Cintia Ariana Barenboim[1]
Introducción
Durante las últimas décadas en Argentina, la vivienda, lejos de tener un fin social, tuvo un fin netamente financiero. Las unidades se utilizaban como inversión o resguardo de capital, orientadas a los sectores sociales con capacidad de pago. La resultante fue la producción, en la mayoría de los casos, de edificaciones sin ningún tipo de planificación.
Esto tuvo un impacto negativo en la configuración de las ciudades, que generó fuertes desequilibrios socioespaciales, donde se evidencian fragmentos urbanos aislados, con desigual acceso a infraestructuras, servicios y equipamientos.
El Estado no fue ajeno, y tuvo gran responsabilidad dado que, “de ningún modo, regula el mercado de suelo urbano, siendo este un elemento central para el acceso al suelo y a la vivienda” (Barenboim, 2017). Aun en situaciones en que se accedió al financiamiento para la vivienda, a través de un crédito o un programa (Pro.Cre.Ar., UVA, APP, etc.), resultaba muy costoso conseguir un lote en suelo urbanizado dentro de la ciudad. Dicha demanda ocasionaba un alza en los precios del mercado, siendo el cuello de botella el acceso al suelo urbano, y estimulaba prácticas de especulación.
De modo que una política habitacional virtuosa requiere de una gestión adecuada del suelo, constituyendo la materia prima sin la cual es imposible pensar políticas urbanas de promoción de vivienda y hábitat.
En este sentido, resulta necesario avanzar en niveles de regulación del mercado e instrumentos para producir suelo urbanizado, con infraestructuras, equipamientos, localización adecuada y accesibilidad a todos. El Estado debe retomar la planificación territorial, urbana y habitacional como función central, brindando respuesta a las necesidades de la ciudad y de los distintos sectores de la población.
A nivel normativo, en nuestro país no existía de forma explícita una política integral de acceso al suelo urbano, sino que quedaba implícita en las políticas habitacionales o en las políticas de ordenamiento territorial.
De las 24 jurisdicciones (23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), solo cuatro cuentan con una legislación territorial: la Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Jujuy. Además, la división administrativa federal del país establece que son los municipios y las provincias los que tienen la responsabilidad inmediata sobre la gestión en esta materia (Barenboim, 2021a).
En este contexto, se sancionó la Resolución 19/20 del Plan Nacional de Suelo Urbano (PNASU), elaborado en la Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Dicha política de suelo se vincula con la de desarrollo territorial y habitacional, unificando criterios en los distintos niveles del Estado, intentando revertir los existentes desequilibrios territoriales.
El documento propone la generación de suelo urbano producido o promovido por el Estado, garantizando que el propio Estado cuente con suelo urbanizado para localizar vivienda, a construirse o a promoverse en forma pública. Entiende que, para una adecuada gestión de suelo, la generación de este por parte del Estado es fundamental (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, 2020a).
La generación de suelo urbanizado público desalienta prácticas especulativas, ampliando la accesibilidad de las familias a suelo urbano, siendo la base de posteriores soluciones habitacionales, pudiéndose articular con instrumentos de financiamiento para la vivienda, como ser el Programa Nacional de Crédito Argentino (Pro.Cre.Ar). También impulsa acuerdos entre el Estado y propietarios de suelo para obtener lotes de calidad, a través de convenios urbanísticos (Barenboim, 2021a).
El PNASU se divide en cuatro líneas de acción: dos programas (Producción de Suelo y Capacitación y Asistencia Técnica Política de Suelo) y dos espacios de trabajo (Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo y Observatorio Nacional de Acceso al Suelo).
Hasta el momento, las provincias del país y las principales ciudades, como Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Santa Fe, Resistencia, Formosa, La Rioja, Mendoza, La Pampa y Tierra del Fuego, entre otras, han firmado convenios de adhesión.
En suma, el presente trabajo intenta exponer la línea de acción del PNASU referida al Programa Nacional de Producción de Suelo (objetivos, líneas, beneficiarios, proyectos). La investigación se centra principalmente en un abordaje analítico, a partir del análisis de contenido de documentos escritos y la lectura de imágenes satelitales.
Cabe destacar que la ponencia es parte del proyecto de investigación “Políticas de acceso al suelo. Análisis del Plan Nacional de Suelo Urbano de Argentina”, por mí dirigido, radicado en el Centro de Altos Estudios en Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Abierta Interamericana. Asimismo, la directora es miembro del Comité Federal de la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación, lo que le permite conocer y actualizarse permanentemente sobre la temática.
Bien suelo y dificultades para su acceso
El suelo urbano, de acuerdo con el estudio para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) realizado por Clichevsky, es entendido como
una porción de tierra rural que ha sido convertida en urbana, según las regulaciones vigentes en cada realidad, que posee infraestructura básica y ambiente natural adecuado, sin riesgos y cuyos ocupantes poseen seguridad en la tenencia para la ocupación y el uso del mismo (escritura pública u otro tipo de instrumento jurídico, según las distintas realidades de la región) (Clichevsky, 2006: 9).
La mercancía suelo posee propiedades únicas que la diferencian de otros bienes transables en distintos mercados. Entre las principales se encuentra la irreproductibilidad, es decir, la imposibilidad de que existan dos fracciones de terreno con una misma localización.
De acuerdo con Morales Schechinger (2005a: 1), esto no está vinculado “tanto a la dificultad de crearlo como soporte físico de actividades en general sino por la dificultad de repetir su ubicación respecto a otras actividades de la sociedad”.
El problema de la localización es central, determinando que la demanda de un terreno no pueda satisfacerse con la oferta de otro. Es por ello por lo que hay heterogeneidad en el producto, contrariamente a los bienes análogos de los mercados, que son perfectamente competitivos.
Asimismo, los diversos demandantes concentran cada vez más su preferencia en pocas ubicaciones; ya sea por su accesibilidad, cercanía al centro o área privilegiada, provisión de infraestructura y servicios, estatus social, entre otros atributos. La creación de localizaciones similares depende de un gran esfuerzo colectivo muy lento y costoso. Por lo tanto, la oferta de suelo posee una cierta rigidez e inelasticidad en el corto plazo distinta a la flexibilidad que presentan otros bienes económicos.
En consecuencia, el suelo urbano es estructuralmente escaso, y se evidencian tres modalidades. En primer término, la escasez física que depende principalmente de factores territoriales, como ser la topografía de un terreno o la hidrografía, y también de la presencia insuficiente de terrenos urbanizados con localización adecuada.
En segundo orden, la escasez jurídica que se subordina a las regulaciones urbanas que establece el Estado para la restricción de determinados tipos e intensidades de uso de suelo (límites en la expansión de suelo, prohibición de usos y disminución de índices de edificabilidad).
En tercer lugar, la escasez económica que combina las dos mencionadas, refiriéndose a la disponibilidad efectiva de lotes en el mercado. Esta surge cuando al propietario le conviene retener el terreno en espera de un mayor y mejor uso futuro que le contribuya un precio superior (Morales Schechinger, 2005b).
Por último, el suelo urbano es indestructible, pues su duración es de muy largo plazo, siendo habitualmente perpetua. Esta condición brinda la oportunidad de acumular riquezas. En este sentido, Harvey (1979: 164) expresa que “el suelo y sus estructuras han sido históricamente el depósito más importante de valores almacenados”.
Aun cuando los terrenos se deterioren con el tiempo, continúan siendo bienes transables en el mercado. Por lo tanto, puede esperarse un flujo permanente de ingresos provenientes de su uso o arrendamiento.
Las características mencionadas motivan el accionar de diferentes actores que responden cada uno a sus racionalidades e intereses, buscando maximizar sus beneficios (Jaramillo, 1994). El capital hasta cierto punto manipula y controla la oferta y la demanda de inmuebles en la ciudad (Harvey, 2012).
Por último, las lógicas por medio de las cuales las personas logran obtener suelo y vivienda en la ciudad se pueden clasificar en tres grandes grupos:
- Vía del mercado, primando la lógica de la ganancia, que redunda en prácticas especulativas y situaciones expulsivas en las que determinados sectores logran acceder a un terreno o lugar donde vivir, mientras que otros no.
- Vía del Estado, ampliando el acceso mediante la producción de suelo, habitacional u otros instrumentos que faciliten desarrollos urbanos y sociales inclusivos.
- Vía la necesidad, de aquellos sectores expulsados por el mercado y no alcanzados por el Estado, que terminan obteniendo acceso al suelo y a la vivienda por fuera de los mecanismos formales, dándose sus propias soluciones habitacionales.
Esta última lógica para los sectores de menores recursos es extensiva a la región latinoamericana y emergente fuerte de la desigualdad (Capossiello, 2020).
Programa Nacional de Producción de Suelo
El Programa Nacional de Producción de Suelo (PNAPS) es un instrumento que brinda una primera respuesta en torno a cómo crecen las ciudades y al acceso real al suelo urbano. El documento tiene como objetivo general el financiamiento y el apoyo para la producción de lotes urbanizados que cuenten con la infraestructura mínima garantizada y adecuada localización, y sean asequibles a las diferentes capacidades de pago y aptos para programas habitacionales. Impulsa también la promoción y la creación de bancos de tierras, que sirvan para regularizar, constituir reservas de tierras públicas y lograr un aprovechamiento integral de estas.
Los objetivos particulares, según el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020a), se vinculan con lo siguiente:
- ampliar la oferta de suelo urbanizado, con lo que se favorece el acceso de los grupos sociales que no pueden conseguirlo a través de la oferta existente en cada localidad,
- apoyar a los gobiernos provinciales y locales en el incremento de la oferta de suelo con infraestructura donde desarrollar luego proyectos habitacionales,
- mejorar las capacidades públicas para anticiparse a la demanda de suelo urbano para los diferentes usos, en particular los destinados al residencial y anexos,
- lograr incidencia en la regulación de los mercados de suelo de cada localidad donde intervenga el programa, y
- vincular la política de suelo con el desarrollo territorial, promoviendo prácticas virtuosas para lograr ciudades compactas, equitativas y accesibles.
El financiamiento está destinado a los organismos provinciales o municipales responsables de la ejecución de proyectos urbanísticos y habitacionales, organismos e instituciones públicas financieras provinciales o municipales, fondos fiduciarios o entes del sector público provincial y municipal.
El suelo siempre es de propiedad pública, de la provincia o de las localidades, no se transfiere la propiedad al Estado nacional. El público destinatario son personas mayores de edad o familias argentinas de sectores medios y bajos que necesiten adquirir un terreno para vivienda, no pudiendo ser propietarios de otra vivienda o lote.[2]
Los proyectos deberán estar localizados preferentemente en suelo urbanizado o en suelo urbanizable (acompañados de un proyecto o plan de expansión urbana del sector en concordancia con el Plan Urbano, el Código Urbano o las estrategias de planeamiento local).
La intención es promover áreas de intervención, atendiendo a los procesos de crecimiento y completamiento del tejido urbano existente. El programa cuenta con dos líneas:
- Lotes con servicios: orientada a la generación de lotes con infraestructuras y mobiliario urbano, cumpliendo con las exigencias mínimas del programa y de las normas urbanísticas vigentes.
- Compra de terrenos: incluye la adquisición de suelo, cuando no lo posee el organismo público, evaluado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación.[3]
El gobierno nacional y el gobierno provincial, municipal u otros entes trabajan conjuntamente, en un convenio específico. El Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat transfiere los fondos presupuestarios a provincias, municipios u otros entes, poseedores del suelo y encargados de las obras de urbanización. Una vez que comienza la obra, esta debe certificarse todos los meses respetando el plan de trabajo y las particularidades previstas en el convenio.
Los entes ejecutores son los encargados de implementar y gestionar el sistema de recupero de cuotas. Los fondos recuperados deberán destinarse a la adquisición de tierra y el financiamiento de infraestructura o programas habitacionales, a partir de la creación de un fondo con destino específico (Barenboim, 2021b).
En recapitulación, el programa establece que los proyectos por ser financiados comprenderán un ciclo de tres fases: fase de evaluación y aprobación de los proyectos, fase de ejecución, seguimiento y control, y fase de cierre (ver tabla 1).
Tabla 1. Ciclo de aprobación de proyectos
a) Fase de evaluación | b) Fase de ejecución, seguimiento y control | c) Fase de cierre |
Presentación de solicitud de financiamiento y fundamentos, teniendo en cuenta el déficit habitacional cuantitativo y la demanda de suelo local. Los proyectos se gestionan por tres modalidades: administración del ente ejecutor, licitación pública o concurso y cooperativas. La unidad de gestión evalúa cada proyecto verificando los aspectos urbanísticos, ambientales, sociales, dominiales, constructivos y financieros y los montos máximos financiables. Luego se genera un expediente de proyecto y se otorga una constancia de factibilidad técnica. Por último, se firma el Convenio Específico entre la Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo y el ente ejecutor, el cual define el modo de gestión, los montos que financiar, los planes de trabajo, el plazo de obras y la modalidad de recupero de fondos. | Firma del acta de inicio y colocación del cartel de obra, debiéndose iniciar el proyecto dentro de los 30 días de la primera transferencia. Comenzada la obra, no podrá haber meses sin certificar y se deberá respetar el orden numérico de la presentación cumplimentando con el plan de trabajos y con las particularidades previstas en el convenio específico. La Dirección de Producción de Suelo e Instrumentos de Gestión realizará inspección de las obras verificando el cumplimiento de los resultados. | Finalizadas las obras, la Unidad de Gestión inspeccionará los lotes con el fin de otorgar la factibilidad de entrega, verificando el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el convenio específico y la provisión de infraestructuras domiciliarias básicas. Tras la verificación, la Dirección de Producción de Suelo e Instrumentos de Gestión emitirá la constancia de factibilidad de ocupación, documento que será entregado junto con los títulos de propiedad a los hogares adjudicatarios. |
Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2021).
Primeros proyectos en marcha en el país
Durante el año 2021, se realizaron 28 convenios específicos del PNAPS, que alcanzaron 5.801 lotes urbanizados y una inversión pública de $ 2311686.850, en diez provincias de Argentina. No se pudo obtener datos públicos sobre si se han firmado más convenios y empezado nuevos proyectos de urbanización durante el año 2022. La imagen 1 visualiza las ciudades donde se ubican los 28 proyectos, evidenciando claramente que la mayoría se concentran en las provincias de la franja central del país (Córdoba, Santa Fe, La Pampa, Entre Ríos, Mendoza, Buenos Aires) y, en menor medida, en el sur (Tierra del Fuego) y el norte (Chaco, Formosa, La Rioja). Específicamente, la provincia de Buenos Aires es la que posee la mayor cantidad de proyectos, contando con un total de 17 localidades adheridas.
Imagen 1. Ubicación de los proyectos con convenios específicos en el país
Fuente: elaboración propia, 2021.
Las ciudades elegidas para que se localicen los proyectos son de pequeña escala, usualmente de menos de 100.000 habitantes, promoviendo una política de desarrollo territorial que fomenta el arraigo de sus habitantes.
La oferta de lotes no se relaciona con la demanda, suponiendo que una ciudad con mayor cantidad de población requerirá mayor cantidad de lotes urbanizados. Sin embargo, ciudades con similar cantidad de habitantes obtienen distintas cantidades de lotes (Salto, 275 lotes, y 25 de Mayo, 46 lotes), o ciudades pequeñas (Tunuyán, 535 lotes) reciben más que ciudades grandes (Resistencia, 300 lotes).
Los tamaños de las superficies de las urbanizaciones y la cantidad de lotes obtenidos son desiguales. No se entregan lotes homogéneos en tamaño, sino que depende de cada proyecto y de las características de la ciudad. Por ejemplo, Idiazábal posee 27 lotes con un tamaño de 448 m², y Ushuaia cuenta con la mayor cantidad, 601 lotes, con un tamaño de 790 m² cada uno. Los valores de las superficies se estiman descontando del total de la superficie del proyecto un 15 % para calles.[4]
Imagen 2. Localización de los proyectos ciudades seleccionadas
Fuente: elaboración propia, 2021.
La localización de los proyectos es usualmente en la periferia, en los bordes urbanizados limítrofes con la zona rural (Coronel Pringles) o en suelo por ser urbanizado (Ushuaia y La Rioja), desconectados de la ciudad. No se visualizaron casos insertos en la trama consolidada, muy probablemente por la escasez de terrenos.
Las tipologías en todos los sitios propuestos son un solo bloque homogéneo de tipo regular o irregular, habiendo sólo un caso aislado que se subdivide en distintas partes (Benito Juárez).
Por último, se destaca la buena accesibilidad a los proyectos, considerándose áreas estratégicas de futura expansión urbana, ya que se encuentran cercanos a las principales vías de circulación y a áreas aledañas vacantes de usos. A pesar de que todas cuentan con las infraestructuras básicas, cuya extensión o realización está a cargo del PNAPS, no siempre poseen los servicios y equipamientos urbanos completos (Barenboim, 2021b).
Conclusiones
¿Cuántos argentinos viven sin casa, sin tierra, sin infraestructuras y sin servicios básicos?, ¿cuántos otros que lo logran deben viajar largas distancias hacia las centralidades urbanas por trabajo, salud, educación, etc.?
Las ciudades sufren un gran desequilibrio habitacional, urbano y territorial, necesitando políticas públicas a largo plazo que puedan diseñar mecanismos para el real acceso al suelo y al hábitat. Es decir, la política de suelo debería ser integral y constituye una instancia clave de la gestión del territorio, pudiendo enfrentar el vacío normativo existente y revertir las desigualdades estructurales en el país.
El acceso al suelo urbanizado es la prioridad, siendo, en la mayoría de los casos, el problema central para obtener una vivienda. En derivación, en el año 2020, se elaboró el Plan Nacional del Suelo Urbano, que unifica los criterios de generación y ordenamiento de suelo urbano en los distintos niveles del Estado, proponiendo cuatro líneas de acción.
Especialmente, la evaluación de la línea Programa Nacional de Producción de Suelo, a través de la puesta en marcha de los primeros proyectos, resulta de especial utilidad para incrementar y enfocar los recursos del Estado, pudiendo revisar, modificar o ampliar determinados criterios.
La implementación de este no generó procesos especulativos, usuales en otros programas de financiamiento público o privado en donde el crédito es para la compra del terreno en el libre mercado. Aquí el Estado es el propietario del suelo, subdivide, urbaniza y vende los lotes, asignándoles su valor.
Además, a pesar de la concentración de proyectos en el centro del país, se priorizó su asignación en pequeñas ciudades, apostando a una descentralización territorial. La localización fue comúnmente en los bordes urbanos o a urbanizar, siendo áreas de oportunidad para futuras expansiones de la ciudad.
Sin embargo, en algunos casos no consolidaron el tejido urbano, provisto con todos los servicios, las infraestructuras y los equipamientos, resultando muy costoso para la localidad extender dichas redes, o quedando carente de los dos últimos (transporte, edificios de salud, educativos, deportivos, seguridad), contrariamente a lo que plantea el Plan Nacional de Suelo Urbano sobre promover ciudades compactas, equitativas y accesibles.
Por último, la investigación es una tarea inacabada que debe continuar por fuerza en estudios posteriores, debiendo incorporar la implementación de futuros proyectos, no habiéndose obtenido información pública sobre nuevos convenios para proyectos de urbanización durante el año 2022.
El resultado de la reforma integral urbana propuesta por el PNASU se podrá evaluar dentro de algunos años, elogiando que el Estado nacional haya puesto en agenda pública las temáticas del derecho a la vivienda y a la ciudad, de gran relevancia para la sociedad en su conjunto.
Bibliografía
Barenboim, Cintia Ariana (2017). La problemática de la vivienda y la persistencia del déficit habitacional: el caso de la ciudad de Rosario, Argentina, en Papeles de Coyuntura, 43. Colombia: Universidad Piloto.
Barenboim, Cintia Ariana (2021a). Políticas de acceso al suelo en el contexto actual: Análisis del Plan Nacional de Suelo Urbano, en II Encuentro de la Red de Asentamientos Populares. Chaco: UNNE.
Barenboim, Cintia Ariana (2021b). Políticas de acceso al suelo. Análisis del Plan Nacional de Suelo Urbano Argentina, en X Jornadas de Investigación CAEAU. Buenos Aires – Rosario: UAI.
Capossiello, Pedro (2020). Una lupa sobre el territorio: explorando el Plan Nacional de Suelo Urbano en Informe Digital Metropolitano. Buenos Aires: Fundación Metropolitana. Disponible en t.ly/y_hd3.
Clichevsky, Nora (2006). Mercado de Tierras Urbano en la Argentina. Estados Unidos: The World Bank-BIRF.
Concejo Municipal (1997). Ordenanza 6.493 del Fondo de Tierras Municipal. Rosario: Concejo Municipal.
Concejo Municipal (2020). Encomienda al Departamento Ejecutivo adhiera al Plan Nacional de Suelo Urbano Expediente 255078-P-2020. Rosario: Concejo Municipal.
Jaramillo, Samuel (1994). Hacia una teoría de la renta del espacio urbano. Bogotá: Uniandes.
Harvey, David (1979). Urbanismo y desigualdad social. Madrid: Siglo XXI de España.
Harvey, David (2012). Rebel cities: From the right to the city to the urban revolution. Londres: Verso.
Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020a). Resolución 19 del Plan Nacional de Suelo Urbano. Buenos Aires: Congreso de la Nación.
Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020b). Informe Plan Nacional de Suelo Urbano. Buenos Aires: MDTyH.
Morales Schechinger, Carlos (2005a). Algunas peculiaridades del mercado del suelo, en “Curso de educación a distancia sobre mercados del suelo urbano en ciudades latinoamericanas”. Buenos Aires: Lincoln Institute of Land Policy.
Morales Schechinger, Carlos (2005b). Algunos efectos de las reglas del mercado de suelo, en “Curso de educación a distancia sobre mercados del suelo urbano en ciudades latinoamericanas”. Buenos Aires: Lincoln Institute of Land Policy.
Scatolini, Luciano (2021). Presentación de Proyectos Programa Nacional de Producción de Suelo. Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat.
- Cintia Barenboim es doctora en Geografía, magíster en Planificación Urbana – Regional, arquitecta, investigadora del Conicet y profesora de las materias Análisis del Mercado Inmobiliario y Estrategias de Inversión, Planeamiento Urbano y Territorial II en la Facultad de Arquitectura y de la materia Arquitectura y Urbanismo en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, ambas de la UAI (Sede Rosario). ↵
- La prioridad es mejorar la accesibilidad de la población al suelo urbano, la calidad de vida y la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, a fin de fomentar el arraigo. Se utilizan para ello indicadores asociados al déficit habitacional, la demanda de suelo urbano y los niveles de desocupación de cada localidad. ↵
- Ambos comprenden accesibilidad vial y peatonal, desagües pluviales, agua corriente, desagües cloacales, energía eléctrica, alumbrado público, gas natural, forestación urbana, señalización urbana y paradores de transporte público.↵
- El reglamento particular del PNAPS no define el espacio para las calles ni para los equipamientos urbanos, quedando a criterio de cada proyecto, por lo cual las superficies de los lotes son aproximadas.↵
