El Capítulo III Encierro y sistema penal juvenil tiene por objeto realizar un recorrido centrado en las fluctuaciones en el número de adolescentes sometidos a proceso penal juvenil en Uruguay, señalando las particularidades que hacen al sistema penal de adultos y juvenil. Asimismo, el abordaje desde la selectividad permite analizar estos cambios no como una consecuencia exclusiva de las modificaciones en los marcos jurídicos, sino fundamentalmente vinculado a las decisiones de política criminal que orientan de forma selectiva la persecución de determinadas conductas. Esto permite discutir la idea de tolerancia cero, para centrar el análisis desde el concepto de “intolerancia selectiva”, propuesto por Wacquant (2004:17).

1. Cambios normativos y privación de libertad

Los cambios en los procesos penales en el año 2017, tanto para el sistema penal juvenil como de adultos, estuvieron pautados por un lento proceso de transformaciones en las instituciones del Estado. Esto implicó diversas coordinaciones; así como la puesta en funcionamiento de mesas de trabajo entre el Ministerio del Interior, Poder Judicial, Fiscalía General de la Nación y las instituciones encargadas de la ejecución de las sanciones penales (MNP, 2019).

Además, estos cambios implicaron una modificación en los roles del Poder Judicial y la Fiscalía que impactaron significativamente en la relación entre el sistema de justicia penal y el accionar de la policía. Todo ello se vio reflejado en la memoria anual de 2018 del Ministerio del Interior (MI, 2018) en donde se destacó el proceso de implementación de comunicaciones realizado entre la fiscalía y la policía; así como la realización de mesas interinstitucionales a efectos de establecer criterios comunes de actuación. Con posterioridad y una vez puesto en funcionamiento los nuevos procesos penales el foco de la discusión estuvo orientado en determinar el nivel de eficacia del proceso acusatorio en relación al proceso inquisitivo anterior. Para ello, la Fiscalía General de la Nación tomó al número de formalizaciones como el indicador principal a efectos de comparar ambos sistemas (FGN, 2019).

Sin perjuicio de ello, y en concordancia con la discusión en torno a las modificaciones en materia de seguridad, la implementación de los nuevos procesos fue objeto de diferentes críticas. Muchas de ellas centradas en una suerte de benignidad de los cambios legislativos, que, en principio, pautaban una baja en el número de procesamientos con prisión. En este sentido y más allá de los reparos a la idea de medir la eficacia de un código por el número de personas privadas de libertad, estos argumentos no encontraban respaldo en los primeros informes realizados por la Fiscalía General de la Nación, en donde se señalaba claramente que: “de acuerdo a los datos disponibles, la productividad del sistema penal uruguayo fue inferior durante los primeros seis meses de entrada en vigencia del nuevo CPP, pero igual o superior en el segundo semestre de ese año móvil” (FGN, 2018).

De esta forma, la Fiscalía General de la Nación tomó al número de formalizaciones y cantidad de privados de libertad como forma de medir la productividad del nuevo sistema, señalando, para el caso penal de adultos, un paulatino crecimiento de estos indicadores, que guardaba relación con el proceso de implementación del nuevo Código del Proceso Penal.

Si analizamos mes a mes los datos disponibles, vemos que, como era de esperar, existió un breve descenso en los primeros meses de aplicación del nuevo proceso acusatorio para luego volver o aún superar los porcentajes anteriores, tal como sugiere el siguiente gráfico:

Imputaciones por mes 2017-2018

Fuente: Fiscalía General de la Nación – Uruguay Eficacia y eficiencia del sistema penal uruguayo durante el primer año del nuevo CPP: principales conclusiones

Este crecimiento de la población penitenciaria adulta colocó a Uruguay como el país con mayor tasa de prisionización de América Latina, tal como lo señalaba el comisionado parlamentario para el sistema penitenciario, en el informe publicado en el año 2020:

La magnitud de la población carcelaria del país, con una de las tasas de prisionización más alta de América Latina, 332 presos cada 100.000 habitantes, constituye un área que requiere particular atención en la emergencia. Si sumamos la cantidad de internos, funcionarios que los asisten o cuidan y sus familiares o allegados directos, hay no menos de 100.000 personas en el país directamente vinculadas diariamente al ámbito carcelario (Comisionado Parlamentario, 2020:3)

Situación que se agravó en el año 2021, en donde se registró un nuevo aumento de la población privada de libertad.

Evolución anual de personas privadas de libertad 2000-2021

Fuente: Informe 2021 del Comisionado Parlamentario para el sistema penitenciario Uruguay

Todo ello coincide con los datos proporcionados por la Fiscalía General de la Nación en su informe del año 2021 sobre población mayor de 18 años privada de libertad, tal como lo muestra el siguiente gráfico:

Tasa de prisionalización cada 100.000 mil habitantes

Fuente: Fiscalía General de la Nación Eficacia del sistema penal en la imputación y sus efectos en el sistema carcelario Montevideo, 15 de abril de 2021

Este aumento sostenido de la población penitenciaria en Uruguay dejó en evidencia, no solo las consecuencias de la sanción de la Ley 19.889; sino también cambios en la persecución de determinados delitos, bajo una lógica que priorizó y amplió el accionar policial en desmedro de garantías fundamentales. En este sentido, son relevante las observaciones realizadas a Uruguay por parte del Comité contra la Tortura de Naciones Unidad en donde señalaba que:

[…] preocupan al Comité las informaciones recibidas sobre la existencia de un discurso oficial de apoyo incondicional a la actuación de las fuerzas policiales ante denuncias de abusos. Al respecto, el Comité recuerda que el Subcomité para la Prevención de la Tortura recibió numerosas alegaciones de actos de tortura y malos tratos presuntamente cometidas por miembros de grupos policiales, entre ellos, el Programa de Alta Dedicación Operacional, los “Halcones” y los “Grecos”, en el momento de la privación de libertad y/o durante la estancia en las comisarías (Comité contra la Tortura, 2021)

Este aumento de la población penitenciaria, que comienza en el año 2018 y se acelera a partir del 2020 con las disposiciones de la Ley 19.889 contrasta con la situación del sistema penal juvenil. En donde pese a los cambios regresivos en materia de garantías el número de adolescentes privados de libertad no solo no aumentó de forma exponencial, sino que tuvo una disminución histórica en agosto de 2018 con un total 310 jóvenes atendidos con medidas privativas de libertad, según declaraciones de la presidenta del INISA psicóloga Gabriela Fulco^[1].

Muchos de los argumentos planteados, al igual que en materia penal de adultos, señalaron una suerte de ineficacia de la normativa vigente. Fundamentalmente, como consecuencia de la sanción de la Ley 19.551 que estableció el proceso acusatorio para adolescentes en el 2017. Sin embargo, este tipo de argumentos no se corresponde con la lógica punitiva de la mencionada reforma. De esta manera, una explicación vinculada a una suerte de benignidad del sistema penal juvenil no encuentra sustento en el análisis normativo, ya que de la lectura de cada uno de los cambios se desprende un fuerte componente punitivo que ha repercutido en nuevas figuras penales, aumento de las medidas privativas de libertad y limitación de los métodos alternativos de resolución de conflictos. En este contexto, es posible señalar que la baja del número de adolescentes atendidos por el INISA no se encontraría vinculada únicamente al marco jurídico, sino más bien con procesos de cambios institucionales y priorización de las conductas perseguidas por las agencias de control social formal y dan sustento a la idea de “intolerancia selectiva”, propuesto por Wacquant (2004:17).

Conjuntamente, resulta pertinente reparar en que los cambios institucionales llevados adelante a partir del 2017 se orientaron al funcionamiento del sistema penal adulto, fundamentalmente en la comunicación entre la policía y las fiscalías. En esta línea, un informe del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, señalaba entre los cambios más significativos el envío del 100 % de las denuncias registradas en el Sistema de Gestión de Seguridad Pública a la fiscalía, comunicación que anteriormente se realizaba con el Juzgado competente (MNP, 2021). De esta manera, la fiscalía comenzó a trabajar directamente en la investigación de los hechos denunciados abarcando el 100% de los casos registrados por el Ministerio del Interior, lo que representó comparativamente un aumento significativo del volumen de trabajo.

Como respuesta a esta saturación, en lo que hace a la recepción de las denuncias y la posterior investigación de los hechos, la Fiscalía General de la Nación creó el Departamento de Depuración, Priorización y Asignación de las Fiscalías^[2], que, entre otras tareas, se encargó de asignar un nivel de prioridad a los asuntos derivados a las fiscalías, entre bajo, medio y alto.

En relación con este punto, la directora del Sistema Penal expresaba en el año 2018 que:

[…] lo que potencialmente tiene el fiscal para ir trabajando es lo que ingresa directamente por la flagrancia, la comunicación que hace la Policía y después todo ese universo de denuncias que una parte viene siendo filtrada por ese departamento que archiva cuando una investigación no tiene posibilidades^[3].

De esta manera, la comparación entre el universo de denuncias que ingresa al sistema y los casos efectivamente tramitados por las fiscalías puede servir a efectos de dimensionar la cantidad de trabajo realizado y la capacidad de las fiscalías para dar trámite a esos asuntos. Asimismo, estos cambios en el volumen de trabajo fueron realizados sin una asignación de recursos acorde a la nueva carga de trabajo de las fiscalías. En este sentido, la Asociación de Fiscales manifestaba su postura crítica con el proceso de implementación del nuevo Código, señalando la falta de recursos con que contaba la fiscalía. Tal como surge de una nota publicada por el Diario El País de fecha 16 de septiembre de 2018, que tomaba parte de la declaración de la Asociación, señalando la necesidad de un: “Aumento suficiente del número de Fiscales y de Fiscalías; La creación de varios cargos de fiscales suplentes”^[4].

Este reclamo encontró en las diversas leyes de presupuesto asignaciones de recursos^[5], que, si bien no lograron solucionar el problema de infraestructura, dispusieron concursos y cambios institucionales que permitieron reforzar las fiscalías y consolidar a la misma con un servicio autónomo centrado en la investigación de las causas penales^[6].

Estos cambios en las fiscalías se orientaron al sistema penal de adultos, sin cambios sustanciales en materia penal juvenil. Esto parece haber repercutido en el número de adolescentes sometidos a proceso penal, independientemente de las normas de corte punitivo. Esta decisión de política criminal por parte del Poder Judicial y la Fiscalía General de la Nación se vio reflejada en la supresión de juzgados en materia penal juvenil de Montevideo y de una fiscalía especializada en adolescentes. En este sentido, la Acordada del Poder Judicial Nro. 8093 de 2020 dispuso la supresión de los Juzgados Letrados de Adolescentes de 1º y 2º turnos y su transformación en Juzgados Letrados de primera instancia de Familia Especializados de 11º turno y de 12º turno. Algo similar ocurrió en el año 2021 en la Fiscalía en donde se suprimió la Fiscalía de Adolescentes de Segundo Turno para abrir una tercera fiscalía de Delitos Económicos y Complejos^[7].

Siguiendo este análisis y con la finalidad de aportar elementos para la comprensión de la baja del número de adolescentes atendidos por el INISA se debería reparar en tres indicadores fundamentales, ya que los mismos permiten abordar de manera adecuada los cambios en el volumen de trabajo y las diferencias entre la actuación del Poder Judicial y la Fiscalía General de la Nación.

Estos tres indicadores son 1 -Los asuntos iniciados; 2- Los procesos iniciados/formalizaciones y 3- Los procesos concluidos. La evolución de estos tres indicadores y su posterior comparación con los últimos datos disponibles (2020) muestra algunos hallazgos interesantes en relación a la capacidad de las fiscalías para dar trámite a los diferentes asuntos en materia penal juvenil; así como para comprender la priorización de las instancias de control social formal sobre determinadas conductas y la persecución de determinados delitos.

En este sentido, es importante reiterar que previo a las modificaciones introducidas en noviembre de 2017, era el juzgado quien recibía la denuncia sobre una presunta infracción y tenía la potestad de iniciar un asunto que luego podía derivar en el inicio de un procedimiento infraccional. A partir del 1° de noviembre de 2017 esta actividad es desarrollada por la fiscalía. De esta manera, el Juez/a toma conocimiento del asunto una vez que la fiscalía presenta ante la sede judicial la solicitud de inicio de procedimiento. Esto quiere decir que hasta el 2017 la cantidad de asuntos y procesos iniciados se realizaba en la órbita del Poder Judicial, actividad que para finales del 2017 pasó a manos de las fiscalías, fiscalías que en materia penal juvenil no sufrieron cambios en los que hace a la creación de nuevos cargos.

Si analizamos los datos vinculados a los asuntos iniciados durante el periodo 2009 a 2020 (últimos datos disponibles) es posible observar una caída significativa de los asuntos iniciados. Si bien es cierto que en términos generales habían existido fluctuaciones durante el período 2009 al 2017. Es en el año 2018 que tiene lugar una caída abrupta de los asuntos iniciados, pasando de 2341 casos en el 2017 a 925 en el 2018. Esta caída coincide con los cambios institucionales anteriormente mencionados.

Asuntos iniciados

Fuente: Elaboración propia en base a la información publicada por el Poder Judicial

La caída de los tres indicadores en el año 2018 fue más significativa en el resto del País que en el Departamento de Montevideo. Una posible explicación puede estar vinculada a que en Montevideo si bien las fiscalías se vieron sobrecargadas, las mismas son especializadas en materia penal juvenil, a diferencia del resto del país en donde tuvieron que adaptarse a cambios tanto en el sistema penal de adultos como juvenil. Para el caso de Montevideo los asuntos iniciados pasaron de 723 en el 2017 a 444 en el 2018, con una caída similar en lo que hace a los procesos iniciados y concluidos, que pasaron de 331 en el 2017 a 291 en el 2018 y 399 a 234 respectivamente.

Datos Montevideo

Fuente: Elaboración propia en base a la información publicada por el Poder Judicial

Estos cambios, como mencionamos, fueron mucho más marcados en lo que hace al resto del país, en donde se habían iniciado un total de 1618 asuntos en el 2017 pasando a 481 en el 2018. Asimismo, en lo que hace a los procesos iniciados y concluidos es posible observar una importante disminución pasando de un total de 416 procesos iniciados para el 2017 a 262 para el 2018, con un total de 672 procesos concluidos para el 2017 que descendió a 208 para el 2018.

Datos resto del País

Fuente: Elaboración propia en base a la información publicada por el Poder Judicial

A efectos de comprender este descenso es importante reparar en el impacto de la sanción de la Ley 19.055 la que tuvo su punto más alto de ingresos al INISA en el año 2013, lo que derivó en un incremento de la tasa de internación de adolescentes, colocando a Uruguay como el país con mayor tasa de adolescentes internados cada 100.000 habitantes (Morás, 2019). Esta situación se extendió hasta el 2015, tal como lo muestran los datos de UNICEF, en donde Uruguay se colocó como el país de la región con la mayor tasa de privación de libertad adolescente en relación a la población menor de 18 años de edad.

Tasa de internación de adolescentes cada 100.000 habitantes

Fuente: Unicef (2016) Adolescentes y sistemas penales juvenil en América Latina: una reflexión a partir de la información cuantitativa disponible

Luego y de forma paulatina los números en relación a procesos iniciados y concluidos fueron descendiendo. Si bien es cierto que no existen estudios en concreto que permitan determinar la razón de esta caída, es posible señalar dos factores que pueden estar incidiendo en la misma. El primero de ellos refiere a una drástica disminución en las fugas, que tuvo lugar en el año 2012 y que junto con el establecimiento de las penas preceptivas de un año de privación de libertad (Ley 19.055) puso fin a una realidad pautada por un gran porcentaje de adolescentes que ingresaban a la privación de libertad por diversos delitos cometidos estando fugados de la institución, lo que repercutía en que en un mismo año el mismo adolescente fuera objeto de múltiples procesos infraccionales. De esta forma, la reducción de las fugas repercutió en una caída de la reincidencia y, como consecuencia de ello en una disminución del número de adolescentes que son procesados en más de una ocasión (Ministerio del Interior, 2014). Ilustrativo de este punto resulta una nota sobre el tema, publicada en el año 2013, en donde se señalaba que:

Un relevamiento realizado en los últimos tres meses detectó que la mitad de los adolescentes que ingresan al sistema de reclusión no tienen antecedentes. El hacinamiento es un problema endémico en los hogares del INAU. En el 2010 había 350 internos y la sobrepoblación de menores ya existía. Hoy hay 150 internos más. Hace dos años, las fugas eran una válvula de escape para que el sistema no implotara. Una sensible mejora en la gestión de los centros prácticamente eliminó las fugas. Estadísticas del Sirpa^[8] señalan que hubo 30 fugas en 2012, 250 en 2011, 787 en 2010 y 1.200 en 2009^[9].

En este sentido y tal como lo muestra la siguiente gráfica la caída del número de fugas se ha mantenido, registrando en el año 2016 un total de 12 fugas en el sistema penal juvenil.

Jóvenes privados/as de libertad y números de fugas en el INISA 2010-2016

Fuente: Mecanismo Nacional de Prevención. Reflexiones sobre el sistema penal juvenil 2008-2018 – 1ª ed.- Montevideo

Este cambio en la gestión repercutió en la organización del cotidiano a la interna de los diferentes centros atendidos por el sistema penal juvenil. Cambios que fueron señalados por el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, en donde se indicaba que:

[…] a fin de evitar las fugas – por sobre cualquier otra finalidad- se han adoptado criterios de seguridad inadecuados, inconvenientes y no ajustados a los objetivos declarados de las sanciones penales juveniles (MNP, 2014:24)

En una línea similar, Lucia Vernazza Oficial de protección de la niñez de UNICEF Uruguay, señalaba que:

[…] de las visitas realizadas y del diálogo con las autoridades se ha constatado que se da prioridad a la no existencia de fugas –quizás debido a percepciones personales respecto a la presión social y política- en desmedro de una estrategia general y particular de inclusión social dentro de ámbitos adecuados para incentivar el desarrollo personal del joven mientras se encuentra privado de libertad (Vernaza, 2017:45)

Este período, que va desde el 2009 al 2012, estuvo pautado por una crisis institucional, que derivó en reiterados cambios de nomenclatura en la Institución; así como de las autoridades, todo ello en busca de reducir el número de fugas en el sistema penal juvenil (Vernaza, 2017: 43).

Dirección según periodo histórico y nomenclatura

Fuente: Mecanismo Nacional de Prevención. Reflexiones sobre el sistema penal juvenil 2008-2018 – 1ª ed.- Montevideo

Ahora bien, volviendo a los procesos iniciados es importante señalar que la caída de asuntos iniciados es significativa en el 2018 y sin lugar a dudas tiene repercusiones en los otros dos indicadores, ya que los asuntos iniciados alimentan la cantidad total de situaciones en que es posible iniciar un proceso y por consiguiente a más largo plazo concluir el mismo. En relación al año 2020 los datos del Poder Judicial parecen mostrar una recuperación de estos tres indicadores en el resto del País en comparación con los datos 2019, pasando de 480 a 627 asuntos iniciados, de 444 a 474 procesos iniciados y de 222 a 396 procesos concluidos.

Este crecimiento tiene lugar al margen de la falta de asignación de recursos, dato significativo que da cuenta, por un lado, de la selectividad del sistema penal más enfocada en el tema penal adulto, como de la “involución represiva” del marco jurídico, que aún en una situación de recorte de recursos comienza a generar un mayor encierro institucional.

En relación a la población atendida los informes publicados por el Poder Judicial en convenio con UNICEF^[10] solo incluyen la ejecución de medidas alternativas en los departamentos de Montevideo, Canelones, San José y Salto, ya que en el resto del país las medidas son administradas por el INAU y no existen datos disponibles. Este elemento da cuenta no solo de la debilidad en la producción de los datos, sino también del proceso aún inconcluso de traspaso de competencias del INAU al INISA. De esta forma, la información recabada sobre población atendida por el INISA no es un indicador fiable, al dejar fuera del análisis las medidas alternativas ejecutadas en departamentos como Paysandú y Rivera, entre otros.

Por otra parte, en lo relacionado al número de adolescentes atendidos por el INISA mediante medidas privativas de libertad los datos disponibles muestran diferencias entre los publicados por el Poder Judicial^[11], la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo^[12] y el último censo realizado por el INISA con el apoyo de UNICEF en el año 2021^[13]. En estos casos, se pueden observar diferencias metodológicas importantes que hacen difícil la comparación de estos datos y no permiten realizar afirmaciones concluyentes acerca del número de adolescentes privados de libertad.

Sin perjuicio de ello, los datos suministrados por el Poder Judicial en relación a las sentencias dispuestas con medidas privativas de libertad en el período 2017 – 2021, aportan diversos elementos que permiten realizar una aproximación a la situación actual del sistema penal juvenil. Estos datos son efectivamente recabados de manera sistemática a nivel nacional y toman como fuente de información las sentencias dictadas en cada periodo de tiempo por los juzgados competentes. En este punto, los datos disponibles muestran, al igual que en el caso de los asuntos iniciados, una baja del número de sentencias privativas de libertad en el 2018 y un posterior aumento de las mismas en los años siguientes.

Además, es posible observar que este aumento paulatino es más marcado en el resto del país que en el Departamento de Montevideo y da cuenta de un proceso que guarda puntos de contacto con lo ocurrido en el sistema penal de adultos.

Montevideo – resto del país^[14]  Medidas privativas de libertad

Fuente: Elaboración propia en base a la información publicada por el Poder Judicial

Total país^[15] Medidas privativas de libertad

Fuente: Elaboración propia en base a la información publicada por el Poder Judicial

Para finalizar el Capítulo, es importante señalar que como parte del trabajo de campo se solicitó al área estadística del INISA información sobre adolescentes privados de libertad, aportando datos correspondientes al primer semestre del año 2021, de donde surge un total de 434 adolescentes privados de libertad, distribuidos de la siguiente manera:

Cantidad total de adolescentes privados de libertad

Fuente: Elaboración propia en base a los datos suministrados por el INISA

En relación a los delitos por los cuales se dispuso una medida privativa de libertad, la rapiña se ubicó en el 39 % de los casos. Asimismo, y como elemento nuevo es importante señalar que 13 adolescentes se encontraban cumplimento una medida privativa de libertad por un delito de receptación, 36 por un delito de hurto y 47 por tentativa de rapiña.

Distribución por tipo de delito

Fuente: Elaboración propia en base a los datos suministrados por el INISA

En este sentido, resulta pertinente cotejar estos datos con los producidos por el Poder Judicial para el año 2019, previo a la última reforma legislativa. De donde surge, que, para el caso de receptación, solo se había registrado una medida privativa de libertad para el año 2019 de un total de nueve casos, sumado a ello en el 2019 se utilizó una medida privativa de libertad para el delito de hurto en 21 oportunidades de un total de 52 procesos infraccionales concluidos con sentencia definitiva, pasando a 36 casos en el primer semestre del 2021 (Poder Judicial, 2019). Por último, es preocupante el importante número de medidas privativas dispuestas para el delito de tentativa de rapiña que asciende a 47 adolescentes. Estos datos muestran como en el primer semestre del 2021 se utilizó medidas privativas de libertad para delitos que antes eran penalizados con medidas alternativas o sustituciones condicionales del proceso, como es el caso del delito de receptación. Esto da cuenta de una “involución represiva”, no solo en lo que hace al marco jurídico; sino fundamentalmente a las prácticas judiciales y administrativas.

Por último, lo paradigmático de todo este proceso de cambios, es por un lado, la naturalización de la criminalización de los jóvenes como parte de una lectura instalada, que los ubica como una de las principales preocupaciones de la ciudadanía (Guemureman, 2017; Moras, 2019) y por otro, la falta de sustento empírico con respecto al peso de las infracciones adolescentes en relación a la totalidad de delitos cometidos, la que resulta “rotundamente desmentida por la evidencia disponible” (Moras, 2019: 3) Tal como surge con toda claridad de la siguiente tabla.

Asuntos iniciados por la justicia (adultos y adolescentes)

Fuente: Moras 2019

2. Reflexiones sobre el encierro institucional

A modo de cierre de este Capítulo es posible señalar, en base a la evidencia empírica, que el proceso de involución represiva en Uruguay encuentra una clara expresión en los cambios normativos, los cuales desde el 2011 han endurecido la respuesta penal y limitado las garantías procesales. De forma concomitante es posible observar los primeros efectos de la Ley 19.889, con un paulatino crecimiento de asuntos, procesos iniciados y concluidos; así como de sentencias con penas privativas de libertad. Por otra parte, surge para el 2021 el uso de la privación de libertad como respuesta a delitos en donde jurídicamente no era preceptiva la aplicación de la misma y que antes eran sancionados con el dictado de medidas alternativas.

Este recorrido permitió identificar el peso de la selectividad en los procesos de persecución de las conductas y con ello reafirmar la idea de intolerancia selectiva como sustento de la intervención penal y penal juvenil. Además, es posible señalar que, si bien el marco normativo ocupa un lugar importante en una posible explicación de las fluctuaciones en el número de adolescentes sometidos a procesos penales juveniles, no es el único factor que permite analizar este fenómeno, detrás de la norma jurídica existen otros factores que impulsan cambios en el número de encierro. Sin duda las elecciones en materia de política criminal y el peso relativo del sistema penal juvenil en el total de los procesos penales, repercutió en una inicial baja de los indicadores, todo ello en un contexto general de sobre carga de trabajo de los y las fiscales en el resto del país y supresión de juzgados y fiscalías en Montevideo.

La situación actual parece indicar que el proceso de cambios en el sistema penal juvenil guarda puntos de contacto con lo ocurrido en el sistema penal de adultos. Todo ello en el marco de un deterioro de las garantías procesales y de una pérdida de espacio del discurso de los derechos humanos. En este contexto y sin un marco jurídico garantista es posible pensar que la aplicación de medidas privativas de libertad no encuentra en el sistema penal juvenil un límite al poder punitivo del Estado. En este punto parece pertinente la referencia a García Méndez, quien señalaba que “la mera reforma legal no resulta en absoluto garantía de implementación efectiva de la Convención, su ausencia constituye, paradójicamente, una práctica garantía de su no implementación” (García Méndez, 2011: 9).