Análisis de una política pública
con perspectiva de género

Constanza Cetraro, Federico García y Mailén Hiriart Paillalef

Introducción

El camino de investigación que hemos emprendido parte de un abordaje propio de la ciencia política –la relación Estado-sociedad– que considera los procesos sociales no como hechos aislados –con límites claros, precisos y fácilmente diferenciables–, sino como la conjunción de una serie de factores históricos, sociales, políticos y culturales que conlleva un análisis cuya profundidad no renuncia a la amplitud disciplinaria. Por tal razón, para considerar las políticas públicas frente a la pobreza –entendiendo ambas como procesos sociales y desde una perspectiva que dé cuenta de los distintos actores, sujetos participantes e intervinientes tanto estatales como ajenos–, nos hemos apoyado en una variedad de enfoques que enriquecen nuestra mirada, permitiéndonos ensayar una propuesta, al menos en algún punto, novedosa.

Como se sostiene a lo largo de este libro, la pobreza es multidimensional e histórica e implica la vulneración constante e interconexa de derechos, por lo cual las políticas estatales frente a ella deben abarcar dicha complejidad. Dentro de los múltiples factores que se deben considerar, el género reviste vital importancia. Tal como fue abordado en capítulos previos, los estudios sobre nuestra región indican que la gran mayoría de las personas en situación de pobreza son mujeres y que la mayoría de las mujeres son pobres. Los avances en materia de género que las ciencias sociales han traído en las últimas décadas y que, paulatinamente, nutren al accionar estatal se vislumbran en esfuerzos para enfrentar este problema.

Estos esfuerzos se dan a la par, y traccionados por, la expansión del feminismo que viene teniendo lugar a nivel global y, con ello, de la concientización respecto a la violencia de género y la lucha por los derechos de las mujeres y personas LGBTTTIQ+.

En ese contexto, el universo de la política social requiere, progresivamente, un conocimiento más preciso de sus beneficiarios/as, construido de forma interdisciplinar y colectiva, con creatividad en su diseño para no reincidir en viejas fórmulas.

Así pues, la pregunta-problema que sirvió de disparadora para esta investigación fue sobre la posición y el rol adoptados por el Estado argentino frente a la feminización de la pobreza. Especialmente, en torno a la existencia, formulación e implementación de políticas públicas que trataran esta problemática. Para intentar responder ese interrogante, hemos tomado como objeto de análisis el subprograma Ellas Hacen, incluido bajo la órbita del Programa de Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja (Resol. MDS n.º 3182/09), que, en principio y a simple vista, parecía llegar para actuar en búsqueda de una solución al mencionado problema y sus implicancias. A esta idea le hemos sumado, con la intención de profundizar la investigación, un análisis sobre las subjetividades que se delinearon mediante el transcurso y aplicación del Ellas Hacen, teniendo en cuenta las modificaciones de esta política, con sus continuidades y rupturas en el posterior Hacemos Futuro (2018-2019) y su derivada actual en Potenciar Trabajo (2020-presente), a los efectos de conocer qué identidades, posturas, expectativas y críticas se forjaron en las titulares a partir de su participación en esta propuesta.

Para iniciar el trabajo sobre esas preguntas-problemas, realizamos un recorrido sobre las diferentes políticas implementadas en América Latina alrededor de las cuestiones de la pobreza y el género. De esa manera, podemos enmarcar el caso argentino en un contexto regional variado, apreciando una situación que se extiende a todo el territorio. Asimismo, esto permitió inscribir los resultados obtenidos en la discusión de los modelos de política social que se fueron esbozando en la historia reciente, particularmente con el restablecimiento de los gobiernos democráticos desde los años 80, proceso que también fue ocurriendo a escala regional. A pesar de la gran activación de la ciudadanía, sobre todo a través de los nuevos movimientos sociales, que impulsaron el reconocimiento y la garantía de los llamados “derechos sociales” a mayores sectores, la desigualdad y la pauperización fueron en aumento debido a las frágiles condiciones económicas. Esto provocó la dilatación de la presencia estatal, intervenciones que no logran introducirse lo suficientemente profundo en la problemática, en parte por la permanente caracterización de ese contexto como “emergencia social” sin abocarse a reformas estructurales (Gamallo, 2022) ni asegurando la correcta continuidad de los programas.

Tanto en los proyectos políticos que se pronunciaban en la vía del “combate a la pobreza/pobreza cero”, como aquellos que perseguían la “inclusión/justicia social/equidad”, la introducción de la cuestión del género fue en varios casos posterior a la evaluación de los programas implementados. De ese camino de revisión y reformulación, y de la deconstrucción de las instituciones y sus usos a la que invita el feminismo, nació nuestro objeto de estudio.

Por consiguiente, nuestro objetivo general es analizar el subprograma Ellas Hacen en su carácter de política pública que abordó las implicancias de la realidad interseccional de pobreza y género, con la visión de una política integral que buscó trabajar sobre los múltiples aspectos intervinientes. De allí surgen los siguientes objetivos específicos:

• repasar tanto la inscripción del subprograma en la trayectoria de políticas sociales en la región, como el estado del arte académico al respecto;
• recuperar la experiencia de titulares del Ellas Hacen y su continuidad en Hacemos Futuro;
• analizar el desarrollo del subprograma en función de las etapas que recorre el ciclo de una política pública, a partir del análisis de su documentación oficial y de los testimonios de las titulares;
• reflexionar acerca de su pertinencia en torno a la problemática señalada y su conexión con los debates generales de políticas sociales en Argentina.

Marco teórico

Nuestro corpus conceptual básico lo comprenden, en primer lugar, las nociones de “pobreza” y “vulnerabilidad” presentadas al principio de este libro. Debe mencionarse que entendemos por “pobreza” la vulneración múltiple e interconexa de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (ONU, 2012). Tiene un carácter multifactorial y multidimensional, al mismo tiempo que comprende aspectos de la vida tanto individuales como colectivos. Se manifiesta como resultado de un proceso histórico y dinámico que sitúa a las personas afectadas dentro de un marco de reproducción constante de esas vulneraciones (dificultad en el acceso a la seguridad alimentaria, salud, educación, vivienda, servicios básicos, ocio, vestido y bienestar). Asimismo, se traduce en la presencia de diferentes obstáculos para la transformación de aquel.

Valgan como ejemplo en cuanto a lo económico la privación material, problemas de acceso al trabajo protegido, remunerado y a la seguridad social; en lo social y cultural: la percepción de impotencia, estigmatización, discriminación, exclusión, falta de espacio de ocio y esparcimiento; en el aspecto político, distintas formas de conflicto o dificultades en la relación con el Estado, sus instituciones y aparatos. En el caso de las mujeres en general, el reconocimiento de sus derechos en esos y otros aspectos de la vida social siempre ha estado, y lo continúa estando, marcado por la lucha y movilización, tras haber sido relegados de otras conquistas democráticas como el sufragio universal, los derechos laborales, educativos, etc. Las últimas décadas han evidenciado un paulatino avance en el reconocimiento de derechos sexuales y reproductivos; sin embargo, la efectiva garantía de estos resulta irregular y desigual en los diferentes estratos poblacionales. De la misma manera ha ocurrido con la visibilización de la violencia y discriminación por motivos de género, como una forma fundamental de terminar con las causas que impiden el pleno goce de los derechos humanos en las mujeres.

Interseccionalidad y feminización de la pobreza

Retomando la cuestión de la pobreza, aquellos obstáculos (como los que usamos para ejemplificar) debemos combinarlos con otros relacionados con el factor de género. Pongamos por caso los usos del tiempo (Arriagada, 2005). Las tareas de cuidado y de trabajo doméstico continúan siendo realizadas por las mujeres de manera no remunerada –ya que culturalmente está instalado que son “naturales” de la maternidad y se derivan necesariamente del “cariño” a esos seres–, a lo que se le suma que en situación de pobreza, por lo general, también deben emplearse remuneradamente si no es suficiente el ingreso proveniente del trabajo productivo masculino. Esa creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo no ha significado una incorporación paralela de los hombres a las actividades domésticas y de cuidado: de los hijos, de los ancianos, de otros familiares y de los enfermos. Repartirse las horas del día entre ambas ocupaciones, las pocas oportunidades y posibilidades de dedicarse a la capacitación laboral que esto causa, sumado a la incompletitud de la formación escolar, suele terminar en trabajos precarios, informales, que impiden la mejoría de su situación socioeconómica nuevamente y aún más la garantía del derecho a la educación, el ocio, el trabajo digno. De las formas de exclusión, las principales afectan de manera más severa a las mujeres:

i) el desempleo; ii) las formas precarias de inserción laboral; iii) las formas de trabajo no remuneradas; y iv) la exclusión de las oportunidades para desarrollar sus potencialidades. […] se le agregan las desigualdades en las ocupaciones a las que acceden (segmentación ocupacional horizontal y vertical) y la discriminación salarial en el mercado de trabajo (Arriagada, 2005: 105).

Vemos que aquel “círculo vicioso” de obstáculos que caracteriza a la pobreza solo termina de entenderse en conjunto con el género, no a modo de agregación, sino de entrecruzamiento.

Cuando hablamos de interseccionalidad, nos referimos, parafraseando a Crenshaw (1989; 1991), a las interacciones producidas entre las categorías de diferenciación –como el género, la raza, el sector socioeconómico, el lugar de nacimiento y otras– en la vida de las personas, las diversidades de prácticas sociales, ideologías culturales e instituciones que se cristalizan y visibilizan en distintas situaciones de poder dentro de una sociedad. La utilidad real del concepto radica en que contribuye a poner de manifiesto el posicionamiento múltiple de cada sujeto, que resulta constitutivo de la vida diaria y las relaciones de poder que se dan en una sociedad determinada. Afirmamos que nadie es solamente pobre, rico, afrodescendiente, indígena, mujer, hombre, sino mujer indígena pobre, hombre afrodescendiente rico, por decir, situando a cada sujeto en variadas formas de subalternidad. En fin, pensar en términos de interseccionalidad ayuda a entender la reciprocidad e interconexión que se establece entre las diferentes relaciones asimétricas, cualquiera sea su origen –por ejemplo, entre ser mujer y ser indígena–.

Es en este sentido en que incorporar la noción de “género” echa luz sobre la realidad de vulnerabilidad sostenida que hace a la pobreza. No se trata de una mera sumatoria de obstáculos, sino de una posición específica y diferenciada que resulta de la intersección entre pobreza y género, y constituye así la realidad material y subjetiva de las personas. La mencionada extensión del fenómeno de la feminización de aquella, por ende, puede ser entendida más allá del aumento y la naturalización de la diferencia entre hombres y mujeres respecto a la tasa de pobreza (que estas sumen un número mayor). Comprendemos que la construcción y percepción social alrededor del sexo se consolida en relaciones de poder que posicionan a un género en un lugar de opresión histórica. “Feminización de la pobreza”, entonces, no se trata tanto de un concepto cuantitativo, sino cualitativo: esta última, como proceso social, está fuertemente relacionada con los efectos de la matriz desigual y excluyente de género sobre la realidad de estos sectores.

En síntesis, para analizar la pobreza desde una perspectiva de género, hay que visibilizar diversas relaciones de poder, como las ligadas a las exclusiones, desigualdades y discriminación de género en el mercado laboral, el reparto desigual del trabajo no remunerado, el ejercicio de la violencia física y simbólica en contra de la mujer y el dispar uso del tiempo de hombres y mujeres (Arriagada, 2005).

Aportes feministas para el análisis de las políticas públicas

Habiendo establecido esas coordenadas, nos propusimos analizar cuál había sido el papel y las intervenciones del Estado frente a esta realidad interseccional que constituyen la pobreza y el género. Ello requirió, primero, de una relectura de esa relación Estado-sociedad en clave feminista.

En principio, esa sociedad regula y ordena en función del género las relaciones entre las personas, constituyéndose estas como relaciones de poder y, por lo tanto, políticas (MacKinnon, 1995). Siguiendo a Butler (2007) –quien recupera a Foucault–, los sistemas normativos formales e informales que se establecen en ella producen a los sujetos que más tarde representan^[1], es decir, que se construyen con objetivos legitimadores de un orden y excluyentes de las disidencias. Se valen de prácticas, de actos que hacen que cada uno incorpore esas costumbres e identificaciones excluyentes, al punto tal que no son reconocidas como impuestas. Por tanto, los sistemas jurídicos producen sujetos y, además, los producen desde un punto de vista masculino, logrando que estas características sean comprendidas como normales o no sean percibidas de esta manera.

En otras palabras, el Estado es tanto la cristalización institucional de esas relaciones de poder de la sociedad, como su constante reproductor o transformador. Por eso, MacKinnon^[2] (1995) sostiene que el Estado impone el punto de vista masculino^[3] como norma universal en el orden social por él instituido, como así también en los procedimientos formales que establece. Pero, al mismo tiempo, con base en Fraser (1985) y Haney (1998), Rodríguez Gustá (2008) nos dice que es el Estado quien, para construir igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, puede realizar intervenciones públicas que distribuyan recursos materiales y oportunidades de reconocimiento simbólico entre los géneros. En este marco sostiene –en términos de Acker (1990)– que las políticas públicas son “generizadas”, ya que incluyen en sus contenidos, metodologías y objetivos, concepciones sobre atributos culturales masculinos y femeninos, como así también creencias sobre los comportamientos deseables para cada uno de los sexos^[4]. Muchas veces “omitían” esta realidad genérica y pretendían operar sobre “sujetos sociales neutros”, lo que no solo dificulta superar estas asimetrías, sino que contribuye a su reproducción (García y Vaghi, 2018: 3). Para terminar, rescatamos ese doble carácter: es justamente a través de las políticas públicas como el Estado puede intervenir en un sentido transformador, en este caso, sobre los condicionantes estructurales y culturales.

Las políticas públicas en etapas y los aportes latinoamericanos

Habiendo dejado en claro la perspectiva de género, pasamos a desarrollar la parte del marco teórico relativa a las políticas públicas en sí. Para el análisis del programa y las experiencias de las titulares que pudimos recopilar, nos inspiramos en los aportes de Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell (1976) sobre las políticas estatales latinoamericanas; en articulación con lo escrito por Manuel Tamayo Sáez (1997) alrededor de las etapas que estas recorren, para identificarlas en este caso.

En primer lugar, según Oszlak y O’Donnell, se entiende por “política pública” al “conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil” (1976: 21). Ahora bien, ninguna sociedad conocida posee los recursos, los medios o las capacidades para responder a todas las demandas y necesidades de quienes las integran, ni logra resolver la totalidad de los problemas que en ellas se generan, más aún, no todas estas llegan a ser identificadas como un problema que debe ser abordado por el Estado. Aquí está el punto sobre el que llaman la atención los autores: solo aquellas que por la presión de grupos, clases o individuos estratégicamente situados llegan a incorporarse en la agenda estatal como un problema que tratar son consideradas una cuestión socialmente problematizada. Por consiguiente, se vuelven objeto de una política pública.

Cada cuestión se desarrolla en una especie de ciclo vital, desde que es socialmente problematizada hasta que se considera resuelta. Resulta de suma importancia en el marco de este trabajo entender que existe un surgimiento histórico de la cuestión y que responde a un contexto determinado; así como la problematicidad de un asunto puede ser negada, tratarse como inevitable, puede ser olvidada o quienes intentan ponerla en agenda pueden ser reprimidos/as y acallados/as. Con respecto al problema que es motor de esta investigación, es claro que durante muchos años no fue considerado como un asunto problemático sobre el cual trabajar. Se logró que formara parte de la agenda gracias al acumulado de luchas feministas y su intercomunicación con el mundo académico y político.

Tamayo Sáez (1997), por su parte, casi análogamente, escribe sobre problemas que en un momento son considerados prioritarios por el gobierno y los ciudadanos. A propósito, esquematiza el accionar del primero y propone un ciclo de cinco etapas que son atravesadas por todas las políticas públicas:

1. Identificación y definición del problema.
2. Formulación de las alternativas de solución
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación de dicha alternativa.
5. Evaluación de resultados.

Consideramos que este modelo es de utilidad para aplicar a medidas concretas y que se complementa muy bien con la profundidad de lo escrito por Oszlak y O’Donnell. Es fundamental la dimensión contenciosa de la que dan cuenta, “el carácter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posición del Estado frente a una cuestión” (Oszlak y O’Donnell, 1976: 23). Además, abre al juego a otros actores no estatales cuya toma de posición puede ser tanto más influyente que la del propio aparato estatal. Dicho sea de paso, como los diferentes movimientos de mujeres organizadas. Para ese proceso polémico, dinámico, los aportes de Sáez son prácticos, ya que la noción de las etapas permite delimitar las distintas fases que se van delineando, lo cual logra un análisis más preciso y claro.

En el próximo apartado, revisaremos tanto la inscripción del subprograma en la trayectoria de políticas sociales en la región, como el estado del arte académico al respecto. Lo haremos, en conclusión, entendiendo las políticas estatales en función de cuestiones (Oszlak y O’Donnell, 1976). Estas tienen una historia dentro de un proceso social en el que las acciones del Estado van conformando “nudos” alrededor de los cuales se llevan a cabo políticas, se toman decisiones por acción u omisión y actúan tanto actores públicos como privados, y ocurren procesos burocráticos cruciales para la determinación real del contenido de la posición del Estado ante la cuestión. Es decir que suceden interacciones no solo “objetivas”, sino subjetivas, ya que cómo cada actor define (y redefine) la cuestión y percibe la toma de posición de otros actores va tejiendo ese desarrollo histórico.

Políticas públicas de pobreza y género en América Latina

Nos propusimos dedicar una sección a los antecedentes regionales de políticas sociales, para enmarcar de forma más completa y justa la propuesta de programas orientados a la pobreza en la realidad latinoamericana reciente. Encontramos que, como regla general para América Latina, antes del 2010-2015, la variable género fue rara vez incorporada al diseño de estos, al menos nunca desde una concepción interseccional que la volviera ineludible para dar cuenta de esa multidimensionalidad de la pobreza.

Aunque, por otro lado, el abordaje de la problemática de género se fue difundiendo y encauzando en medidas simbólicas, preventivas y de atención urgente a la violencia y la discriminación machistas, no estaba contemplado (en el diagnóstico de los agentes estatales) que la precariedad, vulnerabilidad y exclusión que viven los sectores populares guarda una relación intrínseca con ella. Si bien, en la arista cuantitativa de cada censo y estadística elaborada, se tomaba nota de la cantidad de mujeres en situación de pobreza, el tipo de ocupación y nivel educativo que tenían –condensado en el indicador de feminización de esta–, llegado el año 2000 estas variables sumadas a la perspectiva de género fueron tomadas en cuenta en los procesos de diagnóstico, propuesta, implementación y evaluación de políticas públicas. Ello fue impulsado, en parte, tras los balances de los modelos de política social implementados y los resultados obtenidos, en varios casos contradictorios.

En documentos realizados por algunos organismos internacionales, como la CEPAL, se siguió una modalidad de análisis en la cual se conceptualizan las políticas llevadas adelante en toda la región, más allá de sus particularidades locales. En primer lugar, se pasa en limpio que las “políticas relacionadas con la pobreza” serían aquellas que abordan la marginalidad, vulnerabilidad, desigualdad, exclusión, discriminación de género y etnia (Arriagada, 2005: 109). Con esa base, se las clasifica en las que se orientan al “reconocimiento de derechos” o a “acciones compensatorias y sectoriales”, mientras que las “políticas pro-equidad de género” procuran el reconocimiento simbólico y cultural de una identidad antes invisibilizada o la redistribución e igualdad de oportunidades (Arriagada, 2005: 111). Por ende, si las políticas contra la pobreza optan por una perspectiva de género, necesariamente se habilita la vinculación y complementariedad entre esos objetivos, derivando en distintas propuestas (una acción compensatoria, para la redistribución económica).

Sin embargo, según Arriagada (2005: 111), para aquel momento, el “casillero vacío” de ese cuadro (las que no se hallaban en la realidad) lo abordaba tanto el reconocimiento de derechos como la redistribución material. Estos irían más allá de la cuestión de la “equidad”; implicarían un enfoque integral del trabajo con las personas referidas, basado en el empoderamiento, el ejercicio de la ciudadanía social y la toma de decisiones. Es decir, si ubicamos a una política pública en ese casillero, lo ideal sería comprometer en su elaboración y ejecución a las personas en cuestión, “reforzando sus capacidades mediante la organización, el mejoramiento de la autoestima, el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales” (Arriagada, 2005: 109). A nuestro entender, actuaría con los destinatarios/as-titulares sobre cada uno de los aspectos que hacen a la “vulneración múltiple e interconexa de derechos”, no por separado, sino en conjunto.

Veamos algunos casos concretos que entraron en estos balances y de los cuales sale esa conclusión –disparadora– de nuevas políticas. Las primeras décadas del año 2000 se caracterizaron por la ampliación de los programas de Transferencia Condicionada de Ingresos (TCI) o Transferencia Monetaria Condicionada (TMC). En Brasil, con el emblemático Bolsa Familia, en Argentina la Asignación Universal por Hijo, Plan Equidad en Uruguay, Bono Juancito Pinto en Bolivia, solo por nombrar algunos^[5]; pues en todos los países hubo alguna versión local de esta idea de que, a través de la madre, cada grupo familiar recibiera una ayuda económica básica, cuya contraprestación incluía la asistencia de sus hijos a la escuela y el control médico. Ya en estos casos está el factor de género implícito, en el hecho de que sea esa figura femenina a quien se le acreditan estos fondos y debe presentar las certificaciones escolares y de salud para continuar en el programa. No obstante, esta forma responde a los datos obtenidos, según los cuales ellas son efectivamente las “jefas de hogar” a cargo de la crianza, y los hombres quienes salen a “traer el pan a la mesa”. También es cierto que solidifica esos roles al no haber todavía una condicionalidad referente a ellas fuera de la maternidad.

Gamallo (2022), siguiendo a Pautassi y Rodríguez Enríquez (2014), es claro al decir que los diferentes tipos de TCI/TMC sirvieron para consolidar lo que han llamado el “maternalismo social”, reforzando así el rol de las mujeres en las tareas de cuidado, y más aún, las volvía intermediarias de la mejoría de las condiciones actuales y futuras de sus hijos/as.

Aunque, en algunos casos particulares, este tipo de programas ha tenido efectos colaterales no previstos beneficiosos para las mujeres –en Bolivia han incentivado la inversión en un emprendimiento propio^[6]–, la evaluación general es que, más allá de la asistencia económica que brindan, han profundizado las responsabilidades y cargas para aquellas en situación de pobreza. Es decir, si bien la ayuda es útil para satisfacer necesidades básicas de toda la familia, no han ampliado el margen para que las mujeres accedan a otro tipo de ocupación de las que ya tenían. Y debido a que ellas, cuando accedían a un trabajo remunerado, era siempre uno precario, irregular, al no poseer la oportunidad de hacerse el tiempo para la formación, esto las mantenía en la misma situación de pobreza; este tipo de TCI/TMC operó de la misma forma.

Un ejemplo fue el de Chile: existía lo que se llamó Ingreso Ético Familiar, sucesor del Subsidio Único Familiar y Chile Solidario, que como TCI/TMC buscaba aliviar la pobreza extrema e impulsar la capacidad de generar ingresos en forma autónoma, pero no incidía en las variables que mantenían a esas familias en la pobreza. Las madres no tenían oportunidad para salir a buscar un empleo, ya que, por más que recibieran esa TCI, eran quienes se ocupaban de los hijos. Surgió así la idea de un subsidio a la oferta laboral, es decir, entregado directamente a las mujeres que acreditaran estar buscando un trabajo, el Bono al Trabajo de la Mujer, que además terminaba disminuyendo el costo de contratarlas para los empleados.

En el mismo país, se habían implementado, paralelamente, políticas sociales dirigidas a la mujer indígena, de desarrollo y fomento de actividades productivas, y de capacitación/formación. Entre las primeras, según Gigena y De Cea (2018), se realizó el financiamiento de proyectos, la promoción del emprendimiento y la asociatividad, la realización de exposiciones y ferias y el incentivo para la comercialización. Entre las segundas, si estaban enfocadas a mujeres-indígenas-rurales, se enfocaron como complemento estratégico a lo anterior; si eran urbanas, se enfatizó la “recuperación” de la cultura.

Otro país en que se ensayaron sucesivas políticas focalizadas a la cuestión étnica de las mujeres fue México, antecedentes que datan de finales de los 80. Integrado al Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), se había propuesto la rama de Mujeres en Solidaridad, que identificaba a “las mexicanas como sujetos sociales y agentes activos del cambio, para promover la lucha contra la pobreza en las comunidades rurales y urbanas” (Núñez García, 2003: 384). Como vemos, esta política estuvo realmente a la vanguardia de América Latina en términos de enfoque de género, sobre todo porque, para la erradicación de la pobreza extrema, elegía la vía de la participación social, económica y política de esas mujeres marginadas. De hecho, proponía que estas fueran quienes realizaran el diagnóstico de sus comunidades y demandas, para planificar proyectos productivos, sociales y de servicios básicos. Fue, desde ya, una idea pionera, pero cuyo alcance y cobertura resultaron insuficientes respecto a la extendida y profunda pobreza de su país. Algo similar sucedería luego en 2001, con el Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer, que buscaba “dotar de oportunidades de desarrollo suficientes para elevar la calidad de vida de las mujeres en zonas de rezago y marginación” (Núñez García, 2003: 388), pero le eran asignados escasos recursos.

En 1997, en México se puso en marcha el PROGRESA (Programa de Educación, Salud y Alimentación), que luego se llamaría Oportunidades (2002) y Prospera (2014). Este, con todas sus transformaciones, se volvió el programa estatal paradigmático, más que por explicitar la preocupación por la equidad de género, por sistematizar y transparentar sus mecanismos de evaluación. En sus inicios tuvo un claro eje en la familia y tomó en consideración que, para promover la equidad de género, el apoyo debían recibirlo las madres porque “hacen un uso más juicioso, responsable y provechoso de los recursos” (Secretaría de Desarrollo Social, México, 2001, en Núñez García, 2003: 387). Como vemos, ya se inscribe en el mismo modelo de política de TMC que el resto de la región. Si bien la insistencia en la escolarización de los hijos tuvo efectos positivos en la inserción académica de las niñas, a nivel general ocurrió lo mismo que en otros países: las mujeres no eran sujetas con derecho directo a protección social, sino intermediarias del de otros.

El caso uruguayo tiene al programa Cercanías (2012), el cual delineó la intervención interinstitucional sobre y con núcleos familiares enteros concretos, no sectores generales de la población, constituyendo una novedosa estrategia de proximidad. De esa manera, el lugar de las mujeres dentro de los hogares atravesó toda la política pública, visibilizando la tensión entre “algún grado de empoderamiento de las mujeres y a la vez la sobrecarga y responsabilización de ellas sobre el bienestar de todo el grupo familiar” (Masi Visciglia, 2017: 81). A pesar de haberse guiado por los lineamientos de la CEPAL y trabajar de una manera intensiva, sus lineamientos no partían de esas vulnerabilidades específicas que enfrentan las mujeres, sino las familias en general.

Como vemos, los TCI/TMC pueden tratar la “brecha” de pobreza, en cuanto refuerzan los ingresos, pero su eficacia es dudosa y problemática a la hora de superarla ya que no siempre su actuación sobre los factores que la causan es duradera y, sobre todo, porque no intervienen sobre un factor fundamental como es la desigualdad de género. A partir de la evaluación de los programas analizados, se pudo comenzar a esclarecer esta cuestión, y varios de ellos fueron reorientados para la atención específica a mujeres en situación de vulnerabilidad socioeconómica.

La visibilización de la violencia de género, cuyas cifras la evidenciaban más frecuentemente en situaciones de pobreza, colaboró con ese redireccionamiento. La idea de que muchas mujeres no podían simplemente alejarse de esos vínculos violentos y reconstruir su vida estaba relacionada a la falta de posibilidades de hallar una ocupación remunerada. Por ello, podemos pensar que las políticas públicas empezaron a fomentar la capacitación técnica y profesional. Por ejemplo, el mencionado Ingreso Ético Familiar de Chile sumó el Programa de Desarrollo de Competencias Laborales. En nuestro país, surgió, dentro del Plan Argentina Trabaja, el subcomponente Ellas Hacen, orientado, justamente, a mujeres con tres o más hijos a cargo (menores de 18 años o en condición de discapacidad) o que sufrieran violencia de género.

Para concluir este apartado, retomamos el argumento de Paredes (2006) de que muchas de las políticas desarrolladas no habían dimensionado que actuar mediante transferencia de ingresos no era ajeno ni neutral a otras cuestiones que hacían a la pobreza –en el marco de Gamallo (2022), aquellas políticas “contra la pobreza” atentaron contra la inclusión–. ¿Cómo puede ser que se haya acelerado el empobrecimiento de la población, en conjunto además con la feminización de la pobreza? El punto está, como anticipamos, en que el mero enfrentamiento a aquella no necesariamente impacta sobre las desigualdades estructurales, incluso limita las capacidades y opciones de cada individuo. Por otro lado, los avances en materia de “políticas de igualdad de género” simbólicas lo hacían apelando a una igualdad abstracta entre todas las mujeres que ocultaba las diferencias reales económicas, educativas, y en cuanto al uso del tiempo, volviendo a colocar en desventaja a las mujeres pobres. No siempre las políticas de paternidad responsable, de protección contra la violencia doméstica, y de promoción de la salud sexual y reproductiva llegaron a todos los estratos. Todavía continúa siendo necesario promover transformaciones en el ámbito privado que logren enfrentar con fuerza los condicionamientos culturales preexistentes que llevan a estas situaciones.

Historia del Ellas Hacen

Luego de la crisis de 2001 –signada por la pobreza y el desempleo– y de la consolidación del gobierno de Néstor Kirchner, electo en 2003, se empezó a poner en práctica una suerte de nueva modalidad de política social orientada a lo socioproductivo (García y Vaghi, 2018: 4). En términos de los debates, no fueron identificadas dentro de las de “combate a la pobreza/pobreza cero”, sino como de “inclusión social”: su base fue la integración de “los sectores más vulnerables de la población” mediante el “trabajo asociativo o el emprendimiento tutelado vinculado al territorio, al desarrollo local/barrial”. Se nuclearon en el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra (2004) y comprendían un ingreso económico con contraprestación laboral obligatoria, más el acceso a capacitación laboral y formal y la participación al régimen de monotributo social (García y Vaghi, 2018).

De ese primer antecedente, se derivó la iniciativa de Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja en 2009 (tras el empeoramiento de indicadores surgidos luego de la crisis del 2008). El Ellas Hacen nació de ahí como un subprograma, que tenía como objetivo la “inclusión e integración socio-ocupacional específica para mujeres en situación de vulnerabilidad, fomentando, desde un abordaje integral, la conformación de cooperativas de trabajo” (García y Vaghi, 2018: 1), contribuyendo a su formación educativa y brindando capacitación en cuestiones de género y otras temáticas (Torres y Meléndez de Arvas, 2020). Inicialmente, estaba pensada para llegar a 100.000 mujeres que pudieran formar parte de una cooperativa y trabajar para mejorar sus barrios, capacitarse, y terminar sus estudios primarios o secundarios. Como se analiza en este trabajo, la suerte del programa fue dispar, teniendo altos y bajos en su implementación, objetivos cumplidos y otros lejos de estarlo.

Cabe destacar que la decisión de abrir esta rama específica provino de una nueva evaluación del Argentina Trabaja que reflejó cuatro datos claves: el 70 % de sus titulares eran mujeres; estas terminaron siendo las más comprometidas con el cumplimiento de las contraprestaciones productivas y de formación requeridas; en su mayoría centralizaron y dispusieron el ingreso principal en sus hogares; expresaron un “proceso de recuperación de autoestima, de superación de situaciones de violencia y la valoración de salir de las tareas domésticas a partir de tener un oficio” (García y Vaghi, 2018: 5). Este balance, más la intención de dar respuesta a las demandas que las mujeres hacían llegar a los referentes barriales, como el aumento de femicidios y otras formas de violencia, especialmente en el conurbano bonaerense, llevó a su relanzamiento. Así, la iniciativa Ellas Hacen daría prioridad a aquellas mujeres que se encontraran en situaciones de mayor vulnerabilidad. Los requisitos para ingresar como beneficiaria que se establecieron fueron los siguientes: tener hijos menores de 18 años, o con discapacidad, por quienes se percibe la Asignación Universal por Hijo; estar a cargo del hogar; estar sin trabajo; vivir en una villa o un barrio emergente.

Nucleaba cuatro pilares constitutivos y sin precedentes de combinarse en una misma política: ser un incentivo económico; impulsar cooperativas con matrícula como herramienta para una futura autonomía económica; exigir la contraprestación obligatoria de terminalidad educativa; formar en contenidos diseñados desde una perspectiva de género y educación popular. Por tanto, podemos hablar de una política pública integral: buscó trabajar de manera abarcadora sobre los principales puntos del problema. Tenía, por otro lado, cierta pretensión federal, ya que estuvo pensado para ser implementado en tres etapas para su extensión a lo largo del territorio. En una primera, se implementaría en 36 distritos del conurbano bonaerense, donde en ese momento funcionaba Ingreso Social con Trabajo, y en las villas donde se realizaba el Plan de Abordaje Integral, Plan Ahí^[7]. Una segunda etapa anexaría la ciudad de Corrientes y las provincias de Chaco, Entre Ríos, Misiones y Tucumán. La tercera y última etapa incluiría al resto de localidades comprendidas por el Argentina Trabaja de las regiones NEA, NOA y Cuyo.

Además, el subprograma en sí se componía de dos fases: la primera basada en la terminalidad educativa y capacitaciones sobre conocimientos y prácticas, y la segunda, de diseño del proyecto productivo que le daría entidad como cooperativa. Ellas Hacen estuvo en vigencia por un periodo de cinco años, de 2013 a 2016 bajo ese nombre y luego hasta 2018 integrado dentro de Hacemos Futuro. Esa ruptura alteró la continuidad prevista entre las fases. Sobre todo porque el cambio de gestión del gobierno nacional, de Cristina Fernández como presidenta saliente al finalizar su segundo mandato consecutivo a Mauricio Macri como presidente entrante en 2015, trajo aparejado un cambio de visión en la planificación e implementación de las políticas sociales. En lo relativo a lo segundo, algo que hizo tambalear el desarrollo del subprograma fue que, para permear los territorios, este se valía de las redes de afinidad político-partidaria y no solo de estructuras técnico-administrativas estatales (García y Vaghi, 2018: 10). Su desarticulación, sumado a que mucha de la información y los registros habían quedado en manos de intermediarios, ayudó a entorpecer y demorar la reanudación de las actividades previstas.

A partir del gobierno de Macri, con tendencia neoliberal, se comenzó a cuestionar el enfoque de derechos, reemplazándolo por el emprendedurismo y la meritocracia. La ayuda social y transferencia de ingresos no desaparecieron, pero se inscribieron en el marco de un “momento de austeridad” (Gamallo, 2022). Esto fue desarticulando el programa tal como funcionó en su fase original. Las contraprestaciones laborales exigidas, entre otros puntos, fueron transformándose en meras capacitaciones individuales, olvidando el carácter comunitario y cooperativo. Las trayectorias de aprendizaje y prácticas se volcaron a la inserción laboral futura personal. De ese modo, una política que estaba bajo la esfera de la “inclusión social” pasó a ser una más “contra la pobreza”, en el sentido que primó la idea de un subsidio de ayuda económica (TCI/TMC).

Al final, en febrero de 2018, la gestión de Cambiemos fusionó tres programas dependientes del Ministerio de Desarrollo Social, Ellas Hacen, Programa de Ingreso Social con Trabajo y Desde el Barrio, lo cual dio lugar a la creación de Hacemos Futuro, borrando la denominación de Ellas Hacen, marcando un claro cambio en cuanto a la perspectiva de género y a los sujetos a quienes iba dedicada la iniciativa original.

Estudios sobre el programa Ellas Hacen

¿Cómo ha sido abordado el Ellas Hacen desde el campo académico y la literatura precedente? ¿Por qué entenderlo como un programa estatal integral que contemplaba la interseccionalidad de pobreza y género? Para empezar, el Ellas Hacen se presentó como una propuesta innovadora que articulaba diferentes instancias gubernamentales, y, tanto para titulares, como para referentes territoriales, fue el primer programa que tomó a la mujer como sujeto de la política y de derechos (Arcidiácono y Bermúdez, 2018a)^[8].

A continuación, se realizará un breve racconto de la bibliografía sobre el programa, haciendo foco en los ejes de análisis y las metodologías de abordaje. En particular, se pueden observar cuatro grandes grupos de trabajo: el primero analiza la normativa, el rol del Estado y las percepciones de las destinatarias; el segundo nuclea los trabajos en relación con la perspectiva de género, las tareas de cuidado y el binomio mujeres-madres; el tercero se centra en la relevancia de las organizaciones y de la participación de las beneficiarias; por último, el cuarto grupo abarca material académico escrito sobre el devenir del programa desde el Ellas Hacen hasta el Hacemos Futuro.

La normativa, el rol del Estado y la perspectiva de las destinatarias

El presente grupo de trabajos aborda la normativa del programa y el rol del Estado, las condicionalidades de ingreso, los cambios de estas, y las percepciones, apropiaciones y perspectivas de las titulares. A partir de estas lecturas, se puede indagar sobre por qué se consideraba un programa de atención a la pobreza y por qué solo podían, en una primera etapa, ingresar mujeres^[9].

Si comenzamos con el análisis de la normativa, Nahuel Luna (2014) analizó los modos en que esta construyó y caracterizó a las mujeres destinatarias, a la vez que la contrapuso con las respuestas creativas y no esperadas que ellas dieron. Para llevar adelante su cometido, el eje de análisis seleccionado por el autor fue el rol del Estado como constructor de identidades, jerarquías y márgenes sociales, que luego después comparó con los modos en que estas mujeres, en cuanto destinatarias, percibieron, tomaron, rechazaron y reformularon esas construcciones que se crearon sobre ellas. El corpus de análisis son las voces de diferentes actores (funcionarios, destinatarias, docentes, etc.) relevadas en los barrios del sur del Gran Buenos Aires durante el periodo 2013-2014.

Por su parte, Torres y Meléndez de Arvas (2020) realizaron su análisis desde el noroeste del país, donde indagaron sobre cuestiones referentes a la ejecución efectiva del programa en territorio. Para tal fin, se caracterizan determinados aspectos de la implementación, a través del recorrido por algunas de las dimensiones implicadas en su funcionamiento, como el régimen legal e institucional específico, más la interpretación de material empírico.

Siguiendo con un abordaje entre Estado y destinatarios de políticas sociales, Cusó Gallardo (2018) analizó las distintas formas que fueron tomando las políticas sociales desde el alfonsinismo, con la Caja PAN^[10] hasta el programa Ellas Hacen. En particular, para este último basó su análisis en dos aspectos: el primero, en torno a la forma en que el Estado se relaciona con sus destinatarios, y el segundo, con base en el relato de historias de vida de perceptoras del programa.

En el análisis exclusivo de las experiencias de las destinatarias, nos encontramos con diferentes aportes. Desde una perspectiva etnográfica, Pacífico (2019) analizó las experiencias cotidianas de las titulares del programa, focalizando en las prácticas y las interacciones cotidianas. Para la autora, las titulares produjeron colectivamente arreglos dirigidos a resolver múltiples problemas cotidianos y construyeron horizontes de vida que trascendieron las formulaciones de la política y se articularon con experiencias previas. Hauria (2018), por su parte, indaga sobre las implicancias en la vida cotidiana de las mujeres destinatarias en municipios del noroeste del Gran Buenos Aires. Lo interesante de la investigación radica en la recuperación de la voz y el relato de las participantes con la intención de conocer las significaciones que estas construyeron acerca de la perspectiva de género y los derechos.

Perspectiva de género, cuidados y mujeres-madres

Los trabajos que a continuación se presentan abordan el programa Ellas Hacen desde una perspectiva de género, haciendo particular atención sobre las características de las titulares (mujeres vulnerables madres o mujeres vulnerables en situación de violencia), los requisitos solicitados para la participación y el tiempo que estas tareas les demandan. ¿Cómo se estableció en el año 2013 una línea de género en consonancia con lo que significaba “tener una perspectiva de género” en ese momento? ¿Cómo y por qué cambiaron las condicionalidades de ingreso y qué nuevos sujetos habilitó este cambio?

Para Gherardi, Martelotte y Pautassi (2016), la sociedad argentina está marcada por fuertes desigualdades de género que se manifiestan en diferentes ámbitos, como en las tareas de cuidado, el mercado laboral, la autonomía sobre su cuerpo, el ámbito educativo y las situaciones de violencia. En este marco, para las autoras, el Ellas Hacen significó una oportunidad para abordar algunos de los desafíos señalados. Sin embargo, y haciendo alusión a los requisitos para la participación del programa y el tiempo que sus actividades demandan, se preguntan en qué medida se generaron las condiciones para garantizar la efectiva participación de las mujeres, particularmente en las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran aquellas que eran víctimas de violencia con hijos a cargo. Centrando el análisis en la Región Metropolitana de Buenos Aires, se propusieron identificar las brechas de bienestar resultantes de la relación entre el programa Ellas Hacen y las situaciones de marginación de las beneficiarias. Sobre la base de la información disponible, buscaron contribuir a la producción de respuestas públicas de carácter integral.

Enfatizando lo relativo al cuidado, Arcidiácono y Bermúdez (2018a) analizan el rol de las mujeres en las políticas sociales en Argentina después del 2009, caracterizado por la expansión de las intervenciones que transfieren ingresos a las familias a través de mecanismos diferentes de los TCI. Se centran, por ende, en el diseño de la política y las redefiniciones vinculadas a los márgenes concedidos a las burocracias. En particular, problematizan la diferencia entre elaborar políticas “para mujeres” y políticas transversales desde una perspectiva de género. También centraron su mirada sobre lo que se ofrece y se exige a las titulares, tanto en el abordaje de problemas de violencia, como de cuidado.

En sintonía con lo anterior, Amaya Guerrero et al. (s/f) parten de comprender al trabajo de cuidados como una de las dimensiones del trabajo reproductivo. Luego de realizar una vasta revisión de la teoría de cuidados, sobre las características que este tipo de trabajo requiere y sobre las fuertes tensiones distributivas de género, clase y generación que emergen en las familias, indagan sobre quién cuida mientras “ellas hacen” –pregunta que nos resulta fundamental en un contexto de feminización de la pobreza, dada la desigual distribución del tiempo en estos sectores de la sociedad más que en otros–.

Por su parte, y dando continuidad a las investigaciones precedentes, Voria (2019) abordó los dilemas y las paradojas de una política dirigida a mujeres-madres de sectores vulnerables frente a la violencia de género y las actividades de cuidado. En particular, centró su análisis en los “vacíos” a los que hacen frente las mujeres en relación con las estrategias y los dispositivos de cuidado, como los diversos itinerarios de aquellas que se encuentran en situación de violencia. Entre sus resultados, sobresalen las respuestas que se dan las mujeres entre sí, ya sea de cuidado mutuo, como de cuidado a dependientes. De igual modo, Hauría y Mendoza (2017) exponen parte de las tensiones sociopolíticas identificadas en el análisis del Ellas Hacen, al cual acceden mujeres/madres que son titulares de la AUH o AUE, que cumplen con los requisitos estipulados para su inclusión y que deben desempeñar actividades y tareas específicas como condicionalidad para el cobro de una mensualidad.

Fernández y Pieruzzini Cid (2017), desde su rol de docentes del Plan Fines, realizaron un análisis de la implementación del programa en la ciudad de La Plata. Las autoras sostienen que durante los últimos años emergieron una serie de reformas legislativas, planes, programas, proyectos y plataformas de acción en torno a garantizar los derechos de las mujeres y la igualdad entre mujeres y varones. No obstante, advierten, desde la voz de las destinatarias, que este reconocimiento de la igualdad quedó anclado a una “igualdad formal” con escasos avances en materia de igualdad real.

Nadur (2019) centra su mirada en los programas de TCI y la tendencia a la feminización de la población destinataria, sobre la cual recae la exigencia de cumplir con los controles de salud y educación de niños y niñas, encontrando en estos programas, además, una alternativa para obtener un ingreso propio. La autora sostiene, desde un enfoque feminista, lo novedoso del programa en cuanto se propone deconstruir estereotipos de género a través de una oferta de capacitaciones en oficios tradicionalmente asociados a “lo masculino”.

Organizaciones sociales y participación

El presente grupo de trabajos analiza la participación de las destinatarias y el impacto que tuvo el programa en las organizaciones sociales.

Sciortino (2015), con base en el análisis del Ellas Hacen, en particular de la experiencia de organización colectiva de mujeres en el marco del programa, propone contribuir a la reflexión sobre mujeres y política, reconociendo, en primer lugar, que los límites que definen a la política pueden extenderse más allá de lo establecido desde enfoques androcéntricos. En segundo lugar, que esta puede conectarse a rasgos o aspectos generalmente excluidos de las definiciones racionalistas de lo político.

Pacífico (2018) analiza los modos en que mujeres inscriptas en el Ellas Hacen construyen cotidianamente su “participación” en el programa. Recuperando una serie de estudios sobre prácticas políticas de sectores populares y la conceptualización de la política colectiva como un hacer juntos(as), se propone que la obligatoriedad de asistir a una serie de actividades propuestas por un programa estatal es vivenciada colectivamente por quienes son consideradas sus “destinatarias”. A partir de la reconstrucción etnográfica de discusiones en torno a la “participación” y de la circulación de chismes, se propone que la unidad como valor moral opera como un aspecto clave en la construcción de prácticas políticas colectivas en estos espacios.

Grissi y Quinteros (2015) realizan una serie de indagaciones sobre la concepción de las organizaciones sociales territoriales acerca del Ellas Hacen en relación con las modificaciones que se han llevado a cabo en los mecanismos de asociatividad comunitarios a partir de la implementación de las políticas de transferencia condicionada. También, indagan sobre las destinatarias y las posibles modificaciones en su injerencia en el proceso de consolidación de las organizaciones sociales territoriales y cómo las organizaciones realizan, o no, aportes a los procesos emancipatorios de las mujeres.

Del Ellas Hacen al Hacemos Futuro

La lectura de los trabajos de este grupo propone reflexionar sobre el devenir del programa desde el Ellas Hacen al Hacemos Futuro y abrir la pregunta al actual Potenciar Trabajo.

En este marco, Arcidiácono y Bermúdez (2018b) se preguntan sobre las implicancias de estas transformaciones, sobre qué supuestos se realizó la unificación y qué alcances buscaba tener. Con fines analíticos, concentraron la atención en dos momentos de transformación. El primero abarca el periodo desde diciembre de 2015 hasta enero de 2018, mientras que el segundo transcurre desde febrero de 2018. En ese recorrido buscan presentar grandes tendencias de la política en su conjunto, vinculadas con el modo de apropiación del programa de los actores territoriales.

Por su parte, Hauria y Valle (2019) indagan con gran detenimiento sobre el programa Ellas Hacen y su convergencia en el Hacemos Futuro. Con base en las importantes transformaciones en la cotidianeidad de las destinatarias que significó el programa Ellas Hacen, analizan la transición al Hacemos Futuro, mencionando que en el primero el objetivo era el aprendizaje de oficios buscando que se formen cooperativas de trabajo. En cambio, el segundo enfatiza “la idea de unidad productiva, desarticulando la perspectiva asociativa y con ella las redes de solidaridad y ayuda mutua construidas” (Hauria y Valle, 2019: 6).

Una mirada propia sobre el Ellas Hacen

Este trabajo se enmarca en la tradición de la investigación cualitativa, ya que nos enfocamos en la forma en que el mundo es comprendido y experimentado por los propios sujetos, por lo tanto, es la persona el núcleo vital de nuestra indagación. Siguiendo los aportes de Vasilachis de Gialdino (2006), no nos centramos solo en el sujeto en sí mismo, ya que nos importa la situación donde los sujetos crean los sentidos, elaboran las perspectivas, construyen los significados; por lo tanto, nos importan las personas situadas. Esto es, nuestra estrategia metodológica y las técnicas que se derivan de ella procuran comprender los alcances del Ellas Hacen desde la experiencia de sus titulares, teniendo en cuenta de quiénes se trata, cuál es su realidad cotidiana y qué percepciones tienen acerca de ella.

Para tal fin, hemos dividido el análisis en tres etapas. La primera de ellas consiste en la indagación de los documentos oficiales del programa en los años de su duración y su correlatividad y ruptura en Hacemos Futuro de 2018-2019; la segunda está basada en entrevistas en profundidad con titulares del programa y algunas profesionales que participaron de su implementación; y, por último, en el análisis y la sistematización de los datos obtenidos en campo. Los resultados de estas tres instancias serán articulados directamente a modo de discusión.

Primera etapa

Con el análisis de documentos oficiales, realizamos, inspirándonos en los aportes de Tamayo Sáez (1997), un primer borrador del análisis por etapas del Ellas Hacen sobre la base de las siguientes resoluciones y documentos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS)

1. Resolución n.º 2176/13: correspondiente a la creación del programa.
2. Resolución n.º 2055/2016: se aprueba el Ellas Hacen-Nuevo Enfoque. Queda manifiesto el cambio de los objetivos del programa y de las condicionalidades de ingreso.
3. Resolución n.º 151/2018: Disolución del programa Ellas Hacen y traspaso al Hacemos Futuro.

Realizamos esa lectura a través del formato del ciclo mencionado, encontrando desde la identificación del problema y formulación de alternativas en 1, pasando por la evaluación expresa en 2 y la nueva propuesta en 3. La implementación varió en cada nueva etapa.

Segunda etapa

Tanto el desarrollo de las entrevistas como la información extraída y ordenada se organizan en función de variables, dimensiones e indicadores derivados de lo que nos aportó el marco teórico y el estado del arte. Dicho de otra forma, para poder poner a prueba nuestra hipótesis respecto del Ellas Hacen como política pública con perspectiva de género en un contexto de feminización de la pobreza, estos fueron construidos para poder dar cuenta de las percepciones y experiencias de las personas situadas, y alrededor de los elementos que aportaron aquellos trabajos anteriores. Asimismo, nos basamos en nuestro marco conceptual común a todo el grupo de investigación y los aportes del feminismo desarrollados más arriba. A continuación, los presentamos en forma de cuadro.

Variable	Dimensiones	Indicadores
Situación socioeconómica	Familia	Composición del grupo familiar.
		Tiempo destinado a tareas de cuidado no remuneradas.
		División del trabajo (remunerado y no remunerado) al interior del hogar.
	Vivienda y barrio	Acceso a servicios básicos (luz, agua, gas, internet).
		Acceso a transporte público.
		Distancia a escuela e instituciones del sistema de salud.
		Localización.
		Cantidad de personas en la vivienda.
		Características habitacionales materiales.
	Trabajo	Tipo de trabajo (formal; informal).
		Relación laboral (autónomo, dependencia).
		Distancia/duración del viaje al trabajo.
		Sueldo percibido.
		Relación horas de esparcimiento-horas de trabajo por semana.
		Área/sector.
Nivel educativo	Educación	Nivel educativo alcanzado.
		Formación profesional alcanzada.
		Nivel educativo alcanzado de miembros del grupo familiar.
Experiencia con el subprograma Ellas Hacen	Incorporación	Modo de convocatoria (autónoma, difusión, directa…).
		Calidad y cantidad de condiciones reunidas (¿cuáles?; ¿cuántas?).
		Expectativas (¿cuáles?).
	Trayectoria	Formación en oficios alcanzada.
		Terminalidad educativa.
		Talleres realizados.
		Logros y dificultades percibidos o enfrentados.
		Vínculos establecidos con otras participantes.
	Fin del programa	Continuidad en Hacemos Futuro (sí o no) (+ continuidad en Potenciar).
		Modo de conclusión formal (¿cómo terminó?).
	Valoración personal	Valoración de la propuesta formal del programa en sí (malo-regular-bueno-muy bueno-excelente).Motivo de aspectos positivos observados (¿por qué?).Motivo de aspectos negativos (¿por qué?).
		Valoración de la experiencia personal del programa. Motivo de aspectos positivos observados (¿por qué?).Motivo de aspectos negativos (¿por qué?).
		Contraste con expectativas sobre el programa al iniciar.
		Logros personales percibidos.

Como puede observarse, las variables de situación socioeconómica y nivel educativo se desglosan en dimensiones con indicadores basados en la definición de “pobreza” adoptada al principio (vivienda, trabajo, ingresos, acceso a servicios, formación…) y en los factores que permiten hablar del fenómeno de su feminización (trabajo remunerado y no remunerado, usos del tiempo, posibilidades de estudiar…). Con esta primera sección que permite caracterizar a las titulares del programa –contrastada con los requisitos formales que figuran en la normativa oficial–, damos paso a variables de tipo subjetivas, que reconstruyen las etapas del programa desde el punto de vista de sus participantes. No solo se busca recuperar las vivencias descriptivas de la incorporación, de las actividades realizadas, de las exigencias, sino también los balances de esa participación. De esa manera, podemos darle un giro cualitativo al análisis por etapas y resultados de esta política pública.

El cuestionario guía utilizado fue elaborado con base en el cuadro de variables, dimensiones e indicadores expuesto anteriormente. De todas maneras, su carácter semiestructurado permitió que las entrevistadas pudieran plantear temas o abrir discusiones que profundizaron aún más el carácter cualitativo de la investigación, al habilitar un mejor acercamiento a los dos casos o a las experiencias personales.

Concretamente, se realizaron entrevistas semiestructuradas a mujeres del Gran Buenos Aires y CABA que formaron parte de, al menos, una fase del programa (Ellas Hacen 2013-2015; Nuevo Enfoque 2016-2018; Hacemos Futuro 2018-2020), a referentes barriales y a trabajadoras sociales que se desempeñaron dentro del equipo de implementación. En total, fueron 40 las titulares entrevistadas: catorce titulares de la localidad de La Matanza, más dos profesionales; también otras doce del Barrio 31 en Retiro, ocho del municipio de José C. Paz, junto a dos referentes y seis beneficiarias de la localidad de Los Polvorines, cabecera del partido de Malvinas Argentinas (oeste y norte del conurbano bonaerense, respectivamente).

Tercera etapa

En esta etapa del trabajo, la información obtenida mediante lo conversado en las entrevistas realizadas fue ordenado siguiendo el cuadro de variables. Luego, se procedió a una relectura de los documentos detallados más arriba, ahora con una nueva perspectiva gracias a la mencionada interacción y al conocimiento adquirido, propio del avance de la investigación. La combinación de los datos obtenidos en ambas técnicas encuentra una pauta de análisis no solo en el contraste incipiente de la hipótesis, sino también en los elementos del marco teórico (aportes de la teoría feminista; Oslack y O’Donnell; Tamayo Sáez; estado del arte) y los factores nombrados en la etapa 1.

¿Qué conclusiones parciales o “hallazgos” podemos extraer del trabajo de campo realizado? A continuación, y sobre la base de las entrevistas realizadas, tanto en los diversos municipios del conurbano bonaerense, como en CABA, señalamos varios puntos en común manifestados por las titulares, desdibujando las líneas imaginarias que diferencian en ambos territorios las problemáticas.

• Requisitos para ingresar al programa. Más allá de la forma en que llegaron a incorporarse –algunas por la convocatoria hecha por militantes políticos, otras por la difusión o sugerencia de conocidas–, todas estaban atravesando diversas situaciones de vulnerabilidad. Varias sufrían violencia de género por parte de sus parejas; otras tenían un hijo con discapacidad; otras tenían tres o más hijos y contaban con un ingreso insuficiente.
• Terminalidad educativa. Todas declaran que la oportunidad brindada por el programa de terminar los estudios secundarios fue el aspecto más destacable y mejor logrado. Antes de hallarse en él, a todas, por algún u otro motivo personal y familiar (estar a cargo de los cuidados; poseer uno o más empleos informales, siempre de bajos ingresos; desconfianza de la propia capacidad), se les hacía imposible hacerse el tiempo y asumir el compromiso de estudiar de manera constante. Que la terminalidad educativa fuese una contraprestación inicial y además necesaria para proseguir con la segunda fase consiguió que sus titulares obtuvieran el título, posicionándose de otra manera para enfrentar nuevas actividades, emprendimientos o proyectos posteriores. Muchas expresan que, finalmente, tener el secundario completo les abrió la posibilidad de pensar en continuar formándose en oficios o profesiones, lo que antes parecía algo muy remoto. Varias se anotaron en diplomaturas y otros cursos de nivel terciario (como Enfermería).

Un detalle importante: una buena parte de las entrevistadas comentó haberse encontrado, en algún momento del trayecto, ante la imposibilidad de continuar asistiendo a la escuela por dedicarse al cuidado de hijos, en comparación con los padres o hijos varones durante el plan FinEs o similar, por ejemplo. Sin embargo, este componente de feminización de las situaciones de pobreza asociadas al retraso/abandono escolar logró ser atenuado precisamente gracias a la particularidad de estar integrado por mujeres. Pongamos por caso: “C”, referente de Casa Pueblo José C. Paz (un municipio con altos niveles de pobreza ubicado al oeste del conurbano bonaerense), menciona que “el programa a las chicas les resultó muy útil en este punto, nosotras nos pudimos acomodar a lo que necesitaban, las entendimos y fuimos menos estrictas y las dejamos venir con sus hijos, que ayudamos a cuidar entre todas”. Este es un punto a destacar que se hizo notar en todas las entrevistas realizadas. El programa sirvió como puntapié inicial para que las mujeres participantes se organizaran y mostraran una enorme solidaridad y sororidad entre ellas.

• Cooperativas. La conformación y consolidación de este tipo de organización productiva es mencionada por la mayoría de las entrevistadas, sobre todo del partido de La Matanza, pero también de CABA, como una de las principales dificultades, problemas e incluso fallas atravesadas a lo largo de la implementación del programa. En otras zonas, incluso prácticamente no aparecían si no se les preguntaba directamente. Si bien la creación de cooperativas les era presentada como uno de los objetivos principales, colocada dentro de los resultados esperables luego de pasar por cursos y capacitaciones, “nunca llegaron a armarse”. El cambio de gestión política de 2015 a 2016, la reformulación en 2018 y la pandemia de covid-19 son remarcados como escenario de la desarticulación de esas iniciativas. “En 2020 seguía cobrando la plata, pero me llamaron para ir a limpiar un galpón comunitario”; “Cuando empezó el nuevo gobierno, nos hicieron llenar papeles de nuevo, en referencia al gobierno de Alberto Fernández, pero nunca supimos qué pasó”; entre otras experiencias. Lo que todas mencionan como factor de motivación, inspiración y desafío a la hora de incorporarse al programa –una salida laboral inclusiva, autónoma y comunitaria– se volvió elemento de referencia para hablar de lo que hoy se vive como parte de las desilusiones. Además, en varios testimonios esto se presenta unido a la imagen del Estado y la política en un sentido negativo: “Los que nos coordinaban eran todos punteros o militantes políticos; por eso cuando vino el gobierno de Macri, se desarmó todo”; “Te ayudan, por un lado, pero tenés que estar con ellos”; “Ahora solo hay charlas de género, pero queda todo ahí”.

En el caso de las vecinas de la localidad de Los Polvorines, es importante mencionar que, si bien tampoco se formaron cooperativas, varias beneficiarias encontraron en sus compañeras a las socias ideales para sus emprendimientos personales. Es decir, se formó un espacio de encuentro cooperativo. Estos “sirvieron para complementar el único ingreso fijo” otorgado por el programa teniendo en cuenta que “con esa plata no alcanza y en cualquier momento se puede terminar”. De esta manera, destacan que el dinero ganado con el programa no solo representó un alivio económico, sino que les permitió crear algún microemprendimiento, pero, además, resultó en un círculo beneficioso que les posibilitó ayudar a otras compañeras. Como destaca una de ellas: “Siempre ayudamos como podíamos, tal vendía Avon y todas algo le comprábamos, otra un día cuidaba a los chicos y le pagábamos”.

• Cursos, talleres y capacitaciones. Sobre ese aspecto, las experiencias son variadas. Algunas mujeres resaltan la poca relevancia de algunos talleres a los que asistieron o el carácter “teórico”, escasamente relacionado a su cotidianeidad. Aunque quizás les pareciera interesante o novedoso el acercamiento a algunos temas, como “economía popular”, varias sienten que no era aquello que las interpelaba en el sentido de lo que buscaban laboralmente. Cabe destacar que la expectativa compartida al sumarse a Ellas Hacen no era recibir información teórica, era conseguir un trabajo en blanco, o bien ejercer algún oficio. Este resultó el punto más “flojo” del programa, posiblemente debido a la situación general del país, que se hace sentir más en las poblaciones vulnerables que son objeto de este trabajo. Sin embargo, la mayoría coincide en la importancia y la utilidad de las capacitaciones de violencia de género ya que “muchas compañeras estaban en situaciones de violencia”. Asimismo, la asistencia conjunta a esas actividades, como lo hemos citado, fortaleció las oportunidades de encuentro y generación de vínculos entre ellas.
• Ayuda económica. Este es uno de los aspectos centrales que las entrevistadas destacan de la participación en el programa. Para todas es significativo percibir el ingreso social que otorga, y lo sienten necesario dada su situación socioeconómica al momento de incorporarse, durante su transcurso y en la actualidad. En la medida en que el objetivo de una nueva inserción laboral, ya sea mediante la formación de una cooperativa o el ejercicio de una profesión, no se ve logrado, la ayuda económica se mantiene como una constante que les permite sobrellevar ese obstáculo. Más aún durante y tras la pandemia, que frenó esas iniciativas o el normal desenvolvimiento del programa. Además, algunas dicen que recibir esa ayuda les permitió poder usar su tiempo para asistir a los cursos, los talleres y las capacitaciones o cumplir con la contraprestación de terminar el secundario e iniciar algún terciario en el mejor de los casos.
• Obra social. Ya sea por ser madres de un hijo/a con discapacidad, por tener algún miembro de su familia que necesite de atención médica especial o ellas mismas precisarlo, el acceso a una obra social es destacado por todas como un aspecto positivo de ser titulares de cualquiera de las tres fases del programa. No obstante, es uno de los factores que más pesa cuando se plantean abandonarlo si surgiera un trabajo nuevo que no fuera compatible con él. Esta dicotomía creada por el beneficio de la obra social, el miedo a perderla, la incertidumbre que para muchas crea la inserción laboral fue una de las inquietudes que más resultaron mencionadas, sobre todo en las mujeres del conurbano con mayor número de hijos a cargo.
• Inserción laboral. Esta es la cuestión que surgió en todas las entrevistas, ya sea como motivo de incorporación o expectativa al hacerlo, como incentivo a continuar, nueva meta para sus vidas gracias a la trayectoria dentro del programa u objetivo no logrado luego de ella. Las titulares manifiestan que, aunque esta política se dotaba de sentido a través de ese fin último y parecía tener en cuenta todo lo que implicaba conseguirlo, desde una perspectiva de género y justicia social, no fue alcanzado. Al día de hoy, son muy pocas las que se perciben trabajando de lo que les gustaría o de lo que esperaban hacerlo habiendo participado de las actividades del Ellas Hacen o Hacemos Futuro. Es cierto que algunas pudieron estudiar algunos años de algún terciario, que muchas abandonaron con la finalización del programa o el aumento de costos al no poder sostenerlo económicamente, o aprendieron algún oficio nuevo, pero otras continúan desempeñándose en empleos en los que pensaban ya no tener que hacerlo (trabajos de limpieza, cuidados, “changas” o empleo doméstico no remunerado). Al hacer un balance de lo positivo y lo negativo del programa, la inserción laboral es el blanco de lo que apuntan como falto o pendiente de consecución, extendiendo la crítica a los programas de ingreso social en sí y a la política social inclusive, acusándola de generar una dependencia en esos términos. Cuando en las entrevistas se les preguntaba qué tipo de políticas públicas de inclusión social les gustaría proponer o que esperaban que se pudiera disponer desde las instituciones gubernamentales, aquellas políticas que deriven en una inserción laboral verdadera fueron las enunciadas por todas.

Por ejemplo, las beneficiarias de José C. Paz expusieron cierta frustración y descontento al sentirse estancadas una vez finalizados los estudios obligatorios, encontrándose sin empleo, con muy pocas esperanzas de acceder a uno formal y con la necesidad de continuar recibiendo ayuda por parte de alguna política social. Las mismas mujeres dejaron entrever que sentían que, ante la situación económica del país particularmente luego de 2016 y las pocas oportunidades laborales, tanto formales como en oficios, los trabajos se volvían hacia los hombres y no hacia ellas. Parecería ser que, ante una crisis, el mercado laboral y la sociedad vuelven a la “seguridad” de fijar roles, destinando nuevamente a las mujeres a las tareas de cuidado.

• Vínculos con otras mujeres y redes. Este es un aspecto comentado como muy positivo por las titulares, como una de las partes más trascendentes de su trayectoria en el programa y que más hizo a su experiencia en él. Conocer a otras compañeras, sentirse identificadas, acompañar a otras y poder ser acompañadas, recibir ayuda, elaborar proyectos conjuntos. Los contactos, las referencias, las amistades entabladas durante ese camino los mantienen, y declaran que fue una novedad en sus historias de vida saberse contenidas por esos lazos de mujeres. Según cuentan, en muchas ocasiones esa vinculación era criticada en sus hogares o por sus parejas, sobre todo quienes sufrían algún tipo de violencia machista. Muchas dicen haber encontrado en sus compañeras historias que les parecieron propias y decidieron que de ellas dependía, de manera colectiva, mejorar sus situaciones individuales.
• Cambios en la autopercepción. La mayoría de las entrevistadas expresan que participar del Ellas Hacen impulsó una transformación interna, al nivel de la subjetividad y la forma de verse a sí mismas y a sus potencialidades. Modificó la creencia en las actividades que se imaginaban capaces de realizar, los proyectos que se animaban a emprender, el lugar que podían ocupar. De una vida dedicada al ámbito doméstico, muchas pasaron a verse en roles y funciones que, por fuera del desarrollo del programa, no hubiesen encontrado la oportunidad para ejercer. Independientemente del cumplimiento o no de la expectativa de inserción laboral o de formación de cooperativas, ser parte del programa significó un cambio en la vida de sus titulares, según lo que compartieron en las entrevistas. La posibilidad de terminar sus estudios secundarios, recibir la ayuda económica, compartir una misma formación con otras mujeres, y establecer lazos propios en el recorrido introdujo cambios en la cotidianeidad, la manera de entender su contexto y las opciones a considerar ya desde el hecho de que el programa estuviese dirigido a ellas como tales, a sus personas, y se fuera construyendo con su participación.

No obstante, posiblemente uno de los menores cambios está referido a la realización de las tareas domésticas y de cuidado; en muchos de los casos, estas continúan a cargo de ellas; en algunos de los casos, se cuestiona, pero no se vislumbra la posibilidad de un cambio.

• Hacemos Futuro. No hay un consenso respecto de las consecuencias de esta transición; algunas cuentan que había miedo e incertidumbre alrededor de la continuidad del programa, otras señalan que la perspectiva de género del Ellas se diluyó al fusionarse con otros programas sociales, otras que la reformulación en dos ocasiones complicó el desarrollo de sus proyectos. Es posible que el programa, a pesar de la intención de funcionar correctamente y haber formalizado muchas cuestiones burocráticas (la trabajadora social menciona la cantidad de “formularios, papeles” que ahora se requerían), necesitaba más tiempo de maduración en su implementación. Varias entrevistadas reflexionan que hubiese servido un plan más de continuidad que las acompañara en una profundización de lo conseguido, como efectivamente conseguir un trabajo formal o avanzar con estudios superiores, y no ser incorporado como parte de una política más abarcadora, que desconociera la esencia del original.

El Ellas Hacen en debate

Teniendo en cuenta el marco teórico utilizado, los elementos brindados por Tamayo Sáez (1997), las normativas consideradas y los testimonios recolectados, procedemos primero a un análisis integrador, por etapas, de esta política pública.

Identificación y definición del problema

La situación socioeconómica de las mujeres a las que apunta la normativa como destinatarias, más los problemas y obstáculos derivados de aquella, se corresponden con aquellos de la definición de “pobreza” adoptada por este grupo. Con base en el género, reforzada por situaciones de violencia, discriminación o su condición de madres solteras, los requisitos de incorporación al Ellas Hacen^[11], en conjunto con los objetivos detallados, llevan a entender que el problema identificado es la exclusión específica de las mujeres en situación de pobreza, sobre todo de las víctimas de violencia de género, de la posibilidad de formación educativa, inserción laboral, acceso a salud y vivienda. Es ese mismo círculo de obstáculos que caracterizan a la categoría de mujeres pobres, en los términos interseccionales explicados.

Por ejemplo, según un informe oficial del Ministerio de Desarrollo Social (al segundo semestre de 2015)^[12], en la contrastación del texto de la norma con los datos obtenidos en campo, se refleja que, en la composición etaria de los grupos familiares de las beneficiarias, se pudo observar que el 60,2 % lo constituyen los menores de entre 0 y 17 años. Se aprecia que en cada uno hay, en promedio, más de tres personas bajo el mismo techo que dependen económicamente de esa jefatura de hogar. Por otro lado, al inicio del Ellas Hacen, un 31,7 % de las titulares incluidas se declaraba con nivel primario completo, un 9,4 % con secundario incompleto. En cuanto a lo habitacional, se observó que el 31,3 % vivía en barrios con calles de tierra sin veredas ni desagües, el 11,9 % los tenía, pero sus viviendas eran precarias o muy deterioradas, un 12,3 % poseía vivienda social, 9 % se declaraba viviendo en asentamientos, y 4,8 %, en villas emergencia. Algo central en lo que respecta a esos datos de la población objetivo del programa es que, a la hora de ingresar, casi el 50 % de las titulares no tenía un oficio, el 17,68 % se desempeñaba en tareas de servicio doméstico, el 2,35 % de las titulares hacían o habían hecho cuidado de personas adultas y niños, 2,15 % eran vendedoras o comerciantes, y el 1,17 % de manera ambulante.

Formulación de las alternativas de solución

Podríamos ubicar como “alternativas de solución” a la cuestión de la pobreza y el género los modelos tradicionales de programas de asistencia social, de TCI/TMC, que hemos descrito en el apartado de los antecedentes regionales. De todas formas, nosotros consideramos que, a nivel nacional, la línea Ellas Hacen fue la única alternativa planteada expresamente, ya que surgió solamente cuando los resultados de programas anteriores evidenciaron la particularidad de las beneficiarias mujeres. El Estado formuló esta idea: asumir la responsabilidad de brindarles una oportunidad de transformar factores que vulneraran sus derechos, factores característicos de la pobreza entrecruzada con la desigualdad de género. Es en esta encrucijada donde cobra suma importancia el sentido de abordaje integral propuesto por el programa, al permitir atacar de manera conjunta las diferentes aristas que componen una misma situación. Eso lo diferenció de las políticas que lo precedieron.

Cabe aclarar que el ciclo de las políticas públicas no es lineal, de hecho, cuando la nueva gestión política asumió en 2015, se procedió a revisar las alternativas de solución a este problema. Se formuló, por cierto, otra propia: Hacemos Futuro desde un paradigma más asistencial e individual-emprendedor.

Adopción de una alternativa

La alternativa adoptada fue efectivamente el subprograma Ellas Hacen, al cual ya hemos caracterizado, y del cual ya hemos dado cuenta de la trayectoria de la que surgió. Dada la feminización de la pobreza, pareció la más adecuada ya que apuntó a los factores que hacían a ese indicador: los niveles educativos y la capacitación en oficios que no se llegan a alcanzar por tener que dedicarse al trabajo reproductivo y productivo, la desigualdad de ingresos percibida en relación con los hombres, la concepción de incapacidad para algunas tareas, el aislamiento de otras mujeres por similares motivos. Todos aspectos que estaban presentes en la vida de las titulares, según fue manifestado en las entrevistas. El Ellas Hacen se perfiló como la primera línea de un programa social que podía tocar todos los puntos de la problemática de la feminización de la pobreza desde una perspectiva de género –el abordaje de las violencias era una de sus marcas distintivas–. A la hora de buscar capacitar a las mujeres otorgándoles herramientas que les facilitasen la inserción en el mundo laboral, lo hizo incluso en rubros tradicionalmente relacionados a la masculinidad, implementando un germen de ruptura con esta tradición y sus prejuicios. Ese abordaje fue percibido, además, por sus titulares.

Un aspecto sobre el que llamar la atención es el que queda claro con la Resolución n.º 302 (febrero de 2014), que genera los anexos con las acciones que implementar por los actores correspondientes. Literalmente, “en pos de contribuir al mejoramiento de la inclusión social de género”, declara que tiene como objetivos

cristalizar en proyectos sustentables la constante evolución del programa en la consolidación de la ciudadanía social a través de la generación de trabajo y el fortalecimiento de la organización cooperativa como motor de la redistribución del ingreso y la equidad social.

Lo que significa que la alternativa que se adoptó para hacer frente a la cuestión fue una esencialmente comunitaria. Esto no es menor ya que marca una diferencia fundamental respecto a las opciones anteriores de TCI/TCM –centradas en la ayuda al individuo– y también posteriores, siendo que el Hacemos Futuro borró esa matriz. En sus lineamientos (Resolución n.º 151/2018 – MDS), aparece la idea de

empoderar a las personas y poblaciones en riesgo o situaciones de vulnerabilidad social, promoviendo su progresiva autonomía económica a través de la terminalidad educativa y cursos y prácticas de formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e integración social.

Se habla de individuos en soledad o agregados, pero no de un aspecto colectivo; no se compromete con un proyecto, sino que trabaja sobre el presente para que cada uno de ellos se encargue de capitalizar esa formación recibida.

Implementación de la alternativa seleccionada

En cuanto a la incorporación al programa, a primera vista resulta llamativo cómo, con base en los testimonios recolectados, el programa se da a conocer y avanza, llegando a las mujeres de una manera relativamente informal, de boca en boca, o por alguna organización de militantes, y no tanto por los canales institucionales. Por un lado, podría suponer una falla en la forma de comunicar del gobierno, ya que quizás se podría haber alcanzado más cantidades de mujeres. Al mismo tiempo, recuerda la importancia del trabajo territorial, que es el que salía a buscar a las futuras titulares y mostró desde el inicio la importancia de las redes de mujeres para que este programa avanzase.

Es cierto que, según las entrevistadas, ese entramado territorial lo constituyen mayormente militantes partidarios o representantes estatales relacionados a alguna fuerza política específica. Desde ya que eso no es ni negativo ni positivo en sí mismo, todo depende de cómo haya resultado esa gestión. Por un lado, existieron formalmente organizaciones encargadas de poner a disposición lo necesario para el programa, los llamados Entes Ejecutores previstos en la Resolución, a los que “el Ministerio transfiere los fondos correspondientes para la adquisición de materiales, herramientas y gastos operativos, conforme los planes de actividades presentados”. Por otro lado, a partir de los testimonios recogidos, pudimos constatar que, con el gobierno entrante, toda la información y documentación registrada, al igual que el nexo con las comunidades, tuvo que ser reelaborada debido al vínculo de los intermediarios con el gobierno saliente.

Una de las contraprestaciones exigidas es la terminalidad educativa, pata fundamental de la implementación de esta política. Es destacable cómo, siendo parte del diagnóstico del problema, logró abordarse efectivamente y ser llevada a cabo con éxito. Uno de los beneficios manifiestos más destacados y valorados por sus titulares es la posibilidad de terminar los estudios y de recibir capacitación en oficios con salida laboral. Según los datos del informe 2015 del MDS, que ya hemos citado, esto fue efectivamente así: se ha reducido a un 7,6 % la cantidad de mujeres que solo tenían primario completo, que ya lo tenían o bien están cursando el secundario (un 54 %), o lo han completado (16,8 %).

Como hemos anticipado en los hallazgos de las entrevistas, lo que mayormente se llevó a cabo fue la primera gran fase de capacitación –más allá de la educación básica–. Para 2015, un 45,1 % asistió a las de Cooperativismo y Trabajo en Equipo, 42,9 % a “Proyecto de País”, que agrupaba varios talleres: Prevención en Violencia, Reconocimiento de Derechos, Desarrollo de la Conciencia, Reconocimiento de Capacidades, Fiscalización, Higiene y Prevención, Educación Popular, Violencia Institucional, Intrafamiliar y Autoestima. Por otra parte, un 33,6 % se decidió por aprender Instalación de Agua Fría, Plomería e Instalaciones Domiciliarias. No solo obtenían el título de auxiliar sanitario, sino que mejoraron sus hogares y sus barrios, impactando en su economía propia y familiar. Entre otros trabajos, un 16 % eligió Cuidado y Promoción de la Salud y Redes Comunitarias, otro 16 % otras actividades relativas a la construcción, la albañilería y el saneamiento, entre otros.

Una gran característica surgida espontáneamente y que ayudó a la implementación misma del programa fue mencionada como “beneficio latente” en las entrevistas, es la generación de comunidades o grupos de mujeres que crean solidaridades, puentes de ayuda y contención entre ellas, fortaleciendo el sentimiento de comunidad, generando nuevas relaciones, reforzando y recuperando la confianza de estas mujeres, luego de años de exclusión del mercado laboral y del ámbito educativo-formativo. Inclusive se compartían saberes aprendidos en el mismo programa (MDS, 2015).

A raíz de lo conversado con las entrevistadas, podemos pensar que, durante el proceso de implementación, se desperdició una oportunidad importante al no haber capitalizado esta “nueva situación” –ya no solo “mujeres individuales”, sino redes de mujeres– aprovechándola para crear e impulsar nuevas cooperativas o ampliar las existentes, mediante la expansión ejemplificadora, la mirada de la sociedad y el mercado, ayudando a derribar prejuicios que aún permanecen sobre los trabajos a los que pueden aplicar.

Evaluación de los resultados obtenidos

En 2016, la nueva gestión política del país realizó un balance de todo el espectro de la política pública. En el caso que nos atañe, relanzaron el Ellas Hacen bajo la denominación de Nuevo Enfoque. Según la Norma n.º 592-2016 del MDS de ese “relevamiento exhaustivo del Programa”, se remarcó “la necesidad de reformular sus lineamientos básicos” porque se había advertido que no se había “logrado la consolidación de las cooperativas y su inserción en el mercado, con la correspondiente inclusión laboral de las personas físicas que las integran”. Como vemos, esto coincide con las experiencias de las entrevistadas, debido a que, para el momento en que el nuevo gobierno asumió el poder el programa, se encontraba en pleno desarrollo, lejos de haber llegado a su etapa final. En otras palabras, aún no se había podido proceder en la mayoría de los casos a la fase propiamente dicha de consolidación de las cooperativas.

En sí mismo, el nuevo enfoque se plantea igualmente como un “programa de inclusión cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de las mujeres y brindarles una concepción integral, promoviendo su empoderamiento y autonomía”. Podríamos decir que para ello se queda solo con lo que antes era nada más la primera fase de la línea Ellas Hacen: “generar actividades de formación, acompañamiento en la terminalidad educativa y realización de capacitaciones asociadas con prácticas socio-comunitarias, abordado desde una mirada de género”. En cuanto al espectro de Entes Ejecutores, esta reversión dispone incluir a “organismos gubernamentales y no gubernamentales”.

En síntesis, retomando la evaluación, podemos afirmar que los resultados obtenidos se consideran dispares. Si bien el programa permitió la terminalidad educativa, logró insertar a algunas mujeres en el mercado laboral o al menos ampliar sus expectativas respecto de hacerlo, de manera que mejoró tanto su calidad de vida como las de las personas a su cargo (“M”, una señora de La Matanza, quien asumió el rol de coordinadora de las nuevas mujeres que ingresaban, lo que se convirtió en un trabajo distinto a los que había realizado, es de las que afirma que “el Ellas Hacen les cambió la vida”); la repentina finalización de este no permitió profundizar estos cambios ni ampliarlos al resto de la población, es más, la unificación con otros programas mostró resultados negativos para las beneficiarias. Sus críticas apuntan al objetivo específico de cristalización de proyectos y formación de cooperativas a largo o mediano plazo; no obstante, también en la generación de trabajo genuino, porque con el tiempo varias tuvieron que retornar a empleos que no pensaban tener que hacerlo (por citar algún ejemplo, podemos hablar de “limpieza y cuidados”).

De este análisis en función de etapas, pasamos a una segunda sección en este debate, que tiene que ver con una reflexión más general. El desmantelamiento de la iniciativa original no quita que esta haya sido un antes y un después en la política social y en la vida de quienes participaron. Tal vez, el cambio que propició y que, para decir verdad, generó resultó pionero, por lo que no encontró un correlato en el afuera del programa. La estructura del mundo laboral no absorbió estas innovaciones de pequeña escala, en áreas sólidamente asociadas a lo masculino. También nos preguntamos si, con el cambio de gobierno a uno de ideología más orientada hacia la centroderecha, siendo conservador en lo sociocultural, la narrativa progresista que había acompañado a estas políticas socioproductivas se diluyó y se propició una vuelta de las mujeres a un rol más tradicional. Frente a la crisis económico-laboral, los puestos de trabajos masculinos fueron más protegidos que los femeninos, es decir, la precarización afectó en mayor medida a las mujeres, relegadas nuevamente a trabajos domésticos y de cuidados.

Este contexto nos lleva a preguntarnos si delegar en cada titular la cuestión de su inserción futura fue lo más pertinente o no, en el sentido de que da la sensación de quedar librado a la buena voluntad y el esfuerzo de cada una, como si las condiciones estructurales se establecieran en función de ello. Es verdad que el logro más relevante de la línea originaria fue el aumento de la confianza interpersonal y personal, pero ello no es suficiente para remover los obstáculos que mencionaron todas como parte de sus historias de vida, es solo el principio. Menos aún en una situación económica inestable como la del 2015 en adelante. De la evaluación hecha en 2016, quizás otra opción para relanzar la propuesta podría haber sido mantener la línea Ellas Hacen de manera independiente, mejorando el seguimiento, no solo incentivando, sino también acompañando a las mujeres para continuar con estudios universitarios o en la formación de microempresas de oficios.

Es relevante el cambio de nombre a Hacemos Futuro: desde lo simbólico se cambia el foco al borrar la especificidad del sujeto con poder de hacer. Aunque abre el juego a otras identidades sexuales, la pretendida universalización dificulta el trabajo con cada categoría interseccional. Reiterando, no se tratan de situaciones resultantes de una sumatoria de dificultades, sino que mujeres pobres o mujeres trans pobres funcionan como categorías materiales y subjetivas especiales. En ese sentido, la política social es clave para facilitar herramientas que permitan romper las dinámicas de opresión que cada posicionamiento sufre y que se retroalimentan. Por otra parte, llama la atención la existencia de una idea de progreso social ligado al mérito individual, marcando que el Estado está presente hasta determinada instancia y, a partir de ahí, es la propia persona la que debe reunir los recursos y las herramientas necesarios para alcanzar el éxito. La omisión del accionar estatal también es una forma de intervención, y muchas veces las consecuencias de ello las asume cada individuo como propias. Las económicas, como los preocupantes indicadores producto del modelo llevado adelante por el macrismo, desde ya escapan a la responsabilidad de cada uno; no obstante, son experimentados a nivel personal.

La discusión que abre la línea Ellas Hacen no es tanto sobre las dificultades de implementación de las políticas públicas, ya que hay un consenso sobre ello, sino sobre las pretensiones y la postura estatales expresadas en ella. Se debate su intención de combinar la redistribución material con el reconocimiento simbólico (Honneth y Fraser, 2006) versus la contracara de haber derivado en una política de TCI/TMC más. Haber comenzado encarnando el modelo de política social para la inclusión, para luego haberse transformado en una política más de atenuación de la pobreza. Esa suerte de disolución de su característica distintiva hizo que fuera perdiendo fuerza e importancia. Lo que agudiza esa ambivalencia es el hecho de haber incorporado como partícipes a las beneficiarias, teniendo la titularidad de un derecho –a la educación, capacitación, trabajo digno, salud– al mismo tiempo que siendo responsables de ejercerlo efectivamente en la práctica. Las involucraron en un proyecto que primero las colocó como protagonistas y que después las reubicó como meras receptoras de ingresos, de modo que se truncó el proceso emancipador que venían construyendo. Se condensan, así, en una política particular las contradicciones del Estado social que vienen profundizándose en estos casi 40 años de democracia (Gamallo, 2022).

Reflexiones finales

En primer lugar, nuestra hipótesis sobre el Ellas Hacen como una política social con perspectiva de género y planteada desde el diagnóstico de la feminización de la pobreza parece corresponderse con la primera lectura de los documentos oficiales que inspiró el proyecto, pero, sobre todo, con los testimonios aportados por las titulares y la profesional participante del programa. Las destinatarias eran mujeres que estaban atravesando una situación de vulnerabilidad, constituida por la manera en que la cuestión de género se intersectaba con condiciones de pobreza. Sufrir violencia de género, estar al cuidado de tres hijos o más, algunos con discapacidad, problemas de vivienda y falta de acceso a servicios básicos. El programa apuntaba a la realización de objetivos y actividades que, antes de su lanzamiento, no se encontraban al alcance de estas mujeres, quienes veían en la vulneración múltiple e interconexa de sus derechos una generación constante de obstáculos. Es en ese sentido en que consideramos que la propuesta del Estado en esta política fue dirigida a los aspectos constitutivos y críticos de esas realidades –y motivada por estos–.

Muchas de las entrevistadas rescatan que, más allá de las dificultades atravesadas en la implementación del Ellas Hacen y lo que quedó pendiente de llevarse a cabo, como la formación de cooperativas, ser ellas las titulares del derecho significó un antes y un después en sus vidas. Es cierto que, según las condiciones socioeconómicas en las que declaran encontrarse hoy en día, siguen hallándose en una situación de pobreza; sin embargo, expresan que sí reconocen cambios en el orden de lo subjetivo. Vimos que el hecho de haber terminado la educación secundaria, de haber aprendido algún oficio o simplemente de haber emprendido una ocupación y metas propias por fuera de las actividades domésticas es manifestado como algo novedoso en sus trayectorias personales. No solo la contraprestación económica introdujo beneficios materiales para la cotidianidad –poder resignar horas de trabajo informal para atender a una capacitación–, sino que esos otros requerimientos fueron habilitando la apertura de un horizonte, ampliando la perspectiva acerca de sus potencialidades, mejorando su confianza. Esto tuvo mucho que ver además con la contención recibida por las redes de mujeres creadas a partir de su organización en torno al programa y el lugar de pertenencia que muchas de ellas encontraron en el espacio habitual de reunión.

Recapitulando: sus principales críticas al Ellas Hacen, al Hacemos Futuro y al actual Potenciar Trabajo son en relación con que no llegó a consolidarse lo que se habían propuesto. Si ellas creían y creen que son capaces de llevar adelante una cooperativa, de formarse en otras profesiones, si sus propias propuestas de políticas sociales se basan en crear oportunidades de inserción laboral siendo que antes de participar no se imaginaban siquiera en una posición de enunciar tales críticas, entonces podemos pensar que hubo un proceso de construcción de subjetividad y de empoderamiento, entonces podemos pensar que hubo un proceso de construcción de subjetividad, y de una, si no empoderada, en vías de estarlo.

Así como lo plantean Fernández y Pieruzzini (2017), la igualdad formal reconocida por las instituciones debe ser acompañada de un compromiso para que exista la igualdad real de oportunidades. Utilizando los conceptos de Axel Honneth y Nancy Fraser (2006), las políticas de reconocimiento simbólico por parte del Estado se complementan con las de redistribución económica para construir una democracia. Creemos que el caso del Ellas Hacen comprendió una combinación de estos dos aspectos, subjetivos y materiales, pero que, tal como lo manifiestan sus protagonistas, sentó un precedente, marcó un punto de inflexión para seguir elaborando políticas sociales que, apoyándose en lo que quedó pendiente o trunco, se animen al desafío de una construcción democrática que ya no se entiende por fuera de la perspectiva de género.

Por ese motivo, podemos afirmar que el subprograma que es objeto de este trabajo constituyó, sin lugar a dudas, un aporte novedoso. Tanto en el rol preponderante y activo que se les asignó a las titulares-beneficiarias, como en el efecto de crear redes de contención y ayuda mutua. Cabe recordar que el cambio al Hacemos Futuro diluyó lo primero, pero lo segundo se mantuvo gracias a ellas mismas.

Siguiendo a Gamallo (2022), el cual analiza la política social del 2003-2019, se podría problematizar también el supuesto alcance nacional del Ellas Hacen. La implementación comenzó por la provincia de Buenos Aires y posteriormente se fue extendiendo al interior del país, desatendiendo en su inicio a las provincias más pobres y conservadoras, atrasadas en cuestiones de género. Las especificidades locales juegan un papel importante y deberían estar previstas en los planes de implementación; consideramos que se priorizó al conurbano bonaerense debido a la gran densidad poblacional bajo índices de pobreza y, por eso mismo, se lo evaluó como un territorio ideal para “prueba piloto”. Si funcionaba allí, podría avanzarse con el resto del país. Esto coincidió con un contexto en el que se intentaba al mismo tiempo centralizar la política social y ampliar su alcance, sobre todo en lo relativo a la seguridad social. Sin embargo, “la cuestión federal” permanece, según el citado autor, como un tema irresuelto en la gestión de los servicios sociales, ya que no se accede a ellos de igual manera en todas las provincias, por lo que creemos que sería relevante avanzar en las diferencias de implementación de políticas como esta.

El aporte central de Gamallo (2022) tiene que ver con la expansión de las políticas de TCI/TMC que corrió paralela con el empobrecimiento de la población. Desde el 2001, aquellas solo se incrementan o perpetúan; no obstante, las condiciones materiales de vida se deterioran. Al no modificarse las condiciones de informalidad, precarización y dificultad en la inserción laboral, este tipo de políticas no ha podido mejorar la situación de las personas, inmersas ambas en las constantes crisis económicas sufridas en Argentina. Está claro que este último punto excede lo pretendido por esta investigación, pero nos vemos tentados a sugerir que una de las características que llevaron al Ellas Hacen a ser recordado y valorado por las titulares-beneficiarias es la búsqueda de cambio en la cuestión laboral mencionada. Mediante capacitación, terminalidad educativa, formación en oficios o conformación y gestión de cooperativas, se buscó modificar esta situación. Por medio de la obtención de diferentes herramientas y capacidades que el sistema laboral requiere, se procuró posicionarlas mejor a la hora de buscar un empleo. Lamentablemente, y como ya se mencionó, este avance se vio interrumpido por la mutación y finalización del programa en un contexto de recrudecimiento de la crisis económica, lo cual nos lleva a exponer nuevamente lo planteado por Gamallo en cuanto a que, en un capitalismo frágil, la expansión de un Estado de ayuda social evidencia una capacidad de protección limitada a los sectores con mayores riesgos económico-sociales, porque no es capaz de alterar ese marco general de vulnerabilidad.

Con la sola intención de dejar abierto el interrogante y al no poder, ni querer, escapar a la influencia de nuestra formación académica, nos preguntamos si las condiciones de desigualdad y exclusión, así como la formación y mantención de sectores económicamente subordinados, tienen base en un capitalismo frágil o son parte constitutiva del sistema capitalista contemporáneo como tal –al cual nuestro régimen democrático adhirió explícitamente–. En este punto nos acercamos más al concepto de “recursividad” de la política social (Adelantado, Noguera, Rambla y Saez, 1998), según el cual las políticas sociales no solo son consecuencia, sino también causa de las desigualdades sociales, ayudando a reforzarlas y mantenerlas. De más está decir que esa recursividad no es algo que se procure desde el Estado, sino que se parece más a las consecuencias no buscadas de su agencia.

Dentro de esas condiciones materiales de vida que vienen en decadencia, un punto importante que señala Gamallo (2022) es el problema irresuelto del déficit habitacional. Al respecto, el Ellas Hacen ponía de manifiesto entre sus objetivos incidir en su mejoría. Su impacto para disminuir ese déficit fue notorio pero menor. Si bien las titulares-beneficiarias actuaron para solucionar problemáticas habitacionales en sus casas y barrios, queda claro que, para atender a este problema histórico del país, hace falta un proyecto a gran escala. De la mano de una mejora de las condiciones laborales sostenida en el tiempo, junto a una situación económica nacional favorable, es preciso un plan de acción estratégico específico que conste de políticas públicas de construcción y acceso a la vivienda, créditos hipotecarios y mejora en las condiciones de alquiler. Esto reforzado por la urbanización y prestación de servicios esenciales, agua, cloacas, etc.

A lo largo de este capítulo, hemos usado los conceptos de “interseccionalidad” y “multicausalidad” para referirnos a la generación y el mantenimiento de la pobreza. En esta tónica, encontramos similitudes con el concepto gráfico acuñado por la antropóloga mexicana Mercedes González de la Rocha de “espiral de desventajas” (2007, citado por Gamallo, 2022: 26); concepto que fue pensado para describir la realidad de un sector de la población mexicana, pero que podemos aplicar a la actualidad argentina y que engloba las diferentes variables que podemos mencionar como conformadoras de la situación de pobreza: precarización laboral; educación de baja calidad o falta de acceso a ella; imposibilidad de acceder a una vivienda digna o vivir en barrios marginales y anegados; ser víctima de violencia de género e institucional o tener que dedicarse a variadas tareas de cuidado, lo cual reduce el tiempo disponible para estudiar y trabajar. Lo que queda claro es que Ellas Hacen fue creado con el propósito de trabajar sobre varias de estas cuestiones, pero que, al igual que el resto del universo de la política social en democracia, sin una mejora sostenida de la realidad económica general del país y sin lograr un mayor equilibrio en la distribución, sumado al sostenimiento de la iniciativa y la adaptación a las nuevas necesidades que esta genere, no fue suficiente. Menos aún si ingresa al campo de las políticas de transferencias de ingresos, que se revelan deficientes para lograr un avance sustancial y definitivo hacia la erradicación de la pobreza. La pregunta de Gamallo (2022: 30) –también la nuestra– había sido, justamente, por qué una proporción importante de la sociedad argentina acumuló espirales de desventajas en forma persistente cuando el Estado social prácticamente triplicó su participación en el gasto, duplicó el gasto social per cápita, y multiplicó los objetos de atención y las poblaciones bajo su cobijo. Su respuesta es, también, la misma cuestión que hemos señalado: el “decepcionante desempeño económico” en conjunto con la recursividad de la política social.

Esa paradoja en parte no es saldada por la forma que tiene el Estado –y los gobiernos de turno– de leerla. Se suele hablar de “emergencia social”, y desde ese lugar solo pueden surgir políticas que actúan para lo urgente, inmediato, a corto plazo. De esa manera, es muy difícil romper tanto la espiral de desventajas como detener la expansión sin rumbo del Estado social. Este “abuso de la denominación”, de acuerdo con Gamallo (2022: 61), esconde las “distorsiones estructurales”, colaborando con la “postergación de reformas de ese tenor”. Es cierto que la realidad requiere intervenir de forma urgente, la clave está en hacerlo a través de propuestas sostenibles que involucren a los sujetos que viven día a día en ella. Nuestra elección de estudiar una vez más el Ellas Hacen, desde la voz de sus participantes, fue inspirada por la voluntad compartida con ellas de insistir en esa premisa, para abrir el camino a un horizonte distinto.

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