María Sol Larrañaga

Introducción

El trabajo tiene por finalidad describir, analizar y problematizar tanto el concepto de “seguridad social” como categoría de análisis, como la implementación e institucionalización por parte del Estado argentino de los componentes que constituyen su entramado de protección social. Dentro de sus aspiraciones, se encuentra no solo exhibir la trayectoria y los cambios que se suscitaron en cada uno de los componentes –seguro de salud, régimen de asignaciones familiares, seguro de desempleo, seguro de riesgo de trabajo y cobertura previsional de jubilaciones y pensiones– y su actual funcionamiento, sino advertir las rupturas y continuidades respecto de ese conjunto de políticas que lo ordenan, a fin de poder esbozar algunas consideraciones que nos permitan evaluar el escenario actual de nuestro sistema de protección social. Este objetivo se fundamenta en la concepción de la capacidad de los ciudadanos para abastecerse tanto a sí mismos como a sus familias, resultando esencial para establecer no solo su propia calidad de vida individual, sino también familiar y, por extensión, el bienestar de toda la sociedad.

Hasta el momento, a excepción del sistema de salud, que es de acceso universal, los demás componentes están regidos por la lógica contributiva, es decir, aportes de la nómina salarial por parte del trabajador o contribuciones por parte de los empleadores. No obstante, ello no significa que los beneficios estén atados a las contribuciones, ya que algunos de sus componentes son financiados en parte por el Estado a fin de cubrir las necesidades de los ciudadanos. Todos, aun con arreglos institucionales dispares, se encuentran regidos por el principio de solidaridad.

Solidaridad entendida como un principio de responsabilidad social indispensable de las sociedades salariales actuales, que torna inevitable la ayuda recíproca tanto de los trabajadores como de los empresarios y del Estado, a fin de garantizar la prosperidad de las sociedades frente a los riesgos sociales (Esping-Andersen, 2000). Sin más, nuestra constitución nacional ya establece en su artículo 14 bis la garantía de que el Estado, como instancia de bien colectivo, asegure y regule contingencias tales como la vejez y la expansión familiar, entre otras.

Por tanto, en primer lugar, problematizaremos el concepto de “seguridad social” y su experiencia local, para luego desarrollar brevemente el origen de cada uno de sus componentes y explorar su actual funcionamiento. Para culminar, esbozaremos algunas consideraciones finales sobre la seguridad social como dispositivo fundamental de la política social de nuestro país.

Seguridad social: alcances

La seguridad social se concibe como resultado de la estrecha articulación entre el Estado y el mercado en las sociedades capitalistas contemporáneas. Si bien la protección social es inherente al modo de producción capitalista, su desarrollo y posterior consolidación la vuelven un factor imprescindible de organización de las sociedades actuales, cruzadas transversalmente por el nexo monetario como principal organizador a través del trabajo. Por tanto, como finalidad de política estatal, la misma intenta proteger a los individuos de ciertas contingencias como enfermedades, el desempleo, la falta de ingreso de las mujeres frente a la maternidad, además de la crianza y educación de los hijos, la necesidad de un ingreso durante la vejez, entre otras.

Su antecedente histórico es el seguro social (a la vejez, invalidez y enfermedad) que se instauró en Alemania a fines del siglo xix, impulsado por el canciller Otto von Bismarck. El modelo bismarckiano del seguro social concibe que la cobertura debe proteger las contingencias de la población asalariada, teniendo como eje central su carácter contributivo. Este se desarrolló gradualmente en Europa y otros países industrializados (Roca y Bourquín, 2007).

Existen otros modelos de seguridad social como el beveridgeano, en honor al lord inglés William Beveridge, que concibió un esquema de seguridad social que cubriera a toda la población de las contingencias sociales independientemente de su capacidad de pago. También está el modelo paineano, basado en una propuesta de Thomas Paine de 1796, que consiste en que todos los titulares de ingresos renuncien, en forma obligatoria, a una parte de ellos para constituir un fondo que sirva para pagar un ingreso incondicionalmente a todos los miembros de una sociedad (Pautassi, 2003). Este prototipo, a diferencia de los presentados previamente, no ha llegado a constituirse en un modelo de seguridad social concreto. También existen otros modelos como el de Richard Titmuss de 1958, con una idea más moderna de seguridad social, reconociéndola como redistribuidora de los ingresos al interior de una sociedad, presentándose como precursor en la tarea de clasificar y establecer diversos Estados del bienestar.

Recién en la década de 1990, de la mano de Gösta Esping-Andersen, se presentó un debate conceptual y metodológico que se impuso en la academia con sus estudios de carácter comparativo y la construcción de una tipología donde se elaboran modelos de regímenes del bienestar, concibiendo que en las sociedades capitalistas el Estado es una institución predominantemente preocupada por la producción y distribución del bienestar social, al tiempo que existen otros actores que ocupan roles fundamentales como fuentes de bienestar, como lo son el mercado y la familia (Esping-Andersen, 1993; 2000).

Este andamiaje teórico organiza el entramado de la seguridad social a través del concepto de “régimen” estableciendo que la relación entre el Estado y la economía está entremezclada sistemáticamente en un complejo de rasgos legales y organizativos (Esping Andersen, 1993). Distinguiendo que cada uno se erige como fuente de bienestar con un principio de distribución de riesgo diferente. Mientras que el Estado lo hace a través de la redistribución justificada, es decir, a través de las políticas sociales, el mercado lo hace mediante el nexo monetario y la familia por medio de la reciprocidad (Esping-Andersen, 2000).

Por tanto, el Estado de bienestar como proveedor de derechos sociales no se restringe a la gestión de políticas sociales, teniendo en cuenta que no lo hace desde el vacío, sino en relación con las actividades del mercado y de la familia –y mutuamente condicionado por ellas–. Dicho supuesto permite resaltar las diferencias entre modelos de políticas sociales e introducir la noción de “régimen de bienestar”. Este hace referencia a cómo cada una de estas fuentes –familia, Estado y mercado– produce y distribuye bienestar, creando las oportunidades y condiciones de vida de su población (Esping-Andersen, 2000).

La idea de régimen de bienestar posibilita tener una mirada integral de las intervenciones sociales más allá de la fragmentación de los sectores de política (educativa, sanitaria, seguridad social, etc.), con el propósito de “no perder de vista que el objetivo es dar cuenta del modelo de sociedad que se edifica con tales intervenciones y sus efectos” (Ubasart González y Minteguiaga, 2017: 215).

La tipología elaborada por Esping-Andersen se basa esencialmente en el análisis de tres dimensiones: la relación entre Estado y mercado, la estratificación social y la desmercantilización. Todas cruzadas por la idea central de que la ciudadanía social es la idea central de la creación de los Estados de bienestar y que se trata de la asignación de derechos sociales que se imponen en la población como derecho de ciudadanía (Esping-Andersen, 2000).

Los tres modelos propuestos por Esping Andersen los retomó de los destacados por Richard Titmuss en 1958, los modelos residual, institucional y de éxito industrial o remunerativo. Por tanto, denominó “régimen conservador corporativo” a aquel donde la gestión de riesgo se centra en la familia, situándose el Estado como subsidiario de ella, consolidando la trayectoria laboral de cada ciudadano y dejando cristalizada su posición frente a la estratificación social existente. A su vez, denominó “régimen liberal” a aquel modelo en el cual los riesgos sociales principalmente quedan en manos del mercado y el Estado solo aparece cuando se presentan riesgos inaceptables. Finalmente, reconoció el “régimen socialdemócrata”, donde el rol central lo tiene el Estado, proveyendo, fuera del mercado, servicios universales; es decir, brinda subsidios básicos e iguales para todos los ciudadanos independientemente de su lugar en el mercado. “La idea central es promover la igualdad en los estándares más elevados, no la igualdad en las necesidades mínimas” (Esping-Andersen, 2000).

Rescatando la idea de la protección social desde la configuración de régimen, en cuanto participan actores tales como el Estado, el mercado y la familia/comunidad, desde la República del Uruguay, Fernando Filgueira manifiesta que en América Latina la naturaleza de los sistemas de bienestar encuentra sus claves explicativas en variables estructurales y en secuencias históricas, antes que en puntos de partida temporales singulares y en los grados de madurez correspondientes. Destacando que las dinámicas políticas en Latinoamérica se presentan muy distintas a las europeas, en primer lugar, por la alternancia en los regímenes políticos entre democracia y dictaduras; en segundo término, por la poca presencia del movimiento obrero en un escenario de un ejercicio irregular del mercado organizado en oligopolios y monopolios; y, por último, por la existencia de un mercado de trabajo con amplios niveles de informalidad (Filgueira, 1999).

Vale señalar que el autor construye una tipología para América Latina que, al igual que Esping-Andersen, responde al statu quo de la década de 1970, y presenta como principales indicadores el nivel de cobertura, su distribución sectorial, el gasto y, en menor medida –aunque también presente–, el “cómo se gasta”, que no implica renunciar a entender “tipos” de estados sociales antes que “niveles” de desarrollo de estados sociales (Filgueira, 1999: 9).

Filgueira presenta tres regímenes de bienestar: el “universalismo estratificado”, donde ubica a Argentina, Uruguay y Chile, que protegen a la mayor parte de la población mediante sistemas de seguro social y de salud, a la vez que extendieron la educación primaria e inicial secundaria a toda la población; el “régimen dual”, de Brasil y México, donde, si bien se encuentra un casi universalizado desarrollo de la educación primaria y una cobertura de salud muy estratificada, en lo relativo a la seguridad social la cobertura acentúa los aspectos estratificados que presenta la heterogeneidad territorial (Estados y regiones con protección y otros con una virtual desprotección y baja incorporación de la población –ya sea vía el mercado o por la vía del propio Estado–); y, por último, el “régimen excluyente”, representativo de República Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia y Ecuador, donde se presentan sistemas elitistas de seguro social y salud y dual en materia de educación. En este último caso, hacia 1970 menos del 20 % de la población se encontraba cubierta por programas básicos de protección y seguridad social, siendo similar la realidad en materia de salud, aunque no así en materia educativa, en donde la expansión de la matrícula primaria, con fuertes desigualdades en calidad, alcanzaba a más de la mitad de la población, llegando en algunos casos a la cobertura universal (Filgueira, 1999).

Por su parte, Lo Vuolo y Barbeito señalan que al sistema argentino hay que entenderlo como “un régimen híbrido de bienestar”, ya que, si bien entienden que el modelo corporativo dominó el proceso de desarrollo del régimen del EB Argentino, avalando la idea de que el mercado se encontraba guiado por la existencia de un círculo virtuoso garantista tanto del empleo como del crecimiento del ingreso agregado, el Estado garantizó los esquemas de seguro social con la total cobertura de la población en materia de beneficios sociales (Lo Vuolo y Barbeito, 1998: 34). Asimismo, los autores destacan que fueron incorporados muchos elementos del modelo socialdemócrata, cumpliendo un papel marginal el componente liberal. En Argentina, las leyes de movimiento de este régimen híbrido tienen mucho que ver con la crisis del EB y con las características del camino seguido para su transformación. Comprender este proceso es importante porque el nuevo régimen de EB es, en gran medida, dependiente de la dinámica del modelo previo (Lo Vuolo y Barbeito, 1998: 111).

Por último, Ernesto Isuani advierte que Argentina tiene un sesgo corporativo introducido por el seguro social basado en la contribución obrero-patronal-estatal, manifestando que coexiste con otros dos principios básicos que estructuran los estilos de intervención estatal en los procesos de distribución, nacidos en distintos momentos históricos. Pueden establecerse al menos tres principios básicos que estructuran los estilos de intervención estatal en los procesos de distribución: discrecionalidad, contribución y ciudadanía. Argentina es un ejemplo donde se cruzan estos tres principios, de tal manera que es posible encontrar programas sociales que tienen que ver con una seguridad social para el empequeñecido sector formal de trabajadores, con recursos del Estado asignados discrecionalmente a sectores de bajos ingresos y también con sistemas de prestaciones en que el derecho de acceso está basado en el concepto de “ciudadanía”: el sistema público de educación o de salud (Isuani, 2009: 13).

Seguridad social: experiencia local

La mayoría de las legislaciones clasifican las contingencias en tres:

1. patológicas, es decir, todas aquellas situaciones que deben protegerse ante la eventualidad de que el individuo contraiga una enfermedad (seguro de salud), o sufra un accidente o una enfermedad del trabajo (pensiones por invalidez o enfermedad);
2. socioeconómicas, que son las previsiones que se toman ante la eventualidad de la pérdida de ingresos (jubilación o pensión) o la falta de trabajo (seguro de desempleo) o por la “expansión de la familia” (asignaciones familiares); y
3. biológicas, que atienden a aquellas precauciones que se toman en la vida activa para asegurar la protección de los derechohabientes (pensión para el cónyuge supérstite o hijos menores) en caso de muerte (gastos de sepelio), o una pensión para aquellos no trabajadores/as carentes de recursos (pensiones graciables o no contributivas) (Pautassi, 2003).

Por tanto, la Argentina entiende la seguridad social, al igual que la Organización Internacional del Trabajo^[1] (OIT), como

la protección que la sociedad proporciona a sus miembros mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos (Roca y Bourquín, 2007).

Asimismo, vale remarcar que

la secuencia histórica respecto del alcance de los derechos sociales, en términos tanto de las necesidades cubiertas como de los sujetos protegidos, se vincula con la intensidad de la disputa política y lucha social en derredor del nivel de protección. Es decir, por un lado, se alude al tipo de riesgos sociales a los cuales se ve expuesta la población (vejez, enfermedad, desempleo, etc.) y, por otro lado, a los sujetos de esos derechos (pobres e indigentes, trabajadores, minorías étnicas, ciudadanos, etc. (Gamallo, 2008: 2).

El ex-Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS^[2]) lo definía como

el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el Estado, que tienen como objetivo mantener el nivel de vida de la población y asistir a los necesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando son afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles (ANSES, 2011).

Es decir, todo el régimen de seguridad social se encuentra garantizado por un conjunto de instrumentos que lo constituyen como derecho, esto es, se incorporan en la sociedad como derechos adquiridos.

El marco normativo que lo circunscribe incluye a la Constitución Nacional, que en su Artículo 14 bis establece que “el Estado otorgará los beneficios de la Seguridad Social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable”, a la Declaración Universal de los Derechos Humanos^[3], que en su Art. 22 señala que

toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad,

y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[4], donde en su Art. 9 establece que todos los Estados que adhieren al pacto reconocen el derecho a la seguridad social, y en su Art. 10 se dispone lo siguiente:

Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen que: a. Se debe conceder a la familia, que es el elemento natural y fundamental de la sociedad, la más amplia protección y asistencia posibles, especialmente para su constitución y mientras sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a su cargo. El matrimonio debe contraerse con el libre consentimiento de los futuros cónyuges. b. Se debe conceder especial protección a las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto. Durante dicho período, a las madres que trabajen se les debe conceder licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas de Seguridad Social. c. Se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra condición. Debe protegerse a los niños y adolescentes contra la explotación económica y social. Su empleo entra bajos nocivos para su moral y salud, o en los cuales peligre su vida o se corra el riesgo de perjudicar su desarrollo normal, será sancionado por la ley. Los Estados deben establecer también límites de edad por debajo de los cuales quede prohibido y sancionado por la ley el empleo a sueldo de mano de obra infantil.

Bajo el gobierno de la presidenta Cristina Fernández (FpV-PJ), fue ratificado el 13 abril de 2011, bajo Ley n.º 26.678, el Convenio 102 de la OIT^[5] relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social. Este establece la norma mínima para el nivel de las prestaciones de la seguridad social y las condiciones para poder acceder a ellas. Comprende las nueve ramas principales de la seguridad social, es decir, asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez y prestaciones de sobrevivientes.

De esta manera, en Argentina el sistema de seguridad social reúne cinco componentes: seguro de salud, régimen de asignaciones familiares, seguro de desempleo, seguro de riesgo de trabajo y cobertura previsional de jubilaciones y pensiones. Como se especificó en la introducción, la mayor parte de los componentes están regidos por su carácter contributivo, es decir, por la realización de aportes y contribuciones. Aportes de la nómina salarial por parte del trabajador y contribuciones por parte de los empleadores. No obstante, ello no significa que los beneficios estén atados a las contribuciones realizadas por cada beneficiario, ya que algunos de sus componentes son financiados en parte por el Estado a fin de cubrir las necesidades de los ciudadanos.

La seguridad social en nuestro país se encuentra sistematizada a través del Sistema Nacional del Seguro de Salud, fijado por la Ley n.º 23.661^[6] –que alcanza las obras sociales nacionales, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) y las empresas de medicina prepaga^[7]–, y el Sistema Único de Seguridad Social^[8] (SUSS) a través del ex-Ministerio de Trabajo y Empleo y Seguridad Social (MTEySS). Lo referente al diseño de políticas públicas en la materia seguridad social se concentra en la Secretaría de Seguridad Social (SSS) y en los organismos efectores específicos en materia previsional, de cobertura de los riesgos del trabajo, de las enfermedades profesionales y en la protección de la familia.

Los organismos descentralizados dependientes del hoy ex-Ministerio de Trabajo y Empleo y Seguridad son los siguientes: la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), facultada para administrar y otorgar los fondos de los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares a las personas en actividad y subsidios familiares a las personas en etapa pasiva, y la prestación por desempleo, financiada por el Fondo Nacional de Empleo y la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), entidad autárquica creada por la Ley n.º 24.557, cuya misión es regular el Sistema de Riesgos del Trabajo, que entró en vigencia en julio de 1996. Esta última, junto a los trabajadores, los empleadores, las aseguradoras de riesgos del trabajo (A.R.T.), los Estados provinciales y la Superintendencia de Seguros de la Nación, conforman el Sistema de Riesgos del Trabajo.

Según indica el Decreto 507/93, la Dirección General Impositiva (DGI) era la encargada de aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los recursos de la seguridad social correspondientes al régimen nacional de jubilaciones y pensiones (relación de dependencia y autónomos), subsidios y asignaciones familiares, Fondo Nacional de Empleo y todo otro aporte o contribución que deba recaudarse sobre la nómina salarial (incluidas las obras sociales nacionales) hasta 1996, cuando pasó a ser la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), creada por Decreto 1.156/96 (ANSES, 2011).

Componentes de la seguridad social en la Argentina: trayectorias

Los cinco componentes que organizan el entramado de seguridad social local cubren las diferentes eventualidades o necesidades a las que los ciudadanos pueden enfrentarse en el transcurso de sus vidas. Pues, mientras que la expansión de la familia se presenta como una eventualidad propia de su transcurrir, la llegada de la vejez aparece como necesidad, ya que se trata de un suceso que se nos impone como el más democrático: nos llega a todos.

Cada componente recorrió caminos muy disímiles hasta su concreción, pero todos formalizan el sistema de protección social con el que cuenta nuestro país y que se presenta en este trabajo. Para comprender a qué responde cada uno, en los apartados siguientes, se expone cada componente desde sus orígenes, intentando marcar su trayectoria y registrando brevemente su estado en la actualidad.

Asignaciones familiares

Las asignaciones familiares (AAFF) tienen por objeto dar contención económica a los hogares en función de las características de la familia. Existen dos tipos de asignaciones: las que se pagan una sola vez, como el caso del matrimonio, el nacimiento o la adopción de un hijo, y las que son de pagos periódicos, que radican en el pago mensual para aquellas personas que tengan hijos de hasta 18 años, o sin límite de edad, si se trata de hijos discapacitados. También se paga esta prestación para los hijos por nacer –asignación prenatal– desde el tercer mes de gestación. Cabe destacar que las asignaciones cubren a las familias de trabajadores formales, las familias de beneficiarios de jubilaciones y pensiones, de riesgos del trabajo y del seguro por desempleo.

Su incorporación al sistema se produjo recién a mediados del siglo xx, creado mediante acuerdos entre sindicatos y asociaciones de empleadores, que establecían determinados beneficios por ser financiados colectivamente por los empleadores. Los primeros beneficios considerados, hacia 1930, fueron los vinculados con la maternidad, mientras que, para mediados de la década de 1940, se expandieron con las asignaciones por hijo (Rofman y Oliveri, 2012).

Sin embargo, no fue hasta 1957 cuando se estableció un sistema más integral, con algunos acuerdos en las paritarias y la conformación de la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Industria (CASFPI). Otros sectores siguieron esta tendencia, constituyendo sus propias Cajas de Asignaciones Familiares (Rofman, Grushka y Chebez, 2001). Pero fue en 1968, con la sanción de la Ley 18.017, cuando se institucionalizó dicho componente. En aquel entonces comprendía al personal de la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio, de la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria, de la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Estiba y de la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de Empresas Estatales, la cual se creó con la misma ley.

Los trabajadores estatales recién en 1973 pasaron a percibir el beneficio, y, por medio de la Ley 20.586, esta se extendió a los jubilados^[9]. A mediados de 1991, el Estado decidió disolver las Cajas existentes y fusionarlas con ANSES, entidad que pasó a ser el organismo de aplicación de los beneficios. En 1996 la legislación de Asignaciones Familiares fue reformada profundamente con la Ley 24.714, que simplificó el esquema de prestaciones y circunscribió el acceso a los trabajadores asalariados registrados de ingresos bajos y medios. Acompañando este proceso, también se redujeron las alícuotas que pagaban los empleadores para su financiamiento, de 7,5 % en 1994 a valores aproximados al 5 % (Bertranou, 2010), y volvieron a instaurarse en el orden del 7,5 % en la actualidad.

A partir del año 2003, por Resolución 641/2003, se implementó el Sistema Único de Asignaciones Familiares (SUAF) para el control, la validación, la liquidación y la puesta al pago de las asignaciones familiares en forma directa a través de la ANSES, incluyendo a los empleadores que se encontraban dentro del Régimen de Pago Directo de Asignaciones Familiares, instituido por la Ley 19.722^[10].

Asimismo, para noviembre de 2009, se sumó a este componente la Asignación Universal por Hijo (AUH)^[11], destinada a todos aquellos trabajadores desocupados, los enmarcados en la economía informal (sin aportes), los/as trabajadores/as de casas particulares y monotributistas sociales^[12]. El monto de la prestación es igual al que se paga por los hijos de trabajadores formales del tramo inferior de ingresos y cuenta con la condicionalidad de la presentación de asistencia escolar y control sanitario. En abril de 2011, se incorporó la Asignación por Embarazo para Protección Social^[13], con el objetivo de cubrir al niño por nacer y ayudar a la madre durante la gestación^[14]. Son susceptibles de este beneficio las mujeres desocupadas, trabajadoras en la economía informal con ingresos iguales o inferiores al salario mínimo, vital y móvil (SMVM), monotributistas sociales y trabajadoras de casas particulares^[15]. Ambas asignaciones son gestionadas y financiadas por el ANSES, pero por fuera del SUAF, pues requiere de trámites adicionales, contando con una retención del 20 % sujeta a verificación de condicionalidades.

La asignación se volvió más estrecha a partir del año 2012 y se mantiene hasta la actualidad, ya que se percibe si el trabajador tiene un ingreso del grupo familiar (IGF), constituido por la suma de todos los ingresos formales que recibe el hogar, que no sobrepase el tope establecido por el Estado.

Respecto de los beneficios, en julio de 2015, se sancionó la Ley 27.160 de Movilidad del Régimen de Asignaciones Familiares, que estipulaba que nueve de las diez asignaciones contempladas en la Ley 24.714 –por hijo, por hijo con discapacidad, prenatal, por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal, por nacimiento, por adopción, por matrimonio, por hijo para protección social (AUH) y por embarazo para protección social– fueran móviles. Quedó fuera la asignación por maternidad, pues depende del sueldo de la madre. Esta disponía que los beneficios aumentasen en marzo y septiembre utilizando el mismo indicador que las jubilaciones: los ingresos de la ANSES y el alza del índice de los salarios del INDEC. No obstante, esta normativa se modificó en diciembre de 2017 mediante la Ley 27.426, que transformó los principios rectores de la movilidad, al tiempo que estipula que los aumentos previstos sean de aplicación trimestral.

En 2016, bajo el gobierno de Mauricio Macri, a través del Decreto 593/2016, se incluyó a los monotributistas al derecho al cobro de las asignaciones por hijo o hija, por hijo o hija con discapacidad, asignación prenatal y asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, primaria y secundaria del sistema educativo argentino para todas las categorías, solo quedando excluidas del derecho al cobro, con excepción de tener un hijo o una hija con discapacidad, las personas que tributen en las categorías más altas (I, J o K). Para el mismo año, el gobierno nacional acordó un préstamo con el Banco Mundial para el periodo 2016-2018 por unos 6.000 millones de dólares aproximadamente, de los cuales se estima que 600 millones fueron destinados a financiar la AUH.

A través del Decreto 702/2018, el gobierno intentó modificar los rangos y valores estipulados para el cobro del beneficio y la eliminación del diferencial por zonas en casi todos los componentes, salvo para los hijos con discapacidad, y conservando una diferencia de una única zona a los beneficiarios de la AUH, aunque no logró obtener la legitimidad necesaria, razón por la cual dicha modificación fue dejada sin efecto mediante el Decreto 723/2018.

Por resolución 203/2019, la ANSES implementó el sistema CUNA (Cobertura Universal de Niñez y Adolescencia) a los fines de simplificar el procedimiento de control, validación, liquidación y puesta al pago de las asignaciones, ya se trate de la AUH o de las asignaciones familiares, dentro del Sistema Único de Asignaciones Familiares.

Por su parte, en la administración de Alberto Fernández, atravesada por el contexto de la pandemia de covid-19, se establecieron por medio del Decreto 840/2020 modificaciones que tendieron a aumentar la cobertura del beneficio a la mayor cantidad de familias, entre las que se destacan la eliminación del límite máximo de cinco niñas, niños, adolescentes o personas con discapacidad por grupo familiar, la no existencia de un límite mínimo de ingresos para el cobro de las asignaciones y la determinación del límite máximo de ingresos de cada uno de los integrantes del grupo familiar en función de la variación producida en la ganancia no imponible o en las deducciones por cargas de familia.

Por Decreto 90/2023, se incorporó en el Régimen Especial de Contrato de Trabajo para Personal de Casas Particulares el acceso a las prestaciones del régimen de asignaciones familiares, quienes quedan exceptuadas del techo de salario mínimo, vital y móvil como ocurre con los trabajadores no registrados, y no es incompatible con la AUH o con la asignación por embarazo.

El gobierno de Javier Milei, representante de un espacio libertario, que subió al poder cuestionando la participación del Estado tanto en lo que hace a la regulación social, como a la economía, dispuso frente a un escenario pospandemia, por medio del Decreto 194/2024, reducir el tope de IGF fijado hasta el momento para acceder al beneficio^[16]. En orden con lo planteado, el límite de ingresos que se estableció a nivel individual pasó de $1.980.000 a $1.077.403, mientras que el tope máximo por familiares se actualizó de $3.960.000 a $2.154.806. En paralelo, las modificaciones en los índices de movilidad que aplica ANSES provocó que se redujera la cantidad de beneficiarios que podrán acceder a la ayuda escolar anual, al tiempo que la reducción de ingresos dejó sin cobertura a un porcentaje importante de familias que hasta el momento lo percibían.

También se derogó el artículo 6 de la Ley n.º 27.160 del Régimen de Asignaciones Familiares, en el que se prohibía que un titular pudiera recibir una prestación en el marco del régimen de asignaciones familiares y, al mismo tiempo, aplicar a la deducción especial por hijo o cónyuge en el pago del impuesto a las ganancias.

Seguro de desempleo

El seguro de desempleo cubre a todos los trabajadores que sean despedidos de un empleo en relación de dependencia sin causa justa y que hayan aportado al Fondo Nacional de Empleo por un período mínimo de seis meses durante los tres años anteriores al cese de la actividad^[17]. Durante el período en que cobran el seguro por desempleo, los beneficiarios tienen derecho a una cobertura de salud, a recibir asignaciones familiares y a computar aportes previsionales. El monto de la prestación equivale al 50 % de la mejor remuneración neta, mensual, normal y habitual de los seis meses anteriores al cese del contrato de trabajo, y el tiempo total de prestación estará en relación con el período de cotización dentro de los tres años anteriores al cese del contrato de trabajo.

Su financiamiento proviene del Fondo Nacional de Empleo (FNE) al que se le asignó el 1,5 % de las contribuciones patronales que antes se destinaban al Sistema de Asignaciones Familiares. Su prestación habilita a mantener el seguro de salud, el pago de las asignaciones familiares y los aportes previsionales durante el período de vigencia del seguro.

Este derecho se implementó recién en el orden nacional en noviembre de 1991 con la Ley Nacional de Empleo n.º 24.013 y cubre a todos los trabajadores cuyo arreglo laboral se rija por la Ley de Contrato de Trabajo, Ley 20.744 de 1974, y para aquellos trabajadores del Régimen Nacional de la Industria de la Construcción, Ley 25.371 del año 2000, que hayan aportado al Fondo Nacional de Empleo (FNE). Quedan excluidos el sector público tanto nacional, provincial y municipal, quienes percibieran prestaciones previsionales (excepto pensiones directas o derivadas de carácter contributivo), los beneficiarios de programas de empleo o que perciban cualquier otra prestación no contributiva (excepto beneficiarios de la pensión vitalicia a los excombatientes de Malvinas, Ley n.º 23.848), los docentes del sector privado (Ley 13.047 y Ley 24.521) y quienes estén contratados bajo la modalidad de pasantías.

Existen dos antecedentes para él, el Fondo de Desempleo para los Trabajadores de la Industria de la Construcción (Ley n.º 22.250 del año 1980) y un subsidio no contributivo instrumentado en 1985.

Con el fin de enfrentar el aumento de la desocupación, se dicta el decreto Nº 2485 por medio del cual se instrumentó un subsidio por desempleo. Los beneficiarios fueron los trabajadores comprendidos en el régimen de las Cajas de Asignaciones y Subsidios Familiares (CASFEC, CASPI) y que tuvieran una antigüedad de 9 meses realizando los aportes correspondientes. El monto del subsidio equivalía al 70 % del salario mínimo vigente al momento del pago y comprendía el pago de asignaciones familiares y prestaciones médico-asistenciales durante un período de cuatro meses (Chebez y Salvia, 2001: 6).

Los trabajadores rurales reglamentaron un seguro de desempleo propio bajo la Ley n.º 25.191 de 1999, que establece la obligatoriedad del uso de la libreta del trabajador rural, creando el Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE), montando un sistema integral de prestaciones por desempleo para el trabajador rural, que cuenta con requisitos diferenciales respecto de los que estipula la Ley Nacional de Empleo.

Para el año 2023, se amplió la cobertura por medio del Decreto 90/2023, y se dispuso que podrán acceder al beneficio los trabajadores despedidos sin justa causa, despedidos por fuerza mayor o por falta o disminución de trabajo no imputable a la parte empleadora, finalizado el contrato por denuncia de la parte trabajadora debido a justa causa, extinción colectiva total por motivo económico o tecnológico de los contratos de trabajo, extinción del contrato por quiebra o concurso de la parte empleadora, finalización del tiempo convenido para la tarea asignada o del servicio objeto del contrato, muerte, jubilación o invalidez de la parte empleadora cuando determine la finalización del contrato y la no reiniciación o interrupción del contrato de trabajo de temporada por causas ajenas a la parte trabajadora. También se incluye al Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares, comprendido en la Ley n.º 26.844, donde se establece que serán reconocidos, a los fines de percibir el seguro por desempleo, los periodos de servicios cotizados al Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 90/2023. En cuanto a la financiación, se dispone que el seguro de desempleo se concretará con un monto que establezca la AFIP, quien dispondrá los valores.

Asimismo, como mecanismo de desaliento a la desocupación voluntaria y a la permanencia en el sistema, existe una escala decreciente en la prestación: durante el primer cuatrimestre, se percibe el 100 % de la prestación, en el segundo el 85 %, y el 70 % en el tercero. Cabe destacar que el porcentaje aplicable durante los primeros cuatro meses de la prestación es fijado por el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, y no tiene obligatoriamente estipulado su corrección, por tanto, queda a discreción de los gobiernos de turno. Para el año 2006, por Decreto 267/2006, se estableció que el monto de la prestación no podía ser inferior a los $250 ni superior a los $400 (sin contar las asignaciones familiares, que se suman a la cuota básica). El monto fue modificado aproximadamente diez años después mediante la Resolución 3-E/2017, que dispuso un aumento escalonado de los montos mínimos y máximos de la prestación, alcanzando a partir del 1 de julio de 2018 un monto mínimo de $ 2.326,03 y el máximo a $ 3.721,65. Montos que fueron modificados nuevamente en el año 2022^[18].

Vale mencionar que el Decreto 267/2006 incorporó en su artículo 4 la extensión por edad del beneficio, esto es, si el trabajador cuenta con 45 años o más de edad, el tiempo total del seguro por desempleo se extenderá por seis meses adicionales, por un valor equivalente al 70 % de la prestación original, que se mantiene hasta la actualidad.

De igual modo, este componente cubre a una porción reducida de empleados. Si se contrastan los 6,4 millones de trabajadores que integran el mercado de trabajo formal (INDEC, 2023), población objetivo de este, y los datos obtenidos para el segundo trimestre de 2022, puede observarse que solamente un total de 46.039 trabajadores son titulares de prestaciones por desempleo, de los cuales la provincia de Buenos Aires es la que concentra el mayor número, con 20.995 titulares, representando el 45,6 % del total nacional; luego viene CABA, con el 7,8 % (3.605), Santa Fe, con el 6,2 % (2.856), Córdoba, con el 6,2 % (2.838), y Mendoza, con el 4,9 % (2.271). El conjunto de estas jurisdicciones concentra el 70,7 % de los destinatarios del programa (SIEMPRO, 2002).

Por último, a partir de marzo de 2024 –Resolución 04/2024 del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil–, se estableció un incremento de los montos mínimos y máximos de las prestaciones, en $101.400 y $202.800, respectivamente.

Seguro de riesgos del trabajo

El seguro de riesgos de trabajo, creado por Ley n.º 24.557 de 1995 (con vigencia desde julio de 1996), busca cubrir los perjuicios que pueda generar un accidente de trabajo o las enfermedades laborales, a través de una prestación monetaria que compensa al trabajador por las faltas económicas que pudiesen ocasionarle un accidente o una enfermedad laboral, y cubre los gastos de salud derivados hasta la mejoría completa del trabajador; incluso, en caso de fallecimiento, la familia del trabajador tiene derecho a recibir servicios de sepelio y una indemnización. Estas prestaciones están a cargo de empresas privadas, llamadas “aseguradoras de riesgos del trabajo” (ART), que establecieron topes indemnizatorios para las enfermedades profesionales y los accidentes de trabajo.

Estos seguros son financiados por los empleadores ya sean del sector público o del privado, que están obligados por ley a contratar a las ART^[19], y se encuentran reguladas por el Estado a través de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT).

La primera normativa en esta dirección fue en 1915, con la Ley n.º 9.688 de Accidentes de Trabajo, donde se establecía un régimen para reparar daños originados en el ámbito laboral a partir de un esquema de compensación por las pérdidas monetarias que originara el accidente. Establecía un esquema tarifado de incapacidades e indemnizaciones, con la posibilidad de que el empleador pudiera sustituir sus obligaciones por accidentes y enfermedades de trabajo, mediante la constitución de un seguro por estos riesgos; este tampoco daba certeza de costo al empleador, por cuanto dejaba librado a su propio criterio la constitución de los seguros (López Aragón, 1996). Este sistema fue complementado en el año 1979, cuando se reglamentó la Ley n.º 19.587 de Higiene y Seguridad en el Trabajo, sancionada en 1972 mediante el Decreto n.º 351/1979.

Con el correr de los años, fue manteniendo modificatorias hasta la sanción de la Ley n.º 26.773 de octubre de 2012, donde se fundó un régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, que edificó un nuevo tratamiento en materia de prevención y reparación de los riesgos del trabajo. El sistema pasó de ser solo reparador para incorporar como elemento central la prevención, además de crear una autoridad de aplicación, a diferencia del estadio anterior, donde únicamente existía un cúmulo de normas en el que los objetivos e instrumentos no estaban coordinados.

Esta ley, reglamentada mediante Decreto 472/2014, modifica el Régimen de Riesgos del Trabajo previsto en la Ley n.º 24.557, la cual ha contemplado modificaciones a través de los Decretos 1.278/00 y 1.694/09, y tiene como fin terminar con la gran cantidad de litigios por accidentes o enfermedades profesionales, principalmente dirigidos a las pequeñas y medianas empresas, las cuales se hallaban apremiadas por una gran cantidad de litigios presentados en su contra.

El sistema en un principio solo alcanzaba a los/as trabajadores/as registrados/as bajo relación de dependencia, los pasantes y las personas obligadas a prestar un servicio de carga pública. No alcanzaba, ni aún alcanza, a los trabajadores autónomos que fueron incorporados mediante el Decreto 491/1997, aunque la Superintendencia de Riesgos del Trabajo nunca instrumentó su ingreso al sistema. El mismo decreto incorporó a las y los trabajadores de casas particulares, aunque recién serían efectivamente incorporados con la Ley n.º 26.844 de 2013 (en vigencia desde octubre de 2014), que reglamentó su actividad.

Para ciertas actividades independientes, el sistema permite que los empleadores se autoaseguren en lugar de afiliarse a una ART. Para esto, deben poder cumplir los requisitos técnicos y financieros necesarios a los efectos de brindar las prestaciones médico-asistenciales, dinerarias y preventivas previstas en la Ley n.º 24.557. Un empleador para ser autoasegurado debe cumplir con el Decreto 585/1996^[20] y contar con la aprobación especial de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT).

Para octubre de 2016, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo puso en funcionamiento el Registro Nacional de Litigiosidad (RENALI), establecido por resolución SRT 198/2016. Su creación hace posible una recopilación de datos para el monitoreo de distintos aspectos de la judicialidad, algunos de los cuales no eran de notificación obligatoria por parte de las ART hasta fines de 2015. El nuevo registro permitió contar con información para mejorar la gestión y la implementación de políticas tendientes a la reducción de la litigiosidad en el ámbito de la siniestralidad laboral. No obstante, el Registro de Actuaciones Judiciales (RAJ), implementado entre 2010 y 2015 por medio de la Instrucción SRT 4/2010, brinda información sobre la evolución de la judicialización en materia de riesgos del trabajo para este período. Se advierte durante este lapso una tendencia creciente, ya que, mientras que en 2010 ingresaron al sistema 53.130 nuevos juicios derivados de accidentes o enfermedades profesionales, el volumen de causas notificadas en 2015 ascendió a 104.186, lo que implica un incremento del 96,1 % en el lapso de cinco años (SRT, 2017).

En el año 2017, a través de la Ley 27.348, se modificó la Ley de Riesgos del Trabajo, estipulando entre sus principales cambios que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales pasara a ser de carácter obligatorio y excluyente, como una instancia administrativa previa a la presentación del trabajador ante la Justicia en reclamo de una indemnización por enfermedad o incapacidad. Se establece que el trabajador podrá requerir la revisión de la resolución de las comisiones médicas jurisdiccionales ante la “Comisión Médica Central”, al tiempo que tiene la opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Paralelamente, se creó el Servicio de Homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales, estableciendo que estas deberán expedirse dentro de los 60 días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación, y dicho plazo será prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, debidamente fundadas. Cabe destacar que esta modificación refuerza lo tratado en la Ley n.º 26.773, pues obstaculiza aún más el reclamo judicial por parte de los trabajadores.

La ley también creó el Autoseguro Público Provincial, destinado a que tanto las provincias y sus municipios como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puedan autoasegurar los riesgos del trabajo definidos en la Ley n.º 24.557, respecto de los regímenes de empleo público provincial y municipal, de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Además, en su artículo 11, establece un nuevo cálculo de indemnizaciones. Se indica que los salarios que se utilicen para calcular el monto se ajustarán por aplicación de la variación del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de Trabajadores Estables).

Vale mencionar que, a partir de marzo de 2020, con el inicio de la pandemia, el gobierno, mediante el Decreto 367/2020, dispuso que las ART deberían cubrir los gastos de los/as trabajadores/as generados por la enfermedad covid-19 y asegurar que reciban en forma inmediata las prestaciones previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

Para el año 2022, por Decreto 651/2022, se amplió nuevamente la cobertura a los/as trabajadores/as asociados/as en cooperativas de trabajo previstas en la Ley n.º 20.337 de Cooperativas. Esta extensión quedaba condicionada a que la propia cooperativa solicitase su inclusión en dicho régimen respecto de sus asociados/as, y, de así hacerlo, la cooperativa de trabajo debía contratar su cobertura con una ART abonando las correspondientes alícuotas. Asimismo, se establece que el cálculo de las prestaciones dinerarias será efectuado sobre la base de las retribuciones promedio declaradas para el trabajador/a durante el año anterior a la primera manifestación invalidante o en el tiempo de prestación de servicio si fuera menor, conformadas por la distribución de excedentes definidos por la cooperativa o sobre el salario mínimo, vital y móvil (SMVyM), primando el de mayor valor.

En cuanto a la litigiosidad, el último dato disponible corresponde al primer trimestre del 2023, cuando se registraron 26.132 nuevos expedientes judiciales: 25.663 fueron juicios iniciados por personas trabajadoras en unidades productivas, y 469 fueron litigios de personas trabajadoras en casas particulares, lo que determinó un incremento del número de expedientes judiciales respecto al año 2022 de 68,3 % (SRT, 2023).

Cobertura de salud

La cobertura de salud abarca las necesidades médicas de los ciudadanos. Se presenta como un sistema mixto en el que cohabitan tres sectores: el sector público (en sus tres niveles: nacional, provincial y municipal), el privado y el de las obras sociales^[21]. El sector público ofrece atención a toda la población en su conjunto de manera gratuita, por medio de un entramado de centros de salud y hospitales públicos. El sector privado concentra a empresas de medicina prepaga que ofrecen servicios de salud a quienes voluntariamente los contratan, mientras que las obras sociales cubren la salud de los trabajadores en relación de dependencia y, por carácter transitivo, también las de sus familias.

Su antecedente histórico lo encontramos en el mutualismo. Las mutuales, fundadas por las diversas colectividades de inmigrantes, encontraban allí la forma de responder económicamente a una enfermedad que demandase gastos que no podían ser solventados directamente. Recién durante el primer gobierno peronista, con Ramón Carrillo como secretario de Salud Pública, el sanitarismo convirtió al hospital público como la institución central de la salud del país, además del comienzo del desarrollo de las obras sociales sindicales. En 1970 se sancionó la Ley n.º 18.610 de Obras Sociales, que, entre otras disposiciones, estableció un piso obligatorio de aportes sobre la nómina salarial destinado a ellas, dejando su administración a cargo de cada sindicato; asimismo, creó el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) como organismo regulador del sistema y un fondo de redistribución cuyo objetivo era realizar transferencias financieras compensatorias entre las obras sociales.

Para 1971, con la Ley n.º 19.032, se erigió el INSSJyP, obra social para los adultos mayores. El primer proyecto de atención de la salud implementado fue el Programa de Atención Médica Integral (PAMI), que funcionaba solamente en la Ciudad de Buenos Aires.

El sistema se volvió más integral e igualitario con la sanción en diciembre de 1988 de la Ley n.º 23.661, que instituyó el Sistema Nacional del Seguro de Salud, donde se creó el Fondo Solidario de Redistribución para subsidiar a las entidades con menores ingresos, al tiempo que incluyó a los que no poseían cobertura, pues cimentó al seguro con el sistema de prestadores de distinta naturaleza. Régimen público: hospitales, centros de salud, etc.; sistema de obras sociales nacionales: para los trabajadores y su familia, regulado por la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud); otras obras sociales no reguladas por la SSS como INSSJyP, DOSUBA de la Universidad de Buenos Aires, Fuerzas Armadas y de Seguridad, etc.; las obras sociales provinciales y el sector privado: prepagas, clínicas, etc.

En la década de 1990, comenzó el proceso desregulación del mercado, y el seguro de salud no se mantuvo exento. La desregulación, validada a través del Decreto 9/1993, se puso en práctica a mediados de 1995 con la creación del Programa Médico Obligatorio (PMO) a fin de que todas las obras sociales tuviesen una cobertura mínima. Aquellas obras sociales que no tuvieran la capacidad de asegurar el PMO debían fusionarse con otras o salir del mercado. Recién en 1997 se concretó el sistema de libre elección, aunque no para todas las obras sociales. Las prepagas se autoexcluyeron de la competencia, y participaron de manera indirecta por medio de convenios con algunas obras sociales, donde se acordaba que estas les transferían los aportes obligatorios de sus beneficiarios a las prepagas, que los incorporaban a diferentes planes conforme sus niveles de aporte y su disposición a realizar pagos extra.

Recién para el año 2001, cuando se implementó el Decreto 446/2000, se instrumentó la libre elección entre las obras sociales –tanto las sindicales como las de dirección– y las prepagas, quedando excluidos los autónomos, los monotributistas, los afiliados al INSSJyP o las obras sociales de las Fuerzas Armadas o de Seguridad, entre otras que no están reguladas por la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud). Como consecuencia de esta política, algunas obras sociales acuerdan con prepagas para que sus afiliados adquieran sus servicios por medio de la derivación de aportes.

Tanto las obras sociales como las prepagas deben proporcionar una cobertura mínima de salud y medicamentos que están definidos en el Programa Médico Obligatorio (PMO). El organismo encargado de controlar y regular el funcionamiento del sistema es la Superintendencia de Servicios de Salud. Respecto al formato de las obras sociales, este comprende al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP)^[22], que cubre a los jubilados, pensionados y también a sus familias.

Con la crisis económica y política que sobrellevaba el país, el 9 de abril de 2002, el Ministerio de Salud, bajo el gobierno de Eduardo Duhalde, creó por Resolución 201/2002 el Programa Médico Obligatorio de Emergencia (PMOE), que redujo el PMO a un conjunto de prestaciones esenciales. Para el año 2005, si bien en 2004 se prorrogó la Emergencia Sanitaria Nacional con la Ley n.º 25.972, se restituyó el PMO e incluso se agregaron algunos medicamentos al Formulario Terapéutico. El 4 de mayo de 2011, se sancionó la Ley n.º 26.682 (Ley de Prepagas), que regula la medicina prepaga, siendo sus principales consideraciones la obligación a cumplir el PMO, la eliminación del periodo de carencia para determinadas enfermedades y las limitaciones al ingreso por edad.

Cabe destacar que todos los beneficiarios de pensiones no contributivas^[23], graciables^[24] o por discapacidad que no cuenten con obra social automáticamente (desde el año 2009) son adheridos al Programa Federal Incluir Salud, que brinda cobertura médico-asistencial a todas aquellas personas titulares de pensiones nacionales no contributivas. Se trata de un programa nacional en coordinación con las provincias, en las cuales el Estado nacional a través de la Agencia Nacional de Discapacidad^[25], creada en septiembre de 2017 por Decreto 698/17 y organizada por Decreto 160/18, entrega a la Unidad de Gestión Provincial un monto por beneficiario/a por mes para la cobertura médica.

Durante el gobierno de Mauricio Macri, mediante Resolución n.º 475/2016 de abril de 2016, el Ministerio de Salud aprobó la Cobertura Universal de Salud (CUS) bajo el argumento de volver más eficientes los recursos públicos y garantizar un mejor sistema de salud, sobre todo la atención primaria. Sus destinatarios son todas aquellas personas que no tengan ninguna cobertura y que se atienden en el sector público. El objetivo primario es su identificación, como sucede con los otros subsistemas de cobertura, permitiendo el empadronamiento de todos los ciudadanos del país para poder identificar su cobertura. Los pacientes tendrían un médico de cabecera asignado y una historia clínica única digitalizada con acceso desde cualquier punto del país, y se haría entrega de medicamentos a través del Plan Remediar, entre sus cuestiones más relevantes. En cuanto a su financiamiento, el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Decreto 908/2016, dispuso el financiamiento excepcional para el CUS, mediante un régimen de distribución de los recursos acumulados al 28 de julio de 2016 en el Fondo Solidario de Redistribución y la afectación de 8 mil millones de pesos, por única vez. Asimismo, estableció que la Superintendencia de Servicios de Salud constituyera con esa suma un Fideicomiso de Administración, además de encomendar al Ministerio de Salud de la Nación la constitución de una unidad ejecutora de este.

Mendoza fue la primera provincia en adherir en diciembre de 2016. Luego se sumaron las provincias de Córdoba, Salta, Entre Ríos, Jujuy, San Juan, Río Negro, Tucumán, Chaco, Catamarca, Corrientes, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Al momento no tiene plena implementación, se trata de pruebas piloto en algunas ciudades de las provincias que adhirieron.

En el desarrollo de su gestión, el Ministerio de Salud pasó a ser secretaría de gobierno, imagen que representa la incapacidad para definir los temas centrales y estratégicos de su accionar, que, sumado a su escaso presupuesto, configura una debilidad institucional para el ejercicio que impide un ejercicio rector de un sistema segmentado socialmente e inequitativo territorialmente (Vasallo Sella, Sánchez de León y Oggier, 2022).

Para el periodo que comprende la administración de Alberto Fernández, atravesada transversalmente por el contexto de pandemia, el sistema de salud en su totalidad debió incrementar su presencia en todas sus versiones, aunque encabezado por el sector público, nuevamente constituido como Ministerio de Salud, aumentando sus partidas para poder responder a las demandas de la sociedad en su conjunto.

En cuanto al desarrollo de la política del CUS, esta no fue prioritaria, pero tampoco fue derogada su legislación en este periodo. El gobierno dio mayor énfasis al desarrollo de políticas de financiamiento basadas en la demanda, a través de planes públicos como el SUMAR –continuidad del Plan Nacer, que comenzó dando cobertura de salud a la población materno-infantil sin obra social y que entre 2012 y 2015 incorporó a toda la población hasta los 64 años de edad, brindando prestaciones específicas para el cuidado del embarazo, la primera infancia, la adolescencia y la adultez–. Proceso que culminó en el año 2020, con la incorporación de todas las personas de más de 65 años, con lo que se consiguió que el universo total de la población sin obra social esté cubierto por el programa. La estrategia del Sumar permite el cuidado y seguimiento de la población por parte del sistema sanitario. De esta forma, por cada persona que se atiende por el programa y por cada consulta y control que se realice, el hospital o centro de salud recibe recursos para fortalecer al equipo de salud y mejorar los servicios brindados a la comunidad y, al mismo tiempo, les otorga un respaldo económico mensual a los/as beneficiarios/as^[26].

Cobertura previsional de jubilaciones y pensiones

La cobertura previsional de jubilaciones y pensiones satisface la necesidad de percibir unos ingresos a aquellos ciudadanos que ya no pueden generarlos. Existen tres tipos de componentes: las jubilaciones, a la que acceden los adultos mayores; las pensiones por fallecimiento, que se otorgan cuando muere una de las fuentes de ingreso del hogar; y las pensiones por invalidez, para aquellas personas que tengan una discapacidad permanente. Cada componente posee diferentes criterios de acceso.

En cuanto a las jubilaciones, es de mencionar que la mayoría de los trabajadores formales se encuentran cubiertos por el Sistema Integrado Previsional Argentino^[27] (SIPA), siendo requisito para obtener dicha prestación que el trabajador cuente con 30 años de aportes y haya alcanzado la edad mínima de 60 años en el caso de las mujeres y de 65 años en el de los varones. Por fuera del SIPA, funcionan otros regímenes especiales que corresponden a cajas de profesionales, organismos de seguridad nacional, Fuerzas Armadas y administraciones públicas provinciales que no han transferido sus cajas al orden nacional. Se estima que existen más de 120 cajas especiales.

La pensión por fallecimiento se concede a los derechohabientes^[28] del trabajador fallecido, con un monto de aproximadamente el 50 % del promedio de su último salario, y un 70% si se trata del fallecimiento de una persona jubilada. En todos los casos, tienen derecho a recibir las asignaciones familiares por sus hijos menores de 18 años o discapacitados sin límite de edad, y por cónyuge, teniendo cobertura de salud a través de alguna obra social.

Por último, la pensión por invalidez se otorga cuando el trabajador en relación de dependencia sufre una incapacidad laboral permanente, que se define cuando el daño producido por el accidente de trabajo o la enfermedad profesional le ocasiona una disminución de su capacidad de trabajo de un 66 % o más. El trabajador tiene derecho a percibir la pensión siempre que haya aportado al sistema público^[29]. El valor de la pensión es de un 70 % de los ingresos promedio del trabajador.

Los inicios de la previsión social se remontan al proceso de construcción del Estado nación, sosteniendo como objetivo la integración y estabilización de la estructura burocrática al interior del aparato estatal, tal como lo demuestran la Ley n.º 4.349 del año 1904, que incorporó a la cobertura al conjunto de los empleados de la administración pública central^[30], y la Ley n.º 9.653 de 1915 –con la Caja Jubilatoria de los Trabajadores Ferroviarios–, donde se otorgó por primera vez a un gremio del sector privado dicho beneficio (Alonso, 2000). En un principio, esta iniciativa corrió por cuenta del propio Estado más que como respuesta a demandas específicas por parte de los trabajadores en general, que hasta entonces centraban sus reivindicaciones en cuestiones referidas a contextos laborales y salariales.

Particularmente desde la década de 1940, con el ascenso del peronismo al poder, se expandió la cobertura previsional a casi la totalidad de la población económicamente activa (PEA), a excepción de los trabajadores del servicio doméstico, que se incorporaron al régimen jubilatorio en 1956 (Alonso, 2000). Hasta aquel entonces, los criterios que regían al sistema se definían de manera independiente para cada uno de los grupos ocupacionales, lo que hacía que cada rama productiva determinara las condiciones de elegibilidad, la tasa de contribución y el método de cálculo del beneficio.

Para el año 1958, por Ley n.º 14.499, se alteró el criterio de distribución progresiva al introducirse el criterio de proporcionalidad de los haberes en relación con el salario, estableciendo que las prestaciones debían ser equivalentes al 82 % móvil de las mejores remuneraciones percibidas al cargo en el último período de actividad.

Ya para finales de la década de 1960, se produjo el primer déficit del sistema previsional. En el año 1968, el gobierno dictatorial de Juan Carlos Onganía, por medio de las Leyes n.º 18.037 y n.º 18.038, dispuso una concentración del sistema. Se creó el Sistema Nacional de Previsión Social (SNPS) y se fusionaron las trece cajas nacionales existentes hasta la fecha en solamente tres: Industria y Comercio; Estado y Servicios Públicos; y Autónomos. Con regímenes especiales permanecieron los miembros de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, como también las y los trabajadores de las administraciones provinciales y municipales. Se argumentaba que la unificación y la centralización de la política previsional contribuirían a consolidar una organización vertical, desalojar la presencia sindical de la dirección de las cajas, controlar la evasión y uniformar las prestaciones y las condiciones para su obtención (Goldberg y Lo Vuolo, 2006).

La reforma estableció, además, la homogeneización del cálculo de los haberes para todos los trabajadores, eliminando la escala de beneficios por cada rama ocupacional y entre los distintos niveles salariales. Con la eliminación de la escala de beneficios, cambió el patrón distributivo del sistema previsional, ya que consignaba mayores beneficios relativos para los grupos de menores ingresos. Es importante señalar que con esta medida el sistema previsional tiende a reproducir en la etapa pasiva la distribución de recursos existentes de la etapa activa.

Para 1975, bajo el gobierno de María Estela Martínez de Perón, se sancionó una nueva ley previsional que contemplaba nuevos beneficios, disminuyendo las exigencias para su acceso. Dicha norma tuvo corta vida, ya que al año siguiente, con la instauración del régimen militar, se volvió al régimen dispuesto por las Leyes n.º 18.037 y n.º 18.038 (Goldberg y Lo Vuolo, 2006).

Durante el periodo que transcurrió desde 1975 hasta el retorno democrático en 1983, el total de los beneficiarios pasó de 1.694.800 a 2.662.400, lo cual significó un aumento del 55 %. Los signos de agotamiento del sistema se percibían ya desde mediados de la década del 1970, aunque los desequilibrios se acentuaron durante la década de 1980, cuando los problemas fiscales se intensificaron. Los cambios más significativos, entonces, se dieron con relación al financiamiento del sistema: en 1980 se estableció la eliminación de la contribución patronal compensándola con recursos provenientes de los impuestos coparticipables a las provincias –impuesto al valor agregado (IVA)–. Esta reforma tuvo impactos en el desfinanciamiento y en la presión de la recaudación de los impuestos coparticipables (Alonso, 2000). Los aportes patronales fueron reimplantados en 1984, y, para 1986, el monto acumulado de deudas judiciales llevó a decretar la emergencia previsional y a suspender el pago de las sentencias (Alonso, 2000). Al tiempo que se incluyeron nuevos impuestos de afectación específica (combustibles, tarifas de gas y telefónicas) para cubrir el déficit.

En la década de 1990, congruente con el Estado neoliberal que se consolidaba en esos años, se llevó adelante una reforma del sistema previsional, apuntando a la constitución de un sistema de seguridad social privatizada. Fue en 1993 cuando se logró sancionar la Ley n.º 24.241, que transformó el sistema jubilatorio en un híbrido que implicó un régimen de capitalización semivoluntario conjugado con una progresiva presencia subsidiaria del ANSES (Alonso, 2000).

La Ley n.º 24.241 establece el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, un régimen mixto con dos pilares: un Régimen Público de Reparto (RPR), administrado por el Estado a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), y un régimen fundado en la Capitalización de Cuentas Individuales (RCI), que contaba con una administración privada a través de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), las cuales tenían por función administrar los aportes personales de los trabajadores afiliados a estas y se encontraban reguladas por la Superintendencia de AFJP (SAFJP)^[31]. Ambos regímenes cubrían a la totalidad de los/as trabajadores/as en relación de dependencia y autónomos/as, con excepción de las cajas especiales.

El modelo se basaba en dos ideas fuerza: ahorro obligatorio administrado por el Estado y capitalización individual de administración privada. Se presumía que el sistema resolvería al menos dos problemas estructurales que atravesaba el sistema previsional: eliminaría el déficit fiscal y mejoraría los haberes de los pasivos con la inversión de los aportes en una cuenta de capitalización. Escenario que no sucedió.

Vale mencionar que en su conformación se establece que todos aquellos trabajadores que al momento de la reforma no optasen por permanecer o incorporarse al RPR automáticamente quedaban atados a la AFJP de manera azarosa mediante sorteo.

Relativo a la composición del haber jubilatorio, el SIJP tenía una composición diferencial. Para quienes optaban por el RPR, el haber jubilatorio estaba compuesto por la prestación básica universal (PBU), beneficio uniforme que reciben los que tienen el derecho jubilatorio independientemente del salario durante su etapa activa^[32], una prestación compensatoria (PC), cuya finalidad era compensar los aportes efectuados en el anterior sistema hasta el 30 de junio de 1994^[33], y una prestación adicional por permanencia (PAP)^[34]. Por su parte, los que adhirieron al RCI recibían una jubilación ordinaria (JO) bajo tres posibles modalidades: renta vitalicia previsional, retiro programado y retiro fraccionario^[35] (Goldberg y Lo Vuolo, 2006).

Por otro lado, mientras que en el RPR el Estado no concebía ningún pago de comisión por administrar los fondos de los trabajadores, las AFJP percibían por ellos comisiones que desde sus inicios fueron muy elevadas y se llevaban más de un tercio de los aportes de los afiliados (Goldberg y Lo Vuolo, 2006). Estas variaban de acuerdo con lo que ofrecía cada administradora y se calculaban sobre el total de salario.

Con el correr de los años, se han llevado a cabo modificaciones respecto de este tema. En primer lugar, la garantía del haber mínimo (PBU), que era en un principio exclusivo para los beneficiarios del RPR, a partir del año 2004 fue extendida a los beneficiarios del RCI que contengan algún componente público (Roca y Bourquín, 2007).

Respecto a las contribuciones tanto de la patronal como de los trabajadores, en el SIJP las cotizaciones fueron reformulándose desde su origen. En un principio, para los que aportaban al RPR y al RCI, los aportes de los trabajadores en relación de dependencia eran del 11 % de su remuneración y del 16 % de los empleadores. Con los años los porcentajes fueron disminuyendo mediante sucesivos decretos para los aportantes al RCI, por lo que rige de este modo un aporte diferencial entre un régimen y el otro.

En el año 2001, mediante el Decreto 1.387/01, se dispuso para los cotizantes de las AFJP una reducción a un 5 % de los aportes personales de los trabajadores en relación de dependencia; unos años más tarde, precisamente en marzo de 2003, se elevó al 7 %. Dicha normativa disponía que se debía volver a su nivel original a partir de aumentos del 2 %, pero esta disposición se prorrogó desde ese año hasta el año 2008, que alcanzó al 11 %, igualando el porcentaje realizado por los cotizantes del RPR. Para 1998 el promedio del aporte patronal era de 10,9 % (Pautassi, Faur y Gherardi, 2004). Por su parte, los trabajadores autónomos aportan obligatoriamente el 27 % de su renta presunta, destinando el 11 % a financiar al régimen elegido por el trabajador, y el 16 % restante, al RPR.

Por otro lado, mediante la Ley n.º 26.222 de 2007, se dispuso la apertura del sistema cada cinco años a fin de que los beneficiarios puedan optar por el régimen que deseen, beneficio que no permitía la Ley n.º 24.241. También, se habilitó el pasaje de los hombres a los 55 años y de las mujeres a los 50 años que se encuentren en el RCI, y que no hubiesen acumulado en su cuenta de capitalización individual más de 20 mil pesos –cifra que no les garantizaba la jubilación mínima–, directamente al RPR, a menos que manifiesten expresamente lo contrario.

Para el mismo año, se constituyó mediante el Decreto 897/07 el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto, cuya finalidad residía en constituirse como una reserva necesaria para instrumentar una adecuada inversión de los excedentes financieros del régimen previsional público, garantizando el carácter previsional de estos, preservar el valor o la rentabilidad de los recursos del fondo, al tiempo que atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales y atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales.

Este se encuentra integrado por los recursos propios percibidos por la ANSES que, al cierre de cada ejercicio anual, resulten de libre disponibilidad, una vez deducida la deuda exigible del organismo, y que se hallen registrados como disponibilidades o como activos financieros, las rentas provenientes de las inversiones que realice, y cualquier otro aporte que establezca el Estado nacional mediante su previsión en la Ley de Presupuesto correspondiente al período del que se trate.

Para noviembre de 2008, con la sanción de la Ley n.º 26.425, se modificó sustancialmente el sistema jubilatorio. Esta ley fundó el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y unificó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones por un único Régimen Previsional Público. Nuevamente se centralizó la administración del sistema previsional nacional en manos del Estado, traspasando a todos los afiliados del RCI al RPR, al tiempo que se garantizaron los haberes futuros de todas las personas que pasasen a la etapa pasiva, hubieran aportado a uno u otro régimen. Los fondos que administraban las AFJP pasaron entonces a ser administrados por el Estado.

En cuanto a los fondos que integraban las cuentas de capitalización, fueron transferidos al ANSES, por lo que pasaron a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) ya existente desde el año 2007. El Decreto 2.103/08 establece que el FGS, además de constituirse como una reserva necesaria para instrumentar inversiones de los excedentes financieros del régimen previsional público, preservando su valor o rentabilidad para atender o atenuar eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público frente a una negativa de variables económicas y sociales, ahora también podía contribuir, con la aplicación de sus recursos, al desarrollo sustentable de la economía nacional, a los efectos de garantizar el círculo virtuoso entre el crecimiento económico sostenible, el incremento de los recursos destinados al SIPA y la preservación de los activos de dicho fondo. Es decir, podía pasar a utilizarse como fondo de reserva anticíclico que resguardase el sistema previsional ante eventuales shocks adversos.

Vale señalar que la ANSES, al tiempo que posee autonomía financiera y económica, se encuentra sujeta a la supervisión de la Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social, creada en el ámbito del Congreso de la Nación. Dicha comisión está integrada por seis senadores y seis diputados, quienes son elegidos por sus respectivos cuerpos teniendo como misión constituir y ejercer la coordinación entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional.

Se creó también, en el ámbito de la ANSES, un Consejo del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del SIPA, cuyo fin es el monitoreo de los recursos del sistema. Este consejo está integrado por un representante de la ANSES; un representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros; dos integrantes del Órgano Consultivo de Jubilados y Pensionados que funciona en el ámbito de la ANSES; tres miembros de las organizaciones de los trabajadores más representativas; dos de las organizaciones empresariales más representativas; dos de las entidades bancarias más representativas; dos miembros del Congreso de la Nación y uno por cada Cámara; constituyendo un total de 15 miembros.

Relativo al FGS, cabe resaltar que en el año 2020 se sancionó la Ley n.º 27.574 de Defensa de los Activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad con el propósito de reorientar las inversiones del FGS, estableciendo que deben reorientarse las inversiones para que tengan impacto directo en la economía, promoviendo no solo la sostenibilidad del sistema previsional, sino de la economía argentina en general. Como también establece el traspaso de la responsabilidad financiera al Tesoro Nacional de los haberes de quienes habían optado por la Ley de Reparación Histórica (Ley n.º 27.260), brindando así una mayor estabilidad y previsibilidad al FGS, entre las cuestiones que se destacan como centrales.

La composición del haber jubilatorio, bajo el régimen del SIPA, es del mismo modo que el antiguo RPR. Los beneficios de jubilación ordinaria del RCI son incluidos en el nuevo régimen previsional público. Todos los cotizantes tienen derecho a la percepción de PBU, PC, PAP, incluyendo las prestaciones de retiro por invalidez, pensión por fallecimiento y prestación por edad avanzada. Por su parte, la cotización vuelve a no estar definida, pues se mantiene el principio de solidaridad intergeneracional. Por definición, esta no puede estar establecida de antemano, ya que se basa en el principio que establece que los trabajadores activos cotizan para los pagos de haberes de los pasivos.

En cuanto a la movilidad de los haberes, se destaca que el antiguo régimen estuvo caracterizado por variadas modificaciones, siempre en desmedro de los pasivos. Originalmente, la Ley n.º 24.241 previó un mecanismo de ajuste automático que seguía la evolución del aporte medio previsional obligatorio (AMPO), pero la Ley n.º 24.463 de Solidaridad Previsional, sancionada en 1995, eliminó ese mecanismo y estableció que la movilidad de las prestaciones se haría mediante el módulo previsional (MOPRE), valor que se fijaría anualmente en la Ley de Presupuesto. Dicha ley establece que el Estado Nacional solo garantiza el pago de los haberes hasta el monto de los créditos presupuestarios, reconociendo la movilidad que establezca el presupuesto nacional, no estando en ningún caso relacionada con las remuneraciones (Pautassi, Faur y Gherardi, 2004).

Así fue como, en el año 2009, se fijó en forma expresa que los haberes jubilatorios tendrían la movilidad prevista en la Ley n.º 26.417, que modifica el artículo 32 de la Ley n.º 24.241. Esta dispone que el ajuste de los haberes se realice semestralmente, aplicándose la movilidad del periodo para los haberes que se devengan en los meses de marzo y septiembre. Para realizar el ajuste, se utiliza la movilidad del período y de la recaudación del ANSES^[36], calculado conforme el siguiente detalle: enero-junio para el ajuste de septiembre del mismo año y julio-diciembre para el ajuste que aplicar en marzo del año siguiente. Asimismo, se establece que en ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir la disminución del haber que percibe el beneficiario.

En el año 2016, a través de la Ley n.º 27.260, se instrumentó el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, con el objetivo de actualizar los montos de los haberes jubilatorios en función de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de las Cámaras de la Seguridad Social y de las Cámaras Federales. Además, con dicha ley se implementó la pensión universal para el adulto mayor (PUAM)^[37], una alternativa de asignación no contributiva^[38] con el fin de contener a todas aquellas personas mayores de 65 años que no cuentan con ninguna jubilación o pensión, otorgándoles una pensión equivalente al 80 % de una jubilación mínima^[39].

Cabe destacar que se mantuvo la prestación dispuesta por la Ley n.º 24.347 de 1994, que establece la prestación por edad avanzada (PEA) para hombres y mujeres mayores de 70 años, autónomos o en relación de dependencia, con al menos diez años de aportes. Entre los requisitos se establece que, de los últimos diez años de aportes, al menos cinco años deben ser durante los últimos ocho años previos al cese de la actividad. No acceden aquellos que acrediten tareas en servicio doméstico, al tiempo que no se puede percibir ninguna jubilación, pensión o retiro civil o militar nacional, provincial o municipal. Esta prestación se calcula al 70 % de la prestación básica universal, más la prestación compensatoria o prestación adicional por permanencia o jubilación ordinaria en su caso.

Para diciembre de 2017, por Ley n.º 27.426, fue modificada no solo la Ley de Movilidad de los Haberes^[40], sino también el cálculo para la definición de los haberes de todos aquellos beneficiarios de la prestación básica universal (PBU) que acrediten 30 años de servicios, estableciendo el pago de un suplemento a fin de alcanzar un haber previsional equivalente al 82 % del valor del salario mínimo, vital y móvil. Generando estatus diferencial entre los jubilados. Además, se extendió hasta los 70 años la facultad del empleador para intimar al trabajador a jubilarse.

El SIPA se financia con ingresos provenientes principalmente de los aportes de los trabajadores que tributan el 11 % de su remuneración, y de las contribuciones patronales, en el orden del 16 %; por su parte, los trabajadores autónomos cotizan obligatoriamente el 27 % de su renta presunta. A su vez, contribuyen al financiamiento del SIPA la recaudación de los impuestos afectados total o parcialmente –impuesto al valor agregado (IVA), impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias, adicional de emergencia sobre cigarrillos, impuestos sobre los combustibles líquidos y al dióxido de carbono, impuesto para una Argentina inclusiva y solidaria (PAIS) y monotributo impositivo–, el ingreso por rentas, depósitos, títulos, valores, préstamos del FGS, y las transferencias que se realizan desde el Tesoro Nacional para cubrir beneficios que cuentan con ese financiamiento específico por no ser contributivas, como lo es la pensión universal para el adulto mayor (PUAM).

Desde el año 2005, se han sancionado leyes de moratorias previsionales con el fin de poder cubrir el universo de adultos mayores en edad de jubilarse. Se trata de un dispositivo valioso porque aborda la informalidad o las trayectorias laborales discontinuas y permite el acceso al beneficio jubilatorio, en cuanto trabajador y no beneficiario de un programa asistencial. Promoviendo una ampliación de lo que puede ser considerado pilar fundamental de la protección social en Argentina.

Si bien existieron otras moratorias previas, se destacan las impuestas por las Leyes n.º 24.476 (Decreto n.º 1.454/2005) y n.º 26.970 (Decreto 1.556/2014), que permitían que los ciudadanos con edad jubilatoria que no contaran con los años de aportes pudieran regularizar o completar los aportes faltantes con la compra de contado de los aportes adeudados o con un plan de pagos de hasta 60 cuotas descontadas del haber previsional. La segunda moratoria posee algunas diferencias respecto de la sancionada una década antes. Mientras que la primera es de carácter permanente, sin requisitos de acceso, con cuotas fijas y sin contar con la edad necesaria para jubilarse, y posibilita la compra de aportes para el periodo entre 1955 y el 30 de septiembre de 1993^[41], la segunda es de carácter transitoria^[42], disponiendo para habilitar su acceso una evaluación socioeconómica, siendo sus cuotas variables con un interés mensual de 1,35 %, adecuándose semestralmente mediante la aplicación del índice de movilidad previsional. Esta última moratoria establece, asimismo, que, para la compra de años de servicios habilitados, entre 1993 y 2003, el interesado debe contar con la edad jubilatoria exigida por ley.

En el año 2018, mediante la Resolución General Conjunta 4.222/2018 entre el ANSES y la AFIP, se impusieron los mismos requisitos de evaluación patrimonial y socioeconómica para la primera moratoria (Ley n.º 24.476), al tiempo que se dispuso que aquellas mujeres que, dentro del período comprendido entre el 23 de julio de 2016 y el 23 de julio de 2019, cumplieran la edad jubilatoria y, a su vez, fueran menores de 65 años pudieran optar por el ingreso en el régimen especial de regularización de deudas previsionales dispuesta por la Ley n.º 26.970. En cuanto a los hombres, que ya no tenían acceso a dicha moratoria (su fecha de finalización era el 18 de septiembre de 2016), solo se les permite acceder a aquellos con más de 79 años de edad, con fecha de caducidad en abril de 2019. Cabe señalar que, en ambos casos, la actualización de las cuotas de las deudas previsionales es trimestral, en consonancia con la Ley de Movilidad Jubilatoria.

En 2023 se sancionó la Ley n.º 27.705, que incorporó al sistema un nuevo régimen de moratoria previsional, reglamentado por el Decreto n.º 173/2023. Se trata de un plan de pago para las personas que estén en condiciones de jubilarse conformado por las Unidades de Pago de Deuda Previsional (UPDP) necesarias para alcanzar el derecho a la prestación. Este régimen tiene vigencia por dos años, con vencimiento en el año 2025. Las UPDP que incluir en el plan de pago comprenderán periodos devengados desde que la persona solicitante hubiera cumplido 18 años hasta diciembre del año 2008 inclusive. En el caso de personas extranjeras, no podrán adquirir UPDP por períodos anteriores a la fecha de ingreso al país.

Esta moratoria es exclusiva para mujeres de entre 50 y 59 años y hombres de entre 55 y 64 años que no cuentan con los 30 años de aportes jubilatorios. Además, quienes tengan menos de diez años de la edad de jubilación podrán regularizar sus pagos pendientes hasta el 31 de marzo de 2012.

También bajo el gobierno de Alberto Fernández, a través de la Ley n.º 27.609, en el 2020, se modificó la movilidad jubilatoria. Esta determina que, para el aumento de los haberes, se calcula la suma del 50 % del aumento trimestral de la recaudación de ANSES por beneficiario y el 50 % de la variación de los salarios. Para el último ítem, se toma en cuenta el mayor valor registrado en la Remuneración Imponible para el Trabajador Estable (RIPTE) y el índice general de salarios del INDEC.

En pos de garantizar ampliar la protección en el año 2021, mediante el Decreto 475/2021, el gobierno dispone que se reconozcan aportes por tareas de cuidado a todas las madres. Con el fin de facilitar la acreditación de los años de servicios necesarios para el acceso a la jubilación, la medida reconoce un año de aporte por cada hijo/a o dos años en casos de adopción; un año adicional por hijo/a con discapacidad y dos años adicionales si el hijo/a fue titular del derecho a AUH por al menos 12 meses. Además, reconoce los períodos de licencia por maternidad y la excedencia por maternidad. Vale señalar que es compatible y, de ser necesario, puede complementarse con las moratorias previsionales vigentes y con el Plan de Pago de Deuda Previsional, sancionado en el año 2023.

Ese mismo año, a través del Decreto 90/2023, se modificaron las disposiciones del Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico instituido en la Ley n.º 25.239, con el objetivo de garantizar el acceso efectivo a las prestaciones previsionales, permitiendo igualar de manera inmediata las condiciones de acceso con las dispuestas para el resto de las y los trabajadores dependientes^[43]. Por tanto, por resolución del Ministerio de Trabajo 670/2023, se dispuso que se calculara por los períodos que se hayan efectuado contribuciones inferiores a 16 horas semanales con destino al Régimen Previsional Nacional hasta mayo de 2023, a través del SICAM (Sistema de Información para Contribuyentes Autónomos y Monotributistas), o el que en el futuro lo sustituya. La deuda por aportes no ingresados será descontada, por ANSES, del haber previsional obtenido, aplicando un cargo mensual equivalente al 20 %, hasta su total cancelación. Si hubiera lugar al cobro de un retroactivo proveniente de una primera liquidación del beneficio previsional, se podrá afectar la totalidad de su importe al pago de la deuda.

En cuanto al cálculo o la determinación del haber, de acuerdo al artículo 4 de la resolución 670/2023, se tomará el valor actualizado de la remuneración mínima mensual correspondiente a la categoría profesional personal para tareas generales bajo la modalidad con RETIRO, o la que en un futuro la sustituya, conforme la escala salarial fijada por la Comisión Nacional de Trabajo para el Personal de Casas Particulares (CNTCP), para quienes registren servicios por 16 horas o más semanales, ya sea con uno o varios empleadores o empleadoras. Para quienes registren servicios por menos de 16 horas semanales, se tomará la mitad del valor de la remuneración mencionada precedentemente.

Por último, en el gobierno de Javier Milei, al momento de la realización de este artículo, aún se encuentra sin resolución por parte del Poder Legislativo el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo para la modificación de la Ley de Movilidad Jubilatoria. De igual forma, se pronunció por la negativa respecto de extender la moratoria previsional en el año 2025.

A la espera de la concreción de una ley, por Decreto 274/2024, se estableció una nueva pauta de movilidad jubilatoria basada en la actualización mensual de los haberes de acuerdo con las variaciones del Nivel General del Índice de Precios al Consumidor publicado por el INDEC.

Se estipula que la primera actualización se hará efectiva a partir de las prestaciones previsionales correspondientes al mes de julio de 2024. Pero, a los fines de la transición, para la determinación de la movilidad correspondiente a junio de 2024, resultará aplicable en abril un incremento extraordinario equivalente al 12,5 % sobre los haberes prestacionales del mes de marzo, como así también un adelanto de la movilidad correspondiente al mes de junio que se aplicará sobre el resultado del incremento otorgado.

Los incrementos dispuestos serán a cuenta de la movilidad por pagar en junio de 2024 conforme el índice que se obtendrá de acuerdo con la nueva fórmula de movilidad, y, una vez obtenido el porcentaje que surja, se descontarán los puntos porcentuales de los incrementos acumulados que la persona beneficiaria hubiese percibido. No obstante, en caso de que estos superen el aumento calculado según la fórmula, no se descontará la diferencia, sino que se considerará incorporada al haber, mientras que, si fuesen menores a dicho aumento, se abonará la diferencia resultante.

Consideraciones finales

En sociedades bajo el modo de producción capitalista como la nuestra, ponderar y garantizar la seguridad social se vuelve indispensable para lograr la plena integración de sus ciudadanos a la vida en comunidad. Conviniendo que el factor integrador pasa por la posición en que los individuos se ubican respecto del mercado de trabajo, que nos incluye o excluye de ella, es que resulta clave la participación del Estado, no solo como fuente de bienestar, sino como articulador de la trama social.

Si bien es sabido que no solo el Estado es fuente de bienestar, ya que la familia y el mercado también son parte constitutiva de la tríada que cimienta la prosperidad de una sociedad, el accionar del Estado se vuelve aún más importante en sociedades donde los niveles de pobreza y desigualdad son aún elevados, pues es el único que puede garantizar un piso de protección social que permita un acceso a los bienes mínimos de subsistencia a sus ciudadanos. En Argentina, repasando cómo funcionan los componentes de la seguridad social, podemos aventurar que resta un largo camino para transformarnos en una sociedad más equitativa e igualitaria.

En lo referente a la cobertura previsional, se trata de uno de los componentes en los cuales el Estado, a través de un conjunto de políticas complementarias, ha incluido a casi la totalidad del universo de adultos mayores, casi 8,5 millones de personas, que asciende al 19 % de la población total del país para el año 2022 (INDEC, 2022).

Para septiembre de 2023, existen un total de 9.032.791 beneficios previsionales, de los cuales 7.122.480 corresponden a beneficios del SIPA integrados por 5.417.649 correspondientes a jubilaciones, y 1.704.831, a pensiones. El subsistema no contributivo lo integran 1.910.311 beneficiarios. El 65 % de ellos corresponde a pensiones por invalidez, 15 % a madres de siete hijos o más, 16 % a PUAM, y el 4 % restante corresponde a pensiones para excombatientes de Malvinas, pensiones por vejez, expresos políticos, covid-19 Ley n.º 27.549, pensiones graciables y especiales. Es decir, del total, el 77 % de ellos tienen al menos un beneficio del SIPA, mientras que el 23 % restante tiene solo beneficios no contributivos (ANSES, 2023).

Entre las reformas valiosas que se llevaron a cabo para lograr la inclusión de la población destinataria, se destaca el restablecimiento del SIPA restituyendo el sistema a manos del Estado, permitiendo establecer, nuevamente, el principio de solidaridad eliminado en el sistema de capitalización. También es de destacar la implementación de las tres moratorias previsionales que incluyeron al sistema a muchos adultos mayores que se encontraban fuera de toda protección por no contar con una trayectoria o verse esta interrumpida dentro del mercado de trabajo formal, como también el reconocimiento de aportes a todas las mujeres por tareas de cuidado que les permiten sumar años por cada hijo al tiempo que pueden inscribirse en la moratoria.

La Ley de Movilidad Previsional que se estableció, que en sus inicios se presentaba como relevante, pues actualizaba los haberes y tornaba el sistema más previsible, en contraposición a lo que sucedía hasta ese entonces, donde los ajustes quedaban a discreción de los gobiernos, no terminó cumpliendo con las expectativas puestas en ella. Desde su inclusión en el artículo 32 de la Ley n.º 24.241, la movilidad ha sido suspendida o modificada por los gobiernos que le sucedieron, bajo el argumento del sostenimiento del sistema provisional junto al mejoramiento de los haberes. Ya para el año 2017, fue cuestionada la implementación de la primera modificación, no solo por reclamos de inconstitucionalidad respecto del empalme de la nueva fórmula, aplicada con retroactividad^[44], sino que esta iría en perjuicio de los haberes futuros, pues, mientras que el cálculo de la antigua fórmula era con base en 50 % de la evolución de los salarios y 50 % de la recaudación, la nueva consideraba en un 70 % la inflación y en un 30 % la suba de los salarios formales (RIPTE). Mismo escenario operó en el año 2020, cuando volvió a modificarse y se calculó la suma del 50 % del aumento trimestral de la recaudación de ANSES por beneficiario y el 50 % de la variación de los salarios. Para el último ítem, se tenía en cuenta el mayor valor registrado en la Remuneración Imponible para el Trabajador Estable (RIPTE) y el Índice General de Salarios del INDEC.

No obstante, si bien se logró dar una cobertura previsional al 97 % de los adultos mayores de todo el país, la distribución de los haberes por tramos arroja que el 41 % de los beneficiarios tiene haberes iguales o menores a un haber mínimo, el 23 % entre una y dos mínimas, y el 36 % restante concentra haberes iguales o mayores a dos jubilaciones mínimas^[45] (ANSES, 2023).

Además, se continúa con la segmentación creada en el año 2017, cuando se establecieron categorías de jubilados entre los que habían aportado al sistema durante 30 años y los que contaban con una trayectoria laboral interrumpida. Los primeros no podían cobrar menos del 82 % del salario mínimo, vital y móvil, mientras que los segundos, al acceder al beneficio a través de las moratorias, recibían la jubilación mínima. Es decir, coexisten jubilados de “primera” con jubilados de “segunda”.

Para finalizar, si bien este componente cuenta con una gran cobertura, dando respuesta a un riesgo social que se presenta como el más democrático, como la vejez y la ineludible salida del mercado laboral, queda como deuda pendiente elevar los beneficios, pues en la actualidad el haber mínimo, junto a un bono que de manera discrecional otorga el gobierno, alcanza los $204.446, quedando por debajo de la canasta básica total de $250.286 que determina la línea de pobreza^[46].

En cuanto a las asignaciones familiares, se observa un cambio significativo. Si bien en un primer momento todos los trabajadores percibían el beneficio, con el correr de los años, se fueron añadiendo criterios de focalización que comenzaron con la incorporación en el año 2012 del cupo de ingreso del grupo familiar (IGF) y que los sucesivos gobiernos, aún de signos políticos distintos, mantuvieron. Con este nuevo criterio, se profundizó el proceso de reducción del beneficio, es decir, la pérdida del derecho, ya que muchas familias dejan de percibirlo por superar la barrera impuesta. Se deja un conjunto de niños fuera del beneficio, aun cuando el Estado percibe las contribuciones por dichos trabajadores. También se vio reducido el padrón de beneficiarios, pues el gobierno de Javier Milei eliminó la posibilidad de la deducción especial por hijo o cónyuge en el pago del impuesto a las ganancias.

En cuanto a la Asignación Universal por Hijo, si bien construye un “híbrido” en el régimen de asignaciones familiares, pues supone un pilar no contributivo en el sistema, contribuye a la ampliación de derechos de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad, aquellos que componen el universo del sector informal del mercado de trabajo, estableciéndose como un derecho garantido, pues no forma parte de una política discrecional, sino que se establece por ley y cuenta con la misma fórmula de movilidad que los haberes previsionales. Aún queda un pendiente, incorporar a los autónomos al sistema.

Respecto del Seguro de Riesgos del Trabajo, es de mencionar que la Ley n.º 26.773 tuvo como principal objetivo desalentar el reclamo judicial de los accidentes de trabajo, al impedir que un trabajador, al aceptar la indemnización de la ART, no pueda luego presentar un reclamo a la Justicia y, de hacerlo, presentarlo en el fuero civil y no en el laboral. Esta disposición trajo varias declaraciones de inconstitucionalidad, ya que es considerada perniciosa, pues desalienta a reclamar una reparación plena a través de la vía judicial al tiempo que separa las acciones de reparación del infortunio laboral de sus jueces naturales, ya que traslada la competencia a la Justicia civil, ajena a los principios protectorios que rigen a favor del trabajador.

Si contemplamos el seguro de desempleo, vale señalar que su falta de actualización no es por carencia de fondos. Este beneficio que se financia con un aporte patronal sobre los salarios que va al Fondo Nacional de Empleo, con pagos máximos de $202.800, se presenta como superavitario. Frente a una población económicamente activa (PEA) integrada por 14,3 millones de trabajadores (48,6 %), de los cuales 13.5 millones (45,8 %) conforman la tasa de ocupación, no se puede dejar de señalar que de ese total el 73,7 % (10 millones aproximadamente) son asalariados, de los cuales el 64,3 % (6,4 millones) integran el mercado de trabajo formal, y el 35,7 % (3,6 millones) compone el entretejido de relaciones laborales informales sin contribución a la seguridad social (INDEC, 2023). Por tanto, este componente se presenta como marginal en cuanto a los requisitos que estipula, mencionados en el texto precedentemente, y deja sin cobertura a una gran masa de trabajadores que se encuentran en la informalidad. Al tiempo que solo acompaña por un tiempo limitado.

Finalmente, y haciendo referencia al sistema de salud, el desafío actual está en ofrecer un servicio de calidad en todo el territorio nacional –lo que hoy no se cumple–, a fin de garantizar un piso de salud digno para todos los ciudadanos. Situación que quedó en evidencia durante la pandemia de covid-19, poniendo de manifiesto la necesidad de tener una planificación en salud que pueda dejar de lado su fragmentación y su heterogénea organización, para así avanzar en la corrección de las inequidades que tanto atraviesan al sistema de salud.

En síntesis, en el cuerpo de este trabajo, se han descripto las cinco instancias en donde se despliegan las políticas sociales que constituyen el entramado de la seguridad social de nuestro país, exhibiendo sus componentes y problematizando sus desafíos al contrapesar sus fortalezas y las deudas pendientes luego de una década de transformaciones.

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