Introducción

Si bien el bloque del Mercosur surge a inicios de los años noventa del siglo xx con un énfasis en la integración comercial, es al finalizar esta década y entrando al nuevo siglo que se empieza a hablar del “Mercosur social”, cuando se incluyen en la agenda de negociaciones los asuntos migratorios, lo cual dio paso al Acuerdo de Residencia Mercosur.

Dicho acuerdo buscaba superar las repentinas amnistías que cada país ofrecía para regularizar a la población inmigrante y crear un instrumento permanente y común que permitiera regularizar a las personas que se mueven de un país a otro dentro del bloque. Después de cuatro meses de negociación, los países miembros del Mercosur aprobaron el Acuerdo de Residencia en el año 2002 (Alonso, 2012). Este Acuerdo contemplaba la posibilidad de una residencia temporal por dos años y posteriormente una residencia permanente, con una serie de requisitos que evidencian que la preocupación ya no residía en los temas laborales, sino los de seguridad. Según el Alto Comisionado del Mercosur, Florisvaldo Fier^[1], se otorgaron 780.000 residencias Mercosur entre los años 2002 y 2012. La firma de este Acuerdo (al igual que otros de la misma índole, fueran bilaterales o multilaterales) produce, por un lado, reformas institucionales y de política pública y, por otro, amplía la estructura de oportunidades que otorgan derechos a migrantes.

El Ecuador, en su calidad de país asociado al Mercosur, se adhiere en el año 2011 al Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur. Sin embargo, la Asamblea Nacional lo ratifica a finales de 2013 y entra en vigor en abril del año siguiente, cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana emite el Acuerdo 31, que establece las disposiciones que guían su implementación.

El Acuerdo de Residencia Mercosur en el Ecuador constituyó al momento de la puesta en marcha el principal mecanismo implementado en los últimos años por el Estado para regularizar a la población inmigrante de la región, tanto para quienes ya estaban en el país como para aquellos que ingresaban por primera vez con el ánimo de permanecer. Vale la pena resaltar que hasta el año 2015 aproximadamente el 70 % de la inmigración en el Ecuador estaba formada por suramericanos, y de ellos, el 50 % colombianos (SICREMI, 2015); de ahí́ la importancia del Acuerdo.

El objetivo de este capítulo es realizar una etnografía a partir del análisis del proceso de implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur en el Ecuador, conocido popularmente como la “visa Mercosur”. Interesa explorar cómo actúa el Estado en sus diferentes niveles y lugares (ciudades centrales y ciudades de frontera) al momento de otorgar dicha visa y, a su vez, saber quiénes son los migrantes que han optado por esta regularización y cuáles han sido sus estrategias para permanecer de manera regular en el país.

El trabajo de campo que sustenta este texto se llevó a cabo entre julio y septiembre del año 2015, período en el cual se realizaron doce entrevistas semiestructuradas a funcionarios de la Cancillería que trabajan en el Viceministerio de Movilidad Humana y a representantes de organizaciones no gubernamentales vinculadas al apoyo a migrantes y refugiados, así́ como cuatro grupos focales con inmigrantes^[2]. El trabajo se realizó en las ciudades de Quito, Guayaquil, Lago Agrio y Santo Domingo, lugares donde hay una significativa presencia de población no nacional y donde se entregaron la mayoría de visas Mercosur.

Este capítulo de carácter etnográfico, que tiene como “pretexto” las visas Mercosur entregadas en el Ecuador, trata de visualizar que el Estado no es un ente monolítico, sino que adquiere forma tangible en las prácticas burocráticas cotidianas, en los discursos de sus funcionarios y en las interacciones con los inmigrantes. De igual manera, tiene por objetivo analizar cómo se gestiona el otorgamiento de visas in situ, lo que permite calibrar la dimensión translocal a partir de la desconcentración de la gestión pública observando similitudes y diferencias entre las principales ciudades (Quito o Guayaquil) con las ciudades de frontera (Lago Agrio). Así, al estudiar “las visas” nos sumergimos dentro de las instituciones para desmembrar analíticamente al Estado en niveles supra-, meso- y microestatal^[3].

I. Estado y migración: breves apuntes teóricos desde la antropología del Estado

Una de las principales contribuciones de la antropología del Estado ha sido el análisis de las instituciones (Ablès, 1995; Latour, 2004), los discursos y la cultura de la política (Gupta, 2006), la génesis (Bourdieu, 1993), la burocracia (Graber, 2015), los márgenes del Estado (Das y Poole, 2004), la idea del Estado (Abrams, 2006), la relación entre cultura y Estado (Steinmetz, 1999; Taussig, 1997), los efectos del Estado en los lugares en los que se realizan las prácticas gubernamentales (Trouillot, 2003) y el estudio de las políticas (Shore y Wrigth, 1997), por señalar las principales áreas.

Esta serie de campos investigativos invitan a problematizar no tanto desde la pregunta sobre qué es el Estado, sino sobre cómo actúa, cómo funciona en la práctica y, sobre todo, a partir del método etnográfico, analizar las relaciones sociales que el Estado tiene con diversos actores y en el interior de este. Como señala Palacios (2015: 13), el Estado “no es un objeto, lugar, organización o actor; es, más bien, un poderoso conjunto de métodos de ordenar y representar la realidad social”. Sin embargo, pese a que “el Estado es un incompleto imaginario del orden y una inacabada maquinaria” (Escalona, 2011: 54), es tan poderoso este invento cultural de la modernidad que desde su interior se ha visto en la necesidad de crear un aura de poder legítimo e irrefutable en torno de sí y de su cualidad de fetiche sagrado: de ahí el uso de la E mayúscula, como nos recordaba Taussig en su libro The Magic of the State.

Si bien uno de los temas que más ha captado la atención de esta subdisciplina ha sido la crítica a la división tajante entre Estado y sociedad civil^[4], esta serie de estudios invitan a ver su funcionamiento cotidiano en los diferentes niveles de la burocracia. En otras palabras, se proponen investigar qué es lo que efectivamente hacen quienes representan al Estado. De esta manera se requiere desmembrar en niveles jerárquicos los discursos y las prácticas burocráticas, pero a su vez ver cómo estos interpretan y ponen en funcionamiento las normas en los territorios, tanto en los centros como en las periferias del propio Estado, ya que la racionalidad política y la mentalidad burocrática actúan de diferente manera. Este punto es de particular interés en el presente estudio, en el que se retoman las miradas de Graber (2015), para quien la burocracia rara vez es neutral, dado que los administradores tienen un poder individual tal al crear reglas tan complejas y contradictorias que resulta imposible cumplirlas tal y como se pide, o dada la capacidad que tiene la burocracia de crear reglas sobre las reglas.

Aunque la mayor parte de esta literatura surge desde la década de los noventa del siglo pasado^[5] (no obstante, se puede decir que la antropología desde sus inicios tuvo en la mira al Estado al dividir sus estudios en sociedades con y sin Estado o al adentrarse en etnografías sobre los sistemas políticos africanos, como lo hicieron Radcliffe-Brown, Evans-Pritchard y Meyer Fortes en 1940, fecha que muchos señalan como el origen de la antropología política), esta ha entrado marginalmente en la academia regional y ecuatoriana, en donde hay escasos trabajos desde esta mirada y mucho menos desde aquellos que problematizan al Estado a partir de su relación histórica con la migración^[6].

Esta relación entre Estado y migración se ha mantenido desde el propio origen al marcar claramente la línea divisoria entre miembros de la polis, “los nacionales” y los “los no nacionales”: al remarcar las fronteras patrias donde terminan unas y comienzan otras; al reforzar jurídicamente en las leyes de migración la división entre “nosotros y los “otros” y al construir sistemas clasificatorios (visas) e imaginarios sobre los inmigrantes. Bajo este lente es que Sayad señalaba que “pensar la inmigración es pensar el Estado y es el Estado el que se piensa a sí mismo al pensar la inmigración” (Sayad, 2010: 386).

Por otro lado, como recordaba Bourdieu (1996), el Estado es el resultado de un proceso de concentración de varios capitales: fuerza física y capital económico, cultural, informacional, simbólico y jurídico. Cuando el Estado cuenta con esta suerte de metacapitales logra modelar estructuras (estructuradas y estructurantes) que imponen principios de visión y de clasificación y organizan nuestra representación del mundo. En palabras de Sayad (2010), se produce un pensamiento de Estado.

Las instituciones como la escuela, según nos recuerda el sociólogo francés, han sido muy importantes para esta empresa, lo cual ha dado paso a la construcción de personas estatizadas, así́ como también a los marcos jurídicos, las instituciones gubernamentales y las burocracias. Para nuestro caso de análisis, partimos de entender el Estado y a los migrantes como una construcción histórica en la cual, desde finales del siglo xix e inicios del xx, elaboró un sistema clasificatorio para no nacionales, distinguiendo entre “deseables” y “no deseables”. Los primeros eran aquellos que venían a contribuir al mejoramiento racial y al desarrollo del país para construir un tipo ideal de Estado-nación blanco mestizo civilizado (tal como se analizó en el capítulo 1). Desde el período formativo del Estado encontramos los primeros acuerdos bi- o multilaterales, similares al Acuerdo de Residencia Mercosur que analizamos en este estudio.

Con el paso de los años, desde mediados del siglo xx se refuerzan las instituciones y dispositivos encargados del control migratorio, se crean más cuerpos legales en esta materia y se amplía la burocracia, que da paso a la conformación de un sistema-Estado (Abrams, 1998) de carácter policial, en donde el “no nacional” es visto como una amenaza a la seguridad pública.

Sin embargo, estos sistemas clasificatorios y la construcción sobre “los otros” han ido cambiando a lo largo del tiempo. En esta construcción histórica ha jugado un papel central el capital jurídico que es el fundamento de la autoridad específica, como señalaba Bourdieu. Estas transformaciones son las que se requiere estudiar al momento de etnografiar al Estado, lo cual implica “tanto el análisis de las prácticas cotidianas de las burocracias como la construcción discursiva del Estado en la cultura pública” (Gupta, 2006: 49).

Para este capítulo nos centramos en la primera parte propuesta por Gupta, es decir, en las prácticas cotidianas de los funcionarios estatales y su interacción con los “usuarios no nacionales”, que dan cuenta de los efectos en la población inmigrante. Bajo este lente teórico-metodológico retomo la propuesta de Abrams, quien, luego de una larga revisión del debate entre Poulantzas y Miliband, plantea que

… lo que realmente se necesita son dos objetos de estudio distintos: el sistema-Estado y la idea-Estado […]. Hay un sistema-estado, un nexo palpable de la práctica y estructura institucional centrada en el gobierno y más o menos extensa, unificada y dominante en una sociedad determinada […]. Hay también una idea-Estado, proyectada, difundida y adoptada con mayor o menor celo como creencia en diferentes sociedades en diferentes momentos (2006: 55-63).

Para dicho autor hay que analizar la relación entre ambos objetos y con otras formas de poder. Mi tesis central es que la idea-Estado, entendida como la construcción cognitiva y proyecto ideológico, en el caso ecuatoriano ha sido replanteada y reconfigurada desde la década de los noventa por el aparecimiento de dos importantes actores sociales y políticos como son el movimiento indígena y las organizaciones de migrantes^[7], y toma cuerpo en el nuevo siglo con la llegada del gobierno de la Revolución Ciudadana, en donde el Estado –que fue pulverizado en el neoliberalismo– retoma un rol protagónico tanto como ente planificador como rector de las políticas publicas. En otras palabras, se repiensa la idea-Estado cuando las políticas y marcos jurídicos en materia migratoria adquieren un giro hacia el enfoque de derechos, el cual queda consagrado en la Constitución de la República, en los diferentes planes y agendas de movilidad humana y en la Ley Orgánica de Movilidad Humana. El proyecto ideológico de esta nueva idea-Estado apunta hacia un Estado plurinacional, cada vez más transnacional, que se traduce en un despliegue institucional y en la elaboración de políticas para poner en práctica el enfoque de derechos y los principios consagrados en la Carta magna, sobre todo el de ciudadanía universal (ver acápite final).

Esta nueva idea-Estado del siglo xxi, más abierta hacia la movilidad humana y a la integración regional, se yuxtapone con el sistema-Estado, esta estructura y práctica institucional más cerrada hacia los no nacionales. En términos de Deleuze-Guattari (1972), podemos hablar de la doble segmentaridad, del movimiento permanente de fusión y fisión: la segmentaridad molar (que encarna a las instituciones) y la segmentaridad molecular (donde prevalecen los agenciamientos).

La etnografía de las prácticas burocráticas de entrega de visas Mercosur (y del poder clasificador) invita a ver al Estado en sus diferentes niveles; a entender las tensiones y contradicciones de los propios burócratas y las diferentes capas institucionales, discursos y prácticas cotidianas en el territorio que permiten dejar de entender al Estado como un ente monolítico y comprender las configuraciones políticas y la desigual distribución del poder que han ido modelando su carácter nacional pero a su vez translocal y transnacional.

II. El Acuerdo de Residencia Mercosur

En el año 2002, los países miembros de Mercado Común del Sur negociaron y aprobaron el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia, Chile y Asociados, el que, además de suscitar la toma de conciencia de que el tema migratorio representa un elemento fundamental para avanzar en la integración regional, permitió́ visibilizar su especificidad y por ende la necesidad de crear una instancia especializada en su tratamiento, y modificó así́ la estructura interna de la Reunión de Ministros del Interior, creado por el Foro Especializado Migratorio (Alfonso, 2012).

El Acuerdo de Residencia Mercosur nace con el objetivo de eliminar la situación migratoria de irregularidad de los nacionales de los Estados parte, además de constituirse en el instrumento que viabilice la implementación de una política de libre movilidad y facilidades de residencia que contribuyan a consolidar el proceso de integración regional. En este contexto, el punto de partida del Acuerdo de Residencia es la concepción de un único criterio migratorio que determine la posibilidad de acceder a una visa de residencia temporal o permanente en el territorio que conforma el bloque del Mercosur, que consiste en la acreditación de la nacionalidad del solicitante de uno de los Estados Parte del Mercosur y Asociados. Es decir, los principales beneficiarios son los ciudadanos nacionales de los países de la región. A este criterio o motivo migratorio se lo denominó el criterio de “nacionalidad Mercosur” (OIM, 2014).

Vale la pena resaltar que los cambios en el Mercosur, sobre todo en lo que respecta a la agenda social y a la migración intrarregional en particular, tomó impulso con la llegada de ciertos gobiernos de la región desde inicios del nuevo siglo con discursos más cercanos al regionalismo postneoliberal (Sanahuja, 2009) que al regionalismo abierto^[8]. Así́, al Acuerdo de Residencia hay que entenderlo en el marco de un intento de cambio de enfoque de las políticas migratorias regionales que son el resultado contingente de procesos políticos e históricos concretos, en los cuales los Estados nacionales acuerdan herramientas multilaterales para implementar acciones comunes en el interior de sus territorios (Modolo, 2012).

Además del propósito central del Acuerdo de Residencia de “solucionar la situación migratoria de los nacionales de los Estados Parte y Asociados”, en los considerandos se indican dos temas por resaltar: la reafirmación de “fortalecer y profundizar los procesos de integración, así́ como los fraternales vínculos existentes” y la necesidad de “implementación de una política de libre circulación de personas en la región”.

De esta manera, se combinan tres elementos centrales como antecedentes del Acuerdo de Residencia: integración, libre movilidad y regularización. Bajo estas premisas se establecen las reglas comunes para cumplir con el objetivo de que

Los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio de otro Estado Parte podrán obtener una residencia legal en este último, de conformidad con los términos de este Acuerdo, mediante la acreditación de su nacionalidad y presentación de requisitos previstos en el art. 4 (art. 1).

El acuerdo habla de dos tipos de residencia: la temporal, que se podrá́ otorgar hasta por dos años, transcurridos los cuales se podrá́ solicitar la residencia permanente (arts. 4 y 5). También se señala que podrán solicitar dicha residencia todos los ciudadanos del Mercosur “con independencia de la condición migratoria con la que hubieran ingresado al territorio del país de recepción, e implicará la exención del pago de multas u otras sanciones más gravosas” (art. 3). Los requisitos establecidos para otorgar la residencia temporal a los peticionarios son los siguientes, como consta en el artículo 4:

• Pasaporte válido y vigente o cédula de identidad o certificado de nacionalidad;
• partida de nacimiento y comprobación del estado civil y certificado de nacionalización o naturalización cuando fuere el caso;
• certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales y/o penales y/o policiales en el país de origen o en los que hubiera residido durante los cinco años anteriores a su arribo al país de recepción;
• declaración jurada de carencia de antecedentes internacionales penales o policiales;
• certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales y/o penales y/o policiales en el país de recepción (para los que soliciten regularización);
• certificado médico (si fuera exigido por la legislación interna del Estado Parte);
• pago de una tasa retributiva de servicios.

De estos requerimientos llama la atención la carga de requisitos vinculados con los temas de seguridad y control. Lo que se busca es que el “otro” no nacional, a quien se le piensa otorgar la residencia, no haya tenido antecedentes penales, policiales o judiciales, tanto en el país en donde residía como en el país donde solicita la residencia. Se mantiene la posibilidad de pedir certificado médico, requisito anacrónico que hasta ahora suelen pedir algunos Estados. En otras palabras, se busca que lleguen a los países de destino solamente “migrantes deseables”, ya no definidos en términos raciales o económicos, sino en términos de seguridad nacional.

La parte más llamativa de estos requisitos es que –a diferencia de lo que se pide en la Comunidad Andina– el Acuerdo de Residencia Mercosur rompe con el vínculo condicional entre trabajo y migración.

Como se observa, no se solicita ningún certificado que acredite actividad laboral en el país donde se quiere residir temporalmente. Aunque al momento de solicitar la residencia permanente disminuyen los requisitos “securitistas”, se incorpora un requisito adicional: “Acreditación de medios de vida lícitos que permitan la subsistencia del peticionario y su grupo familiar conviviente” (art. 5, literal d).

Una vez que se ha otorgado la residencia, los beneficiarios tienen derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio, así́ como también tienen derecho a acceder a cualquier actividad en las mismas condiciones que los nacionales del país de recepción (art. 8). De esta manera se otorga igualdad de derechos civiles, reunificación familiar, trato igualitario, derecho a transferir remesas y derechos a los hijos (art. 9) y se contemplan sanciones a personas que empleen a nacionales de los Estados Parte en condiciones ilegales (art. 10).

Si bien el proceso de implementación varió de país a país y su puesta en vigencia se demoró a nivel regional debido a la tardía ratificación del Paraguay (efectuada en el año 2009), algunos países empezaron a aplicarla de manera unilateral o bilateral, como fue el caso de la Argentina y el Brasil. Posteriormente los otros Estados Miembros y Asociados se fueron sumando^[9], incluido el Ecuador, que se adhiere al Acuerdo el 28 de junio de 2011, pero es a finales de 2013 que el Viceministerio de Movilidad Humana empezó́ las gestiones en la Asamblea Nacional para que se ratifique el Acuerdo. Los asambleístas emitieron un criterio favorable y en diciembre de aquel año el Pleno de la Asamblea ratifica el Acuerdo, el cual aparece en el Registro Oficial del Ecuador el 21 de marzo del año 2014, lo que dio luz verde para su aplicación.

Después de dos años de la implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur el Estado ecuatoriano otorgó 33.846 visas entre el 2 de abril de 2014 y el 31 de marzo de 2016. El 80,71 % de quienes obtuvieron la visa Mercosur son colombianos, seguidos muy de lejos por los peruanos (con el 10,25 %) y argentinos (con el 3,49 %). Del total de residencias entregadas en los dos primeros años, el 90,56 % se otorgó en el territorio nacional^[10], y el 9,43 % en los consulados del Ecuador en el extranjero –la mayoría en zonas de frontera– (MREMH, 2016). Una de esas residencias se la dieron a Paco, que es el protagonista de la siguiente sección^[11].

III. “Ah, usted viene por la visa Mercosur”

Paco es un ciudadano colombiano de 35 años que entró al Ecuador en el año 2014. Al llegar a Quito lo primero que hizo fue sacar su pasaporte en el consulado de su país y luego ir directamente a las oficinas del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMH) para solicitar la visa Mercosur, que se la entregaron después de una semana.

Este migrante vende empanadas en las calles de un barrio al norte de la ciudad, y es parte de un grupo de ciudadanos suramericanos que han llegado al Ecuador con la intención de radicarse y para ello han optado por sacar la visa Mercosur. La mayoría de las personas que se están postulando para esta visa, según nos cuenta Mariana, funcionaria de la Cancillería ecuatoriana, son personas que ya estaban desde hace algunos años en el país y que se quedaron de manera irregular ya sea porque nunca sacaron sus “papeles” o porque caducó su permiso de estadía temporal, sobre todo la tarjeta andina. Efectivamente, una de las ventajas de esta visa es que son pocos y sencillos los requisitos para poder obtenerla:

Casi todas esas solicitudes terminan en entrega de visa. Es muy esporádica una negativa puesto que los requisitos no son difíciles y ellos pueden armar fácilmente su expediente. Es la visa que no les pide solvencia económica. Como quedaron irregulares y no aperturaron ninguna cuenta bancaria que pide otras visas, con esta pueden regularizarse. Solo se niega cuando hay inconsistencias o antecedentes penales o de personas que han tenido problemas en su país. Ahí́ se hace una revisión más minuciosa para ver si al ciudadano extranjero se le puede o no entregar un visado Mercosur, dependiendo del problema que ha tenido en el país. Pero son muy, muy escasos este tipo de problemas. Prácticamente a todos los solicitantes se les autoriza la visa (Mariana, funcionaria de la Cancillería en Guayaquil).

Este es uno de los motivos que explican la gran cantidad de visas otorgadas en tan poco tiempo en el Ecuador. Visto así́, la visa Mercosur cumplió con uno de sus objetivos, que fue sacar de la marginalidad y regularizar a inmigrantes que no tenían permisos de residencia en el país.

Aparte de estos dos principales perfiles de personas que están sacando dicha visa –por un lado personas que estaban en el país de manera irregular y por otro personas que han llegado en los últimos años, como Paco– hay un tercer perfil de personas, aunque minoritario, con el que se identifica aquellos inmigrantes que ya estaban en el Ecuador, que tenían algún tipo de visa y que han decidido cambiarse a la Mercosur; sobre todo se trata de algunas personas que tenían el estatuto de refugiado o solicitantes de refugio^[12]. Angélica, otra funcionaria del Ministerio que trabaja en Lago Agrio, ciudad fronteriza con Colombia, en esa misma línea señaló que:

Ahora incluso los que vienen por primera vez a solicitar refugio optan por la Mercosur porque vienen también con ganas de trabajar. Los que tienen estatuto de refugio se cambian a la Mercosur. Por ejemplo, ellos no renovaron a tiempo la de refugio, tenían el papelito, ese certificado tiene vigencia dos meses, que se vence y a veces se les dificulta venir. Cuando ellos trabajan les genera inconvenientes y prefieren cambiarse a la visa Mercosur. También en el trabajo no les aceptan la visa de refugio y los mismos empleadores les dicen que se cambien a la visa Mercosur. Tenemos ya empresas que saben que aquí́ se tramitan las visas, entonces ellos envían: por ejemplo, llegaron quince personas, y vienen con sus carpetitas bien armadas. ¡Ya todos tienen la visa que quieren! (Angélica, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

Otro funcionario que trabaja en la ciudad de Quito complementó:

Entonces ha habido una disminución de los solicitantes de las visas de refugio, pero muy pocos refugiados han tomado la decisión de cambiar de visa: no es muy alto el numero, pero los solicitantes que reciben la negativa van a pedir su Mercosur o muchos solicitantes que simplemente no quieren esperar más hasta la respuesta de la comisión simplemente dicen: “Bueno, mejor me voy por la Mercosur” (David, funcionario del MREMH en Quito).

Cualquiera que sea el motivo por el cual las personas solicitan esta visa, el elemento central tiene que ver con la facilidad para obtenerla dado el bajo costo para ciudadanos colombianos –que son la mayoría– y sobre todo porque no se pide como requisito ningún comprobante de solvencia económica o medio de subsistencia, con lo cual lo que hizo el Mercosur en la práctica fue romper, desligar temporalmente los temas laborales y la consecuente acreditación de los medios de vida como requisito para obtener la residencia temporal –que es el enfoque que predomina en la CAN, la CARICOM o la Alianza del Pacífico, donde prevalece la condición de trabajador migrante, de mano de obra (y con contrato previo en muchos casos) para obtener la residencia–. Tal como consta en la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, el o la solicitante debe presentar los siguientes documentos:

• Formulario de solicitud de visa de residente temporal.
• Pasaporte vigente y con validez de al menos seis meses.
• Certificado de antecedentes judiciales, penales o policiales del país de origen o el que hubiere residido el solicitante durante los últimos cinco años.

Es importante señalar que los requisitos solicitados por el gobierno ecuatoriano son menores a los que se indican en el Acuerdo de Residencia Mercosur expuestos en el anterior acápite. Es decir, adecúa la norma supranacional al espacio nacional. Por ejemplo, se deja de pedir la partida de nacimiento, el comprobante del estado civil y el certificado médico. Pero es importante, desde nuestra perspectiva, etnografiar al Estado, analizar tanto la parte formal de los requisitos como la parte procedimental.

Mariana narró que el procedimiento empieza cuando la o el inmigrante se acerca a las oficinas de la Cancillería. Ahí́ los interesados tienen que acudir a la ventanilla de información 2, donde se les indica cómo tienen que presentar los documentos. En dicha ventanilla, les instruyen no solo sobre los requisitos que tienen que presentar, sino que también los orientan, “sobre todo cuando llega gente que no tiene pasaporte, se les indica dónde está el consulado de Colombia o en dónde tienen que sacar sus antecedentes penales”. Esa ventanilla sirve de guía para todos los que solicitan algún tipo de visa, entre ellas, la visa Mercosur.

Una vez que han conseguido los requisitos señalados, los solicitantes tienen que acudir a otras ventanillas (la 19, 20 y 21 para el caso de Guayaquil). Ahí́ se recibe la documentación, que es revisada por los funcionarios, y se hace la primera clasificación según la visa para la que van a postularse y la nacionalidad del solicitante. Se verifica la información ingresada en el formulario, sobre todo que sean correctos la dirección, los números de teléfono y el correo electrónico:

… el correo electrónico nos sirve para que en caso de que haya alguna observación, podamos notificar por esta vía. Entonces ahí́ se les escribe: “Necesitamos que nos entregue un documento que nos acredite que usted vivió́ los últimos cinco años en Venezuela”, por ejemplo. Entonces tenemos un correo de visas que tenemos internamente para notificar a los usuarios (Mariana, Guayaquil).

En otros lugares, sobre todo en las zonas de frontera, funciona más el teléfono que el correo electrónico. Como sabemos, no todos tienen acceso ni conocimiento a las nuevas tecnologías de comunicación, y sigue siendo el teléfono el medio más usado: “Nosotros de igual manera les damos el número de teléfono por cualquier novedad porque a veces viven en zonas rurales muy remotas, en otros lados…”, comentaba Angélica.

Los funcionarios que atienden en ventanillas conocen los requisitos de todas las categorías de visa que se otorgan y hacen una revisión de cada carpeta presentada por los solicitantes, y analizan que cumplan con todos los requisitos. Una vez que se hace esta revisión y el expediente está correctamente confeccionado, pasa al proceso de asignación de pago de derecho de solicitud. Para todas las visas que el Ecuador otorga, el solicitante tiene que pagar 50 dólares, pero solo cuando la solicitud es aprobada se paga el costo de la visa.

Hasta aquí́ en el proceso se da una interacción entre el funcionario gubernamental y el solicitante de visa, a quien los funcionarios públicos se suelen referir como “usuario”. De ahí́ en adelante el proceso es interno y consiste en que otra/o funcionaria/o del Ministerio revise en el expediente aquel requisito vinculado con los antecedentes penales y que los documentos apostillados que el solicitante entregó estén correctos: “Se ven todas las carpetas, carpeta por carpeta. Aproximadamente en ventanilla entran unas 30 a 40 solicitudes diarias”. Esta gran afluencia de solicitudes incluso ha provocado cambios en la propia dinámica de la gestión de los funcionarios de la Cancillería. Por ejemplo, el tener que dividir los procesos para que haya gente dedicada a recibir solamente solicitudes de refugio y otros que se dedican a las nuevas visas Mercosur. Esto incluso fue considerado como parte de la reestructuración y desconcentración que se dio en la Cancillería:

Después de la desconcentración que hemos tenido, hay muchos refuerzos, sobre todo en las áreas de fronteras. Entonces Lago Agrio, Esmeraldas y Tulcán están fortaleciendo sus oficinas de refugio; ellos pertenecen a la división zonal 1, y toda la estructura administrativa y del Viceministerio se fue hasta Azogues, al sur del país. Entonces las divisiones de gabinete y administración funcionan ahora en Azogues, por lo tanto, Quito se convirtió́ en una coordinación zonal (David, Quito).

Como se indicó anteriormente, el Acuerdo señala la presentación del certificado de antecedentes penales de los últimos cinco años. No todos entregan completa esta información ya que suelen entregar solamente el antecedente penal de su país de origen, pero no del Ecuador en los casos que a veces se requiere para cumplir el tiempo estipulado. Cuando esto sucede,

Las personas que se están regularizando que están hace dos o tres años en el país presentan solo la información de Colombia y tienen que presentar los antecedentes del Ecuador y Colombia, porque tienen que justificar los cinco años. Pero igual si me presentan solo el de Colombia, nosotros internamente filtramos el del Ecuador para tener una mayor seguridad. Lo vemos internamente, ni siquiera en ventanilla les pedimos el antecedente del Ecuador porque nosotros lo podemos hacer internamente (Mariana, Guayaquil).

Lo que señala Mariana se refiere a la posibilidad de los funcionarios públicos y la ciudadanía en general de acceder a cierta información de otros estamentos estatales de manera virtual. Esto es parte de un proceso de modernización del aparato burocrático que ha tenido buenos resultados. Actualmente uno puede verificar vía online los antecedentes penales ingresando al portal del Ministerio del Interior.

Este tema es el que mayor trabajo da a los funcionarios en los casos que el documento de antecedentes penales que se entrega no concuerda ni con el país de origen ni con el de destino. Cuando esto sucede se comunican con el solicitante para pedir alguna aclaración:

Tuve un caso de un jovencito que era colombiano pero había estado en Estados Unidos y me presentó su credencial del college y su título que ha permanecido allá́ y por eso me presentó el antecedente penal de EE. UU. Es decir, cuando hay cosas que no están claras de manea explícita, les pedimos que nos aclaren. Si bien es cierto que el acuerdo pide antecedentes penales de los últimos cinco años y eso tenemos que confirmar internamente que se cumpla. Esto hacemos solo cuando tenemos el expediente y podemos revisar cada solicitud, porque cada solicitante es un mundo distinto. Hubo otro caso de un ciudadano que es peruano y me presenta el antecedente penal de Venezuela. Ahí́ nos comunicamos y se le pidió́ un documento que acredite que el solicitante ha estado los últimos cinco años en Venezuela para poder aceptar esos antecedentes penales de Venezuela para tener certeza de que vivió ahí, que fue residente o estudió ahí (Teresa, funcionaria del MREMH en Guayaquil).

Cuando se comprueba que toda la documentación es correcta, la carpeta del solicitante pasa finalmente a manos del coordinador o coordinadora zonal, que “es la que hace el último filtro y pone el OK”. Este tema tampoco es menor, porque anteriormente todo tipo de solicitud se realizaba en la capital del Ecuador. El Estado ecuatoriano llevó a cabo un proceso de desconcentración que acerca los servicios a la ciudadanía. En la actualidad existen nueve coordinaciones zonales, y además oficinas gubernamentales en varias ciudades intermedias y pequeñas, donde se puede solicitar información, dejar y recibir documentos para realizar trámites. En el caso de la Cancillería, además de las oficinas de coordinación zonal también hay oficinas en ciudades fronterizas, en las que se ofrecen estos servicios. A manera de ejemplo, la sede de la Coordinación Zonal 1 es en Tulcán, en la sierra norte del país, pero hay oficinas en Lago Agrio (Oriente) y San Lorenzo (Costa), todas localidades fronterizas donde se puede solicitar la visa Mercosur o realizar cualquier otro trámite estatal. Al respecto, un funcionario señaló:

Creo que nos falta pulir muchísimas cosas, pero los avances que hemos dado son gigantes, es una política migratoria superhumana, supercercana a la gente, además siempre el Estado ecuatoriano, a través de la Cancillería, está pendiente de abrir nuevas oficinas para atender donde hay mayor flujo de personas para que la Cancillería vaya a ellos y no ellos a la Cancillería. Esto fue precisamente el objetivo de abrir las oficinas de frontera y los centros de atención de Guayaquil, Cuenca y donde sea necesario. Sin ser asistencialistas, buscamos la forma de dar un mejor servicio al ciudadano que viene por desplazamiento forzoso y brindarle el mejor servicio, brindarle la oportunidad de regularizar su situación inmediatamente para que pueda acceder a una integración en la sociedad ecuatoriana (David, Quito).

En este relato se observan claramente los esfuerzos para que la nueva idea-Estado que señalamos en el apartado teórico de este capítulo aterrice en la estructura de la gestión administrativa definida por nuestro informante como “superhumana” para que “la Cancillería vaya a ellos y no ellos a la Cancillería”. Pero, como veremos más adelante, no siempre es así́.

Continuando con la parte procedimental de la entrega de visas Mercosur, la información del expediente que fue autorizado por el o la coordinadora es procesada posteriormente en un sistema informático. Una vez que se introduce la información y queda autorizado en el sistema, ese expediente físico vuelve al área de ventanillas de servicios, donde está organizado en archivos por nacionalidad. Cuando la o el solicitante retorna para ver el resultado de su solicitud, que demora cuatro días en dar respuesta, tiene que dejar su pasaporte y pagar el valor de la visa (200 dólares), excepto para colombianos y paraguayos, que por convenio bilateral están exentos de dicho pago.

Así́ el proceso desde que se deja la solicitud con la documentación hasta que se les devuelve el pasaporte ya con la visa temporal de Mercosur dura cinco días en las coordinaciones zonales y tiene un costo total de 250 dólares (50 dólares para colombianos y paraguayos). Como se indicó, el 80,71 % de estas visas otorgadas son a ciudadanos colombianos.

Si bien, en teoría, este proceso de gestión burocrática debería ser igual en todo el territorio ecuatoriano, cuando hablamos con otros funcionarios que trabajan en zonas de frontera se observan algunas diferencias. En primer lugar, el tiempo: mientras que en las ciudades principales el trámite dura como máximo cinco días, en aquellos lugares donde se tramitan las visas que no son lugares de coordinación zonal el tiempo es de aproximadamente veinte días:

Solo en ir la documentación hasta la oficina de coordinación en Tulcán se demora alrededor de tres días porque se envía por Correos del Ecuador. Allá́ ellos ingresan las visas y pasan al departamento jurídico, quienes dan el dictamen para toda la zonal 1. Según el lugar de envío a la zonal se tiene un tipo de carpeta por colores. De aquí́ son las carpetas amarillas (Angélica, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

Aquí vale la pena resaltar que, si bien en los requisitos se señala la presentación del “certificado de antecedentes judiciales, penales o policiales del país de origen o el que hubiere residido el solicitante, durante los últimos cinco años”, vemos que en los lugares fronterizos se piden otros documentos:

… les pedimos que hagan una cartita dirigida al economista^[13] en donde se identifique desde cuándo ellos ingresaron al Ecuador y por qué motivo solicitan la visa, que por lo general es por cuestiones de trabajo. Esto lo hacemos más que nada porque hay personas que ingresan y no se hacen registrar. Adicional el formulario de solicitud de visa que está en la página web, donde les indicamos cómo bajarse, copia y original del pasaporte y la cédula, por lo general cédula notariada, el certificado de la Procuraduría de Colombia. En Quito tengo entendido que aceptan el certificado de la policía apostillado, por los usuarios mismos nos enteramos. En cambio, nosotros al que le damos un poquito más de validez es al certificado de la Procuraduría también apostillado. En el Consulado los ayudan con eso. El de la policía no les pedimos apostillado, únicamente una impresión simple. Pedimos el de la Procuraduría más que nada porque en caso de existir antecedentes ahí́ me detalla el motivo, el porqué y hasta cuándo hay inhabilidad y todo. En cambio, el de la policía cuando han tenido algún problema solamente me sale: “Actualmente no es requerido” (Clara, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

De esta cita se observa el pedido de varios requisitos adicionales como la cédula (con copia) o el doble certificado de antecedentes penales, poniendo más énfasis en aquel documento que permite ver el historial del solicitante. Esto hace que, a diferencia de Guayaquil, donde se informó que prácticamente a todos los solicitantes se les otorga la visa Mercosur, en Lago Agrio sean menos las solicitudes aprobadas: “Las que se rechazan son las que tienen algún antecedente, más que nada por robo, droga, pero más por tráfico de droga”. El revisar o buscar internamente otras bases de datos, como la de movimientos migratorios, para obtener alguna información adicional o confirmación del solicitante parece una práctica común en ciertas coordinaciones zonales.

Un tema que es importante resaltar es la solicitud de “la cartita dirigida al economista” en la que se indica la fecha en la que ingresaron al país y el motivo por el cual solicitan la visa. Al preguntarle por qué solicitan información adicional que no está entre los requisitos, sabiendo que incluso las personas irregulares pueden optar por la visa Mercosur, la funcionaria respondió́ que por asuntos de seguridad, ya que muchos “no están en el sistema y cruzan la frontera sin registrarse ante ninguna autoridad migratoria”.

Aunque varias personas, como veremos en la siguiente sección, indicaron que pasarse al otro lado es normal en su vida cotidiana transfronteriza e incluso nunca vieron la necesidad de regularizarse, el pedir nuevos requisitos no estipulados ni en el Acuerdo de Residencia Mercosur ni en las disposiciones de las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores nos habla de la presencia del sistema-Estado encarnado en los funcionarios de rango medio que se autoperciben como los representantes del Estado en el territorio (que lo son) con autoridad “legal” o “simbólica” para pedir otros requisitos e interpretar la norma. Da cuenta del poder real de la burocracia, que interpreta a su manera acuerdos intragubernamentales y disposiciones de las máximas autoridades del ramo.

Como muchos “vienen para este lado” sin registrarse, el pedir “la cartita” en la práctica hace que las y los migrantes acudan al puesto fronterizo, vayan a la autoridad migratoria y saquen la tarjeta andina de ingreso al país. En algunos casos “hacer esta vuelta” constituye la primera vez que los solicitantes se registran en el Ecuador y entran en el “sistema”, que es lo que buscaba la funcionaria. Entrar al sistema (a la base de datos), hacer regresar al puesto fronterizo a los solicitantes de la visa, literalmente nos habla de la sedimentación del control y de la presencia del enfoque del sistema-Estado en el territorio, encarnado en los burócratas.

A pesar de esta solicitud de requisitos adicionales, que raya en una discrecionalidad administrativa, para casi todos ha sido relativamente fácil conseguirlos y acceder a la visa Mercosur. Se observa que esa discrecionalidad si bien en algunos casos se ejerce con el ánimo de tener mayor información y seguridad antes de otorgar la visa a las “personas deseables”, en otros casos también se realiza con “ánimo de ayudar”. Una informante nos comentó que hay mucha gente que llega a las oficinas sin saber bien ni qué son las visas ni los diferentes tipos existentes y tampoco conocen acerca del refugio:

Cuando vienen a registrarse por primer a vez les indicamos que pueden acceder a refugio. Sin embargo, les decimos que hay otro tipo de visas que se demoran cierto tiempo. Incluso los que son solicitantes de refugio también optan por la Mercosur porque en realidad hay personas que vienen por cuestiones de trabajo. Ellos lo que quieren es trabajar, entonces no les conviene acceder a lo que es el refugio ni vienen de zonas de conflicto. A veces por curiosidad vienen y salen más contentos con esa visa del Mercosur (Antonio, funcionario del MREMH en Lago Agrio).

Otro funcionario, al preguntarle sobre aquellos casos que incluso teniendo estatuto de refugiados están cambiando de visa, señaló que:

Entendemos que la persona no requiere protección internacional desde el momento en que aplica a la visa Mercosur, y para las personas que tienen visa 12 IV de refugiado se les dice: “Usted va a perder la calidad de protección internacional”, y muchos deciden cambiarse, aunque te reitero, es muy bajo el número de personas refugiadas que cambian a la Mercosur, no es un número muy alto (David, funcionario del MREMH en Quito).

De todos modos, es necesario recalcar que la gran acogida del Acuerdo de Residencia Temporal se debe no solo a la rapidez con la que se otorga, sino a que no se pide ningún requisito vinculado al tema laboral ni de solvencia económica, y también porque el costo de esta es bajo para el caso de los colombianos, monto que en algunos casos es cubierto por algunas organizaciones que trabajan con migrantes como la ACNUR o el Servicio Jesuita al Refugiado (SJR).

Este procedimiento, narrado en detalle, será́ repetido por todos aquellos que soliciten la residencia permanente del Mercosur. El temor de algunos, como Paco, es que no saben hasta cuándo va a durar este acuerdo, del cual se corrió́ la voz que “ya no van a dar a los colombianos”, que “nos informaron que se puede dar una renovación por dos años más” o “que van a pedir nuevos requisitos”. De estos tres temas, solo el tercero tiene fundamento, ya que para acceder a la visa permanente hay que presentar el certificado de solvencia económica:

Será supernecesario que la persona demuestre que tiene aportes del IESS^[14] o declaración de impuesto a la renta; es que es una residencia permanente la que se les otorgaría, es una visa de inmigrante. Ellos tienen que demostrar que tienen un medio de vida lícito, que tienen un sustento para vivir y mantener a sus familias, caso contrario las visas no serán aprobadas (David, funcionario del MREMH en Quito).

Hasta el momento de finalizar el trabajo de campo, debido a que ya se acercaba la fecha para solicitar la residencia permanente para aquellos que sacaron la visa a inicios del año 2014, y ante los diferentes rumores, desconocimientos, falta de claridad y lobby realizado por algunos activistas respecto al requisito de comprobación de los “medios de vida”, la Cancillería respondió́ con un oficio en el que señalaba:

El Estado ecuatoriano al amparo de la normativa constitucional, de los acuerdos regionales y en el marco de su política pública de movilidad humana, ha definido las facilidades y pasos que deben cumplir los inmigrantes que deseen acogerse a la regularización migratoria amparados en la visa permanente MERCOSUR y en relación, específicamente, con la acreditación de medios de vida lícitos, se consideran las siguientes alternativas: Declaración del impuesto a la renta o certificado de aportaciones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. En el caso de que el solicitante no pudiese cumplir con la entrega de la documentación antes señalada, podrán acreditar los medios lícitos que permitan la subsistencia del solicitante y su grupo familiar a partir de la entrega de uno de los siguientes requisitos: Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE) a nombre del solicitante. Declaración juramentada que acredite medios de vida lícitos con la documentación de respaldo de lo declarado. Estado de cuenta bancaria o de Cooperativa de Ahorro y Crédito del solicitante correspondiente a los últimos seis meses, en los que se demuestre depósitos de, al menos, un salario básico unificado mensual. Rol o recibo de pago a favor del solicitante de visa, correspondiente a los tres últimos meses, que demuestren un ingreso mensual no inferior a un salario básico unificado. Como usted podrá́ observar, el Estado ecuatoriano, a través del MREMH y su política migratoria, mantiene la mayor apertura para que los derechos de las personas en movilidad sean respetados y progresivos. Con relación al tema de referencia, como usted podrá́ evidenciar, el solicitante cuenta con diversas opciones a propósito de la acreditación de medios de vida lícitos, que le permitan obtener la visa de residencia permanente MERCOSUR (MREMH-2016-0057-0, 16 de mayo del 2016).

Los casos narrados de las prácticas burocráticas al momento de otorgar o no las visas Mercosur según el lugar (ciudades centrales o fronterizas) nos hablan de la importancia de desmembrar al Estado y de entender la lógica burocrática, tal como señalamos en el apartado teórico.

Por un lado, existe un nivel supraestatal donde se construyó la normativa regional para otorgar residencia a un ciudadano perteneciente a un país miembro del Mercosur. En segundo lugar, un nivel mesoestatal que corresponde al nivel del Gobierno Central, que adecúa el instrumento a nivel nacional. En este nivel son los funcionarios de alto rango los que toman las decisiones guiadas por los nuevos principios de la idea-Estado vinculados al enfoque de derechos, como se observa en la carta del párrafo anterior. Y, en tercer lugar, un nivel microestatal que corresponde a la puesta en marcha y otorgamiento de la visa Mercosur donde se ve que hay funcionarios que adecuan la norma y no siguen al pie de la letra las disposiciones que vienen desde “arriba”. Se observa con claridad el agenciamiento burocrático que interpreta la norma.

Por otro lado, hay burócratas de rango medio que ablandan la norma, piden menos requisitos, hablan y practican una política de derechos o “superhumana” en la que el Estado va a la gente y no la gente al Estado. Pero, por otro, encontramos aquellos funcionarios que endurecen, inventan y solicitan nuevos requisitos no estipulados ni en nivel macro y ni meso. Piden “la cartita”, el doble certificado y el retorno a la frontera porque tienen sedimentada la imagen del migrante como una amenaza y/o un peligro para la seguridad nacional. En ambos casos se observa el quiebre del monopolio jurídico-normativo formal, la existencia de prácticas extralegales al momento de desmembrar al Estado y el peso de la agencia burocrática sobre las estructuras institucionales. Al etnografiar al Estado en sus múltiples niveles se observa la convivencia de la idea-Estado y el sistema-Estado o la doble segmentaridad.

Por otro lado, la llegada de una nueva idea-Estado donde se incubó el Acuerdo de Residencia Mercosur produjo una reingeniería institucional dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana para entregar esta nueva visa^[15]. A su vez, abrió́ la posibilidad de que miles de personas no nacionales puedan tener otra estrategia para permanecer de manera regular en el país. Sin embargo, en todo lo narrado se observa claramente el poder clasificatorio del Estado a través de trámites, requisitos, visas y renovaciones, entre otros procedimientos y formas de registrar a los no nacionales, que se da en las prácticas burocráticas cotidianas.

IV. Los diferentes estatus migratorios

Tal como señala Ackerman (2014), el Estado define la identidad legal de los individuos, genera categorías que determinan las actividades de los no nacionales en el país de destino y además decreta los procesos burocráticos que se deben tramitar para recibir el reconocimiento legal; incluso influye en el tipo de emociones e interacciones cotidianas que se mantienen entre extranjeros y ciudadanos ecuatorianos. Y a la inversa, todas estas prácticas que realizan los sujetos dan forma al Estado y lo legitiman (Domenech, 2013). De igual manera, las vinculaciones jurídicas que los migrantes establecen con el Estado generan prácticas, conocimientos e identidades específicas que no son lineales ni unificadas. De ahí́ la importancia del campo jurídico en términos bourdeanos y la creación de diferentes instrumentos para identificar y clasificar.

Cuando el Estado adquiere el monopolio para identificar y clasificar se produce un control sobre la identidad y los movimientos de las poblaciones, en donde un aspecto crucial de dicho proceso es que las personas se vuelven dependientes del Estado (Gil, 2009). Las visas, como ya se indicó en el primer capítulo, no son otra cosa que un timbre que otorgan los Estados en los pasaportes de los individuos luego de indagar con mayor profundidad sobre la persona que desea ingresar o permanecer temporal o definitivamente en un país. De esta manera el migrante requiere del Estado de origen y de destino para legalizar sus movimientos migratorios y obtener una residencia.

Dicha información que se pide para otorgar una visa ha variado en el tiempo dependiendo de la actividad y el motivo por el cual las personas desean viajar y consta en las leyes y reglamentos de migración. Se suele pedir información que acredite la solvencia económica (cuentas bancarias, tarjetas de crédito, propiedades), información judicial (registro de antecedentes penales, policiales o judiciales), antecedentes laborales (certificados de trabajo), certificados de salud o vacunación y antiguamente se pedía información que acreditara la honorabilidad de la persona. Todo esto como una forma de clasificar a los no nacionales en migrantes “deseables” y “no deseables”, en migrantes “beneficiosos” y “no beneficiosos”. Actualmente, con la pandemia provocada por la COVID-19, prácticamente todos los Estados del mundo incluyeron nuevos requisitos, primero pruebas PCR y después el carné de vacunación o, en algunos casos, ambos documentos.

Aunque varias son las posibilidades de visas, históricamente se ha dividido en el Ecuador en visas de inmigrante y no migrante y en su interior una subclasificación según la actividad por realizar. A partir de la Ley Orgánica de Movilidad Humana aprobada en enero de 2017, se cambió esta clasificación por residentes permanentes, temporales y transeúntes, como lo han hecho varios países de la región. Para esta etnografía propongo un recorrido analítico de aquellos instrumentos otorgados por el Estado antes de la obtención de la visa Mercosur a fin de ver las trayectorias, estrategias y vínculos jurídicos entre el Estado y los inmigrantes.

Entrada: la tarjeta andina

El ingreso de los inmigrantes suramericanos al Ecuador se ha hecho casi en su totalidad con la Tarjeta Andina de Migraciones (TAM), la cual fue creada dentro de la Comunidad Andina de Naciones en septiembre de 2006 (Resolución 527), y que ha servido para tener una estadía regularizada por 90 días.

La Tarjeta Andina de Migraciones es un documento de control migratorio de carácter estadístico –y de uso obligatorio cuando se encuentra acompañado del documento de identidad– para el ingreso y salida de personas del territorio de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercosur, ya sea por sus propios medios o utilizando cualquier forma de transporte. Su uso no excluye la presentación del pasaporte, visa u otro documento de viaje previsto en las normas nacionales o comunitarias, así́ como en los convenios bilaterales vigentes (Ministerio del Interior, 2014). Dicha TAM ha sido incorporada dentro del Estatuto Andino de Migraciones aprobado en el año 2021 por la CAN.

Con esta tarjeta ingresaron varios de nuestros informantes. Luego del plazo de vigencia que esta contempla, se observa que algunos dejaron que caduque por falta de conocimiento y otros la renovaron por dos ocasiones, que es lo máximo que se puede extender; en ambas circunstancias queda con un estatus irregular.

Si bien tramitar la TAM es un procedimiento muy sencillo, que se realiza en la ventanilla de migración al momento de ingresar al Ecuador, encontramos que varios de nuestros informantes ingresaron al país sin realizar este trámite. Particularmente, este es el caso de los informantes en Lago Agrio, quienes comentaron que cruzan por el puente de San Miguel, que separa el Ecuador de Colombia, sin la tarjeta ya que nadie les solicitó ningún documento.

Cuando han ingresado por la frontera norte, es común que lleguen al país sin registrarse ante ninguna autoridad migratoria. Vivir en zonas fronterizas, no solo en el Ecuador sino en varias partes el mundo, conlleva una serie de nociones que desdibujan los límites territoriales que imponen los Estados. Así́, “pasarse al otro lado” constituye una práctica común y cotidiana en la vida en la frontera. Salvo cuando ocurren eventos “especiales”^[16] los controles en la frontera se vuelven más rigurosos; si no, constituyen fronteras porosas.

En el primer contacto de los migrantes con el Estado de recepción, salieron a relucir experiencias muy diversas: desde aquellos que señalaban la no presencia del Estado en la frontera pasando por la simpleza del trámite de obtener la tarjeta e ingresar al país. Sin embargo, se observó un desconocimiento en relación con el tiempo de permanencia y tipo de actividad que pueden hacer con dicha tarjeta, lo que condiciona su estadía en el corto y mediano plazo y su condición de regular e irregular(izado).

Es importante resaltar las diferencias que se producen en la experiencia de los inmigrantes al momento de interactuar con los funcionarios gubernamentales, dependiendo del lugar por donde ingresan al Ecuador y a donde llegan. Las diferencias se centran sobre todo en el nivel de control que existe en los pasos fronterizos, siendo mucho más frecuentes y rigurosos en Rumichaca (Sierra), en contraste con el Puente San Miguel (Oriente). En cuanto a las principales ciudades, existen mayores controles en el aeropuerto de Guayaquil que en el de Quito. Una vez ingresados al territorio, se advierte que ir hacia una ciudad como Quito o Guayaquil brinda la facilidad de tener mayor acceso a las entidades estatales como el MREMH, en donde se presentan las solicitudes para los diferentes tipos de visas. Cabe señalar, sin embargo, que esta circunstancia ha cambiado en los últimos años, gracias al proceso de descentralización que se ha puesto en marcha en varias entidades públicas^[17].

Vivir sin papeles: “Mi esposo era mi pasaporte”

Durante el trabajo de campo encontramos que la gran mayoría de las y los informantes habían estado en algún momento de su estancia en el Ecuador en situación irregular, al margen del Estado, casi siempre por periodos de más de un año. Contra lo que se puede pensar, no haber tenido ningún estatus legal en muchos casos no fue un factor de angustia ya que el tejido familiar era el que proveía protección. “La Suca”, inmigrante colombiana, nos contó que vive hace diez años en el Ecuador, de ellos nueve sin papeles. “Mi esposo era mi pasaporte” nos decía haciendo referencia a que él, ecuatoriano, era el que le daba seguridad. Al igual que ella, otros informantes señalaban que tener pareja ecuatoriana o un hijo les permitía adquirir otro estatus, como la visa de amparo.

Sin embargo, estar sin papeles sí ocasionó muchos despidos o imposibilidad de conseguir trabajo. Varios informantes señalaban sentir la presencia del Estado encarnada en los propios dueños de las empresas o haciendas donde trabajaban. En los testimonios recogidos, se observa que son múltiples las causas por las cuales la población analizada ha enfrentado en algún momento de su estadía en el Ecuador la irregularidad migratoria. Entre las principales están el desconocimiento del funcionamiento de la TAM, así́ como la falta de claridad para realizar la solicitud para conseguir otra visa o solicitar refugio. Como se sabe, gran parte de la población colombiana en el Ecuador llegó al país huyendo de la violencia estructural que se vive en Colombia. Situación similar han pasado otros grupos como los haitianos, tema que se analiza con detalle en el capítulo 6.

El proceso más complicado: el carné de refugiado

Pese a que el Ecuador era, hasta el año 2017, el país que más refugiados acogió en la región (alrededor de 60.000), para muchas personas el trámite de solicitud resultó engorroso y lleno de mucha incertidumbre, y no sabían cuándo tendrían respuesta del Estado. En muchos casos tramitar el refugio fue una experiencia traumática debido a que tuvieron que narrar a un funcionario desconocido todos los acontecimientos que provocaron su salida forzosa del país. Mientras el Estado analiza caso por caso, se les otorga el carné de solicitante de refugio, con la obligación de presentarse cada tres meses.

En el trabajo de campo los informantes reiteradamente señalaron lo complicado que resulta para las personas que residen en algunas localidades remotas donde no hay oficinas de la Cancillería renovar su carné cada cierto tiempo. Incluso para las personas que viven en las ciudades tener que presentarse cada tres meses les resultaba fastidioso y doloroso por tener que recordar lo traumático de su salida. A esto hay que sumar que con el carné de refugiado hay muchas dificultades para insertarse en la vida laboral. Fue común escuchar en informantes la decepción al ser negado el refugio y saber que tenían quince días para abandonar el país, tras varias apelaciones. Sin embargo, casi todos prefieren quedarse sin papeles que volver a su país.

La residencia: la visa Mercosur

Al contrario de lo complejo que es obtener el estatuto de refugiado, los informantes, al igual que los funcionarios, señalaron que solicitar la visa Mercosur es sencillo por los pocos documentos que piden y por la rapidez con la que se otorga. Sin embargo, muchos de los portadores de la visa Mercosur manifestaron que lo que complica su obtención es la falta de información al iniciar el proceso. Otro tema importante, que salió a relucir en las entrevistas con los inmigrantes, fue que los requisitos que se piden para acceder a la visa Mercosur no son los mismos en todo el territorio, tal como vimos en el anterior acápite, por lo que varios prefirieron tramitarla en Quito o Guayaquil.

Uno de los motivos señalados reiteradamente respecto a los beneficios de sacar la visa Mercosur no está relacionado solamente con la facilidad para obtenerlo ni por las mayores posibilidades laborales, sino por las facilidades de movimiento que se tienen con esta visa, que permite ir y venir del país de origen hacia el Ecuador, sobre todo para quienes viven en zonas de frontera.

Los migrantes recientes suelen optar directamente por la visa Mercosur, pues no están dispuestos a someterse a un proceso complicado de solicitud de refugio, aun cuando necesiten protección internacional. La visa Mercosur ha servido para que personas “sin papeles” puedan regularizar su situación en el país. También ha servido a solicitantes de refugio, quienes, cada tres meses, durante varios años han vivido en la incertidumbre de no saber si finalmente tendrán el refugio, además de conocer los limitantes del carné y la estigmatización de la sociedad por tener tal condición, ya que según nos manifestaron “no se puede ser refugiado toda la vida”. Claro está que es necesario reconocer las diferencias entre tener el estatuto de refugiado versus cualquier otro tipo de visas.

Como se observa, desde el momento en que un “no nacional” se interna en el país, el Estado tiene un “menú” de visas y estatus según el tipo de inmigrante que llega, la actividad que realiza o el tiempo de permanencia. Pero también entran en juego temas humanitarios o geopolíticos (como en el caso de la migración haitiana y venezolana).

Hemos visto aquí cuatro posibilidades, incluida la condición de irregularidad una vez que termina el tiempo otorgado con la TAM o cuando ha sido rechazada la solicitud de refugio. La visa Mercosur, desde la perspectiva del Estado, ha permitido que muchas personas que estaban indocumentadas o con un estatus precario adquieran regularidad y entren al sistema. Desde la perspectiva de los migrantes, tener una condición jurídica con el Estado de destino les otorga certezas, capacidad de movimiento para ir y volver a su país de origen y, sobre todo, ha permitido mejorar sus condiciones de vida y tener una mayor integración local, como lo demostró nuestro estudio (Ramírez, Ceja y Coloma, 2017).

Cierre

Si bien el Estado define las categorías y procesos burocráticos que marcan las pautas para todas aquellas personas que llegan a un país y quieren regularizar su estadía, no se trata de un proceso lineal ni unidireccional desde el Estado hacia los inmigrantes. Las personas, en función de sus preocupaciones, necesidades u otros medios de subsistencia, también negocian sus propios estatus migratorios. Hay personas que no sienten la necesidad de regularizarse, y que finalmente lo hacen más por la presión de amigos, familiares o de organismos no gubernamentales. Aunque son conscientes de tener que regularizar o contar con permiso de residencia, también saben que pueden vivir en los márgenes del Estado. Y, como nos recordaban Das y Poole (2004), tanto los márgenes como la ilegalidad son indispensables para pensar el poder central, la ley y al propio Estado. Vista desde esta perspectiva, la construcción de la irregularidad no siempre se da desde el Estado como señalan algunos autores.

En nuestro trabajo encontramos otros casos en los que regularizarse, particularmente a través de la visa Mercosur, después de pasar un largo proceso burocrático solicitando el refugio, generó estabilidad y tranquilidad. De alguna manera el interés de las personas por regularizarse y mantener una vinculación jurídica con el Estado depende también del nivel de integración local, del tejido social que han construido y del acceso a ciertos servicios y reconocimiento de derechos.

La abrumadora cantidad de residencias que se han otorgado a personas no nacionales que ya se encontraban en el país ratifica la presencia en el Ecuador de una considerable población que vivía de manera irregular; algunos de ellos porque caducó su estatus legal transitorio y otros porque dejaron de renovar su carné de solicitantes de refugio o también porque este no se les concedió.

En este sentido, la puesta en marcha del Acuerdo de Residencia Mercosur en el Ecuador constituyó el principal mecanismo implementado por el Gobierno hasta el año 2016 para regularizar la población inmigrante, sobre todo colombiana, que se encontraba en el país. Sin lugar a duda, el Acuerdo de Residencia ha cumplido con su objetivo. Empero, como señalaron algunos funcionarios, “cada solicitante es un mundo distinto”, pero cada burócrata también lo es, por lo que los procedimientos dependen del caso y del lugar. Así que, aunque los requisitos para tramitar la visa temporal Mercosur son claros y deberían aplicarse por igual en todo el territorio bajo el principio de transparencia, según el cual las reglas deben ser claras y uniformes, en la práctica estos procedimientos se diversifican también en función de la oficina regional y de la agencia de los burócratas que tramitan, quienes han creado reglas sobre las reglas.

En algunos casos se vio que los funcionarios “agilizan el trámite” para que las personas que no cuentan con la carta de los antecedentes penales del lugar o en los lugares donde residieron los últimos cinco años logren ingresar la solicitud. Por el contrario, hubo casos en los que los funcionarios “complejizan el trámite” al pedir otro tipo de requisitos no estipulados en el Acuerdo, por considerar que son más fiables y seguros para saber a quién se está admitiendo.

En este sentido, la desconcentración de los servicios migratorios en el Ecuador ha sido un proceso complicado aunque beneficioso en términos generales, porque ha permitido en muchos casos acelerar los procesos y acercar los centros de atención a la población, pero a la vez genera arbitrariedades al pedir otros requisitos. Es por esto que es importante entender las diferencias entre el discurso jurídico del Estado y la práctica burocrática, donde existe una interacción entre el funcionario gubernamental y el migrante/usuario que excede lo formal y que da paso incluso a entender la aplicación al pie de la letra de la norma como una utopía, parafraseando a Graeber (2015). En efecto, al poner la mirada etnográfica en las prácticas y procedimientos administrativos no solo encontramos tres niveles (supra, meso y micro), sino que observamos prácticas que pueden ser legales, ilegales o extralegales.

Por prácticas extralegales nos referimos a concepciones de derecho, moralidad y autoridad diferentes de lo que la ley formal establece como legal. Implica la existencia de “legalidades múltiples” dentro y más allá de la división legal/ilegal definida por el Estado y el derecho internacional (Smart y Zerilli, 2014: 226). La antropología, y en este caso la antropología del Estado, nos ayudan a entender dichas prácticas y comportamientos de este poderoso conjunto de mecanismos, sistemas e ideas que ordenan y representan la realidad social. De ahí la necesidad de adentrarse al cuerpo del Estado (con mayúsculas) para comprender que este es multicentrado, desagregado, translocal, transnacional y cambiante, y que se construye en la interacción con los otros. Estas interacciones varían según surgen nuevas reglas de juego, nuevos poderes clasificatorios y nuevas moralidades que definen quiénes son o no migrantes deseables.

Con la nueva Ley de Movilidad Humana en 2017 se dio paso a nuevas clasificaciones, nuevos procesos burocráticos y también nuevas estrategias de los migrantes, sobre todo con la incorporación del concepto de ciudadanía suramericana, tema que analizamos en el siguiente capítulo.