Adolfo Rossi

Introducción

En el 2004, en el marco de la Reunión de Presidentes de América del Sur en Perú, se decidió crear la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), posteriormente denominada “Unión de Naciones Suramericanas” (UNASUR^[1]). Con esto, una iniciativa brasileña, que comenzó a gestarse bajo la administración de Fernando Henrique Cardoso y continuó durante el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, con la intención de marcar su liderazgo en Sudamérica, se ponía en marcha.

El tratado constitutivo establece como su objetivo

construir un espacio de integración en lo cultural, económico, social y político, con el desafío de eliminar la desigualdad socio económica, alcanzar la inclusión social, aumentar la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías existentes, considerando la soberanía e independencia de los Estados (art. 2).

Asimismo, en lo referido a seguridad y defensa, como objetivos específicos encontramos en el art. 3 el inciso s), que menciona “el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa”, y el inciso q), que es el siguiente:

La coordinación entre los organismos especializados de los Estados miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado.

Con el objetivo de operacionalizar estos objetivos, en diciembre de 2008, fue creado el Consejo de Defensa Suramericano. Este organismo tiene los siguientes objetivos:

• Consolidar Sudamérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de los pueblos de la región, como contribución a la paz mundial.
• Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe.
• Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa, por decisión de jefes y jefas de Estado y de gobierno.
• Construir una visión común en materia de defensa, articular posiciones regionales en foros multilaterales sobre defensa, cooperar regionalmente en materia de defensa y apoyar acciones de desminado, prevención, mitigación y asistencia a víctimas de desastres naturales.

Para ello, el CDS operacionalizó los temas de trabajo en cuatro grandes ejes:

1. Políticas de defensa.
2. Cooperación militar, operaciones de paz y asistencia humanitaria.
3. Industria y tecnología de la defensa.
4. Formación y capacitación.

El CDS era considerado un “esquema de seguridad cooperativo” (a nivel de acuerdos políticos, fomentando la interacción y trabajando sobre las percepciones para evitar riesgos y amenazas), descartando un esquema de seguridad colectivo en el que prima el compromiso en actuar en defensa de cualquiera de los Estados atacados. La baja densidad de la institucionalidad otorgaba gran flexibilidad, y se explica por la voluntad política de los Estados de mantener altos niveles de autonomía (sin delegar soberanía) a las autoridades nacionales. Además, debido al alto nivel de heterogeneidad que se apreciaba entre los miembros del bloque en torno a sus concepciones acerca de la seguridad y la defensa, afectaba a las respectivas percepciones de los países sobre el empleo de las fuerzas armadas. Por último, en el regionalismo postliberal –como la Unasur y la CELAC–, también se incluye un cuestionamiento al sistema interamericano.

Este andamiaje político e institucional basado en una visión crítica de los procesos de integración ligados al denominado “regionalismo abierto”, instaurando el regionalismo posliberal, funcionó hasta que los cambios de los vientos políticos en la región iniciaron la crisis de la Unasur. El intento posliberal se vio caracterizado por la primacía de la agenda política, vinculada a proyectos de liderazgo regional, la revalorización del principio de soberanía, un mayor rol del Estado y una relativa distancia respecto a Estados Unidos.

Si bien el objetivo de este artículo no es ahondar en la valoración del accionar del CDS, lo cierto es que actuaba como una clara referencia para los países de la región en dos aspectos fundamentales: era un ámbito de encuentro para avanzar en las negociaciones, y además proveía de una guía en el establecimiento de la agenda de defensa en la región.

Sin estas instituciones el avanzar en acuerdos regionales en el área de defensa aparece como un desafío más complejo. Por ello, buscaremos ahondar en la cooperación en Sudamérica post CDS en un nuevo contexto internacional.

Cambios globales y cambios regionales

Cambios globales

El 27 de julio de 2002 en Guayaquil, fue firmada la Declaración sobre Zona de Paz Sudamericana. Esta declaración, alcanzada por el consenso de todos los países de la región, quedó como un precedente histórico que reflejó la voluntad política en pos de la convivencia pacífica entre los Estados, como manifestación de la “hermandad de los pueblos sudamericanos”. Si bien significativa, su importancia, tal vez, haya sido magnificada.

Los acuerdos y la cooperación han consolidado una situación de estabilidad interestatal amplia, que posibilita que la región (además de la mencionada zona de paz) fuera declarada como un área libre de armas nucleares^[2].

Otro hito en la región sudamericana es que se verifica una homogeneidad de regímenes democráticos (al menos desde la formalidad de la realización de elecciones) que perduran en el tiempo.

Sin embargo, Sudamérica se encuentra fragmentada. Unasur, que aparecía como el actor político de la región, ha sido abandonada por varios países. Asimismo, los dos bloques más relevantes de Sudamérica, la Alianza del Pacífico y el Mercosur, no parecen encontrar puntos de convergencia entre sí. Además, presentan desavenencias internas e intentos de sus propios integrantes de reformularlos, lo que redunda en intensos conflictos interestatales que dificultan la integración y cooperación.

El mundo no es lo que era en los primeros años de este siglo. Sin pretender profundizar en esta temática, considero oportuno señalar algunos puntos que redundan en un cambio profundo del contexto en el que se desarrolló la Unasur.

• Crecimiento de la competencia bipolar o multipolar (al menos el fin de la unipolaridad).
• Mayor peso en la región de actores extrarregionales.
• Búsqueda de la bilateralización de las relaciones por parte de EE. UU.

Además, como señala Rojas Aravena (2014), los temas transnacionales cobran cada vez más gravitación, en un contexto donde las capacidades para ejercer una gobernanza global se debilitan. Los últimos intentos de proveerla (por ejemplo, a través de la creación del G-20) han tenido éxitos parciales. En este mecanismo donde participan tres países latinoamericanos, México, Brasil y Argentina, no participa América Latina como conjunto. Más relevantes que esto no existen mecanismos de coordinación, ni siquiera diálogos previos que llevasen a alcanzar acuerdo de posiciones. Tampoco se dan consultas con el resto de la región para enfrentar los temas globales.

Cambios regionales

El proyecto de Unasur no cayó en desgracia solo por los cambios del contexto internacional. Brasil, que había impulsado la conformación de la identidad regional, al poco tiempo, empezó a perder interés en avanzar en este camino.

Pero principalmente se debe dar cuenta de que los países de la región deben comprender que existen riesgos y amenazas que deben enfrentarse. Yendo a contramano de lo que tradicionalmente se mantiene, sostengo que Latinoamérica no es zona de paz, sino un territorio donde los conflictos interestatales son poco probables. Esta aparente tranquilidad es muy diferente a la noción de “paz” o de “seguridad”. Ejemplo de ello es la permanencia de amenazas transnacionales (como el peso del crimen organizado y del narcotráfico), el alto nivel de violencia al interior de los Estados, la posibilidad de conflictos de cuarta generación, etc.

Este punto, cuestionando la centralidad de la visión Estado-céntrica de los conflictos, apareció como otro límite a la posibilidad de transformar en hechos concretos los acuerdos políticos alcanzados en el marco de la Unasur.

Cambios domésticos

Por último, los procesos políticos internos también afectaron a la política de defensa y la exterior y con ello a la posibilidad de sostener la existencia de la Unasur. Como señala Sanahuja (2019), desde mediados de la década pasada, Unasur quedó paralizada como instancia de diálogo político a causa del enfrentamiento ideológico entre el bloque “bolivariano” y los gobiernos de derecha. Esto culminó con la creación del Grupo de Lima como mecanismo ad hoc para afrontar la crisis de Venezuela, y casi simultáneamente decidieron abandonar Unasur. Por último, en 2019, decidieron avanzar con el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR), buscando que este se constituyera como el nuevo ámbito de acuerdo entre los Estados. Esto puso de manifiesto que, mirando hacia el futuro, debemos concentrarnos en la necesidad de acuerdos mínimos para avanzar en una integración sustentable en el tiempo, más allá de la existencia de coincidencias coyunturales. Dicho de otra manera, si América del Sur va a avanzar en un acuerdo regional, este debe ser capaz de convivir con gobiernos de distinta ideología.

Nuevos (viejos) desafíos

La noción de la seguridad cooperativa que estaba asociada al momento del “regionalismo abierto” fue dejada de lado por la voluntad política de los actores intervinientes. Esto a pesar de los antecedentes auspiciosos como la participación regional en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y otras operaciones de paz de las Naciones Unidas, la creación de la Fuerza de Paz Combinada Argentino-Chilena Cruz del Sur, una Compañía de Ingenieros Militares Chileno-Ecuatoriana, entre otras. Esta decisión puso a los países ante la necesidad de impulsar una nueva agenda regional.

La nueva postura del regionalismo crítico postulaba otra visión de la cooperación en materia de defensa y seguridad. No obstante el impulso político, tampoco llegó a consolidarse la idea de la “cooperación disuasoria” (Vitelli, 2016) entendida como la sumatoria de la confianza mutua y la búsqueda de autonomía.

En algún punto volvemos al principio. Si la Unasur buscaba acuerdos políticos tendientes a la cooperación, hoy nos enfrentamos a que ni siquiera existe en América del Sur un consenso acerca del significado del término “defensa”. Desde Argentina naturalizamos la división tajante entre defensa y seguridad interna^[3], cuestión que no es compartida por otros países. Un ejemplo de ello es que en Colombia las fuerzas armadas son utilizadas para resolver cuestiones de seguridad interna.

Con esto podemos observar que la estrategia elegida por el CDS consistente en elevar los niveles de abstracción, evitando las definiciones más políticamente complejas respecto a ciertos temas concretos, contando con la esperanza de que el tiempo jugara en favor del acuerdo, apareció como insuficiente. Esto influyó en que el CDS tampoco consolidara una de las metas para las que había sido creado: la consolidación de una “identidad sudamericana en materia de defensa”.

Ante esto, en la práctica, debido a que las diversas fracturas regionales prontamente comenzaron a afectar la cohesión y la confianza regional, lo que perjudicó al proceso de integración de la cooperación en defensa a nivel sudamericano, avanzó la bilateralización de la cooperación en defensa.

Como ejemplo de esto (sin la intención de hacer un listado exhaustivo), se puede resaltar el nivel de la relación entre Brasil y Argentina, la más relevante y estratégica de la región. No solo se mantiene el Mecanismo de Consulta y Coordinación entre Argentina y Brasil en materia de defensa y seguridad internacional establecido en 1997, sino que autoridades de ambos países han declarado la voluntad de mantener esa alianza estratégica^[4].

Por su parte, Brasil ha avanzado en la cooperación bilateral con otros países de la región. Ejemplo de ello es el acercamiento con Perú, suscribiendo el Acuerdo Marco de Cooperación en Materia de Defensa en el año 2006 y posteriormente la Declaración de Intenciones en octubre de 2019, destinada a hacer más efectiva la cooperación entre las armadas de ambas naciones, abarcando temas relacionados con la industria de la defensa y el intercambio de conocimientos, instrucción y entrenamiento.

Este año, Argentina y Bolivia avanzaron en su decisión de fortalecer sus vínculos en materia de defensa^[5], especialmente en lo referido al desarrollo científico, tecnológico e industrial, a la asistencia mutua ante emergencias y desastres, y al intercambio cultural en temas vinculados con la defensa.

Pero, sin duda, el cambio más relevante lo ha protagonizado Colombia^[6] en el año 2017, cuando el entonces presidente Juan Manuel Santos formalizó su acceso como socio global de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Con esto adquirió el estatus de “socio global”, un estatus que ostentan naciones como Japón, Australia, Nueva Zelanda o Corea del Sur.

Como podemos observar, la lógica bilateral es preponderante respecto a la pregonada identidad regional. Esto es especialmente relevante en la cooperación bilateral con actores extrarregionales.

Parámetros de orden en la región

El orden internacional emergente con posterioridad a la disolución de la URSS y el fin de la Guerra Fría sumó a los conceptos del orden westfaliano (soberanía nacional en pos de maximizar los intereses nacionales) la propagación global de principios liberales (antes acotados espacialmente a los países desarrollados del denominado “Occidente”).

En este contexto, la década del 90 del siglo pasado nos mostró regionalmente el reflejo de esto principalmente en reformas económicas y políticas. Estas tuvieron escaso impacto en las percepciones de defensa y seguridad, más allá de los principios de “zona de paz” y los intentos de pensar la seguridad de manera multidimensional.

El nuevo contexto, en algunos aspectos contestario de los principios del orden liberal, abre la necesidad de repensar el posicionamiento de los Estados en esta agenda. La multiplicidad de factores que llevaron a la “disolución” de Unasur y la infructuosa creación de Prosur hace que resulte poco probable, en el corto plazo, una integración en defensa que incluya a la totalidad de los países, por lo que queda como única alternativa real un esquema flexible de múltiples acuerdos subregionales basado en la afinidad de los intereses de los actores^[7].

Sin el necesario consenso político entre los países de la región, y con una multiplicidad de propuestas que reemplacen al Consejo de Defensa Sudamericano, se mantiene vigente la necesidad de institucionalizar los avances alcanzados hasta ahora (zona de paz, construir una zona de confianza mutua, resolución pacífica de controversias), tanto como de sentar las bases en la consolidación de la seguridad suramericana. Un visón optimista podría incluso sostener que la integración en el marco de la defensa potencialmente contribuiría a la generación de condiciones de impulsar la integración de los aspectos económico, social, político, institucional y energético, entre otros.

El caso Ucrania. ¿El regionalismo vuelve a la región?

Con el estallido del conflicto entre Rusia y Ucrania, aparece la tentación de “la vuelta de la geopolítica” en la región. Con ello se quebrarían los aún existentes lazos de cooperación. Para entender esto, me parece importante comenzar por un artículo que se ha convertido en un clásico sobre la situación ucraniana: el de John J. Mearsheimer (1993), “The case for a Ukrainian Nuclear Deterrent”. El autor señala que, tan pronto como Ucrania declaró su independencia, los Estados Unidos deberían haber alentado a Ucrania a diseñar su propia disuasión nuclear como respuesta a la amenaza que representaba Rusia. Dado el principio de autoayuda, la única garantía de no agresión rusa eran las armas nucleares ucranianas, ya que ningún Estado, incluidos los Estados Unidos, podría extender una garantía de seguridad.

En este mismo texto, sostiene que una guerra entre Rusia y Ucrania no solo implicaría grandes bajas militares y civiles, sino que amenazaría con escalar más allá de las fronteras de Rusia y Ucrania. La búsqueda de primacía, al menos en la esfera regional, hacía previsible que Rusia actuara de manera agresiva. Además, Ucrania sirve como un Estado intermedio de enorme importancia geopolítica para los intereses rusos.

Más importante para nuestra región, Mearsheimer revisa las condiciones en las cuales una guerra convencional puede surgir inclusive a la sombra de la disuasión nuclear. Preocupado por las tensiones crecientes entre la OTAN y el Pacto de Varsovia, el inicio de una guerra no sería el producto del fracaso de la disuasión nuclear, sino de la convencional, y Europa era el teatro de operaciones. Lo que en ese momento parecía poco probable hoy se ha plasmado en la realidad.

En este contexto, ¿se podrá mantener la cooperación o se caerá en lógicas competitivas al interior de la región?

Battaleme (2016) señala que un Estado periférico puede enfrentar, entre otras, tres tipos de amenazas:

1. una disputa directa que provenga de otro actor periférico cercano geográficamente;
2. la voluntad de una gran potencia de actuar sobre un Estado periférico por algún interés de corto, mediano o largo plazo; y
3. una competencia geopolítica específica entre grandes poderes que centre su atención en una zona determinada, de manera que afecte al país.

Respecto al primer punto, la cuestión es si comenzamos a comportarnos a partir de juegos de equilibrio de poder. En el actual contexto, existe un menor margen para la concertación vía instancias regionales (paralizadas por la disputa), por lo que los países convergen bilateralmente en gestionar autónomamente los conflictos derivados de la disputa sobre la base de intereses y principios comunes. Si bien, en condiciones de fin de la hegemonía estadounidense, la puja por la distribución de poder toma mayor visibilidad en el espacio regional, como señala Battaleme, el esfuerzo en la concreción de una periferia cercana, Brasil, ha sido la política (mediante inversión extranjera directa) en sus países vecinos. No obstante esta nueva realidad, como señalamos previamente, la posibilidad de conflictos interestatales clásicos (convencionales entre Estados) parece poco probable.

Los puntos 2 y 3 pueden analizarse en conjunto, ya que en ellos resulta fundamental la acción de países extrarregionales. Su accionar puede provocar cruzamientos competitivos que no ayudan a los procesos de integración, lo cual puede generar roces innecesarios entre los Estados de la región que compliquen los esfuerzos de cooperación. En el espacio latinoamericano, cada uno de los actores regionales relevantes está jugando con distintas potencias, fragmentando más una región que de por sí ya está fragmentada. La presencia norteamericana compite con la aparición de Rusia y China, lo que incrementa la posibilidad de trasladar juegos de poder globales al ámbito regional.

A esto se suma lo anteriormente mencionado en el sentido de que no hay una clara identificación de la región sudamericana como una identidad distintiva. Cabe señalar que el primero y más importante punto que preocupa a los países de la región es el de establecer una estrategia de desarrollo. Por ello, las preocupaciones estratégicas, ligadas a temas de defensa y seguridad, quedan subordinadas a esta preocupación por el desarrollo.

Reflexiones finales

Como señala Arie Kacowicz (2014), América del Sur se constituye como la región más pacífica del mundo, donde los países resuelven pacíficamente sus disputas, mediante negociaciones directas, mediación y procedimientos jurídicos, especialmente el arbitraje. Las fracturas políticas que perviven en la región no han supuesto que los países hayan aumentado las posibilidades de verse envueltos en un conflicto bélico. Pero, a pesar de eso, convivimos con una gran dosis de violencia al interior de los países.

Continuamos con el déficit de lograr acuerdos en temas centrales: ¿qué consideramos amenazas a la defensa?, ¿cuándo estamos dispuestos a utilizar las fuerzas armadas? Este último punto podría ser una oportunidad para concretar un espacio para cooperar en materia de defensa y seguridad con políticas de largo plazo entre los Estados de la región.

Pese a la desinstitucionalización de la integración y la preferencia de los países por utilizar los canales bilaterales, todavía es posible apreciar la región de América del Sur como una comunidad de seguridad, definida por relaciones pacíficas entre los actores.

El mundo de la segunda década del siglo xxi será demasiado interdependiente y exigirá un diferente marco de colaboración que tenga en cuenta la multiplicidad de los desafíos a la defensa y a la seguridad de los países. Asimismo, como punto de partida, sería deseable reafirmar un modelo de integración sobre la base de la consolidación de los regímenes democráticos.

Bibliografía

Battaleme, J. (2016). Realismo periférico y dobles periferias. La política de seguridad internacional de Chile y la Argentina frente al ascenso de Brasil y la preponderancia norteamericana, POSTData: Revista de Reflexión y Análisis Político, vol. 21, n.º 1, pp. 11-42.

Battaleme, J. (2010). Más incertidumbres que avances, def. Online, 13 de octubre, en bit.ly/3yKpgBN.

Batttaleme, J. El debate de las polaridades: impacto en el escenario latinoamericano, disponible en bit.ly/3MbjKxs.

Comini, N. (2010). El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales, Nueva Sociedad, n.º 230, noviembre-diciembre, disponible en bit.ly/3QOvHcX.

Covarrubias, A. (2020). ¿Unidad en la diversidad? La crisis del multilateralismo en América Latina, El País, 12 de marzo, disponible en bit.ly/3RS2Fe2.

Kacowicz, A. (2014). Negociaciones, resolución de conflictos y paz. En Legler, T., Santa Cruz, A. y Zamudio, L. Introducción a las Relaciones Internacionales: América Latina y la política global. Oxford University Press. México.

Mary, G. (2022). Argentina y Bolivia fortalecen sus vínculos en materia de defensa, Infodefensa, 24 de mayo, en bit.ly/3dgNcVB.

Mearsheimer, J. (1993). The case for Ukrainian Nuclear Deterrent, Foreign Affairs, vol. 72, n.º 3, disponible en bit.ly/3BJErN9.

Nye, J. (2005). Soft Power: The Means to Success in World Politics. Public Affairs. Nueva York.

Rojas Aravena, F. (2014). América Latina: cooperación en seguridad y defensa en un contexto de cambios globales. Universidad de la Paz.

Sanahuja, J. A. (2019). La crisis de la integración y el regionalismo en América Latina: giro liberal-conservador y contestación normativa; en Manuela Mesa (coord.). Ascenso del nacionalismo y el autoritarismo en el sistema internacional. Anuario 2018-2019. Centro de Educación e Investigación para la Paz.

Van Klaveren, A. (2020). La crisis del multilateralismo y América Latina, Análisis Carolina, n.° 10, disponible en bit.ly/3dlmMSK.

Vitelli, M. (2016). América del Sur: de la seguridad cooperativa a la cooperación disuasoria, Foro Internacional 225, lvi, 2016 (3), pp. 724-755.

Unasur. Tratado constitutivo de la Unasur. Disponible en bit.ly/3dgpt80.

Zini, B. (2021). Argentina y Chile: balances y perspectivas de la cooperación en el plano de la Defensa, Escenario Mundial, disponible en bit.ly/3RPVFht.

---