Decisiones gubernamentales sobre migración en el giro a la derecha en la Argentina, el Brasil y el Ecuador

María del Pilar Ospina y Jacques Ramírez

Introducción

Una de las temáticas que ha cobrado fuerza dentro del amplio campo de los estudios migratorios tiene que ver con el análisis de la política migratoria. Si bien hay un reconocimiento del papel de los Estados y en general de la “politicidad” de los temas migratorios, desde finales del siglo xx (Sayad, 1996; Torpey, 2000), en América Latina este tema cobra centralidad a partir de la segunda década del nuevo siglo, cuando se puso la lupa sobre el rol regulador de los flujos migratorios y las políticas de inclusión/exclusión para las personas en movilidad.

Por lo general, la mayoría de los estudios se basan en análisis de casos de las políticas migratorias implementadas por los diferentes gobiernos de la región. Si bien estos trabajos han ayudado a entender tanto los enfoques como la implementación de políticas y programas, muchos de ellos han caído en un nacionalismo metodológico (Glick Schiller, 2004) que ha imposibilitado tener una perspectiva comparada e histórica. De igual manera, se ha planteado el estudio de las políticas desde la perspectiva de cómo estas regulan la vida de las poblaciones (Shore y Wrigth, 1997), pero descontextualizando el rol de los Estados y de los gobiernos, o viendo a estos como entes constantes y desideologizados. En otras palabras, se dejó a un lado la “política” de las políticas migratorias.

Compartiendo la tesis de que el “Estado es una máscara” y que lo que hay que investigar es la función ideológica y sistémica del Estado (Abrams, 2006), este capítulo se centra en el análisis de las ideologías gubernamentales en torno a las políticas migratorias en tres países de la región (la Argentina, el Brasil y Ecuador) en el período en el que se da el giro a la derecha de sus gobiernos.

Algunos estudios sobre el giro a la derecha en América Latina dan cuenta no solo de la regresión de derechos, sino también de la exaltación de odio hacia migrantes en toda la región (y otras minorías étnicas, religiosas, mujeres, GLBTIQ+, etc.) que incitan, promueven o justifican el odio racial, la xenofobia, la misoginia, la homofobia y otras formas de rechazo hacia colectividades y grupos humanos que interactúan en calidad de minorías (Díaz Crovetto y Oehmichen-Bazán, 2020).

Se escogieron estos tres países por varios motivos. En primer lugar, los tres venían de largos procesos de gobiernos progresistas o de izquierda. En la Argentina desde 2003 hasta 2015 (el kirchnerismo), en Brasil desde 2003 hasta 2016 (los gobiernos de Lula y Dilma) y en el Ecuador desde 2007 hasta 2017 (el correísmo). En segundo lugar, en los tres países se vivió una fuerte polarización social, que se pudo observar en los resultados electorales: Dilma Rousseff ganó la presidencia con el 51,64 % de los votos sobre su contrincante; en la Argentina Mauricio Macri venció con apenas el 51,33 %, y en el Ecuador Lenín Moreno triunfó con el 51,16 % de los votos válidos en el balotaje. Y, finalmente, en los tres países la derecha llegó al poder por diferentes mecanismos: vía electoral en la Argentina en 2015, vía golpe institucional (o impeachment) en Brasil en 2016 y vía rupturas internas en el Ecuador en 2017.

En este contexto, la pregunta central que guio nuestro estudio fue: ¿cuáles son los cambios y continuidades de las decisiones gubernamentales en torno a las migraciones internacionales producto de los giros políticos en la Argentina, el Brasil y Ecuador entre los años 2015 y 2020?

Por decisiones gubernamentales nos referimos al conjunto de racionalidades políticas, instituciones, procedimientos, discursos, normativas, dispositivos y tácticas utilizadas por los gobiernos de turno para contener los flujos migratorios. De esta manera, nos acercamos a la propuesta foucaultiana de gubernamentalidad (governmentality).

Es necesario resaltar que el período de este análisis estuvo marcado por el incremento de la migración venezolana, la cual no solo alteró el paisaje migratorio de toda la región (Blouin, 2019), sino que fue usada en términos políticos como una de las caras más visibles del fracaso del llamado “socialismo del siglo xxi”. Incluso, dentro del campo migratorio (gobiernos, academia, ONG, etc.) hubo discusiones –sin consenso– en torno a definirlos, “etiquetarlos”, como migrantes o refugiados.

Sin embargo, como señala Zetter (2007), las “etiquetas” no son neutrales y estas se movilizan mientras son políticamente útiles. Pese a que ciertos organismos internacionales hicieron un llamado a los gobiernos de la región para brindar protección internacional a las personas que salían de Venezuela (como un “acto humanitario y no político”), este tema adquirió tintes eminentemente políticos e ideológicos entre quienes estaban a favor o en contra del régimen de Maduro. De ahí que la política migratoria, en particular el tratamiento en torno a la migración venezolana, debe verse en el marco de la política exterior y la posición de rechazo y oposición al gobierno venezolano que mantuvieron los gobiernos de Macri, Bolsonaro y Moreno, e internamente, en el marco de las disputas políticas, de la lucha por el poder y de las orientaciones ideológicas de los gobernantes de turno. Es decir, es una cuestión que atañe a las disputas políticas domésticas, pero también como un referente clave de la geopolítica en América Latina.

Metodológicamente, este estudio privilegió el enfoque histórico-hermenéutico (Habermas, 1978), en tanto que tuvo como propósito central el acercamiento al contexto político y socio-antropológico; hay un interés por el significado y la interpretación de las relaciones políticas, enfatizando la importancia del contexto y los procesos a través de los cuales estas realidades se han configurado (Vasilachis, 2007).

En complemento con dicha mirada, se realizó un análisis de redes del conjunto de normas, leyes y decretos sobre migración emitidos en los tres países en el período que va de 2015 a 2020. Una vez que se tiene una base de datos textual, se utiliza la conectividad de las palabras a partir de la secuencialidad que tienen estas en los documentos. En otros términos, este análisis nos permitió identificar algunas de las palabras más importantes en el conjunto de documentos que sirvieron de base para el análisis de las principales decisiones en materia migratoria. Para ello se diseñó un algoritmo heurístico conocido como “Tabú”. A partir del resultado obtenido por este algoritmo, se garantiza que la red contenga las entidades (en este caso las palabras), que dan sentido a los documentos utilizados por la investigación. El producto final, luego de este análisis de redes, son las comunidades, que nos ayudaron a ubicar y graficar los términos relevantes en la lectura detallada del corpus normativo que constituye nuestra fuente de información^[2].

Para una mejor compresión de estas cuestiones, el texto se divide en cuatro grandes secciones: en la primera se ve el marco conceptual que encuadra nuestro análisis; en la segunda se presentan los contextos políticos que dieron paso a la llegada al poder de gobiernos de derecha en los tres países seleccionados; en la tercera sección se centra en los resultados del análisis de redes, donde se observan con detenimiento los giros en la política migratoria implementados entre 2015 y 2020 en la Argentina, el Brasil y Ecuador; finalmente, se exponen las conclusiones a las que dio lugar la investigación^[3].

I. El pensamiento de Estado y el pensamiento de gobierno

Los pensadores Pierre Bourdieu y Abdelmalek Sayad señalaban en sus trabajos que existe una estructura estructurante que predetermina, organiza y clasifica nuestra representación del mundo; son estructuras estructuradas en el sentido de que son productos sociales e históricamente determinados. Para dichos autores, existe un “pensamiento de Estado” o “espíritus de Estado”, que es un modo de pensamiento estructural que organiza la representación social entre “nacionales” y “no nacionales” o extranjeros.

Como ha señalado Sayad (2010), la inmigración, la presencia de “no nacionales”, obliga al desvelamiento del Estado, al desvelamiento de la manera en que se piensa el Estado y cómo este se piensa a sí mismo, lo que delata en su caso su manera propia de pensar la inmigración. De esta manera,

… reflexionar sobre la inmigración viene a ser en el fondo interrogar al Estado, interrogar sus fundamentos, interrogar sus mecanismos internos de estructuración y funcionamiento; e interrogar al Estado de esta manera, a través de la inmigración, viene a ser en última instancia “desnaturalizar”, lo que se tiene por “natural”, “rehistorizar” al Estado o lo que en el Estado parece haber sido afectado por una amnesia histórica, es decir, recordar las condiciones sociales e históricas de su génesis (Sayad, 2010: 388-389).

Al revisar la historia de los Estados suramericanos nos encontramos con que entre los “nacionales” y “extranjeros” se construyó otra figura jurídica intermedia: el ciudadano regional, que tuvo trato privilegiado en las nuevas repúblicas, como lo analiza detalladamente Acosta (2018). Esto dio paso, como vimos en el capítulo uno, a una política de aperturismo segmentado. De ahí que, en los albores de las naciones, encontramos lemas patrios como “civilización o barbarie”, “orden y progreso” o “blanqueamiento poblacional”, en los que la migración jugó un papel importante en la construcción de los proyectos de Estado-nación en toda Suramérica.

Si bien encontramos hasta la actualidad elementos que hablan de un continuum histórico (con altibajos) para otorgar trato preferencial a los migrantes regionales (por ejemplo, en lo que va del siglo xxi podemos resaltar la implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur impulsado por el Brasil y la Argentina, el Programa Patria Grande que se aplicó en la Argentina o la incorporación de la categoría de ciudadanía suramericana en la legislación ecuatoriana), pervive ese “espíritu de Estado” que ve al migrante como un extraño, como una metaamenaza introducida en el cuerpo social del Estado receptor, a quien hay que regular, controlar y, en última instancia, encarcelar o expulsar. Como nos recordaba otra vez el sociólogo argelino, “la expulsabilidad del extranjero es el signo por excelencia de una de las prerrogativas escenciales de la soberanía nacional, y es ella también la marca del pensamiento de Estado” (Sayad, 2010: 403)^[4].

Compartiendo en buena parte estas miradas (pos)estructuralistas, fundamentales para comprender el papel de los Estados en la configuración de los procesos migratorios, hay que entender que el pensamiento de Estado no es esencial, que puede cambiar (y ha cambiado a lo largo de la historia) no solo por la propia dinámica socio-política, sino también por la acción específica de ciertos actores, como pueden ser los gobiernos de turno o los movimientos sociales (en este caso las organizaciones y movimientos de migrantes)^[5]. Para este análisis, la atención se pondrá solo en el primero, es decir, en los gobiernos. La tesis que se plantea es que, si bien existe un pensamiento de Estado, también existe un pensamiento de gobierno^[6].

A pesar de que por lo general pueden ir de la mano (y el pensamiento de gobierno tiende a reforzar al pensamiento de Estado), en ocasiones se pueden producir irrupciones gubernamentales que alteran, modifican o directamente cambian el pensamiento de Estado. Esto tiene que ver con la postura ideológica de los gobernantes de turno.

Si, por un lado, llegan al poder actores políticos que impulsan nuevas formas de fascismo (Butler, 2017), también llamado actualmente momento neofascista del neoliberalismo (Fassin, 2018), caracterizado por promover y practicar una xenofobia institucional, indudablemente que potenciará el pensamiento de Estado, lo cual se traducirá en el incremento de deportaciones, judicialización de la migración, expulsiones, confinamiento, construcción de muros, bloqueo de pasos, extorsiones, encarcelamientos, deportaciones y hasta la muerte. Por otro lado, si gobiernan actores ubicados en el ala progresista o de izquierda y empiezan a impulsar discursos y prácticas a favor de los migrantes, esto se puede traducir en el derecho a migrar, la libre movilidad, la igualdad entre nacionales y extranjeros, derechos políticos a los “no nacionales” y el repensamiento de la noción de ciudadanía, entre otros temas, que pueden alterar el pensamiento de Estado. En otras palabras, se pueden dar casos en los que, con la llegada al poder de determinados gobiernos, se incluye un nuevo repertorio discursivo, político y jurídico que puede modificar el pensamiento de Estado: un momento de disrupción o subversión del orden establecido^[7]. Tamayo (2006), al analizar la noción de ciudadanía, señala que esta se puede modificar debido a circunstancias locales, nacionales y globales, por cambios sustantivos en los regímenes políticos, por revoluciones o cuando se evidencian las diferencias entre gobiernos (totalitarios, democráticos, republicanos, etc.).

Vale aclarar que no son fórmulas puristas y que las decisiones y discursos de gobiernos conservadores o autoritarios pueden incluir algunas acciones que favorezcan a los derechos de los migrantes y, viceversa, encontrar decisiones de gobiernos de izquierda que permiten recordar la sedimentación del pensamiento de Estado.

Esta entrada teórica nos permite comprender de mejor manera nuestros datos y el giro a la derecha en los tres países seleccionados, y salirnos de miradas y taxonomías rígidas que no permiten captar las complejas y hasta en apariencia contradictorias decisiones gubernamentales. Por ejemplo, entender por qué Bolsonaro, un mandatario de extrema derecha que llegó a Planalto con un discurso abiertamente xenófobo, racista, misógino y homofóbico y que se salió del Pacto Mundial de las Migraciones, otorgó el estatuto de refugiados a aproximadamente 50.000 venezolanos.

Así, el otorgamiento del estatuto de refugiado a miles de venezolanos por parte del gobierno brasileño sirvió para denunciar la supuesta violación a los derechos humanos, mostrarse como un gobierno humanitario, oponerse al régimen de Maduro y, en el ámbito geopolítico, presentarse como pivote para dar la batalla en contra de los gobiernos de izquierda. Como han planteado algunas autoras brasileras (Martino y Moreira, 2020), el refugio se movilizó como parte de la estrategia de posicionamiento político ante la comunidad internacional en relación con el país vecino.

En este caso se observa que hay un pensamiento (estratégico) de gobierno en apariencia a favor de los migrantes y refugiados, sin dejar de mantener (y reforzar) un pensamiento de Estado. No en vano, el presidente de dicho país ha señalado que la prioridad es “la defensa de la soberanía nacional”, que “no cualquiera entrará al Brasil” y el que lo haga “debe estar sujeto a nuestras leyes, reglas y costumbres, así como deberá cantar nuestro himno y respetar muestra cultura” (Méndez, 2019). De ahí la importancia de no perder de vista los contextos macropolíticos al analizar las políticas migratorias.

II. Contextos políticos del giro a la derecha

El giro a la derecha en América Latina se identifica como el momento de declive de los gobiernos progresistas de la región, que iniciaron en 1999 con la llegada al poder de Hugo Chávez en Venezuela y se expandieron durante principios del siglo xxi en varios países, entre ellos el Brasil, el Ecuador, la Argentina, Chile, Bolivia, el Paraguay y el Uruguay: Lula Da Silva (2003), Néstor Kirchner (2003), Tabaré Vásquez (2005), Evo Morales (2006) y Rafael Correa (2007), entre otros, abrieron una nueva etapa en la política de América Latina.

En el año 2015 se empieza a cerrar el ciclo de la “primera ola de gobiernos progresistas” con la llegada al poder en la Argentina de Mauricio Macri, después de varios años de gobierno kirchnerista. A esto hay que sumar el inicio del juicio político a Dilma Rousseff, que llevó al poder a Michel Temer, a través de un golpe parlamentario en el año 2016. De ahí en adelante, el giro a la derecha se dio ya sea a través de triunfos electorales (Kuczynski en el Perú en 2016, Piñera en 2018, Lacalle en el Uruguay en 2020); de rupturas (Moreno en el Ecuador en 2017) y golpes de Estado (Áñez en Bolivia en 2019). El cuadro se completó al finalizar la segunda década con la llegada al Poder Ejecutivo de Jair Bolsonaro en el Brasil en 2019. Adicionalmente, en Colombia y en el Perú resultaron electos gobiernos conservadores, en los que la derecha se mantiene como el continuismo de las tradiciones políticas de esos dos países (Giordano y Rodríguez, 2019).

La Argentina

La era Kirchner llegó a su final con el triunfo electoral de Mauricio Macri en 2015. Este cambio de liderazgo en la Argentina perfiló un horizonte distinto en la gestión de las relaciones internas y externas del país. Después de 12 años en el poder, el partido Frente para la Victoria, el cual promovió el liderazgo de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, es derrotado en la contienda por la presidencia de la República Argentina. La coalición de varios partidos como el PRO (Propuesta Republicana), la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica ARI (Afirmación de una República Igualitaria), entre otros, formaron “Cambiemos”, la alianza que permitió el triunfo de Mauricio Macri y el giro en la perspectiva ideológica y doctrinal del Poder Ejecutivo en ese país. Hay un cambio de tendencias que van del peronismo progresista y de izquierda a una propuesta conservadora neoliberal.

Así, se termina un período de un gobierno progresista y se da paso a lo que se ha denominado el giro a la derecha, primero en ese país y luego en otras naciones de América Latina. Esta ruptura en la Argentina se ha explicado desde distintas causas relacionadas con lo económico, lo institucional, lo familiar y lo personal, que terminaron consolidando la integración de los movimientos de oposición.

Para empezar, entre 2008 y 2009 el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner se enfrentó a un momento coyuntural con el sector agropecuario del país, debido a la decisión, vía administrativa, de aumentar el pago de tributos por el concepto de exportación de productos primarios. Esa decisión fue clave en la movilización de los grupos de oposición, así como en las rupturas internas de los sectores peronistas que acompañaron durante todos esos años al gobierno. La pérdida de legitimidad y de popularidad de Fernández de Kirchner se agudizó aún más con la derrota electoral de su partido en las elecciones legislativas del año 2009 (Olmeda, 2017), hecho que marcaría la polarización política en la Argentina y el camino hacia la transición y la pérdida de poder del kirchnerismo, la cual empieza a consolidarse –paradójicamente– tras su victoria reeleccionista en el año 2011.

Según el autor antes citado, una de las cuestiones que marcaron este segundo período de gobierno de la presidenta fue la concentración de la administración y el proceso de toma de decisiones en la exaltación de su figura personal y en un cerrado grupo de confianza que aminoraría las posibilidades de acercamiento y fortalecimiento del partido y de la coalición, lo que dejaba como saldo la fractura estratégica que permitiría el continuismo en las siguientes elecciones y la supuesta amenaza a la democracia de un estilo cercano al modelo chavista, impopular en la mayoría de países de América Latina y convertido en el discurso de la oposición a través de argumentos de miedo tras el aparente fracaso económico y político de Venezuela (Olmeda, 2017: 103-104).

A lo anterior, se suma el estancamiento económico y el aumento de la inflación, así como la mediatización de denuncias de corrupción dentro de los círculos más cercanos a Cristina Fernández de Kirchner, que paulatinamente prepararon el terreno para su salida del gobierno y el traspaso al poder y el giro a la derecha en la Argentina en las elecciones de 2015.

Este fue un giro que dio por terminada una era importante de la política interna y externa de la Argentina. Concluye con una propuesta de Estado en la que se había hecho una apuesta al fortalecimiento de la inversión en política social, la reducción de la desigualdad, el balance económico, la renegociación de la deuda externa, la crítica al sistema monetario internacional y la visibilización del liderazgo regional y de la integración política y económica de América Latina, incluidas las relaciones dentro del Mercosur.

El acercamiento ideológico entre el presidente del Brasil Michel Temer y Mauricio Macri, los dos aliados más fuertes del Mercosur y protagonistas del giro a la derecha en estos países, dejó de manifiesto una vuelta histórica en cuanto a la integración regional de los países del sur y a las relaciones internacionales de América Latina con el mundo, para retomar las alianzas más cercana con la Unión Europa y Estados Unidos (De Oliveira, 2017) y abandonando los discursos integracionistas de la Patria Grande.

El Brasil

El ya mencionado Michel Temer es uno de los protagonistas de las transformaciones de la política brasileña y de la llegada de la derecha al Poder Ejecutivo de ese país. El 31 de agosto de 2016, Dilma Rousseff fue destituida como presidenta del Brasil a través de un proceso de impeachment que duró aproximadamente ocho meses. El Poder Ejecutivo fue asumido por Michel Temer, representante del Partido del Movimiento Democrático Brasileño, quien fungía como vicepresidente; antes aliado, ahora era enemigo político de la expresidenta (Jiménez Barca, 2016).

Como puede verse, el giro a la derecha en el Brasil es el producto de una tensión y contradicción profunda del poder, el Estado, la gobernanza y la legitimidad política que inicia con el desprestigio del Partido de los Trabajadores (PT), que logró posicionarse fuertemente a través del liderazgo del expresidente Luiz Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff desde el año 2003 hasta 2016.

El carisma y la gestión de Lula da Silva le permitieron a este terminar su mandato con una aprobación histórica del 80 % (Goldstein, 2016), un resultado que aseguraría la continuidad de su partido en el poder, delegando su cargo a Dilma Rousseff (2011-2014). Su gestión está mediada por encargos estratégicos como la asignación del Brasil como sede para la realización del Mundial de Fútbol 2014 y los Juegos Olímpicos 2016, y, en el interior, con la responsabilidad de sostener la inversión en política social y mejorar la percepción acerca de la corrupción en los círculos cercanos al gobierno.

En relación con ese último asunto, la dignataria exige la renuncia de varios funcionarios y ministros importantes del gobierno expuestos mediáticamente por actos de corrupción; sin embargo, esta decisión tiene, por un lado, el impacto de mejorar la aprobación de su gestión, pero, por otro, rompe las coaliciones políticas internas (Goldstein, 2016). A esta crisis de gobernanza y de gobernabilidad se suman una serie de movilizaciones sociales que serían el principio del fin del gobierno de Rousseff, alentado no solo por las élites políticas brasileñas, sino por la fuerza de importantes medios de comunicación y por un papel destacable de las redes sociales.

El escándalo de Mensalão (2005) fue uno de los detonantes más importantes de la ruptura del gobierno que se inició desde la presidencia de Lula. Estas denuncias dejaron entrever aparentes procesos de corrupción en el interior del PT, que consistieron en pagos a algunos congresistas a cambio del apoyo en algunas agendas legislativas, un hecho fuertemente mediatizado por la oposición y bastión para la campaña contra la presidenta y su partido. La situación que detonó la caída del gobierno de Dilma Rousseff fueron las movilizaciones de 2013. Estas protestas se originaron por el aumento del pago del transporte público; no obstante, se expandieron a todo el país debido a la indignación que generó la represión policial y escaló a otros reclamos como la corrupción o el despilfarro de dinero público para la construcción de obras necesarias para la realización del mundial (Zaremberg, 2017). Estas situaciones prepararon el camino para la campaña electoral de 2014 y fueron parte del arsenal discursivo de la derecha para disputar el poder político presidencial en el Brasil.

Sin duda, la campaña política de 2014 por la disputa por la presidencia dejó ver un escenario transversalizado por la polarización y las divisiones clasistas y racistas que daban contenido al enfrentamiento entre importantes élites del Brasil. El resultado del triunfo electoral de Dilma Rousseff fue un indicador de esa polarización: obtuvo solo una diferencia del 3,28 % de los votos por encima de su contrincante, Aécio Neves. Así mismo, fue una alerta sobre las fracturas de la coalición de gobierno, denominado “presidencialismo de coalición” (Goldstein, 2016: 91).

En efecto, fue en el interior del Partido de Coalición (PMDB) que se gestó el impeachment en contra de la presidenta, un partido con gran poder dentro del gobierno y en el Poder Legislativo:

Cuando este partido percibe que los costos de permanecer en la coalición son mayores que los incentivos de romper, se produce el pase a la oposición del presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Cunha. La habilidad política de Cunha se manifestaría en que, cuando se le intenta instalar el juicio político, logra revertir la situación de modo tal que quien finaliza enjuiciada es Dilma (Goldstein, 2016: 98).

Las movilizaciones a favor de este proceso tuvieron un soporte clave desde los sectores empresariales y financieros del Brasil. El impeachment en contra de Dilma Rousseff deja como presidente interino al vicepresidente Michel Temer en 2016. La derecha retorna al poder en el Brasil como el resultado de una escisión política, social e institucional que devela una crisis de Estado y de pugnas por el poder entre importantes sectores de esa sociedad, que se manifestaron a través de fuertes movilizaciones, en la difusión masiva de contenidos vía redes sociales y en una justicia tambaleante (Breda, 2016).

Michel Temer delegó, desde el año 2019 y vía elecciones democráticas, el cargo a Jair Bolsonaro, un representante de la derecha radical de ese país en una contienda electoral en la que Lula fue imposibilitado de participar: un candidato con posiciones nacionalistas, con un discurso antinmigración, antiglobalización, negacionista del cambio climático y con marcados paralelismos con el gobierno de Donald Trump. La expresión abierta de sus posturas ultraconservadoras en relación con la familia, la homosexualidad, el feminismo y la criminalización de los movimientos sociales cierran el ciclo de los gobiernos progresistas en el Brasil (Caetano et al., 2019; Moura de Oliveira y Veríssimo Veronese, 2019).

Ecuador

Luego de una década en el poder (2007-2017), el movimiento político Alianza PAÍS (AP), liderado por Rafael Correa, decidió que el candidato para disputar las nuevas elecciones presidenciales sea Lenín Moreno, quien ya había ocupado el cargo de vicepresidente de la República entre 2007 y 2013. Su principal contendor fue el banquero Guillermo Lasso, representante de los grupos empresariales y de la derecha nacional. Después de una áspera campaña, el balotaje le dio el triunfo a Moreno con el 51,16 % de los votos, frente al 48,84 % que obtuvo su adversario. Lasso denunció un fraude que nunca probó.

Si bien el pueblo ecuatoriano se había pronunciado mayoritariamente por dar continuidad a los 10 años de la llamada “Revolución Ciudadana”, apenas Moreno tomó posesión empezó a distanciarse del anterior gobierno, tanto en aspectos de forma como de fondo. Dicho accionar terminó en una escisión en el interior del movimiento político, entre aquellos que se quedaron con el gobierno de Moreno y quienes defendían los logros conquistados en la época de Correa, bautizada como “la década ganada”.

Al quedar dividida la AP en la Asamblea Nacional, y al agudizar Moreno las críticas a su antecesor, el gobierno decidió pactar con la derecha nacional e internacional para gobernar los cuatro años de su mandato. De esta manera, el presidente y su gabinete se alejaron del plan de gobierno que les dio el triunfo y empezaron a implementar una agenda neoliberal, más cercana a la del candidato perdedor. Esto se hizo evidente en la “Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal” de 2018, en la que se evidenció la nueva orientación del gobierno. Una de las primeras acciones fue la remisión tributaria, con la cual se condonaron más de 4000 millones de dólares a los grupos económicos más poderosos del país.

De ahí en adelante, apoyado en reformas legales como la Ley de Simplificación Tributaria en el año 2019 (de regresividad fiscal), la Ley de Apoyo Humanitario en 2020 (de precarización laboral, flexibilización y despidos en el sector público) o la Ley de Protección de la Dolarización en 2021 (de privatización del Banco Central), se dio una continua implementación de la agenda neoliberal durante su periodo de gobierno. De esta manera, en el Ecuador se instaló con Moreno el “neoliberalismo por sorpresa”, parafraseando a Susan Stokes (2001).

En términos políticos, se habló de “descorreizar el Estado”, para lo cual se convocó en el año 2018 a una consulta popular, apoyada por todo el arco de partidos políticos de izquierda a derecha (además de organizaciones indígenas y varios movimientos sociales). La consulta, que no contó con el dictamen de la Corte Constitucional, dio paso a la conformación de un Consejo de Participación y Control Social Transitorio, que se encargó de “evaluar” las diferentes funciones del aparato Estatal y destituir arbitrariamente a las autoridades de control consideradas allegadas al expresidente. El Transitorio (conocido como el “trujillato”) cambió todo, incluida la Corte Constitucional, menos al contralor, quien se constituyó en uno de los puntales de la persecución política del régimen a sus adversarios^[8].

Con los resultados de la consulta, se prohibió que Rafael Correa fuera candidato nuevamente a la presidencia y empezó así una judicialización de la política, encarcelando a varias autoridades que colaboraron en el gobierno del correísmo acusados de corrupción, y otros perseguidos y obligados a salir del país en calidad de refugiados. El lawfare (Vollenweider y Romano, 2017) en el caso ecuatoriano vino recargado al ser no solo la función judicial sino también la contraloría y los grandes medios de comunicación los encargados de estigmatizar al correísmo.

Al quedar debilitados, los partidarios de la Revolución Ciudadana (RC), con su líder histórico fuera del país y con varios juicios iniciados, el Palacio de Gobierno se convirtió en un acogedor nido al que llegaron los “representantes de la élite, de la patronal y de la derecha” (Ramírez, 2018). La cara más visible de los nuevos mandamases fue Richard Martínez, antiguo presidente del Comité Empresarial Ecuatoriano, y designado en mayo de 2018 como ministro de Economía y Finanzas.

En síntesis, en el Ecuador, desde mayo de 2017, se observa una recomposición neoliberal conducida por Moreno y su alianza gubernamental con las viejas élites oligárquicas, los gremios empresariales del país, los oligopolios de la comunicación y los partidos de derecha, orientados por las pautas que marca el capital financiero transnacional de EE. UU. (banca multilateral y banca de inversiones privada).

III. Principales giros de la política migratoria

El Brasil

En el caso particular del Brasil, el proceso de toma de decisiones en relación con la movilidad de personas tiene como antecedente, para un análisis contemporáneo, la época de la dictadura militar, que inició en 1964. En esta época se proclama una ley migratoria restrictiva y cerrada, con limitaciones para el ingreso de extranjeros por la amenaza que estos representaban para la seguridad nacional y para el gobierno autoritario. Los movimientos revolucionarios en América Latina eran uno de los temores y la excusa para la securitización, endurecimiento del control migratorio y selectividad de los inmigrantes (Cavalcanti, 2017).

De 1964 a 1985 se privilegió una concepción de aversión hacia los migrantes económicos y políticos y se hacían excepciones para el ingreso controlado de algunos trabajadores certificados; así mismo, fue un momento de expulsión migratoria por la crisis política interna y el quiebre de la democracia. No obstante, desde poco antes de finalizarse la dictadura, se advierten flujos migratorios provenientes de países limítrofes que obligaron a varios procesos de amnistía y regularización (Muñoz Bravo, 2020).

En la historia del proceso de toma de decisiones en el Brasil se encuentra como regularidad el acoplamiento de medidas que se ajustan tanto a las dinámicas coyunturales de los flujos migratorios como a las perspectivas que sobre este fenómeno tenga el gobierno de turno. Coherentemente, en el marco de los procesos políticos internos, hubo un giro en relación con el asunto de las migraciones con la llegada de los gobiernos democráticos. Durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2000), Lula Da Silva (2003-2011) y Dilma Rousseff (2011-2016) se gestiona una política migratoria acorde con los flujos migratorios que caracterizaban al país y en consonancia con las decisiones y los acuerdos regionales e internacionales, principalmente los del Mercosur toman una relevancia significativa, sobre todo el Acuerdo de Residencia, implementado en el Brasil en el año 2009. En consonancia, en la transición política en el Brasil, se advierte un cambio de una política migratoria restrictiva a una política más abierta, progresista y alineada con los discursos de los derechos humanos (Muñoz Bravo, 2020: 16-31).

El estatuto del extranjero, administrado mediante la ley 6815 de 1980, regía todo lo relacionado con el otorgamiento de visas, entradas, salidas y penalizaciones a la migración irregular. En esta ley se concibe al extranjero como una amenaza para la mano de obra nacional y como un problema de seguridad para el Estado. Esta norma se mantuvo vigente, con algunas enmiendas que la fueron ajustando a las nuevas necesidades de un gobierno civil y democrático, hasta el año 2017. Antes de ese año hubo varios intentos en los anteriores gobiernos para promover una nueva ley de migraciones, pero todos fracasaron ante la falta de consensos y acuerdos políticos sobre este controversial asunto. No obstante, de manera pragmática el país se mostraba abierto a las demandas internacionales sobre migración, siendo, por ejemplo, coherente con las normas en torno al refugio o con el compromiso en la creación del Foro Social Mundial de las Migraciones (Muñoz Bravo, 2020: 21-23).

La promulgación de una nueva ley migratoria se da en el contexto de las acciones del gobierno interino de Michel Temer, pero fue una propuesta presentada desde el año 2014, en el marco de los gobiernos progresistas. Colectivos de migrantes, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales fueron convocados al debate público sobre la propuesta que daría fin al estatuto del extranjero. De esta manera, se puede decir que la Ley Migratoria 13445 de 2017 fue el resultado de una participación abierta y plural sobre las migraciones, pero más ambiciosa en su proyecto de ley que en el texto que finalmente se aprobó, dado que el presidente Temer vetó las dos últimas cuestiones y admitió la expulsión de inmigrantes con algún antecedente delictivo. Se deduce, como plantea Muñoz Bravo, que muchos de los vetos a la propuesta inicial de ley surgen por la presión de sectores de la derecha brasileña, que siguen reproduciendo la relación entre migraciones y seguridad o migración y criminalización.

No obstante, y pese a no haberse mantenido completamente la propuesta inicial, se debe mencionar que los avances en esta materia son destacables en relación con las normativas del régimen militar, para el cual la inmigración era una clara amenaza para el orden y la cohesión social. La ley 13445 da un paso adelante para superar el anacronismo del Estatuto de Extranjería, el cual se enfocó en la doctrina de la seguridad nacional, y permitir la entrada de un discurso incluyente de los derechos humanos, sociales, laborales y el repudio a cualquier forma de discriminación y criminalización de la migración (Ribeiro de Oliveira, 2017).

Cuadro 1. Nube de palabras de las principales resoluciones sobre movilidad humana emitidas por el gobierno brasileño
a partir del año 2016

Fuente: elaboración propia con base en decretos y acuerdos ministeriales en materia migratoria^[9].

Los anteriores gráficos son las comunidades más importantes derivadas del análisis de redes de la normativa sobre migración durante el giro a la derecha en el Brasil. En ellas se puede advertir un lenguaje de formalización procedimental de las normas migratorias en el país, que alude a procesos de decisión política y estatal frente a este asunto y coinciden con la promulgación de la ley 13445 de 2017, y en ella se hacen presentes todos los principios que regirían la política migratoria acorde con un lenguaje formalmente incluyente de los derechos humanos y con una propuesta más abierta que la del Estatuto del Extranjero de 1980. Explícitamente hay un llamado a la no criminalización del migrante o a cualquier forma de discriminación o xenofobia sobre la base de la raza o la nacionalidad, y en el artículo 4 se exponen los derechos de los migrantes en territorio brasileño: la vida, la igualdad, la seguridad, la propiedad, la reunificación familiar, la salud pública y la protección social son algunos de los más importantes (Mendes y Ribeiro, 2020).

Sin embargo, particularmente en la comunidad dos y tres emergen con cierta importancia términos que llaman la atención como sanciones, deportaciones, policía, criminal, crimen, sanción o vetado. Esta última palabra es importante para entender el contexto de sanción de la ley, que, en efecto, estuvo marcada por la desaprobación de Michel Temer de algunas de las decisiones que se plantearon inicialmente en el proyecto de ley de Aloysio Nunes y que eran el resultado de la participación de la sociedad civil en la construcción de esa propuesta con enfoque en derechos, abierta e inclusiva.

La construcción de una retórica de criminalización, pese al discurso explícito sobre derechos de la propuesta sancionada, se deja entrever tanto en dicha ley como en el decreto 9199 de 2017 a través del cual se reglamenta. En este decreto hay una mención explícita a la posibilidad de encarcelamiento del migrante irregular, un asunto contradictorio con lo que la ley menciona en cuanto a la no penalización de la migración (Mendes y Ribeiro, 2020). Este hecho redunda en la continuidad de una mirada restrictiva de la inmigración en relación con temas de seguridad y control.

En el decreto 9199 se asignan funciones a la Policía Federal para el control y gestión del tema migratorio y se la constituye en un ente regulador de las entradas al país. Así́ mismo, el apartado sobre visas (capítulo II, artículos 4-57) es uno de los más extensos de la norma, un indicador del control y las restricciones sobre la inmigración. Las reservas para el otorgamiento o cancelación de permisos que se exponen en el decreto enuncian los elementos jurídicos sancionatorios internos y externos que limitarían los procedimientos de regularización migratoria a un proceso completamente estatalizado, securitizado, clasificatorio y discriminatorio, que puede terminar reduciendo la indocumentación a la irregularidad y a la sanción.

De igual manera, se señalan ampliamente unas tipologías de crímenes que sustentan la discrecionalidad del Estado y de la Policía Federal para controlar los ingresos o acudir a medidas cautelares como la prisión (artículo 211, decreto 9199). Entonces, aunque la ley migratoria brasileña fue un avance importante en términos de la gestión y la política migratoria, este decreto, minado de vetos, deja entrever la continuidad de varios aspectos del Estatuto del Extranjero. El control, las restricciones, el papel de la Policía Federal y la constante mención a algunos crímenes, sanciones y posibilidades de prisión, entre otros, son complementos de un discurso que aún vincula directamente la migración con la criminalización, con la seguridad y con amenazas para el orden interno, elementos que se concretaron en los términos sancionatorios del Poder Ejecutivo en cabeza de Michel Temer y que desdibujaron las ambiciones de un proyecto afín e ideal a una visión proderechos de las migraciones internacionales.

Vale resaltar que una de las primeras decisiones en relación con el tema migratorio que toma Jair Bolsonaro en enero de 2019 es la retirada del Pacto Mundial por las Migraciones de la ONU. Esta medida confirma la dirección que venía tomando el manejo de la política migratoria desde Michel Temer, en la que la estatalización del asunto (pensamiento de Estado en términos de Sayad) fundamentado en la soberanía y los intereses nacionales son los principios sobre los que se sustenta el proceso de toma de decisiones para la gestión, administración y control de la movilidad humana.

En la exposición de motivos del mandatario, para justificar esa medida, se alude a los atributos de autoridad de los Estados para administrar las fronteras y las políticas para el monopolio de los medios de movilidad, así como recurre a algunos argumentos de tinte nacionalista y xenofóbicos que plantean el acoplamiento cultural y simbólico de los migrantes a la estructura social y política brasileña. Esto contradice el espíritu de una ley migratoria que defendía formalmente la inclusión, el respeto a la diferencia y a la diversidad de los migrantes, como parte de un enfoque de derechos y de dignidad humana. Pero a su vez, como se señaló en la introducción, el gobierno de Bolsonaro decidió reconocer como refugiados a un importante número de venezolanos.

Como señalan Martino y Moreira (2020), a lo largo de 2019 se adoptaron varias medidas que apuntaban a la reanudación de una visión securitaria de la migración, como las publicaciones de las ordenanzas 666 y 770, que tratan acerca de las condiciones para impedir la entrada, la repatriación y la deportación de la “persona peligrosa” y el cese del estatus de tres refugiados paraguayos que habían sido perseguidos por motivos políticos en su país de origen. Este conjunto de decisiones tomadas por el gobierno de Bolsonaro, más su discurso abiertamente antiinmigrante, empiezan a ser señales del desmantelamiento y de las contradicciones con algunos de los principios progresistas de la Ley Migratoria 13445, a la cual Bolsonaro se opone abiertamente: “Yo fui en contra de esa última Ley de Migración que transformó nuestro país en un país sin fronteras. No podemos admitir la entrada indiscriminada de quien quiera, simplemente porque alguien quiere venir para acá (Bolsonaro en Olivares, 2018).

La Argentina

Las respuestas tempranas del Estado argentino a los procesos de inmigración y colonización se dieron desde 1876 con la llamada Ley Avellaneda, una norma que coordinó los procesos administrativos en torno a las entradas de extranjeros y estableció un marco teórico y jurídico para gestionar este fenómeno desde la perspectiva de una inmigración organizada. Lo pactado en esta norma permaneció hasta 1981, cuando se proclamó la Ley Videla. Aunque dicha ley se da en el marco de la dictadura militar, continuó con la tradición de impulsar la inmigración como un elemento clave para el desarrollo demográfico y económico del país. El Estado era el primer promotor e impulsor para la atracción de flujos migratorios; sin embargo, concebía el control policial de los migrantes irregulares (Novick, 2008).

En el año 2003 se sanciona una nueva ley migratoria que se promueve y concibe en el contexto de la crisis política y económica del país. Además de esto, es el momento en que se visibiliza el predominio de los flujos migratorios procedentes de países limítrofes y por primera vez en toda la historia de la Argentina la población extranjera representa apenas el 4,2 %^[10]. Hubo varias discusiones y presentaciones de las propuestas desde el año 1999 y finalmente, en diciembre de 2003, la propuesta de ley es sancionada en una única votación y sin discusión parlamentaria (Novick, 2008: 9).

La ley 25871 cita de manera novedosa el Mercosur, los derechos humanos y la importancia de la diáspora argentina, es decir, se supera una visión exclusiva sobre la seguridad y gestión de la inmigración (sin dejar de desaparecer del todo) y pasa a ser una política demográfica nacional con una perspectiva de la integración laboral y sociocultural de los migrantes. Se reconoce el derecho a migrar y la obligación del Estado frente al aseguramiento de todos los derechos y de protección social para el migrante, independientemente de su situación migratoria. También en este marco se dejó de hablar de migrantes ilegales y se los nombro como personas en situación documentaria irregular, un cambio semántico no menor. Por todas estas menciones, la ley es considerada una de las más progresistas e incluyentes en América Latina. No obstante, luego de la llegada al poder de la derecha en la Argentina, se dan giros y revisiones importantes y se empiezan a elaborar varias resoluciones sobre esta materia (Canelo et al., 2021).

Para entender el contexto de las decisiones sobre migración en el gobierno de Mauricio Macri, se debe partir por entender algunas de las cuestiones más importantes que durante los gobiernos de los Kirchner se determinaron en esta misma materia y cómo a partir del decreto 70 de 2017 hay un replanteamiento estructural de la naturaleza de la ley 25871 de 2003.

Como ya se indicó, durante el año 2003 se discutió y aprobó una nueva ley migratoria para el país, que incluyó un enfoque en derechos humanos. Esta decisión suma una nueva agenda en las relaciones internacionales, en la cual la temática consular y migratoria comienza a ser importante dentro de la política exterior. La atención a los connacionales residentes en otros lugares es parte de las prioridades, así como las decisiones para regularizar la situación migratoria de los ciudadanos de otros países residentes en la Argentina, desde un enfoque más abierto e incluyente sobre las migraciones internacionales.

En la ley 25871 se exponen tanto elementos concernientes a la inmigración como a la emigración, y se tiene como objetivo clave la regularización migratoria, premisa según la cual se establece un “régimen que incentive a los extranjeros a entrar, residir y trabajar en la Argentina dentro de un marco de legalidad” (Nicolao, 2010). En cuestión de derechos, la norma hace eco de lo que establece la Constitución Nacional en sus artículos 14 y 20, en los que se les otorgan derechos civiles a los nacionales y a los extranjeros.

En referencia con el Mercosur, la nueva norma cita por primera vez un proceso de integración regional y otorga a los ciudadanos de los países miembros de la región un trato diferenciado. En este contexto se han establecido algunos criterios de residencia para los nacionales de los Estados Parte del Mercosur (artículo 21) que tienen como finalidad, además del fortalecimiento de la integración, el impulso al proceso de regularización migratoria y de libre circulación de personas en ese espacio comunitario (artículo 28), como se indicó en el capítulo 4.

Hay una noción ampliada de nacionalidad en la perspectiva de un pluralismo cultural que impacta en la formulación de políticas públicas en materia migratoria y en los marcos teóricos que sirvieron de inspiración para la formulación de esta norma. El discurso de los derechos humanos, la diferenciación en el trato a migrantes comunitarios y extracomunitarios, la adopción de un discurso pluralista (Domenech, 2007) y el reto de la no criminalización del acto de migrar reflejan algunas de las características de la retórica sobre migración durante la era Kirchner en la Argentina.

No obstante, con el cambio de gobierno y con la llegada de la derecha al Poder Ejecutivo, en cabeza de Mauricio Macri, se ponen en evidencia los virajes de las concepciones sobre las migraciones internacionales dentro de la política doméstica, regional e internacional. El ya mencionado decreto 70 es la decisión oficial más importante que da cuenta de los ajustes que se hacen a la ley migratoria argentina. Los argumentos que justifican la revisión de la política migratoria se basan en la retórica de la seguridad y la criminalización, hecho relevante si se tiene en cuenta que el retroceso se da sobre la ley que se había convertido en un referente a nivel internacional por ser pionera en reconocer discursivamente la migración como un derecho humano (Penchaszadeh y García, 2018).

Cuadro 2. Nube de palabras de las principales resoluciones sobre movilidad humana emitidas por el gobierno argentino a partir de 2015

Fuente: elaboración propia con base en decretos y acuerdos ministeriales en materia migratoria^[11].

Como se advierte en las comunidades que se identifican en el análisis de redes de las decisiones sobre migración en la Argentina, después del giro a la derecha se ubican términos que podrían vincularse con un lenguaje que concreta elementos procedimentales en torno a la seguridad y la criminalización del tema migratorio: orden, retención, sumarísimo, preventiva, expulsión, juez, sentencia y apelación son algunos de ellas. En el análisis hermenéutico del decreto 70 ese lenguaje se enfatiza. La expedición de esta medida se justifica sobre la argumentación en torno al aumento de la criminalidad organizada y a las limitaciones que tiene el Estado argentino para ejecutar medidas de expulsión de extranjeros. Se exponen datos sobre el aumento de la población carcelaria de personas con nacionalidad distinta a la argentina y su responsabilidad en lo que en el decreto se denomina “la narcocriminalidad”^[12].

Ante las estadísticas y la correlación entre migrantes y crimen, el gobierno de Macri decide a través de esta norma regular la expulsión, la cancelación de residencias y el endurecimiento de la política migratoria, con base en las aparentes amenazas que los migrantes representan para el orden y la seguridad del Estado.

Esta modificación estructural de la ley 25871, además de vulnerar el espíritu incluyente y progresista de la norma, se convirtió en objeto del interés político, mediático y académico. Uno de los cuestionamientos clave a esta propuesta era que las expulsiones de extranjeros se podrían ejecutar incluso antes de la sentencia condenatoria de un crimen, un elemento que lesiona los derechos humanos de los migrantes. Eduardo Domenech (2020) denomina a este cambio ocurrido en la Argentina como “políticas de hostilidad”.

Ecuador

Como se indicó en anteriores capítulos, durante el decenio 2007-2017 se intentó aplicar, no sin complicaciones, tensiones y yuxtaposiciones, una política migratoria diferente a lo propuesto por Ecuador durante el siglo xx e inicios del xxi: esto es, superar el enfoque de seguridad y gobernabilidad de las migraciones para arribar a uno de derechos y promigrante.

Con la promulgación de la Constitución de la República (2008) y la recuperación del Estado como ente planificador, se elaboraron una serie de instrumentos tales como el Plan Nacional del Buen Vivir (2009-2013), el Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones (2007-2010) y la Nueva Política Consular (2009), entre los principales. En todos ellos se delineó desde lo macro a lo micro la hoja de ruta en torno a las políticas de movilidad humana.

Una de las primeras medidas que sorprendió al mundo fue la incorporación a nivel normativo (tanto a nivel constitucional como en la ley) de la categoría de Ciudadanía Universal (ver Anexo), así como la eliminación de visas de ingreso a todos los habitantes del planeta, en aplicación del principio de libre movilidad y el derecho a migrar, con el fin de fortalecer las relaciones entre Ecuador y todos los países del mundo, como rezaba el decreto del año 2008.

Aunque conforme fue consolidándose el gobierno dichos ideales neofundacionales se estancaron (a tal punto que realizaron acciones que nos recordaban el peso del pensamiento de Estado en materia migratoria^[13]), es con la llegada del presidente Moreno que la política migratoria vuelve a reencuadrarse en las doctrinas de seguridad nacional.

Si bien se observa en los principales planes de política migratoria un enfoque de derechos^[14], cuando dejamos de creer a pie juntillas en dichas agendas y nos sumergimos en el análisis de los decretos, los acuerdos, las resoluciones, el proyecto de ley, los registros migratorios, los informes técnicos, los oficios y las declaraciones de las autoridades se ve con nitidez el giro de la política migratoria hacia un enfoque de control y seguridad migratoria, como parte de una racionalidad gubernamental estratégica (Beyers y Nicholls, 2020) amparada en el discurso humanitarista y en precautelar la migración riesgosa y los derechos de los migrantes.

Es por esto que, al hacer un primer análisis de las palabras más usadas en los diferentes acuerdos y decretos –en particular de la sección “considerando”– que ha emitido el gobierno de Moreno, se observa la centralidad del término “derechos”, por un lado, y el llamado a respetar el ordenamiento jurídico, por el otro: lo establecido en la ley, en los artículos, reglamentos, disposiciones y decretos, como se ve en el siguiente cuadro:

Cuadro 3: Nube de palabras de las principales resoluciones sobre movilidad humana emitidas por el gobierno ecuatoriano a partir de 2018

Fuente: elaboración propia con base en decretos y acuerdos ministeriales en materia migratoria^[15].

En efecto, el gobierno asume discursivamente un enfoque de derechos y concretamente se autocalifica como un gobierno humanista, sobre todo en relación con la migración venezolana, como detallamos en el anterior capítulo.

Conforme fue sucediéndose la narrativa oficial, al referirse a los migrantes venezolanos –de víctimas a amenaza– se empiezan a emitir una serie de normas que al analizar específicamente la sección “acuerda”, es decir, las disposiciones y el contenido de los artículos, se observa con claridad el uso de términos propios del enfoque de control y seguridad: poseer visa, control de ingresos, presentación de pasaporte, partida de nacimiento, certificado de antecedentes penales, portar documentos y permiso de ingreso al país, entre los principales.

Cuadro 4: Nube de palabras de las principales resoluciones sobre movilidad humana emitidas por el gobierno ecuatoriano a partir de 2018

Fuente: elaboración propia con base en decretos y acuerdos ministeriales en materia migratoria.

Es decir, aparece toda una serie de requisitos (Tabla 1) que el gobierno empieza a solicitar para contener la migración venezolana, algunos de los cuales vinieron acompañados de mayores controles, incluida la militarización de la frontera norte y el cierre parcial de esta, incluso antes de la llegada de la pandemia al Ecuador, tal como señala el informe de la Defensoría del Pueblo:

Dos de los tres corredores peatonales que están sobre el Puente Internacional de Rumichaca se encuentran cerrados quedando solo habilitado el corredor peatonal central. Los pasos peatonales laterales se han cerrado con vallas y se encuentran resguardados por dos policías en cada uno. En la mitad del corredor central sobre el puente se ha colocado un filtro de control migratorio, conformado por dos personas del Servicio de Migración del Ministerio del Interior, quienes, custodiados por aproximadamente seis policías, realizan la revisión de documentación como requisito previo para el ingreso de personas de todas las nacionalidades al Ecuador (2019: 4).

Tabla 1. Normativa emitida por el gobierno ecuatoriano para contener la migración venezolana

Normativa	Objetivo
Resolución 152	Declarar situación de emergencia del sector de movilidad humana en las provincias de Carchi, El Oro y Pichincha. Mantener el estado de alerta y los operativos para realizar las acciones inmediatas que se requieran.
Acuerdo 242	Establecer como requisito previo para el ingreso al territorio ecuatoriano la presentación del pasaporte con una vigencia mínima de seis meses previa a su caducidad a los ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela.
Acuerdo 244	Dispone que los ciudadanos venezolanos podrán ingresan al Ecuador con cédula de identidad, siempre y cuando cumplan con uno de los dos tipos de validación: con la presentación de un certificado de validez de la cédula de identidad, emitido por un organismo regional o internacional reconocido, o con la presentación de un certificado de validez de la cédula de identidad emitido por las entidades autorizadas al efecto por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, debidamente apostillado.
Acuerdo 001	Se recuerda la facultad del Estado de registrar ingresos y salidas, inadmitir a personas extranjeras que sean consideradas una amenaza o un riesgo para la seguridad interna y requerir a los ciudadanos venezolanos que deseen ingresar en territorio del Ecuador la presentación del certificado de antecedentes penales del país de origen y del país donde residió durante los últimos cinco años, debidamente apostillado o legalizado.
Decreto 826	Impone una visa de ingreso a venezolanos. Requiere a todo ciudadano venezolano, para el ingreso a la República del Ecuador, la presentación de la visa de residencia temporal de excepción por razones humanitarias. Declara la amnistía migratoria para los ciudadanos venezolanos que no hayan violado las leyes de Ecuador.

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, Ministerio del Interior.

Este cambio de rumbo en la política migratoria es reforzado con la llegada de la pandemia, momento en que el gobierno decidió cerrar las fronteras, tal como estipuló la resolución del Comité de Operaciones de Emergencia (COE):

Establecer como únicos puntos de ingreso al país, por vía terrestre, habilitados para el paso de carga, mercadería y control migratorio conexo, al CEBAF de Rumichaca, con la República de Colombia, y al CEBAF de Huaquillas, con la República del Perú […]. Se toma esta medida además en consideración que tanto la República de Colombia como la República del Perú́ han decidido suspender el ingreso de personas extranjeras a sus territorios por vía aérea, terrestre y marítima, medida que también fue tomada por el Ecuador. Los pasos fronterizos oficiales, aparte de Rumichaca y Huaquillas, quedarán cerrados hasta nueva disposición (COE, 2020: 1).

Finalmente, hay que recordar que el giro se cierra con la aprobación de la nueva Ley Reformatoria de Movilidad Humana, la cual apunta a optimizar los procesos de deportación de ciudadanos extranjeros que infrinjan la ley, que incluye nuevas causales, como atentar contra la tranquilidad pública. En términos generales, sobresale el giro que le da a la política migratoria al establecer criterios más fuertes en torno a la seguridad, la soberanía y el control.

Por último, vale señalar que no hacemos una lectura mecánica al momento de comparar gobiernos de diferente inclinación ideológica. Si bien en el caso ecuatoriano se registran eventos que en el anterior gobierno ya dan cuenta del retorno de miradas securitistas, encontramos diferencias entre medidas coyunturales y políticas estructurales. Claramente el gobierno de Correa tuvo una política migratoria aperturista y proderechos, mientras que en el gobierno de Moreno hay un retorno al enfoque de control amparado en discursos humanitaristas. La misma retórica se observa en las primeras declaraciones del presidente Lasso al iniciar su mandato.

Conclusiones

Tener como “objeto de estudio” las políticas migratorias sin contextualizar a los actores que están detrás de la decisión e implementación de dichas políticas (los gobiernos), las estructuras donde estas se asientan (los Estados), los intereses y posiciones geopolíticas (las relaciones internacionales), las coyunturas y disputas internas (las relaciones de poder) y las personas a quienes impactan (los migrantes, potenciales migrantes y no migrantes) es una empresa que no tiene mayor valor explicativo. Es como intentar estudiar un árbol sin ver el bosque. Por eso hay que entender, como nos recuerda De Haas (2021), que la migración es un proceso social que no puede considerarse aislado de los procesos de cambio más amplios de los que forma parte.

En este capítulo se ha intentado analizar las decisiones gubernamentales en materia migratoria en la Argentina, el Brasil y Ecuador durante el periodo comprendido entre 2015 y 2020, en el cual llegaron al poder gobiernos de derecha, y pone atención a los cambios y continuidades en relación con las políticas implementadas por sus antecesores, quienes, por el contrario, se identificaban como gobiernos de izquierda o progresistas. Teóricamente retomamos la propuesta de Sayad en torno al pensamiento de Estado para tratar de entender que hay estructuras, creencias, patrones y comportamientos de corte nacional-estatal que han configurado nuestra forma de ver a los inmigrantes (como “no nacionales”). Si bien esto ha dado paso a una forma “natural”, “esencial” de nombrarlos, clasificarlos o tratarlos, el propio autor señala la necesidad de liberarse e incluso sublevarse contra dicho pensamiento. De ahí la necesidad de luchar dentro del Estado, contra el Estado y fuera del Estado. Solo de esta forma se puede revertir el pensamiento estatal, como ha ocurrido en algunos casos con la llegada de gobiernos de izquierda y puede ocurrir desde las luchas migrantes.

Los datos logrados a partir del análisis de redes complejas dejan ver que con la llegada de los gobiernos de derecha se refuerza este pensamiento de Estado y se ve a los migrantes como una amenaza, un peligro para la soberanía nacional, por lo que se endurecen los regímenes de control fronterizo, las retenciones, deportaciones e inadmisiones. Los ejemplos más claros que sustentan esto son el decreto 70 en la Argentina, la ordenanza 666 en el Brasil y la Ley Orgánica Reformatoria de la Ley de Movilidad Humana en el Ecuador.

Sin embargo, en el periodo de análisis de la investigación se observa un trato diferenciado hacia los migrantes venezolanos. Se crean nuevas visas temporales o se los reconoce como refugiados apelando a un discurso humanitarista. Estas políticas (maquilladas con lenguaje de derechos humanos) no son promigrantes, sino antimaduristas. Es decir, el incremento de flujos migratorios venezolanos fue utilizado como un elemento central en la diplomacia migratoria de los tres gobiernos analizados para criticar y oponerse al régimen de Maduro (y por añadidura a los gobiernos de izquierda), señalar el fracaso de su modelo y solicitar ayuda económica vía cooperación internacional.

Así, el tema central en el periodo de nuestro análisis giró en torno a la migración de venezolanos, a quienes se etiquetó como víctimas de la constante violación a sus derechos humanos. Esto produjo una forma nueva de tratar a dicho grupo (de ahí la creación de visas “humanitarias” o el propio reconocimiento de refugiados), que fue el resultado de un determinado entorno ideológico, en el que confluyeron casi todos los países de Suramérica y que consolidó una “gestión regional de la migración”^[16].

En relación con esto, advertimos comparativamente que los giros más significativos en las políticas migratorias en el Brasil, la Argentina y Ecuador son la consecuencia de las rupturas políticas con los gobiernos progresistas, producto de varios elementos en común: crisis internas de los partidos y de las coaliciones presidencialistas con un impacto directo en la legitimidad y la gobernanza en el nivel ejecutivo. De la misma manera, las crisis económicas, las movilizaciones sociales, los escándalos de corrupción y el papel de los medios de comunicación y de las redes sociales son puntos clave para entender el giro a la derecha en esos países. El caso del Brasil es particularmente llamativo porque, en el marco de la crisis política interna, que deja en el poder a la derecha, se sanciona una ley que fue valorada positivamente por la inclusión del enfoque en derechos; no obstante, con el traspaso del poder de Temer a Bolsonaro, en consecuencia, los logros en esos términos empiezan a ponerse en entredicho cuando el mandatario abiertamente se declara contradictor de la ley 13445 y emprende acciones y decisiones que rectifican un pensamiento de Estado y de gobierno donde el asunto migratorio se criminaliza y securitiza.

El giro a la derecha trajo consecuencias de orden doméstico e internacional. Se nota en común una fractura con algunos procesos de integración regional y acuerdos bilaterales y multilaterales significativos para Suramérica y la creación de nuevos espacios regionales como el Grupo de Lima, el Proceso de Quito (creado expresamente para tratar el tema de la migración venezolana) y el PROSUR en remplazo de la Unasur. Asimismo, hay un retroceso importante con respecto a lo que se había ganado en los últimos años en términos de las políticas promigrantes.

Durante los gobiernos progresistas, las discusiones alrededor de este asunto privilegiaron un enfoque en torno a los derechos, a la libre movilidad de personas y a la no criminalización ni discriminación de los migrantes (lo cual no implicó que en determinadas coyunturas hayan tomado medidas en sentido contrario). Sin embargo, a partir de 2015 esto empieza a cambiar, no tanto desde los discursos, alineados en lo políticamente correcto, sino desde algunas decisiones y políticas significativas que dan un giro hacia el debilitamiento o desmantelamiento de las instituciones públicas, involución en cuanto a derechos alcanzados, incremento del control fronterizo bajo la mirada de seguridad nacional y aumento de intolerancia social hacia el “otro no deseado”, llegando incluso a una xenofobia gubernamental o institucional, como veremos en el último capítulo.

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