Entraba la noche, y con ella un frío viento que me pegó de frente en la cara. Era octubre de 2009 y me encontraba en Ottawa explicando el nuevo enfoque de la política migratoria ecuatoriana, que poco tiempo antes se había plasmado en la Constitución de la República, y en cuya elaboración participé activamente. En el auditorio, la mayoría se sorprendía al escuchar mi relato sobre un pequeño país del sur global que estaba proponiendo una forma alternativa al desarrollo, denominada “buen vivir”, y que en materia migratoria había proclamado el derecho a migrar, la libre movilidad y el principio de ciudadanía universal y había eliminado las visas de ingreso para todos los ciudadanos del mundo. Este enfoque constituyó la visión más vanguardista e inédita en la historia de las políticas migratorias implementadas por el Estado ecuatoriano.

Mientras terminaba la exposición, escuchaba que mi teléfono vibraba reiteradas veces. Cuando finalmente pude revisar, encontré un mensaje que decía: “Autoridades del Salvador solicitan reunión urgente de alto nivel para tratar el tema del barco de bandera ecuatoriana interceptado en sus aguas”. En mis adentros pensé que se trataría de un caso más, de tantos que se habían reportado a lo largo de la primera década del siglo xxi, de embarcaciones que transportaban a migrantes ecuatorianos en su intento de llegar a Estados Unidos.

Al día siguiente tomé un avión hacia San Salvador, en donde las autoridades me informaron que el navío –de nombre “Abismo”, con bandera ecuatoriana y 76 personas a bordo– había sido interceptado por la Fuerza Naval y custodiado hasta el Puerto de Acajutla. A diferencia de lo que imaginé, en el barco no se encontraba ningún migrante ecuatoriano: todos provenían de lugares tan lejanos como Bangladesh, de donde provenían 25 personas, 25 de Nepal y 21 de Eritrea. Sin embargo, la tripulación estaba conformada por cinco personas que sí eran de nacionalidad ecuatoriana.

Las autoridades salvadoreñas me informaron que toda la tripulación se encontraba detenida y tendrían que enfrentar un juicio por tráfico ilícito de migrantes y que el resto de las personas, provenientes de los citados países de Asia y África, tenían que ser devueltas al último puerto de embarque, conforme lo estipula el derecho internacional; esto era el Puerto de Manta, en la provincia de Manabí (Ecuador). Los funcionarios salvadoreños encargados de este caso me transmitieron su malestar y preocupación debido a que “con las nuevas políticas de libre movilidad y ciudadanía universal implementadas por el Ecuador, se ha incrementado el flujo de migrantes en tránsito por Centro América” y que llevarían su malestar y preocupación al Foro Internacional de Migración y Desarrollo, que ese año se celebraría en Atenas.

En efecto, en dicha reunión, la representante de un organismo internacional señaló: “Voy a decir algo políticamente incorrecto, pero las políticas del Ecuador están trayendo problemas a la región”. La representante se refería a que Ecuador se había convertido en un lugar de tránsito y cumplía un rol bisagra, tanto para aquellos que iban para el norte como para el sur de nuestro continente. Así, la política aperturista y de libre movilidad que predicó el país trajo varios roces y cruces diplomáticos, tanto con los países que conforman el SICA como con Estados Unidos, el Brasil, Colombia y México, entre los principales.

Lo que propuso el Ecuador en su momento, que fue denominado por el antropólogo Jorge Durand (2016) como la “utopía ecuatoriana”, implicó un replanteamiento total del Estado en su forma de entender la movilidad humana y entenderse a sí mismo. Poco tiempo después de dichos eventos, este tema se convirtió en mi problema de estudio al retomar mis actividades académicas: ¿cómo entender la relación entre el Estado, la (in)migración y las políticas en un contexto cada vez más globalizado? Esta línea de investigación me llevó a repensar al Estado, a buscar entender la naturaleza cambiante de los gobiernos, sumergirme en sus dinámicas y relaciones y analizar sus discursos y prácticas cotidianas.

Si bien desde la antropología política la centralidad de los estudios de esta subdisciplina radica en el análisis del poder (Fábregas, 1976), mi preocupación giró en torno a entender no solo el rol del Estado sino su funcionamiento tanto en el centro como en los márgenes. Sin embargo, después de la publicación del famoso libro African Political Systems, editado por Meyer Fortes y Edward Evans-Pritchard, en 1940 (el cual comienza con el prefacio de Radcliffe-Brown, considerado el padre de la antropología política), las críticas apuntaron a su mirada sincrónica, ahistórica, desvinculada de la sociedad mayor y demasiado funcionalista, que caracterizaba a la escuela inglesa, por lo que me alejé de este lente teórico. Marvin Harris, entre las críticas que realiza a dicho estudio, señala que “la distorsión que por obra de la perspectiva sincrónica se introduce en African Political Systems amenaza con hacer añicos todas nuestas ideas sobre la formación del Estado” (1979: 464).

Retomando la noción de campo de Bourdieu (1999) y de interacción de Lomnitz (1992), entiendo al Estado justamente como un campo de interacciones a partir de las cuales se ha constituido como un “incompleto imaginario del orden y una maquinaria inacabada” (Escalona, 2011: 45). En nuestro estudio, si bien la principal interacción es con los migrantes, su campo es más amplio e implica un relacionamiento con diferentes tipo de actores, tales como organismos internacionales y no gubernamentales, otros Estados –con quienes participa en espacios regionales o bilaterales–, partidos y movimientos políticos y estamentos gubernamentales, entre otros.

En el trabajo que aquí presento recupero algunos elementos para entender al Estado y su vínculo con los “otros no nacionales”: la historia (lectura diacrónica), la estructura (instituciones, gobierno), la agencia (burocracia, migrantes), el marco jurídico, la ideología gubernamental, el contexto nacional, regional y global (y dentro de esto el papel de ciertos actores y espacios internacionales), la geopolítica y la diplomacia migratoria en las relaciones internacionales.

Como han dicho algunos colegas estudiosos de la política migratoria, los aportes de Sayad (2010) son claves para arrancar el análisis. El pensador argelino planteaba la necesidad de interrogar al Estado, interrogar sus fundamentos, sus mecanismos internos de estructuración y su funcionamiento, lo cual permite desnaturalizar o rehistorizar al Estado. En última instancia, su propuesta teórica para entender la relación Estado-inmigración apunta a recordar las condiciones sociales (culturales, añadiría) e históricas de su génesis, y entender cómo la inmigración es vista como un “problema social” que afecta el orden nacional. Esta mirada permite superar la visión reduccionista, esencialista y cosificada de los estudios del Estado y poner atención en su construcción cultural, tal como proponen Aradhana Sharma y Akhil Gupta en su libro The Anthropology of the State (2006).

Dichos autores plantean que un enfoque antropológico para estudiar el Estado implica centrarse en dos aspectos: en las prácticas cotidianas y en las representaciones del Estado. Señalan, además, que se pueden tener nuevos conocimientos sobre el Estado pensando a este como artefactos cultuales y, al mismo tiempo, enmarcándolos en la dinámica transnacional. Retomo su propuesta al adentrarme en las prácticas gubernamentales en torno a la gestión de los asuntos migratorios, pero a su vez en el análisis del discurso en esta materia, a través del estudio de las normas, leyes, decretos, visas, estadísticas, comunicados oficiales, planes nacionales, campañas electorales e ideologías gubernamentales, entre otros.

Estudiar estos asuntos proporciona importantes pistas para entender la micropolítica del trabajo del Estado, el modo en que la autoridad estatal y el gobierno operan en la vida de la gente y cómo el Estado llega a ser imaginado, encontrado y reimaginado por la población. El examen de las prácticas cotidianas del Estado también nos permite comprender cómo se reconocen y reproducen las instituciones estatales –a veces de forma silenciosa, sin llamar la atención, y otras veces afirmando su presencia y su poder– a través del trabajo diario de las burocracias. Dicho trabajo no está exento de contradicciones, incoherencias, corrupciones, tensiones y conflictos en el interior de una institución, como en la relación con las otras, las cuales, lejos de ser símbolos del desarrollo inadecuado de los Estados, son fundamentales para la organización institucional y la reproducción de los Estados (Sharma y Gupta, 2006: 11-18).

De ahí la importancia de hacer trabajos de corte etnográfico para entender las diferencias, encontrar las fisuras y, en algunos casos, las contradicciones entre el discurso jurídico del Estado y la práctica burocrática. Aquí los aportes de Graeber (2015) son fundamentales para comprender que la burocracia casi nunca es neutral y que las personas que administran el Estado tienen un enorme poder (no solo las autoridades gubernamentales, sino también los mandos medios) para “leer” e interpretar las disposiciones, así como para crear reglas y reglas sobre reglas, llegando a tal punto –en algunos casos– que resulta imposible cumplir la norma al pie de la letra. En este sentido hablamos sobre la forma de “legibilidad” de los documentos y disposiciones estatales. Ejemplos de esto hay varios al momento en que los Estados gestionan los asuntos migratorios.

Esto me llevó a hacer etnografía “en la fábrica de producción de la norma”, parafraseando a Latour (2004), es decir, en la Asamblea Nacional, para entender cómo se produce el marco jurídico (de movilidad humana) prestando atención al tratamiento de este, su confección, escritura y debate. Pero, también, en las instituciones encargadas de aplicar las normas. Retomando a Abélès (2000), entiendo por instituciones, por un lado, el proceso que conduce a la producción de reglas y, por otro, la organización resultante que integra a sus miembros en un sistema de restricciones. Aquí el estudio se diferencia de varios trabajos antropológicos que se concentran más en el análisis “por abajo y en los márgenes” del Estado al ver los efectos de las políticas o de la norma, para concentrarse también en el trabajo de campo “por arriba y en el centro”.

Al sumergirnos en el “oficio” de etnografiar al Estado^[1], encontramos diferentes prácticas, niveles y asimetrías de poder, lo que en otro momento denominé “configuraciones políticas” (Ramírez, 2013), que permiten romper con la idea del Estado como una entidad de unidad, coherente y monolítica y, por el contrario, considerarlo como un fenómeno multidimensional, con varios niveles burocráticos y jerárquicos que entran en conflicto y albergan tensiones entre sí. Aquí nuevamente el lente de Gupta (2006) es fundamental para imaginar al Estado no solo como una entidad translocal, sino también transnacional e internacional en un mundo cada vez más globalizado, y en este andarivel los estudios de migración ofrecen un espacio privilegiado para el análisis.

Si algo caracteriza al Estado es su capacidad de producir normas que regulan la vida de la gente. Estos “papeles”, desde las constituciones, leyes, planes, decretos, resoluciones y acuerdos internacionales, hasta otros de menor rango como reglamentos, oficios, informes, memorandos, tuits, etc., constituyen el “lenguaje” del Estado, su forma de (re)presentación hacia los otros, y sirven para consolidar su poder y control sobre sus sujetos, poblaciones, territorios y vidas (Das y Pool, 2004) y, por supuesto, constituye un material extraordinario para los científicos sociales interesados en la génesis, formación, consolidación, metamorfosis, cambios y continuidades de lo que el Estado representa y su relación con los otros (en nuestro caso, con los no nacionales). Son justamente estos “papeleos estatales” los que muchas veces dejan “sin papeles” a los inmigrantes o, en otros términos, los que dan cuerpo a la producción estatal de irregularidad migratoria (De Génova, 2002). Es el análisis de este material escrito, debidamente contextualizado, una fuente fundamental de la que se alimentan estas páginas.

Con este encuadre, el presente libro recoge investigaciones realizadas en la última década en torno a la inmigración, el Estado y las políticas implementadas en el Ecuador y la región. Todos los textos han sido revisados, reelaborados y estructurados para que funcionen como un todo. Varias de las reflexiones que aquí se presentan fueron parte de las cátedras “Migración, Estado y Políticas: una mirada antropológica” (2020), dictada en el posgrado de Antropología Social de la Universidad Iberoamericana (México) y “La ciudadanía en deconstrucción: repensar la ligazón de Estado-nación desde la condición migrante” (2022), dictada en el doctorado de Ciencias Sociales de la UBA (Argentina).

En la primera sección, “Enfoques, perspectivas y procesos”, se empieza con un estudio historiográfico que permite entender la mirada del Estado ecuatoriano en materia inmigratoria desde finales del siglo xix hasta la segunda década del siglo xxi. Al analizar este proceso histórico, se entiende la construcción de la idea-Estado, en los términos planteados por Abrams (2006), su relación, forma de clasificación y enfoque al momento de gestionar la migración. Se plantea la existencia de cinco enfoques: aperturismo segmentado, seguridad y control, derechos, gobernabilidad migratoria y neosecuritismo. Este capítulo permite entender los “complejos estructurales” (Roseberry, 2002) a partir de una mirada de los ciclos largos, las estructuras sociales, los marcos históricos, políticos, legales y económicos en los que se construyó a los “otros no nacionales”, así como la convivencia y yuxtaposición de diferentes tipos de miradas del Estado, que representan visiones, disputas y tensiones entre actores políticos.

El capítulo 2 se centra en un solo enfoque: la gobernabilidad migratoria o migration management, analizado a partir del estudio de los dos procesos consultivos regionales más importantes de nuestro continente: la Conferencia Suramericana de Migraciones y la Conferencia Regional de Migraciones, mejor conocido como el Proceso de Puebla. Después de revisar las declaraciones finales que de ahí emanan, se concluye que estos espacios han sido fundamentales para el aterrizaje de dicho enfoque en los Estados de la región y colocar la idea de la importancia de una efectiva administración de los flujos migratorios para consolidar narrativas y discursos en torno a una migración “regular, ordenada y segura”. De esta manera, el estudio deja ver cómo, en estos espacios regionales, ciertos actores internacionales operan e influyen en la construcción de una visión estatal en torno a la migración y en la implementación de políticas y programas.

En la segunda sección, “Burocracia, visas y leyes”, se presenta el estudio sobre el proceso de elaboración de la Ley Orgánica de Movilidad Humana (capítulo 3), pero no se pone el ojo en el contenido de esta, sino en su cocción. Este trabajo etnográfico permite ver al Estado desmembrado entre los diferentes actores e instituciones gubernamentales encargados de los asuntos migratorios y sus posturas, conflictos y tensiones en torno a esta materia. Poner atención a la elaboración de la norma devela, en última instancia, el poder de ciertos actores gubernamentales para imponer su visión.

En el capítulo 4 se analiza el proceso de implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur, conocido popularmente como la “visa Mercosur”. La firma de este acuerdo (al igual que otros de la misma índole, sean bilaterales o multilaterales) produce, por un lado, reformas institucionales y de política pública y, por otro, amplía la estructura de oportunidades que posibilita otorgar derechos a migrantes. Aquí el interés se centró, por un lado, en explorar cómo actúa el Estado en sus diferentes niveles de gobierno y lugares (ciudades centrales y ciudades de frontera) al momento de otorgar dicha visa y, por otro, en saber quiénes han sido los migrantes que han optado por esta regularización y cuáles han sido sus estrategias para permanecer de manera regular en el país. En relación con el primer aspecto, se observó cómo los niveles medios e inferiores de la burocracia estatal pueden no apoyar en el aterrizaje de las decisiones y objetivos tomados al más alto nivel e, incluso, se observó su “poder real” al crear nuevos requisitos más allá de los estipulados en la norma al momento de otorgar una visa. En relación con el segundo punto se analizan las estrategias, trayectorias y vínculos jurídicos entre los migrantes colombianos y el Estado de acogida en el marco de la estructura de oportunidades disponible.

En la tercera sección, titulada “Políticas, decretos y discursos”, se estudian dos casos en la implementación de políticas migratorias por parte del Estado ecuatoriano. En el capítulo 5 me detengo en la migración venezolana; luego de analizar el contexto de origen pongo atención en los giros en torno al tratamiento de dicha población, primero como efecto del cambio de gobierno, que los dejó de tratar como ciudadanos suramericanos al quitarles la posibilidad de regularizarse a través de la denominada “visa Unasur” y posteriormente como efecto del incremento de flujos y de la estigmatización hacia dicha migración, se pasó a un enfoque “humanitario”, entendido como el despliegue de sentimientos morales en las políticas –que incluyen discursos y prácticas de intervención gubernamental (Fassin, 2016)– y que colocan en un primer momento a los migrantes venezolanos como víctimas y después como una amenaza. El capítulo pone énfasis en el tema geopolítico y en la diplomacia migratoria, que giró en torno a la migración venezolana y en el incremento de la xenofobia, el reforzamiento de mayores controles en las fronteras y el retorno del enfoque de la seguridad nacional.

Por su parte, el capítulo 6 se concentra en la migración haitiana radicada y que ha transitado por Ecuador y los países andinos. El estudio muestra las transformaciones de las políticas estatales en la región frente a esta migración y con ello el ajuste de los proyectos migratorios de dicho grupo en el Ecuador. Por otro lado, se analizan los perfiles de esta población y algunas experiencias frente a la discriminación, exclusión y desigualdad. Se concluye que el caso de la migración haitiana no se trata simplemente de procesos de circularidad migratoria, sino de un continuum migrante que se produce y mantiene con políticas de Estado y prácticas xenófobas y racistas en las sociedades de tránsito y acogida. Pese a ello persisten en armar, desarmar y rearmar sus proyectos migratorios en los márgenes, en uno y otro país del continente a lo largo del tiempo.

Finalmente, la última sección, “Ideologías, emociones y elecciones”, pone la atención en el papel de las ideas, los valores y percepciones en torno a los migrantes al momento de implementar las políticas. El capítulo 7 analiza tres casos de países en donde volvieron al poder gobiernos de derecha: Macri en la Argentina, Bolsonaro en el Brasil y Moreno en el Ecuador. La tesis que se plantea en este capítulo es que, con el llamado “giro a la derecha” en dichos países, se refuerza el pensamiento de Estado, que en temas migratorios ve a las personas en movilidad como una amenaza, propicia el control, el encarcelamiento y la deportación como prerrogativas de la soberanía nacional y se crea nueva legislación para reforzar este enfoque. Los ejemplos más claros que sustentan esto son el Decreto 70 en la Argentina, la Ordenanza 666 en el Brasil y la Ley Orgánica Reformatoria de la Ley de Movilidad Humana en el Ecuador. Los casos analizados, a partir del estudio de redes del conjunto de normas, enfatizan la importancia de entender los contextos políticos y dan cuenta del retroceso en la materia al momento de comparar con los periodos en los que, en dichos países, estaban en el poder gobiernos de izquierda o progresistas.

Por último, este trabajo cierra con el capítulo 8, en el que se investigó el papel que jugó el tema migratorio en las últimas elecciones presidenciales en el Ecuador, en un contexto en el cual se produjo una mayor estigmatización hacia los migrantes venezolanos, que dio paso a una xenofobia gubernamental. Se presentan tres viñetas etnográficas: 1) un feminicidio ocurrido en Ibarra en 2019, 2) las movilizaciones en Quito en torno al paro de octubre de 2019, y 3) la llegada a Guayaquil de la COVID-19. En los tres casos, hubo declaraciones de las autoridades del gobierno, que incluyeron al presidente de la República de aquel entonces, Lenín Moreno, que dan cuenta de discursos cada vez más racistas y xenófobos. El texto finaliza analizando la campaña electoral de 2021 y el uso instrumental de los migrantes como agentes de enunciación política y de mensajes canalizadores de rechazo a una de las opciones políticas de la contienda, siendo además un lugar común en las agendas políticas latinoamericanas, denominada como la “venezolanización” de la política. Finalmente el libro cierra con una reflexión en torno al concepto de ciudadanía universal y su aterrizaje en el marco político y jurídico del Ecuador.

En síntesis, el libro Políticas, burócratas y migrantes. Análisis desde la antropología del Estado pretende ser una contribución a los estudios del Estado y las migraciones, así como una fuente de consulta para personas interesadas en la temática. Sobre todo aspira a ser una caja de herramientas (parafraseando a Foucault) que permita nuevas investigaciones para seguir interrogando al Estado, así como para pensar en nuevos y mejores mecanismos de inclusión para todas las personas que por algún motivo tuvieron que cruzar una frontera. Ojalá el libro contribuya a que la “utopía ecuatoriana”, aquella que pensamos hace 15 años, pueda seguir migrando…