur implicaba cambiar alguna de su normativa interna, entre ellas la Ley de Movilidad Humana.

Es por esto que el gobierno, a finales de julio del año 2019, envía un Proyecto de Ley Orgánica reformatoria de la ley de Movilidad Humana a la Asamblea Nacional, en el que se eliminó cualquier mención a la Unasur y se dejó abierta la posibilidad de poner visas de entrada: “El Estado ecuatoriano podrá establecer mecanismos temporales de autorización de ingreso para ciudadanos suramericanos ante casos de necesidad debidamente fundamentados (artículo 34, Proyecto de Ley Orgánica reformatoria).

De igual manera, las reformas a la ley (que se aprobaron y entraron en vigencia en febrero del año 2021) apuntan a optimizar los procesos de deportación de ciudadanos extranjeros que infrinjan la ley. En términos generales, en la nueva norma sobresale el giro que el gobierno da a la política migratoria, estableciendo criterios más fuertes en torno a la seguridad, la soberanía y el control.

Vale resaltar que, al momento que el Poder Ejecutivo envió el proyecto de ley a la Asamblea, había un dictamen favorable de la Corte Constitucional con relación a la denuncia del tratado constitutivo de la Unasur, donde se señala que la salida de el Ecuador de este espacio regional podría tener un carácter regresivo en caso de que disminuya o menoscabe el ejercicio de los derechos migratorios de las personas pertenecientes a la Unasur y que podría tener efectos inconstitucionales. El dictamen textualmente señala:

Establecer que los derechos de las personas adquiridas, en virtud de lo establecido en los artículos 83 al 89 (referente a la ciudadanía suramericana) de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, deberán ser respetados y garantizados, mediante las medidas administrativas, legislativas y judiciales que correspondan (Corte Constitucional, 2019).

El gobierno de Moreno hizo caso omiso a tal dictamen no solo enviando un proyecto de ley reformatorio que vulneraba derechos a los migrantes, sino que emitió un nuevo decreto (N.o 826) para imponer una visa de ingreso a las y los venezolanos:

Requerir a todo ciudadano venezolano, para el ingreso a la República del Ecuador, la presentación de la visa de residencia temporal de excepción por razones humanitarias, la visa consular de turismo o cualquier otra visa prevista en la Ley Orgánica de Movilidad humana (Artículo 5, Decreto N.° 826).

Dicho decreto provocó un nuevo incremento de flujos en la frontera norte de migrantes venezolanos que querían ingresar al país antes de que este entre en vigencia (26 de agosto del año 2019). Según datos de la Cancillería, hasta antes de la entrada en vigor del decreto entraron en promedio 7704 personas por día. Como se observa en el gráfico siguiente, antes del anuncio del decreto 826, las entradas de venezolanos empezaban a disminuir (julio), pero se vuelven a disparar en el mes de agosto y llegan a su pico más alto en todo el año, para luego descender abruptamente a partir del mes de septiembre (Gráfico 5). En un mes se pasó de 91000 a 2500 entradas aproximadamente. El gobierno había cumplido su objetivo de controlar y restringir el paso regular por territorio ecuatoriano y provocó que miles de venezolanos se quedaran varados en la frontera entre Colombia y el Ecuador, o que usaran pasos clandestinos, conocidos como “trochas”.

Gráfico 5. Entradas de venezolanos durante enero-diciembre de 2019

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Gobierno del Ecuador.

Se resalta que las visas de ingreso se entregaron solamente en las oficinas consulares de Caracas, Bogotá y Lima, tal como quedó estipulado en el artículo 5 del Acuerdo Ministerial 103 MREMHU (2019a).

El otro elemento a nivel de la diplomacia migratoria liderado por el Ecuador es el denominado Proceso de Quito, que se inició en septiembre de 2018, en el cual sobresalen dos temas. Por un lado, se enfatiza la necesidad de mayor cooperación internacional hacia los países de tránsito y destino de la migración venezolana. Por eso se observa en las declaraciones finales el énfasis que ponen para que “se incremente el apoyo técnico y financiero internacional”, “la necesidad de una mayor cooperación financiera y técnica” y “urgir que la cooperación y recursos se incrementen”. Esto en dinero se tradujo, solo por parte del gobierno de Estados Unidos, en un fondo “para la respuesta a la crisis regional por la situación de Venezuela”, cuyo monto para el año 2020 fue de 232 millones, de los cuales 75 millones fueron asignados a Ecuador (USAID, 2020)^[31]. Por otro lado, se hace un llamado a “la apertura de mecanismos de asistencia humanitaria”, a desarrollar mecanismos de “regularización, armonización y coordinación regional”. Es por esto que en los considerandos del decreto 826 se cita reiteradamente al Proceso de Quito y se decide otorgar una “amnistía migratoria para todas las ciudadanas y ciudadanos venezolanos que no hayan violado las leyes del Ecuador” (artículo 1, decreto N.° 826). Se decide crear una nueva visa llamada de “residencia temporal de excepción por razones humanitarias” (VERHU), la cual se empezó a otorgar desde finales de octubre de 2019.

En dicha decreto se establece que serán beneficiados los venezolanos que

… hayan ingresado regularmente a través de los puntos de control migratorio al territorio del Ecuador hasta la fecha de entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo, o que habiendo ingresado regularmente al Ecuador a través de los puntos de control migratorio, se encuentren en condición migratoria irregular por haber excedido el tiempo de permanencia otorgado a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Ejecutivo.

Esta imposición de visa –a la cual el canciller del Ecuador de aquel entonces consideró como un gesto de “hermandad real” y “extremadamente solidaria”– solo aplicó para aquellos que entraron hasta el 25 de julio de 2019 y tenía como prerrequisito obligatorio la inscripción en línea a través del portal virtual del Ministerio de Gobierno.

Llamó la atención que el proceso de otorgamiento de esta “visa humanitaria” lo implementó el Ministerio de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Migración, y no el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, que es el encargado de otorgar todas las visas (según la ley).

El interesado en obtener dicha visa tenía que llenar un formulario en línea y proporcionar información respecto a los siguientes ítems: información personal, viaje, trabajo, familia e información médica. En total se tenían que responder 44 preguntas, a partir de las cuales el Estado recolectaba información detalla sobre cada solicitante. Varias preguntas tenían que ver, por un lado, con el tema económico-laboral: “¿Tiene ocupación?”, “¿Tiene trabajo?”, “¿Tiene salario menor al básico (USD 394)?”, “¿Tuvo trabajo fijo durante el último mes?”, “¿Tiene contrato?”. Y, por otro, había preguntas vinculadas a obtener información sobre su salud: “¿Han contraído alguna enfermedad infecto-contagiosa?”, “¿Padecen de alguna enfermedad crónica?”, “¿Acuden o han acudido a un centro de salud público o privado en el Ecuador?”. Y en esta sección se incluye una pregunta sobre su pasado judicial: “¿Han cometido infracción o delito?”. Esta información se pide con respecto al solicitante y también a su familia.

Una vez que se termina de llenar el formulario, se genera un código de autenticación y se solicita un turno, que es enviado al correo electrónico. Ya el día de la cita, a la cual debían acudir a las oficinas del Servicio de Apoyo Migratorio del Ministerio de Gobierno, portando algún documento de identificación, el proceso continuaba con la verificación de toda la información ingresada digitalmente y terminaba con el llamado empadronamiento biométrico: toma de fotos y huellas digitales. Las personas calificadas, antes del otorgamiento de la visa, tienen que pagar el valor de 50 dólares.

En dicha amnistía, que culminó el 31 de marzo de 2020, se otorgaron aproximadamente 25.500 visas humanitarias, el 74 % de ellas en Quito y el 22 % en Caracas, que fueron los lugares donde más visas se emitieron. El dato de visas humanitarias otorgadas, con relación al número de personas que se registraron en línea (229.000), confirma que son muy pocas las visas entregadas: apenas el 11 % (Naciones Unidas Ecuador, 2020). Según la décima encuesta de Monitoreo de Flujo de Población Venezolana, realizada entre febrero y marzo de 2021, el 81 % de los migrantes venezolanos en el Ecuador se encuentran en condición migratoria irregular (OIM, 2021), lo cual ratifica el fracaso en la entrega de las visas VERHU. Esto se debe, según algunos informantes, a que dicha amnistía no contempló mecanismo de regularización alguno para las personas que hicieron su ingreso en migración presentando otro documento distinto al pasaporte. Dichos venezolanos no solo quedaron fuera de la amnistía, sino que también son susceptibles a la deportación, tal como lo dispone el decreto, y, como algunos informantes comentaron, se empezó a deportar bajo la figura de “salida voluntaria”.

Son evidentes las diferencias entre la visa Unasur y la visa humanitaria. Mientras la primera estaba pensada como un mecanismo permanente para todos los ciudadanos suramericanos, bajo un enfoque de derechos, y era otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana^[32], la segunda fue emitida por el Ministerio de Gobierno, y de exclusividad para ciudadanos venezolanos, de carácter transitorio y concebida bajo el enfoque no solo de seguridad y control, sino de salud pública antes de la llegada de la pandemia.

En síntesis, desde que el presidente Moreno asumió el poder se observó un giro no solo en la política sino también en el discurso de su equipo de gobierno en torno a la migración venezolana, desde la solidaridad con “los hermanos migrantes que huyen de la dictadura de Maduro”, pasando por “hay que resguardar las fronteras para que no llegue gente mala”, hasta “vienen a desestabilizar el país”, tal como ocurrió en el contexto de las manifestaciones de octubre de 2019, que se analizará con detalle en otro capítulo.

Estos hechos nos recuerdan lo señalado por Adamson y Tsourapas (2019): los Estados pueden usar la diplomacia migratoria por motivos de seguridad nacional cuando consideran que los flujos migratorios son conductos para el terrorismo, el crimen organizado o la desestabilización interna. Además, los Estados también pueden activar la diplomacia migratoria para justificar mayores controles fronterizos, imponer nuevas restricciones de ingreso o con el fin de expulsar o deportar. Esto ha realizado el gobierno del Ecuador, en cuyas prácticas se han violentado los derechos humanos.

Con la llegada de la COVID-19, una vez más se reforzó el control migratorio, cerrando las fronteras y restringiendo los movimientos tanto de nacionales como de extranjeros. Esto produjo una mayor vulnerabilidad a la ya precaria vida que llevaban los migrantes^[33], por lo que muchos de ellos precipitaron su retorno a Venezuela. Sin embargo, la gran mayoría se vieron imposibilitados –una vez más– por el cierre de la frontera con Colombia y la negativa del gobierno de abrir un corredor humanitario para su retorno. Pese a ello, algunos utilizaron nuevamente pasos clandestinos para poder regresar a su patria.

Conclusiones

Sin lugar a duda la migración venezolana cambió el “paisaje migratorio” de la región latinoamericana y en particular de los países de la costa del Pacífico Sur, que fueron los principales receptores. Uno de ellos, Ecuador –país tradicionalmente de emigración–, actualmente es más de tránsito y destino.

La historia de las migraciones nos enseña la importancia del análisis longitudinal para ver los cambios, continuidades y patrones de los flujos migratorios. Venezuela dejó de ser el principal país de atracción de migrantes en Suramérica (junto con la Argentina) para convertirse en el principal expulsor de la región.

Aunque ya se ha dicho mucho sobre las causas de la migración venezolana (Blouin, 2019; Gandini et al., 2019), hablar sobre los efectos en los países receptores y sobre todo las políticas implementadas, así como la diplomacia migratoria en torno a este flujo, todavía es tarea pendiente. Este texto ha querido contribuir al entendimiento de las políticas y la diplomacia migratoria implementada en el Ecuador a través del análisis de las medidas tomadas por el gobierno de Moreno.

Al revisar el accionar gubernamental, está claro el rumbo que este tomó. Si bien se observa en los principales planes de política pública en esta materia un enfoque de derechos^[34], cuando dejamos de creer a pie juntillas en los planes elaborados “por arriba” y nos sumergimos en el análisis de los decretos, las resoluciones, el proyecto de ley migratoria y el registro migratorio para obtener visa humanitaria y las declaraciones de las autoridades aquí analizados se ve con nitidez su nueva orientación, la cual pasó de ver a los migrantes venezolanos como víctimas para considerarlos una amenaza. Esto implicó una restricción de los flujos, el incremento de la xenofobia, el reforzamiento y mayores controles en las fronteras y el retorno del enfoque de seguridad nacional, el cual –con la llegada de la pandemia– se agudizó aún más.

El Ecuador, durante el gobierno de Correa, aprobó un marco constitucional y jurídico en materia migratoria que utilizó como instrumento para su política exterior al proponer libre movilidad, ciudadanía universal y derecho a migrar, entre otros tópicos que se pusieron sobre la mesa de diálogo a nivel internacional.

Desde una preocupación por la integración regional y con una política proderechos, concretó varios acuerdos interestatales para dar facilidades a la movilidad intrarregional, uno de ellos con el gobierno de Venezuela. A esto hay que sumar la inclusión de la categoría de ciudadanía suramericana en la Ley de Movilidad Humana, que permitió sobre todo a los venezolanos ingresar libremente y residir en el país presentando requisitos sencillos.

Lamentablemente, el gobierno del presidente Moreno empezó a imponer restricciones para su llegada, las cuales concluyeron en la imposición de una visa denominada “visa de residencia temporal de excepción por razones humanitarias”.

La imposición de esta visa de ingreso, sumada a la promulgación de una nueva ley de movilidad humana, la salida de la Unasur, el retiro del asilo diplomático a Julian Assange, la expulsión del embajador de Venezuela en el Ecuador (por motivos vinculados con la migración), el culpar a algunos migrantes venezolanos de estar atrás del estallido social de octubre de 2019, la integración al Grupo de Lima y al Prosur y, por supuesto, el reconocimiento de Juan Guaidó como presidente de Venezuela configuran hitos centrales que hacen evidente el alineamiento de Moreno a la agenda de Washington y el giro en su política exterior.

Para cumplir tal empresa, el gobierno realizó una diplomacia migratoria como una estrategia para uno de los objetivos centrales de su política internacional: atacar al gobierno de Nicolás Maduro y utilizar el flujo de migrantes y refugiados como la prueba más palpable del fallido “socialismo del siglo xxi” en Venezuela. A esto hay que sumar el impulso del Ecuador en la conformación del llamado Proceso de Quito (espacio que al surgir estancó por dos años la Conferencia Suramericana de Migraciones), que fue utilizado como plataforma multilateral para la búsqueda de fondos de cooperación internacional, que era otro de los objetivos de su diplomacia migratoria, así como para justificar las nuevas medidas implementadas, las cuales adquirieron un tinte securitista.

Finalmente, no se debe dejar pasar por alto que, en el marco de la gestión de los procesos y la gobernanza migratoria en la región, hay un trasfondo geopolítico complejo que ha determinado de manera significativa las relaciones y la internacionalización de la política en América Latina y que los temas migratorios, en particular la migración venezolana, han sido incorporados como parte central de la diplomacia regional, de las relaciones internacionales y de las tensiones políticas y territoriales de mayor trascendencia en la realidad del continente.