Introducción

En el despertar de los estudios sobre política migratoria contemporánea en el Ecuador, ocurrido al finalizar la primera década del siglo xxi, cobró interés entender las novedosas propuestas implementadas en la Constitución de la República del 2008, sobre todo la inclusión de un enfoque de derechos, y en particular los derechos políticos en torno al llamado “voto migrante” (Boccagni, 2008; Ramírez y Boccagni, 2010)^[1].

Los rápidos cambios que ocurrían en el país en aquel entonces y la implementación de planes o programas específicos en materia migratoria hicieron que algunos colegas colocaran el lente en estas políticas particulares (por ejemplo, el análisis de los planes de retorno), descuidando una mirada estructural e histórica sobre el tema.

En ese contexto, y para entender de manera precisa la política migratoria emprendida por el gobierno de esa época, realicé un estudio desde una perspectiva diacrónica, que buscaba concebir y ubicar cuál ha sido la postura del Estado ecuatoriano en torno a la migración a lo largo del tiempo. La perspectiva inmediatista, centrada únicamente en la coyuntura, es demasiado estrecha para considerar los puntos de inflexión en la historia social y política, y puede conllevar a errores de interpretación.

De ahí que en su momento me interesó hacer el siguiente cuestionamiento: ¿cuáles han sido los enfoques de las políticas migratorias desde finales del siglo xix hasta nuestros días? ¿Cuáles son las principales rupturas, continuidades, avances o retrocesos de la política contemporánea? A través de un trabajo de archivo, analizando leyes, decretos, normativas e información estadística, propongo la existencia de cinco grandes enfoques en la política migratoria ecuatoriana implementados en este periodo de tiempo: el aperturismo segmentado; seguridad y control; enfoque de derechos; gobernabilidad migratoria y neosecuritismo.

La tesis que planteo es que, a lo largo de la historia, sobre todo desde finales del siglo xix y todo el xx, los diferentes gobernantes trataron de construir un Estado-nación blanco-mestizo moderno, “civilizado”, donde la presencia de ciertos extranjeros en el territorio contribuía a esta empresa, teniendo en cuenta algunos factores de índole étnico, geográfico, de clase y socioculturales. Esto vino de la mano de la marginación, exclusión o expulsión de ciertas poblaciones juzgados como “precivilizadas”, “bárbaras” o “atrasadas”^[2].

I. El aperturismo segmentado

Si bien para algunos puede parecer novedosa la visibilidad que han adquirido los asuntos migratorios en los últimos años, al revisar la historia del Estado-nación ecuatoriano vemos que este tema constituyó una preocupación desde finales del siglo xix, cuando se elaboraron las primeras normativas en materia de extranjería: en 1886 y en 1892, la primera y segunda ley de extranjería, respectivamente, y la Constitución de 1897, en donde se estipula que los extranjeros gozan de garantías constitucionales. Como señala Stolke (2000), al revisar las leyes de nacionalidad e inmigración-extranjería a lo largo del período formativo de los nacientes Estados, estas cumplieron también una función de pertenencia a un determinado grupo sociopolítico. Incluso, retomando a Sayad (1996), se puede afirmar que, desde la propia formación de los Estados-nación, el tema inmigratorio ha estado presente, porque “para que haya inmigrantes es preciso que haya fronteras y territorios nacionales, es preciso que haya extranjeros”.

Efectivamente, desde finales del siglo xix, sobre todo cuando los liberales llegaron al poder y el continente americano era un lugar de acogida de grandes flujos migratorios, predominó en el Ecuador un enfoque en política migratoria al que denomino “aperturismo segmentado”. Con este término se entiende la predisposición gubernamental de abrir las puertas a la inmigración, pero no a todo tipo de migrantes. Así, los extranjeros provenientes de la región andina tuvieron algunos privilegios e incluso fueron reconocidos como ciudadanos; los europeos y norteamericanos fueron bienvenidos y existieron facilidades para su llegada e inserción, y otros inmigrantes, como los chinos o gitanos, no fueron admitidos o fueron rechazados y expulsados.

En relación con el primer grupo, a partir del decreto del 25 de noviembre de 1867 se reconoció como ciudadanos a personas provenientes de Colombia, el Perú, Venezuela y Chile que habían llegado a Ecuador. Cabe recordar que en aquella época para ser ciudadano ecuatoriano se requería estar casado o ser mayor de veintiún años y saber leer. También se tomaban en cuenta criterios confesionales, de profesión y propiedad, que excluían a las mayorías (Ávila, 2012). De esta manera, dicho decreto daba a las personas provenientes de los países de la región incluso más derechos (y deberes) que los que tenían una buena parte de la población ecuatoriana, que no cumplía con los requisitos estipulados para ser considerados ciudadanos.

Vale señalar que este reconocimiento como ciudadanos a personas provenientes de la región no fue exclusivo del Ecuador. Acosta (2018) nos recuerda que el primer acuerdo regional de este tipo se firmó en 1822, por instrucción de Simón Bolívar, entre Colombia y el Perú, y estableció en el artículo 4 que “los colombianos serían tenidos en el Perú por peruanos y estos en la República de Colombia por colombianos”. Años después, en la Constitución de 1878, se estipuló que eran ecuatorianos por naturalización “los nacidos en cualquiera de las Repúblicas hispanoamericanas, si fijaren su residencia en el territorio de la Nación, y declararen, ante la autoridad competente, que quieren ser ecuatorianos” (art. 9).

Estas benevolencias para con la población de los países de la región hay que entenderlas primero en el marco del apoyo que tuvo Ecuador en las guerras de independencia, en las que participaron principalmente soldados neogranadinos y venezolanos. Desde aquella época, se registra población colombiana asentada en nuestro país y sobre quienes el presidente de la República de aquel entonces, Antonio Flores (1888-1892), en su mensaje al Congreso Ordinario de 1890, se refería de la siguiente manera: “Los emigrados que tiene el Ecuador procedentes de Colombia, se calculan en unos 40.000^[3]. Son los únicos que podemos tener ahora, y debemos tratarlos como a hermanos, recordando que en los albores de la Nacionalidad ecuatoriana, nuestra Patria no quiso llamarse sino El Ecuador en Colombia (Flores Jijón, 1890: 21)”.

Las relaciones no solo entre Colombia y el Ecuador, sino entre los países que formaron la Gran Colombia, eran en algunos aspectos tan cercanas que, en el año 1911, firmaron el Acuerdo sobre Cónsules, que facultaba a funcionarios de Bolivia, Colombia, el Ecuador, el Perú y Venezuela, residentes en terceros países, para que pudieran hacer uso de sus atribuciones a favor de los ciudadanos de dichos países que no tuvieran cónsul en el mismo lugar. Este acuerdo constituye el primer hito en materia migratoria y de cooperación de carácter multilateral del que se tiene registro en la región Andina.

De esta manera, vemos cómo dentro del enfoque del aperturismo segmentado este primer grupo de personas provenientes de los países de la región no fueron consideradas como extranjeras, sino que se les dio igualdad de trato, adquirieron el estatus de ciudadanos de la República del Ecuador o se les dieron facilidades para que se pudieran naturalizar como ecuatorianos^[4]. Estos elementos constituyen el pilar de la construcción de la ciudadanía ampliada, ya que desde aquella época los Estados crearon una figura jurídica intermedia entre el nacional y el extranjero: el ciudadano regional.

En cuanto a europeos y norteamericanos, varios países del continente tuvieron una política que implicó, entre otras cosas, la apertura de oficinas de inmigración en el exterior y la inyección de capital para atraer a familias enteras de migrantes. La Argentina, en 1890, destinó un millón de pesos solo por concepto de adelanto de pasajes. El Uruguay, un año antes, destinó 20 millones para fomentar la inmigración y el Brasil, cinco millones. Además de este capital, dichos Estados pagaron el alojamiento a los recién llegados y les ofrecieron trabajo^[5]. Hay que recordar en este punto los vínculos entre criterios económicos y étnicos al momento de seleccionar a los inmigrantes.

Pese a que el presidente Flores creía en los beneficios de la inmigración, lo cual se lee en varios de sus textos, la realidad económica y social de Ecuador dificultaba el fomento de esta. Al preguntarle si se encontraba en el estado de erogar dinero para la inmigración no solo la respuesta del presidente fue negativa, sino que pensaba que, incluso si pudiera hacerlo, las condiciones estructurales del país lo hacían inviable. En otras palabras, pensaba que primero había que tener la casa en orden para poder atraer a inmigrantes:

Restablezcamos el crédito, brindemos a los extranjeros garantías, facilidad de transporte a la República, y dentro de ella, comodidades para la vida y medios de prosperar y solo entonces tendremos inmigración. Mientras tanto tratar de ello es pura pérdida de tiempo (Flores, 1890: 21).

Ante esta realidad, el Estado ecuatoriano aplicó algunas normativas y decisiones para atraer a este grupo de extranjeros de Europa y Norteamérica, que constituyeron el grupo más beneficiado por el “aperturismo selectivo”, dado que se les concedieron liberaciones aduaneras, pasajes gratuitos o bien se procuró que personas pudientes, sobre todo de Guayas, asumieran los gastos de los pasajes.

Si bien el elemento explicativo al momento de analizar el flujo de inmigrantes de aquella época está vinculado a factores de desarrollo y progreso bajo el discurso de que “necesitamos extranjeros para colonizar ciertas áreas de la patria”, mi tesis es que las políticas migratorias implementadas en el país estaban estrictamente relacionadas con el ideal de construir un Estado-nación blanco-mestizo moderno, civilizado, en el que se combinaron factores étnicos, geográficos, clasistas y socioculturales. Solo si entendemos la interrelación e intersección de dichos elementos podemos entender el trasfondo del aperturismo segmentado^[6]. En relación con el primer elemento, algunas citas de la época nos ayudan a situar el problema de una mejor manera:

Las razas europeas, superiores a todas las asiáticas, son las llamadas a suministrarnos el contingente útil y valioso de su inteligencia y aptitudes, acompañado del noble espíritu de familia y amor á la propiedad y al trabajo que predomina en los inmigrantes de esas regiones y los arraiga fácilmente al suelo de su nueva patria (Cámara de Comercio de Guayaquil, 1889).

Como se observa del texto de la Cámara de Comercio, los temas de “familia”, “propiedad” y “trabajo”, en ese orden, aparecen como los elementos que dan luz verde al régimen censitario. De igual manera los discursos de Flores ilustran lo señalado:

En mi reciente viaje á la costa del Norte he visto poblaciones, inclusive una capital de provincia, con escasísimos habitantes; y si no me ha asaltado el temor de que suceda entre nosotros lo que en ciertos distritos de la República Argentina, esto es, de que predominen los extranjeros, uno de los cuatro puntos cardinales de mi programa, que esta perspectiva en manera alguna me asustaría, con tal que este predominio fuera de la raza blanca, sí confieso que he temido que predominen allí los chinos y alejen á los buenos inmigrantes (Flores, 1889a: 7).

Justamente, estas últimas palabras nos llevan al tercer grupo, aquel que constituyen los excluidos del aperturismo segmentado o del clausuramiento racista: los chinos. Como antecedente, hay que señalar que en los albores de nuestra República el presidente José María Urbina, en 1854, se negó a aceptar colonos asiáticos en el territorio ecuatoriano. Años después, el 14 de septiembre de 1889, se emite un decreto presidencial que prohibió la entrada de chinos y propendió a la expulsión de aquellos que ya estaban asentados, tal como se lee en los primeros artículos:

Art. 1 Prohíbase la entrada de chinos a la República.

Art. 2 Los ya establecidos en territorio ecuatoriano, podrán continuar residiendo en él mientas el Ejecutivo no juzgue conveniente hacer uso del derecho que le confiere el Art.2 de la ley de extranjeros^[7].

Art. 3 Si los chinos establecidos en el Ecuador salieren del territorio ecuatoriano, no podrán volver a él.

Art. 5 El Ministerio del Interior queda encargado del cumplimiento de este Decreto (Flores, 1889).

Como se ve en un primer nivel de análisis, el aperturismo segmentado privilegiaba la llegada de inmigrantes de raza blanca: “lo que necesitamos es migración asimilable, como la española, especialmente de los países vascongados; pero en todo caso inmigración de raza caucasiana”, a quienes se les abría las puertas sin ningún temor, no así a los chinos, de quienes se pensaba que si no se controlaban sus flujos “llegarán muchos y perturbarán las actuales condiciones de trabajo. Aparte sus ideas, idioma, gobierno, religión y costumbres son contrarias a nuestra civilización y bienestar” (Flores, 1890). Como se observa, el tema de las fronteras territoriales va de la mano con la imaginación de fronteras raciales y culturales. Se construye así la idea de que la diferencia perturba el orden.

En estos relatos que resaltamos, se ve nítidamente cómo los temas étnicos se entrecruzan con lo laboral y cultural, que constituyen el trasfondo del enfoque del aperturismo segmentado y la construcción del otro. Dicho enfoque, en su conjunto, constituyó un elemento central para construir el ideal en términos weberianos de un Estado-nación blanco-mestizo civilizado. Si al presidente Flores le preocupaba que los chinos expusieran factores diacríticos y orientaciones de valor –como diría el antropólogo Frederick Barth en su clásico libro Los grupos étnicos y sus fronteras– diferentes a la “cultura ecuatoriana”, era claro que, en el proyecto civilizador, los indios, los negros y otras minorías étnicas que habitan en nuestro país también quedaban excluidos de dicho proyecto. La influencia de las teorías evolucionistas antropológicas y del racismo biológico era indudable. O, en palabras de Balibar (1991: 65), encontramos un racismo interior (dirigido contra una población minoritaria en el espacio nacional) y un racismo exterior (considerado como una forma extrema de xenofobia).

Sustentados en la primera ley de extranjería de 1886 y en el decreto de 1889 señalado anteriormente, se construyó un discurso que directamente etiquetó a los inmigrantes, principalmente chinos, como sujetos perniciosos, produciéndose una sinofobia. Es decir, se empieza a esencializar a los “otros” como personas que pueden causar daño y ser perjudiciales para la sociedad, ya que tienen una raza no-blanca, una cultura diferente, pueden llegar muchos y por lo tanto alterar el mercado local. Aquí están los cimientos que se fueron solidificando a lo largo del siglo xx y que perduran hasta nuestros días para estigmatizar a los extranjeros inmigrantes en general, pero clasificando o diferenciando entre “malos y buenos” inmigrantes, entre migrantes deseables y no deseables, entre quienes necesitan visa y quienes no la necesitan, etc.

Los hallazgos de Carrillo (2012) hablan del peso que tuvieron estos elementos, sobre todo la preocupación y malestar de la Cámara de Comercio de Guayaquil y de la Comisión Consultiva de Agricultura de Quito, por la presencia de chinos en los mercados locales de las dos principales ciudades del Ecuador, ya que se los consideraba como una potencial amenaza y competidores directos de las oligarquías nacionales. Dichos informes incluso sirvieron para justificar el decreto que prohibía su entrada y puede darnos pistas para entender por qué esta población se ubicó territorialmente en ciudades y localidades intermedias y alejadas de los polos urbanos centrales^[8]. En dichos lugares sus relaciones sociales fueron buenas, sobre todo por el prestigio que obtuvieron al ser considerados comerciantes exitosos. Se registran matrimonios de ciudadanos chinos con ecuatorianas cuya descendencia fueron llamados, dentro de la misma comunidad, injertos, para diferenciarse de los chinos chinos (nacidos en la China o hijos de padre y madre chinos).

En 1909 se emite un decreto y reglamento que obliga a realizar un censo anual de chinos y se restringe su movilidad, así como se van afinando políticas de control a través de estadísticas^[9] y registros de información antropométricos, biológicos, dactiloscópicos y las fotografías de frente y de perfil en los pasaportes a partir de la década del veinte.

Todo este sistema de información y estadísticas para dicha población permitió calcular que hasta finales de los treinta los chinos eran el segundo grupo más numeroso en el país (11 %), solo superado por los colombianos (27 %). Vale señalar que para aquella época ya se había creado la Oficina de Estadísticas dentro de la Dirección de Inmigración y Extranjería, como una nueva herramienta de control, y se intensifica un racismo de Estado al considerar a los chinos una “raza inferior” y culturalmente incompatibles, al ser tildados de viciosos, cochinos y depravados, por ser polígamos y consumir opio^[10]. Dicha sinofobia, o aversión a los chinos, ha vuelto a cobrar fuerza a raíz de la pandemia del COVID-19, cuyo brote se presume que se originó en este país.

II. El enfoque de seguridad y control

El aperturismo segmentado duró hasta finales de la década de los treinta, cuando encontramos que se comienzan a poner los cimientos del paradigma del control migratorio, que cuajó en los años cuarenta del siglo xx, a raíz de la Segunda Guerra Mundial y el conflicto bélico del Ecuador con el Perú, y llegó a su consolidación a inicios de la década de los setenta, cuando en nuestro país gobernaba la dictadura militar y en la región dominaba la doctrina de seguridad nacional. Se entiende por enfoque de seguridad y control, o de securitización de la migración, el proceso que lleva la política a la esfera de la seguridad nacional (Campesi, 2012).

Este enfoque, fundamentado en el control y la seguridad nacional, implica una profunda desconfianza hacia los extranjeros, siendo la migración vista como un problema y una amenaza para los países de destino, sobre todo cuando se produce una inmigración masiva e irregularizada. Este abordaje pone en evidencia las tensiones sociales generadas por la inmigración y la ausencia de procesos de integración de los migrantes en las sociedades de acogida (Portes 2012), los que redundan en retóricas y prácticas de discriminación y xenofobia.

Antes de la segunda mitad del siglo xx se decretaron tres normativas que abordaban la cuestión migratoria: el Decreto Supremo de Extranjería de 1938, el Decreto Legislativo de Extranjería en 1940 y el Decreto Legislativo de Extranjería de 1947. Es en este periodo cuando se cristalizó el enfoque securitista en la política migratoria ecuatoriana. Hay algunos datos de las propias normativas, así como de la nueva institucionalidad que se empezó a establecer, que confirman lo señalado. Por ejemplo, es en esta época, como ya se dijo, que se crea la Oficina de Estadísticas, que tenía como fin el control y monitoreo de la población extranjera, sobre todo de aquellos que fueron clasificados como “no deseables”.

Por otro lado, en la Ley de 1938 queda establecido que los temas de inmigración y extranjería serían competencia del Ministerio de Policía, y que los extranjeros que no fueran “beneficiosos” para el país podrían ser expulsados. En el artículo primero del Decreto de 1940 se dispone “el control de inmigración, emigración y extranjería”. Como se observa en el primer artículo de la ley, el interés primordial es controlar los flujos y movimientos poblacionales.

El enfoque de control, que surge en esta época, parte de considerar “sospechoso” a todo extranjero, por lo que se ponen una serie de filtros para su ingreso y permanencia en el país. El primero es el requisito de visa en el pasaporte para poder entrar al territorio ecuatoriano^[11]. Pero, aun antes de ello, el cónsul ecuatoriano acreditado en el exterior “no podrá visar el pasaporte, sin exigir antes el certificado de las autoridades de la población residente del extranjero, sobre la conducta y más condiciones personales de este, cerciorarse, por todos los medios del caso, que el extranjero puede inmigrar al Ecuador” (art. 15, ley 1938).

Una vez que se cumplieron estos requisitos, de todas maneras, se estableció que las autoridades migratorias del Ecuador estaban “obligadas, antes de aceptar el ingreso al Ecuador, a averiguar sobre la conducta del extranjero […] y estarán sujetos (entiéndase las autoridades migratorias) a una multa de 500 a 1000 sucres en caso de violación de lo dispuesto en este artículo”. En esta normativa que se empieza a dibujar, se vuelve a insistir en la necesidad de admitir solamente a inmigrantes beneficiosos:

En el Ecuador existen muchos extranjeros que, si bien, ingresaron antes de la vigencia de la ley de extranjería, se dedican a ciertas actividades que, como el comercio ambulante, no les representa sino un pequeño capital, si lo tienen, o en muchos casos trabajan con el crédito. Estos extranjeros, señor ministro, acusan de hecho falta de conocimientos, de industria y de medios económicos, hacen competencia a los nacionales y no aportan ningún beneficio para el país y en consecuencia, deben ser expulsados […]. Así mismo, tenemos una considerable cantidad de extranjeros, posiblemente más de cinco mil, la mayor parte originarios de las vecinas repúblicas de Colombia y Perú, que se dedican a trabajar de jornaleros en la agricultura; ellos también para no abundar en el asunto, se encontrarían en iguales condiciones y deberían abandonar el país. Claro está que su expulsión sería más fácil porque tienen las fronteras de sus países originarios muy cercanas… (Fondo MRREE, Diplomática y Consular. Consulado de Colombia en el Ecuador. Quito, 1926-1939. Cp. 363 folios 173 Cj. 269. Glaesel Máximo. Jefe de la Oficina Central de Inmigración y Extranjería. Informe sobre inmigración, 14 de marzo de 1939).

Posteriormente, en 1941, en el contexto nacional de la guerra con el Perú, vía el decreto 339 se crea un “timbre de inmigración”, que impuso el cobro de dinero para el otorgamiento de visas. Estas políticas de control van acompañadas de criterios morales sobre la “buena conducta de los inmigrantes” y sobre quiénes debían ser admitidos como personas deseables que contribuirían al desarrollo del país, por lo que quedaron claramente consignados una serie de extranjeros de “mala conducta”, a quienes no se admitió en el territorio ecuatoriano, como

… los expulsados de otros países; los analfabetos; los locos, dementes y los idiotas; los vagabundos; las prostitutas; los polígamos; los que adolecieran de enfermedad incurable o contagiosa o peligrosa para la salud pública; los que traficaren con la prostitución; los que se dedican a la trata de blancas o trafican con estupefacientes; los que hubieran sido expulsados anteriormente del país; lo que no hubieren sido aceptados en otros países aun como meros sospechosos; los que pretendan hacer en el Ecuador propaganda de doctrinas políticas; los gitanos, cualquiera sea su nacionalidad y los chinos (art. 5 Ley y art.7 Reglamento).

Estas categorías de extranjeros que no podían entrar al país se mencionan, en primer lugar, en el Decreto de Extranjería de 1940. Si bien son las mismas categorías que se describen en el decreto de 1938, como señala Ackerman (2013), el hecho de que la especificación de los extranjeros no deseables esté planteada en la primera parte del decreto, mientras que la categorización de los extranjeros deseables lo esté al final, representa el énfasis puesto en la exclusión y el control.

Ya en la ley de 1947, con un nuevo marco constitucional, elaborado un año antes, y en el contexto del fin de la Segunda Guerra Mundial, se observa una tensión “entre el interés de dejar entrar a los extranjeros deseables versus el deseo de excluir a los no deseables” (Ackerman, 2013: 50). En dicha norma se señala: “Es prohibido a los extranjeros intervenir directa e indirectamente en actividades de carácter público o difundir doctrinas contrarias a la moral y el orden público ecuatoriano” (art. 4). En esta ley se especifican los diferentes tipos de visas, tales como: de turismo, de retorno, de inmigrante, de transeúnte, de negocios, de diplomático y de cortesía. Además, se retoma la taxonomía de los extranjeros no deseables: “Los expulsados de otros países por delitos comunes; los locos, dementes e idiotas; mendigos, vagabundos, enfermos, prostitutas y gitanos” (art. 20).

Vale señalar que desde el origen, formación y consolidación de los Estados-nación se crearon mecanismos que permiten a los individuos salir e ingresar de un país a otro. Esto es lo que Torpey (2000) denominó la regulación de los movimientos migratorios, como un mecanismo que contribuye a la construcción real de los Estados-nación o de la estaticidad (state-ness) del Estado. Los principales mecanismos que se elaboraron fueron los pasaportes y posteriormente las visas. Jhon Torpey, en su libro La invención de los pasaportes. Vigilancia, ciudadanía y Estado (2000), nos recuerda cómo fue el proceso de monopolización por parte del Estado que le permitió convertirse en el actor exclusivo que autoriza y regula los movimientos poblacionales, que antes estaban en manos privadas, por ejemplo, las organizaciones religiosas^[12]. En el caso ecuatoriano, en 1941 se emite el reglamento general de pasaportes, en el cual, aparte de señalar los diferentes tipos de visas, se establece que “todo individuo ecuatoriano o extranjero, para ser admitido en el Ecuador, debe tener su pasaporte visado” (art. 39).

Ya en las décadas del cincuenta y sesenta del siglo xx hubo tres decretos relacionados con migración: el decreto ejecutivo de 1960, el de 1958 y el de 1957, enfocados en temas puntuales como la necesidad de realizar un censo de extranjeros para que estos registren su dirección de residencia en la Dirección de Inmigración y Extranjería, así como la expedición de un reglamento para dos tipos nuevos de extranjeros: estudiantes y hombres de ciencia.

No solo varios artículos de estos decretos quedaron establecidos en la Ley de Extranjería de 1971, sino que –y sobre todo– se evidenció su espíritu, centrado en las obligaciones que tienen que cumplir los extranjeros, en la seguridad y el control. Pero esta vez, en el contexto de la década de los setenta del siglo xx, caracterizado por dictaduras militares en toda la región y la doctrina de seguridad nacional.

Ya para esta época cobró fuerza la tesis de la migración selectiva (que es otra terminología para seguir con la clasificación de inmigrantes deseables y no deseables), considerada como una estrategia para permitir el ingreso solo de aquellos migrantes que puedan contribuir al “desarrollo económico, social y cultural del país” (párrafo 2, ley de 1971). Como se observa, para el Estado el “buen migrante” es aquel que aporta al crecimiento del país. Adicionalmente se estipula que la decisión de conceder o negar una visa, pese a cumplir todos los requisitos, es facultad soberana y discrecional de la Función Ejecutiva (art. 5).

La ley de 1971 divide a los inmigrantes en dos grandes categorías: los que “se integran legal y condicionalmente en el país, con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas…” y los no inmigrantes “con domicilio en otro Estado, que se internan legalmente y condicionalmente en el país, sin ánimo de radicarse…” (arts. 10 y 12). Como se ve, aparece para ambos casos la noción de legalidad vinculada con los extranjeros deseables. La diferencia entre unos y otros es el tiempo que se espera que estén en el país y la intención de radicarse o no. Es en esta época que se recomiendan medidas para restringir la emigración de ecuatorianos “cuando lo exija el interés público” (art. 7) y se crea el permiso militar de salida para los hombres de este país.

En este breve recorrido por los corpus legales en materia de inmigración y extranjería^[13] se aprecia que, desde finales de la década del treinta del siglo xx, se ha mantenido un enfoque securitista y de control, que se fue solidificando en las estructuras institucionales y burocráticas del Estado, y de la sociedad en su conjunto. Si los discursos y las normas crean realidades y, parafraseando a Foucault, constituyen dispositivos de poder, en nuestro caso de análisis se concibió al “otro-extranjero”, a lo largo del siglo xx, como un sujeto por controlar a partir de dispositivos normativos y procedimientos burocráticos.

Estos enfoques, discursos y normativas son tan poderosos que han conducido incluso a una internalización (pensamiento de Estado) tanto en agentes gubernamentales como de la sociedad, que no se pueden desmantelar de la noche a la mañana, aun teniendo una nueva Constitución de la República (2008) que en materia de migración tiene un enfoque de derechos, tema de nuestro siguiente análisis.

III. El enfoque de derechos

El enfoque centrado en los derechos es el resultado, por un lado, de las disputas y luchas de los migrantes, quienes han reivindicado reconocimiento y mejores condiciones de vida para ellos y sus familias, tanto a los gobiernos de los países de destino y tránsito como de los de origen^[14]. Desde esta mirada se ve a los migrantes como actores en movimiento, que adquieren cada vez mayor visibilidad y con más amplios repertorios de acción, que han empezado a interpelar e interactuar con el Estado de origen, tránsito y destino, incluso en su condición de indocumentados. Al reconocer su capacidad de agencia defienden la autonomía de las migraciones (Mezzadra, 2012), que los puede llevar a realizar prácticas de incorregibilidad (De Génova, 2013).

Por otro lado, este enfoque se alimenta del debate de la comunidad internacional, relacionado con la garantía y protección de los derechos humanos de las personas migrantes como sujetos con derechos. Así, desde las relaciones internacionales y desde una perspectiva no liberal y repolitizada de los derechos humanos (Estévez, 2017), se pueden construir propuestas de política migratoria a favor de los derechos de los migrantes, del derecho a migrar y de la libre movilidad (Pécoud y De Guchteneire, 2006).

Estévez (2010) señala que el discurso de los derechos humanos ha inspirado cuatro tipos de reformulaciones del concepto de ciudadanía, una de ellas enmarcada dentro de las propuestas que denomina de postciudadanía, más conocidas como de migración sin fronteras o de fronteras abiertas, las cuales renuncian a la tarea de adjetivar la ciudadanía y sugieren el reconocimiento del derecho de todos los seres humanos a migrar/emigrar y a gozar de todos los derechos humanos, independientemente de dónde se encuentren (Estévez, 2010: 153).

En este andarivel, ciertos tratados y normas internacionales reivindican la obligación que tienen los Estados de asegurar la vida, la dignidad humana, la no discriminación y el acceso a la justicia, entre otros elementos, para una población particularmente vulnerable económica, social, política y culturalmente (Castillo, 2005; Campos y Da Silva, 2015). Finalmente, dicho enfoque es fruto de la voluntad política de los gobernantes de turno por construir políticas de inclusión, interculturalidad e igualdad entre nacionales y extranjeros. Desde esta perspectiva, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos trasciende y supera la condición de ciudadanía y se antepone a la naturaleza del ser humano y de la persona (Gzesh, 2008; Muñoz, 2009).

En el caso ecuatoriano, una de las primeras conquistas dentro de este enfoque tuvo que ver con los derechos políticos para los migrantes, sobre todo en dos niveles: por un lado, la posibilidad de tener doble nacionalidad (1994) y, por otro, la posibilidad de poder ejercer el derecho al voto (1998). Este segundo aspecto quedó estipulado en la Constitución de 1998, cuando se consagró que “los ecuatorianos domiciliados en el exterior podrán elegir Presidente y Vicepresidente de la República en el lugar de su registro o empadronamiento” (art. 27, inc. tercero).

Sin embargo, en la Constitución de 1998 –que institucionalizó una suerte de “neoliberalismo con rostro social”, aunque se indica que “el Estado procurará proteger a los ecuatorianos que se encuentran en el extranjero” (art. 11)– no se establecieron oportunamente los mecanismos que garantizaran esta protección, ni se observó el surgimiento de un organismo rector que desarrollara los asuntos relativos a la temática migratoria, que proporcionara una mirada integral para tratar el tema, así como tampoco existió la determinación de los recursos necesarios para la atención, promoción y protección de los derechos y oportunidades que tienen los ciudadanos y ciudadanas establecidas en el exterior^[15].

La tardía implementación del derecho al voto en el exterior –que se hizo realidad ocho años después en el primer proceso electoral en 2006– dejó ver los déficits institucionales de una Cancillería en lenta modernización. La frágil importancia política que las élites gubernamentales habían asignado al tema de la emigración se reflejó en que, para dichas élites gubernamentales, el fenómeno migratorio estaba lejos de representar un problema público. Es a partir del surgimiento de ciertas asociaciones de migrantes de carácter transnacional, a inicios del nuevo siglo, vinculadas también a ciertas ONG, iglesias, académicos y organizaciones, que se empiezan a plantear demandas a favor de estos y de sus familias. Esto ocurrió en el escenario nacional de una de las peores crisis políticas (derrocamientos presidenciales), económicas (dolarización y feriado bancario) y sociales (estampida migratoria) que ha vivido el Ecuador a lo largo de su historia.

Es en este contexto, a inicios del nuevo siglo –en el cual se dispararon los flujos migratorios– que se elaboró de manera participativa el Plan Nacional de Migrantes Ecuatorianos en el Exterior en el 2001, en el cual se proponían tres ejes centrales: garantizar derechos a los emigrantes, dar atención preferencial a las familias de los ecuatorianos que emigraron y reforzar los vínculos con los Estados receptores de emigrantes ecuatorianos.

Un año después, la demanda social obligó al gobierno de turno a establecer mesas de diálogo con los actores sociales, entre ellos las asociaciones de migrantes, que, en 2002, consiguieron en la mesa ciertos derechos económicos, a través del “Programa de Ayuda, Ahorro e Inversión para Migrantes Ecuatorianos y sus Familias”, dotado de un fondo de cinco millones de dólares. Lamentablemente, dicho fondo, que tenía que ser administrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que propiciaba la captación y el mejor y más eficiente uso de las remesas enviadas, nunca se concretó^[16].

Posteriormente, en el año 2003, en el Ministerio de Relaciones Exteriores se elevan los asuntos consulares y migratorios a rango de Subsecretaría, en un momento en el que los países europeos impusieron el visado Schengen como requisito para ingresar a dicho espacio comunitario a los ciudadanos ecuatorianos debido al incremento considerable de ecuatorianos que viajaron a Europa. Como se conoce en el ámbito de las relaciones internacionales, es a partir de la Convención de Viena de 1965 que se establece que la protección y representación de intereses del país y sus connacionales en el exterior están a cargo del servicio consular y de las misiones diplomáticas, motivo por el cual la Cancillería se constituyó en el ente encargado de manejar los temas migratorios hasta el año 2006.

Para Araujo y Eguiguren (2009), a partir del año 2000 se consolida una institucionalidad encargada de las políticas hacia los ecuatorianos en el exterior, y se empieza a poner énfasis en el tema de los derechos de los migrantes y las políticas de vínculo^[17]. Hay que señalar que el nuevo ritmo que adquieren los asuntos migratorios tiene estrecha relación con circunstancias internas (como lo fue la estampida migratoria), pero también por el impulso que cobra el tema a nivel regional y mundial. Ciertos sucesos o eventos nacionales e internacionales son los que entran en juego al momento de definir el enfoque de la política migratoria^[18].

Sin embargo, es con la llegada del gobierno de la llamada Revolución Ciudadana que el enfoque de derechos cobra fuerza. Como antecedente, vale recordar que en la campaña electoral de 2006 (en la que votaban por primera vez los ecuatorianos en el exterior), el movimiento que llevó al poder a Rafael Correa marcó la hoja de ruta de lo que sería su planteamiento en esta materia: respeto a los derechos humanos de los migrantes, sobre todo el derecho a migrar, pero también a no migrar; el considerar que no existen seres humanos ilegales; el deseo de impulsar una ciudadanía universal; la participación electoral para ecuatorianos en el exterior y extranjeros en el país, y el impulso a una política de retorno (Alianza País, 2006). Todo esto en el marco de un plan de gobierno opuesto al neoliberalismo que propuso el buen vivir o sumak kawsay.

El expresidente Rafael Correa, en su discurso de posesión del 15 de enero de 2007, se refería a los migrantes como “la quinta región”, y empezaba a dar señales claras, desde el gobierno, de integrar a la diáspora en el proyecto político que iniciaba. Para él, la migración es la tragedia que ejemplifica el fracaso del modelo neoliberal, que obligó a cientos de miles de ecuatorianos no solo a que abandonaran el país, sino a que lo sostuvieran con el envío de las remesas:

Sin duda el mayor fracaso del modelo neoliberal y la consiguiente destrucción del empleo ha sido la migración… Los exiliados de la pobreza en nuestro país, suman millones, y paradójicamente son quienes, con el sudor de su frente, han mantenido viva la economía a través del envío de remesas, mientras los privilegiados despachaban el dinero hacia el exterior… Que a todos les quede claro: a este país lo mantienen los pobres (Correa, 15 de enero de 2007).

Es a partir de este período en el que se producen las más importantes rupturas en política migratoria, al incorporar, no sin complicaciones ni tensiones, los temas migratorios tanto en la agenda gubernamental como en la política de Estado. Dos meses después de la llegada al poder de la Revolución Ciudadana, se crea la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI). Dicha entidad –con rango de ministerio y adscrita a la presidencia de la República– tenía como objetivo la “definición, gestión y ejecución de las políticas migratorias, dentro y fuera del territorio nacional en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, encaminadas al desarrollo humano de todos sus actores, que servirá de enlace en las acciones de atención, protección y desarrollo del migrante, conforme a los objetivos del Estado ecuatoriano” (decreto ejecutivo N.° 150)^[19].

En diciembre de 2007, se presenta el Plan Nacional de Desarrollo Humano de las Migraciones (2007-2010), en el que se empieza a abordar la problemática desde sus causas estructurales y se definen los macrolineamientos de la política migratoria: derechos, vínculo, retorno, desarrollo e interculturalidad. Como plantea Domenech (2007), la idea de “agendas” –y de planes, añadiría– hace referencia a “cosas que se han de hacer”; de ahí su carácter prospectivo. En este sentido, hay que entender a las agendas y planes como instrumentos políticos que marcan unos determinados lineamientos, un horizonte de sentidos y una carta de navegación hacia dónde dirigir la política pública, en este caso en materia de migración.

Al leer con detenimiento dicho Plan, son varios los elementos que se plasman desde la introducción, pasando por los principios éticos orientadores, los objetivos, políticas y metas que es necesario resaltar, tales como: constituirse en un documento de política migratoria que, de manera frontal, ataca las miradas securitistas en el manejo de la migración a nivel global; reconocer que el principio rector de la política pública se fundamenta en los derechos, sobre todo de los trabajadores migrantes (como un elemento que caracteriza a los gobiernos progresistas); colocar y reconocer –por primera vez en un documento gubernamental– el enfoque y el término “transnacional”, al plantear como política “apoyar la consolidación de familias transnacionales” y como estrategia el “apoyo al fortalecimiento y creación de los vínculos transnacionales familiares”^[20], utilizando y fomentando el acceso a Internet.

Este enfoque de derechos y varios elementos del Plan quedaron posteriormente asentados en la Constitución de la República del Ecuador del 2008; en el Plan Nacional para el Buen Vivir de 2009-2013 y 2013-2017; en la política consular de 2009; en la Agenda Nacional de Igualdad de Movilidad Humana de 2013-2017, y en la Ley Orgánica de Movilidad Humana de 2017. Como señala Herrera (2011: 187), “en la propuesta de Movimiento País sí aparecen rupturas importantes pues se empieza a dibujar una imagen de los migrantes como actores del proyecto de cambio”. Sobre todo, la autora alude a tres aspectos: participación política, atención consular y derechos laborales de los migrantes. El migrante ya no es visto como un sujeto externo, sino como un actor social, político y económico.

Haciendo una suerte de síntesis cronológica, podemos afirmar que el enfoque de derechos aparece en escena a finales de los noventa, cobra impulso a inicios del nuevo siglo y llega a su apogeo en el primer correísmo (2007-2012), siendo su punto máximo la Constitución de la República, en la que se plasmaron una serie de principios y artículos que cambian radicalmente el enfoque dominante en el tratamiento de este tema que se venía desarrollando en el país. Sobresale la incorporación del principio de ciudadanía universal^[21] y la libre movilidad; a partir de ahí, se estipulan varios derechos en el ámbito humano, político, social, laboral y económico para las personas en movilidad (Ramírez, 2015).

Entre las acciones más reconocidas en el ámbito inmigratorio sobresalen: eliminar las visas de ingreso al país para todas las nacionalidades; otorgar derechos políticos para que los inmigrantes radicados por cinco años en el país puedan votar en todo tipo de elecciones; reconocer como refugiados a casi 30.000 colombianos entre 2009 y 2010 (en una coyuntura de ruptura diplomática con Colombia); otorgar residencia a migrantes haitianos afectados por el terremoto de 2010; suscribir el Acuerdo de Residencia Mercosur; impulsar la propuesta de ciudadanía suramericana en el seno de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) e incorporar esta noción en su nuevo marco legal, y, finalmente, conceder el asilo diplomático al fundador de WikiLeaks, Julian Assange. De todos estos temas, la eliminación de las visas de ingreso a todos los habitantes del planeta, en aplicación del principio de libre circulación de personas –y con el fin de fortalecer las relaciones entre Ecuador y todos los países del mundo, como rezaba el decreto de 2008–, constituyó la medida más vanguardista e inédita en la historia de las políticas migratorias.

En el caso de las políticas para los ecuatorianos en el exterior, un tema de particular importancia fue la ampliación de los derechos políticos, tanto para elegir como para ser elegidos; mejorar y simplificar los servicios consulares con un nuevo modelo de gestión basado en la “diplomacia ciudadana”; la apertura de nuevos consulados para llegar a más lugares en donde se radican los ecuatorianos en el exterior, incluida la apertura de un consulado en zonas de tránsito (Tapachula); la apertura de las Casas Ecuatorianas en el exterior y las Casas Legislativas; los encuentros presidenciales con la comunidad ecuatoriana en todas sus vistas al exterior; apoyar a los ecuatorianos en España que, fruto de la crisis inmobiliaria, fueron víctimas de desahucios, y brindar la ayuda jurídica para las compatriotas en Italia en el denominado caso de las “madres de Génova”. Esto es lo que, sumado a lo que realizaron los otros poderes del Estado, denominé despliegue gubernamental y el “transnacionalismo desde arriba” (Ramírez, 2013).

Como se observa, tanto en las políticas como en el marco jurídico, en la Constitución, en la Ley Orgánica de Movilidad Humana, así como en el corpus de los principales planes y agendas, se incorporó un enfoque de derechos para las y los migrantes. El Ecuador, en este período, fue reconocido a nivel internacional como un país que apostó a otra mirada en la política migratoria, poniendo por delante las necesidades de las personas en movilidad y considerándolas como ciudadanos transnacionales.

Sin embargo, el aterrizaje y concreción con una mirada de derechos se vio obstaculizada por ciertos actores gubernamentales y de la propia sociedad civil que hasta la actualidad piensan en la migración, sobre todo en los inmigrantes, desde una perspectiva de control y seguridad, y niegan derechos elementales^[22] y llegan a casos extremos de deportación. A esto se suma el retorno de gobiernos neoliberales, con lo que se produce un giro de la política en el último lustro.

IV. El enfoque de gobernabilidad migratoria

El enfoque de migration management, gestión internacional de las migraciones (GIM) o régimen global de gobernabilidad migratoria (Mezzadra y Neilson, 2013) empezó a cocinarse a mediados de los noventa del siglo pasado, a partir del trabajo realizado por Bimal Gosh en 1993 para la Comisión de Gobernabilidad Global de Naciones Unidas y el gobierno de Suiza (Ortiz, 2011). De ahí en adelante, y con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se crean varios espacios multilaterales, en los que se colocó este enfoque, visto –en apariencia– como un punto medio entre las posturas securitistas y de derechos, subordinados estos últimos a la administración eficaz que permita encauzar los flujos migratorios (Domenech, 2021).

El argumento central de este enfoque es que, con un buen manejo, con una buena administración o gestión de los flujos del stock migratorio –como se suele referir a las personas migrantes– ganamos todos. El famoso win-win-win, que ve la migración en términos de costo-beneficio (balance contable), ya no habla de la migración como un problema, sino como una oportunidad a partir del vínculo directo que se hace entre migración y desarrollo, que ve a los migrantes y a sus prácticas transnacionales como los nuevos “cooperantes”, partiendo de la premisa de que las personas en movilidad ayudan al crecimiento económico, a reducir la pobreza y al desarrollo familiar y de los pueblos.

Según el argumento de los defensores de este enfoque^[23], ganan los países de recepción que se benefician de mano de obra migrante: por un lado, ganan los países de origen al recibir remesas, transferencia tecnológica y retorno de trabajadores calificados; y, por el otro, ganan los migrantes y sus familias, que se benefician de mayores ingresos que perciben trabajando en países desarrollados. Estupiñán (2014) plantea que la GIM es una racionalidad política que forma parte de la familia de la gubernamentalidad neoliberal y que busca modular la conducta de los sujetos migrantes para contener y desincentivar la migración del sur global, para lo cual se recurre a una multiplicidad de tecnologías.

Este enfoque ha sido implementado en varios países de la región bajo la denominación de gestión internacional de las migraciones o gobernabilidad migratoria, el cual se asienta en el discurso de la legitimidad, la cooperación y la eficacia (Mármora, 2009); su lema es conseguir una migración “regular, ordenada y segura”.

De esta manera, la gestión de las migraciones pone el énfasis, por un lado, en la regulación y control, en cuyo léxico se denomina migración “regular y ordenada”; y, por otro lado, en los derechos, para lo cual se utiliza la expresión migración “segura y humana”^[24]. Como señala Pécoud (2017-2018: 187), refiriéndose a este enfoque:

Aparecen aquí dos paradigmas de peso: el de la frontera-filtro (que permite disociar movilidad deseada e indeseada) por un lado, y el de la frontera humanitaria (según el cual el control de fronteras es un imperativo de seguridad pero también humanitario, puesto que protege a los mismos migrantes) por otro lado^[25].

Tal enfoque ha sido cuestionado, entre otras cosas, porque sus políticas y programas se han centrado en gestionar la migración, principalmente la migración irregular, mal llamada ilegal, desde una perspectiva de la “globalización del control” (Düvell, 2003), a partir de un engranaje de tres elementos: actores –sobre todo organismos internacionales–, prácticas y discursos (Geinger y Pécoud, 2012)^[26].

Durante algún tiempo, Ecuador fue crítico con respecto a estas miradas, las cuales, como ya dijimos, son lideradas por la OIM, que bajo un discurso de apoyo “técnico” busca introducir su visión. Por un buen período, sobre todo entre 2009 y 2015, las relaciones entre el gobierno y este organismo fueron tensas, como se observa en este oficio enviado por Cancillería a la misión de la OIM en el Ecuador:

El Ecuador se encuentra en un proceso de cambio y reforma política estructural entre sus instituciones y planificación del Estado, que tiene por objetivo la generación y fortalecimiento soberano de los planes de desarrollo e intereses de las necesidades del pueblo ecuatoriano […] asumimos el reto de repensar nuestras políticas de Estado y Buen Vivir independientemente de la gestión política internacional. En este sentido, en referencia al Proyecto de “Fortalecimiento de la Gestión Migratoria del Gobierno del Ecuador”, esta cartera de Estado expresa su agradecimiento por la propuesta, pero comunicamos que no participaremos en la misma (Oficio MREMHU-GVMH del 5 de febrero del 2014).

Sin embargo, al cumplir un rol protagónico en la región y a nivel global, dicho organismo tiene un poder real que ha dado paso a que este enfoque sea el dominante y que incluso en momentos de mayor tensión con el gobierno de la Revolución Ciudadana hayan tenido incidencia^[27].

Con la llegada del gobierno de Lenín Moreno en 2017, la visión de gobernabilidad migratoria adquiere centralidad, al menos en un primer momento, cuando se presenta el Plan de Movilidad Humana en 2018. En dicho Plan, que es parte de la Agenda de Política Exterior, se plantean cuatro políticas; una de ellas “generar condiciones para fomentar una migración ordenada, segura y regular” (numeral 3). A lo largo del texto se observa nítidamente el nuevo enfoque desde el análisis del contexto del marco global de gobernanza, hasta en algunas acciones y estrategias de la política, tal como se lee en la siguiente tabla:

Tabla 1. Acciones y estrategias de la política

Fuente: elaboración propia con base en Plan de Movilidad Humana (2018).

Con el paso del tiempo y sobre todo con la llegada masiva de migrantes venezolanos, estas miradas cobran protagonismo. En un primer momento el presidente Moreno dijo recibirlos “con los brazos abiertos” (Cook, 2021), apelando a un discurso humanitario, que también es parte de este enfoque, como se verá mas adelante. Sin embargo, el modelo neoliberal implementado por Moreno aún no mostraba su verdadero rostro.

V. El enfoque neosecuritista

Si bien el discurso oficial aceptado prácticamente por todos los Estados habla de una migración “regular, ordenada y segura”, lo cual ha quedado sellado en el Pacto Global de las Migraciones, la movilidad humana contemporánea difiere mucho del deseo de los gobernantes, tanto en el perfil como en las vías utilizadas para llegar al destino. Durante los últimos años hemos visto “paisajes migratorios” en varios lugares del planeta, que han tenido como correlato la respuesta estatal de mayores controles, apelando al discurso de la soberanía nacional.

Sin embargo, en esta nueva etapa del neoliberalismo estamos presenciando el surgimiento de políticas neosecuritistas, sobre todo con el ascenso al poder de gobiernos nacionalistas y de extrema derecha, que impulsan y practican la xenofobia, el racismo y el neorracismo (Balibar, 1991). Ni las críticas al paradigma de la gobernabilidad migratoria (Geiger y Pécoud, 2010) ni las teorías de las securitización de la migración (Treviño, 2016) alcanzan para comprender la dimensión que están tomando las políticas migratorias en la actualidad.

A partir de etiquetar como “crisis” al incremento de flujos de migrantes y refugiados, se empieza a construir y concebir como un tiempo excepcional, en el que el marco jurídico se puede interrumpir e implementar medidas “humanitarias” o prácticas estatales de criminalización de la migración (Ticktin, 2011). Si Nancy Fraser (2017) señalaba que han muerto las políticas “neoliberales progresistas”, hemos visto el surgimiento de políticas neoliberales fascistas en varios países. En ellas, los temas migratorios o antimigratorios y los discursos racistas –para ser más exactos– se han colocado desde las campañas electorales y, una vez en el poder, se transforman en políticas migratorias con enfoque de control y seguridad nacional puro y duro.

Hoy vemos el aparecimiento de ideologías, gramáticas, prácticas y regímenes de seguridad y control que desprecian abiertamente al “otro”, que naturalizan la exclusión, utilizan el miedo como pretexto para estigmatizar a los migrantes (como terroristas, narcotraficantes, criminales, invasores, y los nuevos esclavos del siglo xxi), impulsan su expulsión e impiden su llegada.

Al estigmatizar se empieza a construir un racismo de Estado que, como señala Memmi (1982), adquiere características particulares cuando está relacionado con la categoría clase y nación. Es justamente esta estigmatización la que dio paso al fortalecimiento de las miradas de neoseguridad y control racializado, que se transforman en políticas, programas o acciones concretas contra las y los migrantes.

Como ya se señaló anteriormente, el enfoque de control y seguridad nacional parte de considerar “sospechoso” a todo extranjero. Por tanto, se ponen varios filtros para su ingreso y permanencia en el país: documentos de viaje (pasaportes), visas y una serie de estrategias y requisitos para identificar quiénes son considerados migrantes beneficiosos y quiénes, perniciosos. Nuevamente, esta idea de quiénes son aceptados involucra las categorías de raza, clase y moral.

Sin embargo, esta neosecuritización adquiere nuevos matices en el siglo xxi. En primer lugar, hay una efectiva construcción discursiva de que ciertos migrantes son un problema y una amenaza a la seguridad nacional, a la estabilidad del Estado y a la cohesión social. A ello, necesitamos sumar la estigmatización de los migrantes como una amenaza a la seguridad pública interna y a los servicios sociales, bajo el argumento de que su llegada altera el orden y la estabilidad social, incrementa la delincuencia, la prostitución y otros delitos y colapsa los servicios de salud, educación y seguridad social. Este elemento está muy vinculado con el rechazo a los migrantes pobres, lo que se ha denominado aporofobia (Cortina, 2017).

En segundo lugar, está el uso de los nuevos medios tecnológicos, teléfonos inteligentes y redes sociales (como Facebook, WhatsApp y Twitter) por una gran parte de la población para posicionar e incrementar el odio y rechazo hacia los “otros”. Pero lo más complejo y novedoso es que los Estados emplean la tecnología para afinar los controles fronterizos y para sofisticar la información de los perfiles de los migrantes. Las “sospechas razonables” de un migrante como amenaza, que encontrábamos en ciertas leyes de Estados Unidos, se apoyan ahora en nuevas tecnologías y algoritmos generados a través de la big data para detectar sospechosos y potenciales amenazas. Las empresas portadoras de grandes bases de datos, como Microsoft y Amazon, están colaborando con tecnología moderna con el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas para facilitar la vigilancia, el rastreo, la detención y la deportación de inmigrantes irregulares (BBC, 2018). Si las teorías del darwinismo social ayudaron a justificar la discriminación y el racismo en el siglo xx, en la actualidad los algoritmos, sistemas de perfiles demográficos y patrones pueden cumplir tal propósito.

En tercer lugar, estos discursos –“actos del habla”, como señala Hammerstad (2011)– crean una sensación de crisis y urgencia que permite medidas excepcionales y de emergencia por parte de los Estados, como ya se indicó. En la construcción de dicha estigmatización los medios de comunicación y las redes sociales juegan un papel muy importante.

En cuarto lugar, existe discriminación étnica en los procesos de control y seguridad (Bourbeau, 2011), en los que el fenotipo sigue siendo un elemento central a la hora de hacer o no mayores controles. En otras palabras, desde el control racializado se construyen discursos y acciones gubernamentales en los que se ve a ciertos grupos de migrantes como indeseables y sujetos perniciosos, se obstaculiza su ingreso o se deporta a dicha población. Por último, como señala Freier (2017), siguiendo a Balibar, la racialización no solo se refiere a la supuesta diferencia fenotípica o biológica, sino que también puede instrumentalizar o construir rasgos étnicos y culturales como base de la diferenciación.

Todo esto da cuenta de prácticas discriminatorias de los gobiernos, así como de la ciudadanía, que cada vez apoya más a los políticos que presentan el tema migratorio como un problema, e incluso apoyan la “cacería” de migrantes “ilegales”, con lo que construyen una lógica totalitaria de exclusión.

En síntesis, los elementos señalados configuran la nueva cara del neoliberalismo con políticas neosecuritistas en materia migratoria. Este “momento neofascista del neoliberalismo”, como lo define Erik Fassin (2018), está caracterizado por impulsar y practicar una xenofobia gubernamental, racismo y aporofobia, lo cual en temas migratorios se concreta en el uso de sofisticados dispositivos de control fronterizo, incremento de la deportación, judicialización de la migración, expulsión, confinamiento, muros, extorsiones, secuestros, desapariciones, tortura y muerte. En otras palabras, presenciamos necropolíticas migratorias, es decir, la administración y gestión de la violencia y la muerte de migrantes irregulares, así como políticas inhumanas caracterizadas por el odio hacia los “otros”, en las que unas vidas tienen valor y otras no.

Estas miradas lamentablemente aterrizaron también en el Ecuador, cuyas primeras señales se observaron cuando Moreno empezó a gobernar en materia migratoria vía decretos con los que retiró el asilo diplomático a Julian Assange, lo que posibilitó su arresto y abrió la puerta para su extradición a Estados Unidos; empezó a ver a los migrantes venezolanos como una meta-amenaza a los problemas internos y militarizó y cerró parcialmente la frontera norte, incluso antes de la llegada de la pandemia al Ecuador, tal como señala el informe de la Defensoría del Pueblo:

Dos de los tres corredores peatonales que están sobre el Puente Internacional de Rumichaca se encuentran cerrados quedando solo habilitado el corredor peatonal central. Los pasos peatonales laterales se han cerrado con vallas y se encuentran resguardados por dos policías en cada uno. En la mitad del corredor central sobre el puente se ha colocado un filtro de control migratorio, conformado por dos personas del Servicio de Migración del Ministerio del Interior, quienes, custodiados por aproximadamente seis policías, realizan la revisión de documentación como requisito previo para el ingreso de personas de todas las nacionalidades al Ecuador (2019: 4).

Su agenda neosecuritista continuó con el envío de un nuevo proyecto de Ley de Movilidad Humana a la Asamblea Nacional, en el cual se incluyó entre los principios la “soberanía nacional en materia de movilidad humana”, se eliminó todo el capítulo sobre ciudadanía suramericana y se incorporaron más causales de inadmisión y deportación. Sobre esto último, se da toda la facultad a la autoridad de control migratorio (léase Ministerio de Gobierno) para “iniciar, sustanciar y resolver el procedimiento administrativo para la deportación”, y mientras dura el proceso “la persona extranjera permanecerá en el centro de acogida determinado por la autoridad de control migratorio” (léase privado de la libertad). La nueva ley apunta a optimizar los procesos de deportación de ciudadanos extranjeros que infrinjan la ley.

De igual manera, Moreno dejó de recibir a los venezolanos “con los brazos abiertos” y empezó un ataque hacia ellos, culpándolos de varios problemas sociales y políticos y llamando en sus redes sociales a “conformar brigadas para controlar la situación legal de los inmigrantes venezolanos en las calles, lugares de trabajo y en la frontera”. De esta manera, se produjo una xenofobia gubernamental que dio paso a una “limpieza social” en varias ciudades del país, sobre todo en Ibarra (ver capítulo 8).

Estas miradas neosecuritistas encontraron su caldo de cultivo con la llegada del virus de la COVID-19 cuando se cerraron y militarizaron las fronteras norte y sur y se declaró estado de excepción durante seis meses (del 16 de marzo al 13 de septiembre de 2020), en donde se vulneraron los derechos de las personas migrantes, impidiendo no solo su libre movilidad, sino que se produjeron despidos intempestivos, desalojos arbitrarios de sus viviendas, rebrotes de xenofobia y pago de multas, entre otros (Defensoría del Pueblo, 2020). Algunos estudios recientes realizados en la región ya han señalado cómo la pandemia golpeó más a los migrantes que a los nacionales: sobre todo se encuentra mayor tasa de positividad y mayores fallecidos por causa del virus (Penchaszadeh, Nicolao y Debandi, 2022).

Cierre

Nuestra mirada histórica busca salirse de los análisis sincrónicos, los diagnósticos rápidos o los ensayos conjeturales. Sin querer invalidar los estudios de las ciencias sociales que se enfocan en un momento o caso particular, el problema no es solo la falta de mirada histórica, sino también estructural, ya que se suele caer en lecturas solipsistas (teniendo como objeto de análisis la política migratoria o un programa específico), sin considerar, por ejemplo, el contexto de las relaciones internacionales, la geopolítica global, la ideología y los eventos, o sin analizar la coyuntura política nacional ni los escenarios institucionales.

Por el contrario, nuestra tesis se basa en entender los “complejos estructurales” (Roseberry, 2002) a partir de una mirada de los ciclos largos, las estructuras sociales y los marcos histórico-políticos, legales y económicos. Solo así se puede entender que el enfoque securitista de la política migratoria del Estado ecuatoriano tiene más de 70 años, tiempo en el cual se ha producido un largo proceso de sedimentación, y sobre todo que, siguiendo a Akhil Gupta (2006), hay que romper con la idea del Estado como una entidad unida y coherente, para considerarlo como un fenómeno multidimensional, con varios niveles burocráticos y jerárquicos que entran en conflicto y albergan tensiones entre sí.

En el interior del Estado hay una desigual distribución del poder, lo que prefiero denominar “configuraciones políticas”, donde existen asimetrías, heterogeneidades y poderes en disputa entre los actores gubernamentales, quienes se enfrentan, negocian y construyen la política en escenarios cambiantes. Solo desde esta perspectiva podemos entender la convivencia y yuxtaposición de diferentes tipos de enfoques en la política migratoria, que representan disputas y tensiones entre actores políticos que defienden sus intereses y visiones.

Durante los primeros años del siglo xxi asistimos a un avance considerable del enfoque de derechos, cuya expresión máxima quedó plasmada en la llamada Constitución de Montecristi (2008), la cual nos invitaba no solo a reconocer la igualdad entre nacionales y extranjeros, sino a propugnar el “principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente en las relaciones Norte-Sur”.

Lamentablemente, esa utopía de propiciar la hospitalidad y la xenofilia a través de políticas que contribuyan a procesos de cambios culturales y de mentalidad ha quedado truncada con el surgimiento de enfoques neosecuritistas, que están haciendo aún más difícil la vida –ya complicada– de cientos de miles de cruzadores de frontera. Espero que desde las luchas migrantes y proyectos contrahegemónicos podamos contener tanta sin razón y volver a soñar con una ciudanía universal y el buen vivir para todos y todas.