Laura Bogado Bordazar, Julia Espósito y Laura M. Bono

Introducción

Para realizar un análisis de la actualidad de los procesos de integración en América Latina, necesariamente nos tenemos que remitir a las ideas de la corriente de pensamiento integracionista, al cual podemos definir como el conjunto de postulados que sirvieron de fundamento, a lo largo de la historia, a un sinnúmero de acciones y políticas que conformaron diferentes entidades regionales con objetivos, dinámicas y esquemas teóricos propios y diversos (Bogado Bordazar, 2020).

El integracionismo en nuestra región estuvo vinculado a la idea de regionalismo, el cual ha sido definido como la reunión de un limitado número de Estados ligados geográficamente y con un alto grado de interdependencia entre ellos. Y en el caso de América Latina, también identificamos una historia en común, un lenguaje y una identidad cultural (Oyarzún Serrano, 2008). A estas características les sumamos el interés de conformar una identidad compartida que sea capaz de construir –a través de la cooperación− sociedades interrelacionadas que puedan desarrollar políticas sociales comunes (ya sea de educación, cultura, libre circulación de personas y salud, entre otras), o coordinar estrategias para enfrentar desafíos externos (Hurrell, 1995). Para el caso en estudio, también ha sido relevante la convergencia que se logró entre varios proyectos de integración subregionales, tales como el Mercosur con la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercosur con el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) o en toda la región sudamericana con la creación de la Unasur (en 2008).

En este sentido, la corriente de pensamiento integracionista latinoamericana ha tenido varios ciclos históricos, los cuales a la vez fueron el sustento teórico de diferentes procesos, que desarrollaron modelos de integración propios. En este trabajo haremos un breve recorrido por las diferentes teorías y enfoques que impactaron en la conformación de los procesos, a saber: la teoría desarrollista (o estructuralista), la de la dependencia, el enfoque autonomista, y la teoría del nuevo desarrollismo. Los cuales consideraremos, siguiendo lo afirmado por Alejandro Simonoff (2015), que son teorías parciales que se concentran en una región o un fenómeno concretos (teorías de la integración) y también han tenido mayor o menor auge en diferentes etapas históricas. Para completar el análisis, trabajaremos también con algunos postulados integracionistas aplicados en otras regiones, como la europea.

Por último, el capítulo analizará el estado actual de los procesos de integración y sus bases teóricas, teniendo en cuenta la coyuntura que atraviesa la región en particular y el sistema internacional en general. Para iniciar este análisis, partimos de la idea de que nos encontramos ante una dinámica de profundos cambios globales, donde la palabra “crisis” ha sido la protagonista de todos los escenarios: crisis de hegemonía y liderazgo internacional que genera enfrentamientos entre las potencias (Estados Unidos y China) por alcanzar “ese poder hegemónico”; crisis en el proceso de globalización y en el multilateralismo, agravado por el efecto de la pandemia de la COVID-19, que provocó −hasta el momento− millones de muertes en todo el mundo, una agudización de la pobreza extrema en varias regiones, la destrucción de procesos económicos y productivos, precarización laboral, decadencia de las redes de cooperación estatales y de solidaridad internacional, entre otras consecuencias. Por otro lado, las medidas de cierres de fronteras aplicadas por los Estados perjudicaron a las personas en movimiento en todo el mundo, agudizó las respuestas xenófobas y discriminatorias y exacerbó el “lado oscuro” de algunos nacionalismos. Asimismo, no cabe dudas de que la crisis sanitaria de la pandemia profundizó en aquellas regiones y países donde persisten los conflictos bélicos y las situaciones de inseguridad y de violencia interna (Mozambique, Etiopía, Afganistán, Israel-Palestina, Siria, Yemen, solo por mencionar algunos) otras crisis, como la humanitaria^[1], la alimentaria y medioambiental.

En definitiva, todo lo señalado construye parte del panorama crítico de la sociedad internacional de nuestros días. Esta realidad no fue ajena a los procesos de integración latinoamericanos y nos plantea muchos interrogantes sobre las ya debilitadas estructuras de la integración regional que analizaremos en las siguientes páginas.

Un recorrido por las corrientes del pensamiento integracionista

Mencionamos en este análisis a los autores de la teoría clásica que reflexionaron sobre la idea de integración a través del concepto de regionalización, la cual trae inmediatamente aparejada la idea del debilitamiento del Estado nación y, por consiguiente, expresión de los sentimientos nacionalistas (Psarou, 2005), que pueden ser fuente de enfrentamientos sociales. Además, con la conformación de procesos de integración se pone en duda la doctrina de la soberanía única y exclusiva del Estado (Keating, 2007), el cual pasa a competir con nuevas estructuras de poder a nivel internacional. Todas estas ideas comenzaron a discutirse en nuestra región a partir de la segunda mitad del siglo xix.

Sobre regionalismo también profundizó Andrew Hurrell (1995), quien identificó cinco variedades de regionalismo:

(i) integración informal o regionalismo suave: el cual abarca interacciones sociales, económicas y generación de redes, todas ellas sin mayor institucionalización; (ii) conciencia regional e identidad: se trata de comunidades que se reconocen similares, en esta propuesta el imaginario colectivo es fundamental; (iii) cooperación regional entre Estados, éstos se coordinan para enfrentar desafíos externos, adoptando una postura regional ante foros multilaterales y organizaciones internacionales. (iv) Integración económica: tiene como fin eliminar las barreras del intercambio económico entre los miembros. (v) Cohesión regional: es la consolidación de la unidad y contiene los cuatro tipos de regionalismo mencionados anteriormente (Hurrell, 1995).

En el caso de la integración latinoamericana, se produce una combinación de todas las variedades de regionalismos propuestas por el autor. A modo de ejemplo, la integración informal la asociamos a la Alianza del Pacífico-AP; la conciencia regional e identidad ha sido un modelo seguido –con matices– en el Mercosur, la CAN, Caricom o SICA; pero también reconocemos la cooperación regional en el Mercosur y Unasur fundamentalmente. Por su parte, la integración económica fue un objetivo propuesto por la AP, CAN y el Mercosur. Finalmente, la variable de la cohesión social ha sido la menos desarrollada en nuestros procesos latinoamericanos, pudiendo identificarse en algunos programas orientados a la construcción del Mercosur Social (2005), lo cual trataremos más adelante.

Al referirnos exclusivamente a la integración económica, en general se distinguen los siguientes grados: áreas de libre comercio y acuerdos de liberalización comercial, uniones aduaneras, mercados comunes, uniones económicas e integración económica total (Balassa, 1964). Estadios también compartidos y desarrollados por Jacob Viner (Negro, 2021).

Por su parte, Haas (1964), principal exponente de la teoría neofuncionalista de la integración (europea), indicó:

La integración política es el proceso por el cual los actores políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen la jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes. El resultado final de un proceso de integración político es el de una nueva comunidad política, sobreimpuesta sobre las comunidades políticas preexistentes (Haas, 1964).

Los postulados de esta teoría en general fueron criticados por los autores latinoamericanos, quienes, en una etapa contemporánea a Haas, comenzaron a elaborar sus propios conceptos sobre regionalismo e integración regional. Además, la integración latinoamericana se forjó bajo el postulado del intergubernamentalismo^[2], dejando poco espacio para la construcción de instituciones con autonomía o comunidades políticas sobre las cuales los Estados pudieran trasladar sus lealtades u otorgarles jurisdicción propia.

Pensamiento, teoría y práctica de los procesos de integración latinoamericana

La teoría desarrollista

La teoría desarrollista tuvo sus orígenes en la labor llevada a cabo por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) durante los años 1945-1989, bajo la lógica del estructuralismo económico, cuyo nacimiento data de los primeros años de la década del 40, priorizando la lógica de desarrollo hacia el interior de los Estados. Como consecuencia de ello, privilegian una variación en el cambio de las relaciones con el resto del mundo.

En palabras de Sebastián Sztulwark (2005, p. 9), la teoría estructuralista surgió en un contexto histórico que estaba dado por dos hechos centrales: las mutaciones de la estructura económica internacional motivada por la Gran Depresión de los años 30 y la violenta irrupción de los flujos del comercio y el capital como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, que permitió una mayor autonomía de las economías latinoamericanas. Asimismo, expresa el mencionado autor que dichos hechos se vieron acompañados de las ideas del keynesianismo, en las cuales se propiciaba una mayor intervención del Estado en la economía, así como una crítica a la teoría económica clásica, que no daba una respuesta adecuada a los problemas del desarrollo, donde los modelos de los países industrializados no necesariamente eran aplicables a los países periféricos.

Atento a ello, el estudio de las relaciones entre el centro y la periferia impulsó la teoría estructuralista latinoamericana, en virtud de la cual se estableció que, en la relación entre ambas esferas, existía una asimetría de las estructuras productivas “que condicionaba el tipo de intercambio comercial y de transferencia tecnológica en la economía mundial. Por lo tanto, en el largo plazo, la evolución económica de este sistema conducía a un rezago productivo y tecnológico en la periferia” (Sztulwark, 2005, p. 10).

Entre los caminos propuestos por esta teoría para lograr el desarrollo de la región latinoamericana, se encontraba el impulso de la integración regional, base sobre la cual se proyectaba −entre otras− la política de sustitución de importaciones. De manera tal que se propuso el incremento a nivel regional de la producción industrial, la cual iba a estar fomentada a su vez por la ampliación de los mercados intrarregionales. Según consideró el autor Albert Hirschman (1990, como se citó en Sebesta, 2021), los llamados a la integración del subcontinente, al igual que la planificación, fueron “impulsos ideológicos complementarios al desarrollo industrial”, los cuales carecían de consistencia propia para lograr el desarrollo regional integral deseado.

Los principales autores desarrollistas fueron Raúl Prebisch, Celso Furtado, André Gunder Frank, Theotônio Dos Santos, Enrique Cardoso, Edelberto Torres-Rivas y Samir Amin, entre otros, muchos de los cuales dialogan entre sí con el fin de generar una corriente de pensamiento más estructurada. Es importante mencionar que el período del desarrollismo, 1945-1970, fue también el del triunfo de los movimientos históricos antisistémicos que llegaron al poder de una forma u otra casi en todas partes y cuya mayor promesa había sido el “sueño desarrollista” (Wallerstein, 2005). Se sumaba a esta idea la necesidad de elegir medios coherentes para la consecución del fin esperado: el desarrollo. En palabras de Bresser Pereira (2006), ambas teorías atribuían el subdesarrollo regional no solo al retraso producido por la “colonización mercantil de América Latina”, sino también a los intereses del centro imperial que procuraba que los países en desarrollo se dedicaran a producir únicamente bienes primarios. En definitiva, esta realidad nos impactó casi por igual a todas las naciones generando un constante modelo productivo en casi todos los procesos históricos de nuestra región.

Las críticas que se formularon a esa teoría se basaron principalmente en la propuesta metodológica, la cual aceptaba el orden internacional dado, especialmente el sistema capitalista. Este tipo de cuestionamientos posibilitó el surgimiento de la teoría de la dependencia, la cual puede presentarse como una continuidad y cambio de la teoría del desarrollo, ya que mantiene el análisis del desarrollo, pero bajo una ruptura del enfoque metodológico.

La teoría de la dependencia

La teoría de la dependencia surgió en América Latina durante la década de 1960, y mediante ella se intentó explicar las características del subdesarrollo económico y social de la región, ello enmarcado en el contexto histórico de la posguerra cuyos orígenes, como se expuso en el apartado que antecede, fueron las concepciones estructuralistas con una marcada influencia de la teoría económica marxista.

Desde la década del 30, las economías de la región habían iniciado el proceso de industrialización basado en el proceso de sustitución de importaciones y fomentado por el proteccionismo de las economías centrales y el proceso recesivo que implicaron la Gran Depresión y las dos grandes confrontaciones bélicas de inicio de siglo.

Terminado ese período, comenzó un nuevo ciclo caracterizado por un nuevo orden internacional, donde se evidenciaban el ascenso de Estados Unidos y el inicio de un proceso de integración de la economía global bajo la bandera principalmente del fordismo, la expansión de la industria manufacturera, la tecnología y el capital.

Así, la industria de los países periféricos sirvió de base para esa nueva fase de desarrollo económico de los países industrializados, que fortaleció a estos últimos y debilitó las economías de los primeros, “como resultado histórico del desarrollo del capitalismo como un sistema mundial que producía al mismo tiempo desarrollo y subdesarrollo” (Dos Santos, 2020).

En ese marco los trabajos efectuados en el seno de la Cepal, bajo la influencia de la teoría del estructuralismo económico y de la teoría del desarrollo, articularon sus fundamentos en el desarrollo económico de los pueblos y en el fomento de la industrialización. Todo lo cual reduciría la dependencia “centro-periferia” de la región.

Para esta teoría la intensificación del comercio interlatinoamericano permitiría alcanzar la segunda fase en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), superando los problemas de los limitados mercados, la falta de especialización y los altos costos de la producción industrial. De esta manera, se diversificarían las exportaciones e importaciones y se desarrollarían las industrias regionales, lo que generaría el aumento de las inversiones extranjeras (Prebisch, 1959).

En palabras de Simonoff (2014), los principales aspectos de esta teoría son los siguientes:

(1) el desarrollo está estrechamente ligado a la expansión industrial en los países desarrollados; (2) el desarrollo es parte de un proceso universal; (3) el desarrollo no puede ser considerado como la primera condición de un proceso evolutivo; y (4) la Dependencia no es un fenómeno únicamente externo, sino que también se manifiesta internamente en los países en los ámbitos social, económico y político (Dos Santos, 2003, p. 23, como se citó en Simonoff, 2014).

Como puede evidenciarse, estos postulados identificaban a los procesos de integración como herramientas mediante las cuales poder lograr la sustitución de importaciones en un mercado común, atento a que las experiencias de los Estados en el desarrollo de las medidas de sustituciones no habían impulsado la industrialización anhelada, en virtud de las características de los mercados internos al seno de cada uno de los Estados.

En esta línea de pensamiento, se encuentra lo que Blomströn y Hettne (1990)^[3] califican como una de las variantes del pensamiento de la teoría de la dependencia; entre sus exponentes se distinguen Oswaldo Sunkel, Celso Furtado, Raúl Prebisch y Fernando Henrique Cardoso (Dos Santos, 2003, como se citó en Simonoff, 2014).

Ahora bien, los postulados desarrollados por la Cepal generaron las bases de la primera integración regional, impulsando importantes avances en la industrialización de varios países. Pero, lamentablemente, el proceso se detuvo en la década del 80 a causa de varios factores internos y externos (Bogado Bordazar, 2020): rápida atomización de los mercados regionales, desencuentros de liderazgos, dificultades para profesionalizar y aplicar desarrollos tecnológicos a la industria, entre otros. Lo que dejó como resultado la parálisis de algunos procesos de integración subregionales y la supresión del acuerdo de integración más amplio que se había constituido en América Latina hasta el momento. Nos referimos a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) creada por el Tratado de Montevideo de 1960, la cual fracasó en su primer intento y tuvo que ser reestructurada en 1980 a través de un nuevo Tratado de Montevideo, que dio lugar a la conformación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la cual subsiste hasta nuestros días. Simultáneamente con la creación de los dos procesos anteriores, en otras subregiones de América Latina también se habían conformado otros acuerdos de integración basados en los postulados del desarrollismo, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN^[4]), el Mercado Común Centroamericano (MCCA^[5]), o la Comunidad del Caribe (Caricom, Caribbean Community, por sus siglas en inglés^[6]). Todos estos procesos se mantienen hasta nuestros días y han generado un complejo sistema de instituciones, algunos de los cuales se relacionan entre sí a través de acuerdos de asociación y mecanismos de concertación e integración regionales.

La integración centroamericana como ejemplo del postulado de la dependencia: una breve trayectoria hasta la actualidad

En la región centroamericana, la integración comenzó en los años 50 y fue el primer proceso que surgió en América Latina y el Caribe con el apoyo de la Cepal (Cordero, 2017). El primer marco institucional estuvo dado por la Carta de San Salvador, que dio nacimiento a la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) firmada el 14 de octubre de 1951 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Como sostiene Cordero (2017, p. 13), este primer momento es denominado “de integración hacia adentro”, porque se basa en el modelo desarrollista impulsado por la Cepal, como explicamos anteriormente.

Durante el primer decenio de existencia, la ODECA logró poner en discusión temas tales como la unificación de señales de tránsito, los programas educativos, los procedimientos aduaneros, las políticas culturales y las firmas, en 1958, del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Centroamericana y del Convenio sobre el Sistema de Integración de las Industrias Centroamericanas (Espósito, 2010). El primero estableció una zona de libre comercio en la que las partes contratantes se comprometieron a perfeccionar el régimen en un período de diez años, adoptaron la Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana y crearon la Comisión Centroamericana de Comercio. El segundo busca impulsar el desarrollo de industrias que pudieran operar en el mercado centroamericano de manera competitiva (Oviedo, 1971).

Los instrumentos mencionados anteriormente se reconocen como antecedentes inmediatos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana adoptado el 13 de diciembre de 1960, que estableció el libre comercio de todos los productos naturales y manufacturados procedentes de los Estados miembros, salvo algunas excepciones (Oviedo, 1971), y que creó el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En ese mismo año, se adoptó el Tratado de Asociación Económica Centroamericana, que fijó la libre circulación de personas, bienes y capitales entre El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Durante este primer periodo de integración del istmo centroamericano, se logró, según Cordero (2017, p. 12), “perfeccionar la zona de libre comercio, la formulación de una tarifa externa común, dinamizar el comercio exterior intrarregional e iniciar acuerdos en temas de política económica”.

En 1962 los gobiernos centroamericanos suscribieron a una nueva carta o tratado de la ODECA con el propósito de reforzar el proceso de integración del istmo basada en el respeto, la tutela y la promoción de los derechos humanos a partir de las experiencias aprendidas durante las diferentes crisis políticas, gobiernos dictatoriales y conflictos armados.

Durante la década de 1980, el proceso se debilitó por varios motivos, entre ellos

la concentración de beneficios del intercambio comercial en algunos países, el agotamiento de la primera etapa del proceso de sustitución de importaciones, la renuncia a aceptar fórmulas que racionalizaran el uso de los recursos y los problemas de liquidez del sistema centroamericano de pagos (Cordero, 2017, p. 14).

Para superar esta etapa, se propuso una política de regionalismo abierto para compatibilizar el desarrollo hacia adentro con políticas que se apoyaban en la apertura, la privatización y la liberalización (Zapata y Pérez, 2001).

En los 90 se produjo una renovación del proceso de integración bajo el amparo de la teoría del “nuevo desarrollismo”. Por un lado, se modificó la carta constitutiva de la ODECA (de 1951 y 1962) con la suscripción el 13 de diciembre de 1991 del Protocolo de Tegucigalpa^[7], que creó el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Y, por el otro, se adoptó el Protocolo de Guatemala el 29 de octubre de 1993, en el que los Estados convienen avanzar progresivamente en la Unión Económica Centroamericana, para lo cual crearon el Subsistema de Integración Económica. Se gestó en esta etapa el modelo social de integración.

La crisis sanitaria provocada en la región centroamericana por la pandemia del COVID-19 nos permite vislumbrar el postulado del nuevo desarrollismo que se ve reflejado en el Plan de Contingencia Regional (PCR), que pregona la superación de la crisis a partir de la cooperación y la sumatoria de los esfuerzos nacionales. El PCR fue adoptado el 26 de marzo de 2020 en la reunión extraordinaria de ministros de relaciones exteriores de Guatemala, Belice, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana (SG-SICA, 2020a). El plan prevé la suma de más de USD 1.900 millones para los países del SICA^[8] y se estructura en tres ejes centrales: 1) salud y gestión, 2) comercio y finanzas, y 3) seguridad, justicia y migración.

Entre las acciones propuestas, destacamos la cooperación entre los Estados para evitar la desinformación de la población sobre la situación del COVID-19 y sobre todo para facilitar el acceso a medicamentos, dispositivos médicos y otros bienes de interés sanitario, a través de la Negociación Conjunta COMISCA^[9]. Asimismo, desde el proceso de integración, se elaboraron planes de gestión de riesgos y se gestionaron fondos para la compra de kits de pruebas rápidas de laboratorio para el diagnóstico del COVID-19, entre otras.

Según el informe de seguimiento del PCR publicado en diciembre de 2020 (SG-SICA, 2020b), el dinero aprobado por el BCIE se incrementó a más de USD 2.360 millones y se obtuvieron más de USD 2.685,7 millones en fondos de cooperación y recursos redireccionados. En el eje de cooperación internacional, se gestionó la adquisición de 130 respiradores artificiales y el modelo para su fabricación en la región, además de fondos específicos para el área de salud. En términos generales, las acciones de los tres ejes principales descritos anteriormente se implementaron en más del 80 por ciento.

El postulado autonomista

Entre los enfoques que han servido de fundamento a los procesos de integración regional latinoamericanos, encontramos al postulado autonomista, el cual tuvo amplias conexiones con las teorías desarrollista y de la dependencia y fue fundamental en los desarrollos de las relaciones internacionales de América del Sur. Este enfoque analiza la relación de poder entre los países centrales y América Latina, y, entre los principales conceptos que aborda, se fusiona la idea de la autonomía (del poder dominante) con las posibilidades de inserción internacional y los “márgenes de decisión propia” de los Estados periféricos (Briseño Ruiz y Simonoff, 2017). Asimismo, analiza el auge de las organizaciones internacionales y regionales, el lugar que comienzan a ocupar en el sistema internacional y la capacidad para competir con el Estado el lugar de privilegio que estos detentaban hasta ese momento.

Los principales teóricos de este enfoque fueron el argentino Juan Carlos Puig (1980; 1984) y el brasileño Helio Jaguaribe^[10]. Por su parte, el uruguayo Alberto Methol Ferré^[11] compartió con los autores mencionados algunas de sus ideas y las desarrolló desde la visión de un país pequeño: Uruguay.

Para Puig y Jaguaribe, la autonomía la podrían lograr aquellos países que cumplieran con determinadas características. Los capaces de generar acciones de autonomía no son todos los países periféricos, sino los que poseen o elites autonomizantes −según Puig−, o determinadas capacidades económicas y técnicas (según Jaguaribe); por ende, esta posibilidad no se aplicaría a todos los periféricos, sino más bien a los semiperiféricos.

Como complemento de la perspectiva anterior, para alcanzar algún margen de autonomía −según Helio Jaguaribe−, es necesaria la “permisibilidad internacional” que pueda desarrollar un Estado como condición estructural para iniciar alguna acción o política que lo conduzca a superar la dependencia. Se refiere en este sentido al conjunto de acciones tendientes a generar una destacada política económico-militar o al desarrollo de alianzas defensivas con otros países (Lorenzini, 2014). En este marco se podría situar también a la política de integración regional integral que le permita a una región elaborar una estrategia autonomista (dependiendo de cuál sea su situación en el sistema internacional). Jaguaribe le otorgó gran relevancia a la integración regional como variable capaz de fortalecer colectivamente el desarrollo autónomo y pensaba en una evolución progresiva del proceso de integración latinoamericano, donde todos los Estados se fueran adhiriendo en etapas y en función de la viabilidad interna que fueran adquiriendo para ello.

Con posterioridad, esta idea de la integración latinoamericanista se fue transformando en un proyecto sudamericano (Jaguaribe, 1969, como se citó en Lorenzini, 2014). Cabe destacar que Methol Ferré compartió con Jaguaribe (con quien fue contemporáneo) los mismos fundamentos de la integración regional, la cual fue pensada a través de la imagen de los círculos concéntricos, donde el primero de ellos estaría conformado por la alianza estratégica entre Argentina y Brasil, y el siguiente círculo, por la conformación del Mercosur, el cual fue definido como “el horizonte ordenador de la integración latinoamericana, capaz de constituir una comunidad a partir de entidades separadas” (Methol Ferré, 1997). Con la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur en 2008), se completó la primera etapa de los círculos concéntricos de la integración.

Por su parte, para referirse a la integración regional, Puig desarrolló el concepto de “integración solidaria”, que fue considerado como un instrumento del proceso de autonomización de la región a través de alianzas estratégicas y acuerdos bilaterales, multilaterales y de cooperación política (Simonoff, 2015; Briceño, 2015). Con un contenido sinérgico al de Puig, Jaguaribe propuso un modelo de autonomía para la región que tenía como punto de partida la relación estratégica entre Argentina y Brasil, que pudiera evolucionar hasta integrarse en un proceso social global que abarcaba lo económico, lo político y lo sociocultural (Lorenzini, 2014). Este pensamiento fue compartido por los tres autores autonomistas. Methol Ferré (1990), por su parte, decía –en referencia a la integración– que lo decisivo podía acaecer en América del Sur, donde se encuentra el “corazón” del subcontinente: Brasil, el país individualmente más poderoso y extenso de la región y que participa en sus dos grandes cuencas, la del Amazonas y la del Plata. A esta idea se le sumaba la alianza estratégica entre Brasil y Argentina como eje fundante de la integración (Methol Ferré, 1990).

El mismo autor afirmaba −desde sus conocimientos de la geopolítica clásica− que la autonomía de la región se podía conseguir únicamente constituyendo “el Estado continental moderno latinoamericano”, basado en la construcción de un proyecto de integración regional donde se vinculen todos los Estados de América Latina. Partía de la idea de que la mayoría de los países latinoamericanos tienen la categoría de ser Estados pequeños y dependientes y, por lo tanto, “no tienen posibilidad de ser protagonistas de la historia y del escenario mundial; salvo que se inicie la segunda independencia de la región”. El autor también mencionaba la necesidad de construir sociedades interrelacionadas y que fuesen capaces de desplegar todo tipo de políticas sociales comunes. La cooperación entre los Estados estaba presente –casi como una obligación– entre sus postulados (Methol Ferré, 2013). El gran desafío, según el autor, era lograr la difícil transición del pasaje de los bienes particulares a los bienes comunes superiores regionales (Methol Ferré, 2002).

Finalizada la Guerra Fría, algunos de los preceptos desarrollados por la escuela de la autonomía comenzaron a ser cuestionados como herramientas funcionales para describir la realidad internacional, la cual evidenciaba la consolidación de la hegemonía estadounidense, entre otras dimensiones.

Sin perjuicio de ello, a partir de la década de los 90, el debate en torno a la noción de “autonomía” volvió a instalarse en el marco de un contexto histórico diferente al que la vio nacer. Así, se construyeron nociones como “autonomía relacional”, “autonomía por la integración” y “autonomía por la diversificación” (Briseño Ruiz y Simonoff, 2017, p. 41).

En la perspectiva de Puig, los procesos de integración y cooperación resultan necesarios en los casos de los países periféricos como un elemento constitutivo en la creación y el sostén de un proyecto autonómico. En ese marco puede apreciarse el apoyo que este autor brindó a proyectos como el SELA o la OPEP. Esta construcción no se presenta de igual manera entre los países periféricos (repartidores inferiores) y los países centrales (repartidores supremos), ya que dicha relación era considerada por Puig como un jugo de suma cero, donde los repartidores inferiores perdían siempre en ese escenario (Briseño Ruiz y Simonoff, 2017, p. 62).

Por su parte, Jaguaribe, además de identificar los problemas estructurales que perjudican a la región (estancamiento, marginalidad y desnacionalización), propicia la construcción de un Modelo Autonómico de Desarrollo e Integración de América Latina (MADIAL) (Simonoff y Lorenzini, 2019).

En ambos casos, los autores citados consideran la integración no como un fin en sí mismo, sino como un instrumento necesario para lograr los márgenes de maniobra que permitieran la adopción de políticas autonómicas en pos de garantizar el desarrollo de los Estados. Esta situación se inserta en el pensamiento de Jaguaribe en un sistema internacional estratificado y dinámico conformado, por un lado, por un conjunto de países desarrollados y, por otro, por un grupo de países dependientes, visualizando en estos últimos dos condiciones estructurales: “la viabilidad nacional y la permisibilidad internacional” (Simonoff y Lorenzini, 2019).

Jaguaribe consideraba que un proceso nacional autonómico podría ser obturado por una intervención directa de los EE. UU., en cuanto que un proceso de integración autonómico “incrementaría los costos de una intervención directa y contribuiría a multiplicar los recursos y los mercados; mejoraría la escala de producción; aseguraría el desarrollo y reforzaría la viabilidad individual a través de una viabilidad colectiva de carácter regional” (Simonoff y Lorenzini, 2019).

Si bien en un principio Jaguaribe propiciaba un proceso de integración abierto que incluyera a los países latinoamericanos, a partir de la década de los 90, con la consolidación del poder hegemónico de EE. UU., impulsó el recorte de esa idea focalizando en la región sudamericana, hecho que se terminó concretando en la idea fuerza impulsada por Iltamar Franco mediante la creación del Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) (1993) y luego se consolidó en la Unasur a partir de la Declaración de Brasilia de 2000. Ello sin perder de vista que la construcción de este espacio sudamericano necesitaba apoyarse en la alianza estratégica entre Argentina y Brasil, atento a lo cual el Mercosur devino en un instrumento necesario para la consolidación de un espacio regional ampliado.

Neoliberalismo en los postulados de la integración y el “nuevo desarrollismo” como contrapartida

Durante la década del 90, se produjeron cambios sustanciales en Latinoamérica como consecuencia de los efectos negativos que habían generado en varios países las dictaduras militares, la deuda externa, la pobreza y la inequidad social, y, en el plano internacional, la región se encontraba marginada de los procesos comerciales y productivos globales. Por otro lado, los bloques de integración regionales surgidos en las décadas anteriores no habían logrado los resultados autonomizantes y de desarrollo esperados. Como es sabido, el esquema de políticas neoliberales, diseñadas bajo el “Consenso de Washington”, impactaron en todos los aspectos de las sociedades y, por ende, también en los postulados integracionistas que se enfocaron en esta época fundamentalmente en la integración de los mercados (con regulaciones que muchas veces exceden a los controles estatales) y en políticas economicistas. Esta etapa se la conoce como “regionalismo abierto”.

En este contexto surgió en 1991 el Mercosur, como un proceso de integración que se ubicó en la transición entre el modelo desarrollista de la primera etapa de la integración regional y el modelo neoliberal (Bogado Bordazar, 2020). Para la misma época, algunos de los proyectos de la región renovaron sus modelos de integración. Mencionamos a la CAN y al Mercado Común Centroamericano, que modificó su estructura institucional y se denominó “Sistema de Integración Centroamericana” (SICA), según se profundizó en páginas anteriores.

Ahora bien, en esta primera etapa, el Mercosur ha alcanzado acuerdos políticos importantes que consolidaron la relación entre Argentina y Brasil, países que –según los autores que analizamos anteriormente– reunían las condiciones para lograr cierta autonomía de los países centrales a través de la integración regional, esto es, “elites autonomizantes” (según Puig), o “determinadas capacidades económicas y técnicas” (según Jaguaribe). Fue en esta oportunidad en que ambos Estados sellaron el histórico acuerdo sobre política nuclear conjunta firmada por los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney en 1985, lo cual significó el inicio de una nueva etapa en la relación nuclear entre ambos países, caracterizada por el fortalecimiento de la confianza mutua impulsada a través de acuerdos políticos, declaraciones conjuntas y visitas presidenciales y técnicas, hasta la creación en 1991 de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), encargada de administrar y monitorear el compromiso asumido por ambos países en referencia al uso exclusivamente pacífico de la energía nuclear (Bompadre, 2000). Hoy más que nunca, en un contexto internacional incierto y plagado de tensiones político-económicas en varias regiones del mundo, ratificamos la importancia estratégica de aquel acuerdo ya que permitió la consolidación de la subregión como una zona de paz, desprovista de hipótesis de conflictos y capaz de contribuir a la constitución –en más de tres décadas– de una comunidad a partir de entidades separadas. También mencionamos el Acuerdo Corpus-Itaipú para la generación energética en la región, o la ratificación de la posición de Brasil en referencia al reclamo de soberanía argentino en relación con las islas Malvinas y la decisión de aumentar el intercambio comercial a través de acuerdos interempresariales, entre otros. Todo lo cual dio paso a la visión de cooperación entre los dos países, que posteriormente serían los socios mayoritarios del bloque a través de la ratificación del Acta de Foz de Iguazú en 1985.

En un contexto de transformaciones, el siglo xx se inició con algunos cambios en los postulados integracionistas que analizamos con anterioridad y que le dieron cabida al “nuevo desarrollismo” (o regionalismo posliberal), el cual colocó en un lugar estratégico al rol del Estado en todos los órdenes de la vida social. Ya no se pone el énfasis en el libre comercio, sino en la integración política y social y en la cooperación. Los principales beneficiarios del desarrollo pasaron a ser la sociedad y el individuo, objetivo que se potencia al fomentar la interrelación e integración con los Estados de la región (Merino, 2017). Se retomó en las discusiones teóricas la necesidad de que la región logre autonomía de los principales centros de poder del sistema internacional, pero ya no desde una visión de desarrollo productivo (industrial), sino político.

Los procesos de integración en el marco del nuevo desarrollismo: la Unasur como centro de atención

Finalizando la década de los 90, las diferencias entre Argentina y Brasil se hicieron más evidentes, desde las crisis comerciales en sectores como automotores, azúcar, calzado y textiles, hasta las devaluaciones inconsultas del real por parte de Brasilia en marzo de 1995 y en enero de 1999, a las cuales se agregan las decisiones argentinas de participar, de manera unilateral, en la guerra del golfo Pérsico y la solicitud y posterior aceptación de su condición de aliado extra OTAN. A pesar de las circunstancias descritas, se continuó con la participación en los procesos de integración vigentes (Miranda, 2007, p. 121).

Como resultado de ello, y a pesar de las tensiones existentes entre estos países, puede evidenciarse una continuidad en la apuesta a los procesos de integración en las políticas adoptadas por ambos países; un ejemplo de ello es lo ocurrido en 1998 en la Cumbre de las Américas de Santiago de Chile y en el 2005 en su similar en Mar del Plata, donde se rechazó la propuesta impulsada por EE. UU. desde 1994 referente a la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas, más conocida como ALCA.

Sin perjuicio de ello, el 2001 significó para la Argentina la culminación de un proceso de desintegración interna que tuvo un gran impacto en la sociedad, especialmente la debacle económica financiera que se tradujo en una fuerte crisis de gobernabilidad, con el consecuente impacto social.

Mientras Argentina atravesaba esta situación crítica, Brasil construía su transformación de país latinoamericano de peso a un país sudamericano con liderazgo regional (Miranda, 2007, p. 122). El proceso, basado en las ideas de Jaguaribe, se focalizó en un recorte de la región latinoamericana en sudamericana y se materializó en la Reunión de Brasilia del año 2000, punto de partida para la constitución de la Unasur, dando continuidad al proyecto estratégico de la conformación del “Estado continental”, el cual, según las ideas de Methol Ferré (1990), se desarrollaría a partir del Mercosur como eje fundante de un posterior encuentro sudamericano.

En el año 2008, y bajo las premisas descriptas, se constituyó finalmente la Unión Suramericana de Naciones, con la adhesión de los 12 países que conforman la región, lo cual consolidó el poder regional de Brasil, fundado principalmente en su posición estratégica. Esta estaba dada por diversas variables, como por ejemplo:

1. la extensión de su territorio, el cual posee fronteras con la mayoría de los países de la región;
2. la densidad poblacional, que concentra el 50 por ciento a nivel regional;
3. que el producto bruto interno^[12] alcanzaba para el año 2000 los USD 644.281, y llegaba a obtener el 59,4 por ciento de participación en el PBI sudamericano (Bono, 2015, p. 51), ello en un contexto en el cual los precios de los commodities presentaban un alza sin precedentes en el nuevo siglo.

En ese contexto, y bajo el paraguas de la Unasur, a Brasil se le presentaba un desafío mayor, el cual consistía en consolidar su poder regional para posicionarse como actor global sin que dicha meta constituyera un accionar contra la propia región.

Los propósitos sostenidos por Unasur distaban de los clásicos postulados de la integración regional que se basaban en los conocidos grados de integración comercial^[13]. Atento a ello, este proceso no tenía como objetivo constituirse ni en un área de libre comercio, ni en un mercado común o unión aduanera, sino la construcción de un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente en defensa de sus intereses y en respuesta a la pobreza, la exclusión y la desigualdad social^[14].

El modelo de integración al que hacía referencia el tratado constitutivo (2008^[15]) preveía una idea novedosa: “… la participación plena de la ciudadanía en el proceso de la integración y la unión suramericana, a través del diálogo y la interacción amplia, democrática, transparente, pluralista” (artículo 18). Cabe resaltar que dicha participación de la sociedad civil en el proceso de integración analizado distó bastante de los ideales propuestos (Bono y Bogado Bordazar, 2019).

Sin perjuicio de ello, y como reflejo de constituirse en un proceso en el marco del nuevo desarrollismo (o poshegemónico), el diálogo político entre los miembros y el propósito de limitar, en el marco de lo posible, la injerencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en la subregión pusieron en marcha un engranaje en el cual los Estados sudamericanos intervienen, bajo consentimiento del Estado que así lo requiera, en situaciones en que el sistema democrático de gobierno estuviera comprometido, entre otras cuestiones.

Como ejemplo de ello, podemos mencionar la cumbre extraordinaria que se realizó en Santiago de Chile en 2008 convocada por la entonces presidente de Unasur Michelle Bachelet, a fin de abordar el conflicto interno que se había producido en Bolivia tras la celebración del referéndum revocatorio que había ratificado en su cargo al presidente Evo Morales y al vicepresidente Álvaro García Linera. Bajo dichas circunstancias, la Unasur dio un amplio respaldo al gobierno constitucional de Evo Morales, y se dio a conocer la decisión de apoyar y asistir al gobierno boliviano en el diálogo con la oposición^[16], cumpliendo con el objetivo de asistencia regional para evitar una escalada conflictiva que podría haber tenido repercusiones en toda la región (Bono y Bogado Bordazar, 2019).

Al siguiente año, en la iii Reunión Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado de la Unasur (Quito, Ecuador), se abordó la situación derivada de la crisis financiera internacional y las consecuencias sobre la región, postulando que, mediante la integración, el intercambio de información y la cooperación, deberían elaborarse las estrategias comunes para hacerle frente ya que debido a ella se verían afectados el desarrollo y el crecimiento, lo que impactaría con mayor fuerza en los sectores más vulnerables.

Por otra parte, la Unasur cuestionó la instalación de bases militares estadounidenses en el territorio de Colombia (Reunión de Jefas y Jefes de Estado, San Carlos de Bariloche, 2009), basada en los principios rectores del derecho internacional, así como por la proclamación de una zona de paz en el subcontinente sudamericano. Mediante esta acción, la Unasur consolidaba una política regional que limitaba los avances de EE. UU. en la región (Bono y Bogado Bordazar, 2019).

En otras de las intervenciones de la Unasur en julio de 2010, los cancilleres y ministros de relaciones internacionales se reunieron en una sesión extraordinaria solicitada por Venezuela con motivo de la crisis desatada entre este país y Colombia, en virtud de la incursión de la guerrilla colombiana en Venezuela, denunciada por Colombia ante la OEA. De igual manera, la Unasur tomó parte en el conflicto interno en Ecuador tras un fallido golpe de Estado contra el presidente Correa en octubre de 2010, y reafirmó en la declaración final “su fuerte compromiso con la preservación de la institucionalidad democrática, el Estado de derecho, el orden constitucional, la paz social y el irrestricto respeto a los derechos humanos, condiciones esenciales del proceso de integración regional” (Bono y Bogado Bordazar, 2019). Cabe destacar que, con base en las situaciones descriptas, en el marco de la Unasur se aprobó el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo que establece la cláusula democrática de 2010, el cual se aplicará “en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de una violación del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos”, según su artículo 1.

En 2012, ante la destitución del presidente del Paraguay por parte del Parlamento de ese país, se realizó una Reunión Extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unasur, en Mendoza, Argentina, en la cual se condenó la ruptura del orden democrático, suspendiendo a Paraguay^[17], quien recién regresaría de manera plena al bloque en agosto de 2013, luego que Venezuela lograra ser admitido en el Mercosur, sin la intervención, por motivo de la suspensión de Paraguay, situación que profundizó la tensión en el seno de este bloque regional.

Estas crisis ocurridas en este periodo fueron conceptualizadas como golpes blandos o neogolpismos, explicitados por Tokatlian (2009) como un proceso encabezado por civiles con el apoyo tácito o expreso de las Fuerzas Armadas que pretende violar la constitución del Estado con una violencia menos ostensible y que intenta preservar una semblanza institucional mínima, proceso en el cual no siempre involucra a una gran potencia y aspira más a resolver un impasse social o político potencialmente ruinoso que a fundar un orden novedoso.

En este contexto se produjo en 2017 un hecho singular que puso fecha al inicio de la disolución de la Unasur. Ernesto Samper dejó el cargo de secretario general el 31 de enero de 2017 y fue el último en ocuparlo; este hecho marcó significativamente el proceso de integración de la Unasur y dio cuenta de la fragmentación política que la región estaba viviendo, la cual también tuvo su inicio tiempo antes con la creación de la Alianza del Pacífico (2012)^[18], la caída de los precios de los commodities y la pérdida de poder por parte de Brasil, que se había consolidado como actor regional y articulador de las diferencias, los intereses y las controversias que pudieran presentarse en la región. Esta retracción de Brasil comenzó a hacerse visible en el segundo mandato de Dilma Rousseff (2011-2016), que culminó con su destitución por parte del Parlamento brasilero.

La situación descripta dio como resultado que el 20 de abril de 2018 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú suspendieran su participación en la Unasur, con el argumento de la acefalía en la secretaría general y la ausencia de consensos necesarios para llevar adelante el proceso; especialmente la situación política de Venezuela y las denuncias sobre violaciones a los derechos humanos significaban un valladar que fue imposible sortear.

Finalmente, la mayoría de los países iniciaron los procesos formales para su desvinculación definitiva: Colombia (2018), Ecuador (2018), Argentina (2019), Paraguay (2019), Brasil (2019), Chile (2019), Perú (2019) y Uruguay (2020). En la actualidad solo quedan Bolivia, Guyana, Surinam y Venezuela.

Sin perjuicio de ello, la Unasur tuvo en su concepción una idea autonómica en el marco del proceso de integración diferente a las contempladas por las teorías primigenias (década del 90), que ponían el acento en los modos de producción y distribución. Un claro ejemplo de ello lo constituyó la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) y del Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), sobre los cuales haremos una breve mención.

En el marco del artículo 5^[19] del tratado constitutivo de la Unasur, y en correspondencia con uno de sus objetivos fundacionales, expresado en el artículo 3 inciso s), Brasil impulsó la creación de un nuevo consejo que fortalecería la institucionalidad del bloque, a la vez que cumpliría con la estrategia que el gobierno de Lula Da Silva articulaba sobre la temática, basada principalmente en la Estrategia de Defensa de 2005, el Proyecto de Brasil 3 Tempos de 2006 y el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) de 2007 (Comini, 2015).

La creación de un CDS era visualizada por Brasil como un elemento necesario para profundizar la cooperación con los vecinos, disminuyendo las tensiones y los conflictos que pudieran surgir. Ello se requería para poder expandir el proceso de modernización de infraestructura es ese país, objetivo que se encontraba plasmado en la Declaración de Brasilia de 2000.

Asimismo, se propiciaba la integración en las industrias de defensa de la región y ello se encontraba relacionado con los diseños plasmados en el plan diseñado para la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que incorpora los corredores de Integración y Desarrollo, junto con las iniciativas en materia de energía. Dichos corredores se estructuraban sobre la base de una inserción internacional exógena de la región, dejando fuera de ella a vastos sectores y espacios territoriales de la región (Bono, 2015).

Esta estrategia tenía como objetivo la consolidación de Brasil como actor internacional de relevancia, situación que suscitó desconfianza y resquemores en algunos de los Estados de la región. Así, en lo que respecta a Argentina, “explícita e implícitamente, por derecha y por izquierda, se fue develando un sentimiento ambivalente hacia Brasil que, sin tener los visos de pugnacidad de otra época, demostraba lo difícil que era arraigar una cultura de amistad entre los dos países” (Russell y Tokatlian, 2011, p. 11), tornando relevante, a los efectos de contrarrestar el poder de Brasil, fortalecer las relaciones con Venezuela, Chile o México. Sin perjuicio de ello, Argentina terminó por fortalecer una dependencia no solo económica, sino también política, relegada al papel de acompañante del proyecto brasileño. Dicha perspectiva se evidenció también con relación al modelo de consejo de defensa que se intentaba construir, mediante la presentación de dos propuestas, una brasileña (seguridad cooperativa) y otra venezolana (modelo de legítima defensa colectiva). Finalmente, puede concluirse que, más allá de los contrapuntos, los Estados sudamericanos terminaron apoyando la creación del CSD bajo el modelo de seguridad cooperativa, en virtud de los puntos de convergencia que presentaba la propuesta (Comini, 2015).

Constituido como un proceso de integración diferente a los que se encontraban en marcha en la región, la Unasur se presentaba como una plataforma en la cual los Estados parte podían aunar sus esfuerzos en pos de una autonomía que les permitiera mayor margen de maniobra en sus políticas de desarrollo e inserción internacional. Sin perjuicio de ello, y a pesar de los intentos de fortalecer un consenso político necesario en la región, el proceso liderado por Brasil constituyó un eje sobre el cual el país impuso su liderazgo y le permitió la autonomía que les fue negada o retaceada a los demás países. Ello se evidencia en que, en plena crisis de Brasil, los Estados sudamericanos comenzaron a desafiar dicha construcción y dieron nacimiento, en primer término, a la Alianza del Pacífico y, en segundo lugar, al Foro para el Progreso e Integración de América del Sur (PROSUR), terminando por desmembrar el proyecto que desde el siglo pasado la política exterior brasileña supo construir y deconstruir.

La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) como estrategia autonomista

En el año 2011, en la denominada “Cumbre de Caracas”, surgió la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) también como una estrategia poshegemónica y con ciertos rasgos autonomistas (al menos en lo teórico), que reúne por primera vez a los 33 países de nuestra región con un modelo de integración que se ha planteado objetivos diferentes a los propuestos en procesos anteriores:

… avanzar en el proceso de integración política, económica, social y cultural haciendo un sabio equilibrio entre la unidad y la diversidad de nuestros pueblos, para que el mecanismo regional de integración sea el espacio idóneo para la expresión de nuestra rica diversidad cultural y a su vez sea el espacio adecuado para reafirmar la identidad de América Latina y El Caribe, su historia común y sus continuas luchas por la justicia y la libertad (Declaración de Caracas, 2011).

En otro documento previo, que fue considerado un antecedente de la CELAC, se plasmó lo siguiente:

… consolidar y proyectar, a nivel global, mediante la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños la identidad latinoamericana y caribeña con fundamento, entre otros, en los siguientes principios y valores comunes: el respeto al derecho internacional, la igualdad soberana de los Estados, el no uso ni la amenaza del uso de la fuerza, la democracia, el respeto a los derechos humanos, al medio ambiente, tomando en cuenta los pilares ambiental, económico y social del desarrollo sustentable y la cooperación internacional (Declaración de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, 2010).

En síntesis, el proceso intergubernamental se propuso construir un espacio común de diálogo y concertación política, así como también de solidaridad y cooperación entre los países de América Latina y el Caribe. Cabe destacar que la CELAC se conformó como una instancia política que quiso diferenciarse de otros grupos regionales como la OEA, excluyendo a Estados Unidos y a Canadá (como centros de poder hegemónicos), como una muestra también de oposición a las políticas del Consenso de Washington. Hubo un retorno a la diplomacia de las relaciones regionales, a partir de la cual se generó un consenso interno para crear mecanismos de diálogo con otros países y bloques extrarregionales. A modo de ejemplo, se creó en el año 2014 el Foro China-CELAC con experiencias novedosas de intercambios de diálogo entre el gigante asiático y la región latinoamericana. De igual forma, la CELAC ha iniciado diálogos en conjunto con la Unión Europea. En 2020 tuvo lugar una reunión conjunta sobre investigación e innovación (JIRI) y tuvo su Cumbre Virtual de Líderes de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, la cual inauguraron el presidente Andrés Manuel López Obrador, la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen y el presidente del Consejo Europeo Charles Michel. La CELAC reconoció la necesidad de generar consensos y planes de acción sobre diferentes temas que aquejan a la región (pobreza, crimen organizado, diálogo con otras regiones, etc.).

En la etapa de la pandemia y pospandemia, el proceso tuvo un impulso importante durante la presidencia pro tempore de México, ya que realizó acciones que lo consolidaron como líder regional: en agosto de 2020, en una reunión virtual encabezada por el secretario de Relaciones Exteriores de México, Marcelo Ebrard Casaubon, y por el ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina, Felipe Carlos Solá, se anunció a los miembros CELAC la decisión de ambos países de unir esfuerzos con la Fundación Slim para fabricar y distribuir entre 150 y 200 millones de dosis de la vacuna de AstraZeneca y la Universidad de Oxford a los países de América Latina y el Caribe^[20]. En el documento de referencia, se evidencia la existencia de un alto grado de vinculación entre los sectores público, privado y académico de los dos países impulsado por el mecanismo de concertación política y cooperación del organismo. Por otro lado, a través de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), el país envió dispositivos médicos de respiración mecánica a algunos países de la región (Antigua y Barbuda, Belice, Bolivia, Guatemala, Guyana, Haití, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago).

Iniciativa regional contrahegemónica: el ALBA

Por otro lado, como parte del auge del “regionalismo autónomo” (Merino, 2017), surgió en el año 2004 la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA^[21]), por impulso de los presidentes Hugo Chávez, de la República Bolivariana de Venezuela, y Fidel Castro, de la República de Cuba. Esta fue definida también como un proyecto de integración “contrahegemónico” por su posicionamiento anticapitalista o antiimperialista, en oposición al proceso del ALCA que estaba intentando imponer Estados Unidos en la región desde el año 1994. La particularidad de este bloque regional consiste en destacar sus principios del socialismo del siglo xxi y tiene como objetivos principales la lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como también la cooperación entre los Estados. Busca crear mecanismos para fomentar ventajas cooperativas entre las naciones (no basadas exclusivamente en el intercambio comercial) y que compensen las asimetrías de sus miembros, empobrecidos por el desarrollo de políticas neoliberales que dieron lugar a décadas de endeudamientos, reformas impuestas y políticas de exclusión; este es, entre otros, uno de los ejes fundamentales del proceso. En síntesis, en este proyecto se produjo un quiebre con las ideas economicistas de la integración regional. En sus primeros años de existencia, destacamos la ampliación del proceso hacia varios Estados de la región y el impulso de proyectos “grannacionales”^[22] orientados hacia todas las áreas de la integración: social, productiva, educativa, energética, alimentaria, financiera y de transporte, entre otras. Cabe destacar que, en los últimos años, ha sufrido un proceso de deterioro producto de sucesivas crisis que impactaron en toda la región, a saber: desintegración ideológica y política, dada por las diferencias conceptuales de los países socios sobre la consecución del proceso de integración, la crisis humanitaria en Venezuela (país impulsor del proceso), la grave crisis económica regional, la caída de los precios de los commodities, a lo que se han sumado los efectos económicos y sociales de la covid-19, entre otros.

Finalmente, puede vislumbrarse una continuación de los postulados del ALBA en el grupo de Puebla que interpela en su seno la necesidad de construir un modelo de desarrollo solidario mediante el cual se elaboren políticas públicas que tiendan a agregar valor a las exportaciones de la región concentradas principalmente en el sector primario, recordando de esta manera los postulados de las teorías de la Cepal que se abordaron al inicio del presente trabajo.

La compleja dinámica de los procesos de integración en la actualidad con especial énfasis en el Mercosur analizados desde los postulados teóricos

En páginas anteriores analizamos los distintos marcos teóricos que dieron sustento al regionalismo en América Latina y a sus múltiples transformaciones. En este recorrido también percibimos los principales problemas que han obstaculizado los procesos de integración de la región, los cuales se generaron a lo largo de la trayectoria descrita anteriormente, algunos de los cuales subsisten en la actualidad. Estos han sido, según lo explican Gilberto Aranda y Jorge Riquelme (2019), la superposición de proyectos, la ausencia de coordinación, la duplicación de esfuerzos y la falta de presupuesto, aunque podemos destacar como positiva la interdependencia que se ha logrado entre los Estados en un “contexto global marcado por el avance del mundo emergente y la constitución del multipolarismo” (Aranda y Riquelme, 2019). Aunque está claro que la interdependencia entre los Estados que se fue generando en décadas anteriores a través de los diferentes procesos de integración no ha redundado en mayor desarrollo, salvo en algunos períodos determinados en que el crecimiento del intercambio comercial y de servicios entre los Estados fue muy beneficioso. En este sentido, podemos mencionar que, en el primer decenio del Mercosur, se produjo un incremento extraordinario del intercambio comercial entre los cuatro países del bloque gracias al desarrollo del programa de liberalización comercial progresivo. A modo de ejemplo, el comercio intrazona presentó una tasa de expansión anual superior al 26 por ciento en el período 1991-1997, la cual comenzó a caer en el segundo semestre de 1998 tras algunos hechos internacionales que impactaron negativamente en la región, tales como la reducción del precio de los commodities, las crisis financieras y cambiarias del Sudeste Asiático y la de Rusia y, posteriormente, la devaluación de la moneda de Brasil (BID-INTAL, 1999).

Según la dinámica de los postulados de la integración que analizamos, el Mercosur, en algún momento de su ciclo, ha rebasado la fase de libre comercio (modelo economicista) para profundizar otra dimensión: la social. Y en este sentido, volvemos a mencionar a Helio Jaguaribe (1967, como se citó en Lorenzini, 2014), para quien la dimensión política y social toma en consideración el grado de integración sociocultural y el nivel moral y educacional de la población. Pero, a la vez, afirma que todos los niveles deben estar vinculados entre sí para lograr el desarrollo multidimensional de la sociedad. Esto se ha ido consolidando en el Mercosur en años recientes (2005-2015) con la creación de nuevas instituciones, como el Instituto Social del Mercosur (ISM), el cual dio lugar a la participación de varios sectores de la sociedad civil en el proceso de integración, e incluso la impulsó. Por la misma época, los órganos decisorios del bloque crearon nuevas estructuras (grupos de trabajo y foros especiales), marcos teóricos y estrategias de diálogo que involucraron la participación de grupos que estaban excluidos y ampliaron la agenda temática de la integración (Bogado Bordazar, 2021)^[23].

También se construyó –como mecanismo de ampliación del Mercosur– el espacio de las Cumbres Sociales del Mercosur, que reunió, desde el año 2006 en adelante, a más de 500 organizaciones no gubernamentales (ONG) de todos los países del bloque, y que todos los años presenta propuestas para que sean analizadas por los órganos decisorios del Mercosur (fundamentalmente por el Consejo Mercado Común). En la misma sintonía, destacamos el proyecto Mercociudades, iniciado en 1995 con una conformación inicial de 12 ciudades, que en la actualidad (2022) cuenta con 364 ciudades miembro de 10 países del subcontinente (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia), en donde habitan más de 120 millones de personas^[24]. En este sentido, es importante mencionar el impulso de la participación directa de los gobiernos subnacionales en el sistema de cooperación internacional y regional a partir de la constitución de redes de ciudades (Oddone, 2021) que también contribuyen a la profundización del proceso de regionalización en todos los niveles.

A modo de complemento, la dimensión política y social de integración (Jaguaribe, 1967) también tuvo sus expresiones, en la consolidación del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM^[25]), el cual fue creado como fondo solidario para la financiación de proyectos nacionales y regionales en cuatro áreas claves para disminuir las asimetrías: convergencia estructural, cohesión social, desarrollo de la competitividad y fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración. Este instrumento fue uno de los más destacados del bloque como generador de políticas públicas regionales (Bogado Bordazar, 2021). Inclusive, en el marco de la mayor pandemia padecida por el bloque (COVID-19), el Programa FOCEM se constituyó como la única política pública regional (Bono, 2020), destinando la ampliación de fondos al proyecto pluriestatal, Investigación, Educación y Biotecnologías Aplicadas a la Salud, para fortalecer las investigaciones conjuntas para el combate de la covid-19^[26]. Salvo en esta instancia y en algunas decisiones conjuntas sobre gestión de la movilidad humana intra Mercosur que facilitó la reunificación familiar o la continuidad de algunos grupos migrantes que se encontraban en tránsito, los países del Mercosur tomaron decisiones aisladas para hacer frente a la pandemia.

Ahora bien, en todas estas políticas que surgieron en función del modelo social de integración del Mercosur (2005-2015), se produjeron sinergias (en el desarrollo de programas educativos o políticas migratorias y de fronteras); sin embargo, también se percibieron dificultades para la implementación de las mismas normas y programas, lo cual ha denotado fragilidad en las instituciones e incumplimiento de las normas comunitarias (Bogado Bordazar, 2021). Para 2015 ya se advertían grandes diferencias políticas en el escenario intrarregional (las cuales fueron analizadas en páginas anteriores), que denotaban la ausencia de progresos en la agenda interna (Bouzas, 2020, como se citó en Bono 2020), al mismo tiempo que se produjo la fuerte caída del comercio intrarregional y, como contrapartida, el incremento del intercambio comercial de los países del Mercosur con China. De esta manera, perdieron fuerza las estrategias autonomistas que se habían desarrollado en etapas del bloque.

En definitiva, la pospandemia encuentra al Mercosur y a toda la región latinoamericana en un punto de estancamiento y retroceso generalizado, producto de la aplicación de políticas individuales por sobre las regionales y solidarias, las cuales han provocado un alejamiento de las ideas del regionalismo y de la construcción de una sociedad regional que privilegie las acciones colectivas y solidarias con las cuales iniciamos este capítulo. Los abruptos cambios en la dinámica internacional tampoco ayudaron. Parece ser que se ha desviado el objetivo central del bloque, que es el de promover el desarrollo democrático con justicia social a través de la cooperación integral entre sus socios.

Reflexiones finales

La integración regional latinoamericana ha atravesado diversas crisis a lo largo de su historia que se han visto profundizadas por la pandemia de la covid-19. La pobreza, la indigencia y la desigualdad estructural contribuyeron a agravar la situación, y las estrategias integracionistas –según se ha visto– no han contribuido a disminuir la fragmentación existente. Ya analizamos el complejo escenario global actual y la escasez de respuestas que hubo desde la cooperación y los espacios de solidaridad regional e internacional.

En este sentido, se podrían retomar estrategias regionalistas que ayuden a generar respuestas más eficaces a los retos globales con el fin de construir, desde la diversidad, nuevas formas de gobernanza global y regional. Para ello, es importante retomar los objetivos del desarrollo como eje central de la integración regional, ubicando a las sociedades en el centro del bienestar, y no tanto a las instituciones y a los gobiernos.

Ante la irrupción de nuevos actores (hegemónicos) y de nuevas distribuciones de poder en el mundo, América Latina tendría que replantearse la discusión sobre la autonomía regional consolidando las miradas como latinoamericanos para poder responder el siguiente interrogante: ¿cómo se posiciona América Latina en este mundo y en estas nuevas reconfiguraciones de poder? O, mejor dicho, ¿cómo se quiere posicionar?

Las respuestas se podrían enfocar en los siguientes ejes:

1. en el interno, revisando las teorías y los postulados integracionistas con el fin de generar nuevas bases colectivas y solidarias de desarrollo, reforzando la confianza entre los diferentes actores intervinientes (Estados, regiones y municipios), y
2. en el plano externo, articulando nuevas estrategias autonomistas orientadas cada vez más hacia las lógicas regionales que nos identifiquen como región, nos permitan generar relaciones más simétricas con los grandes centros de poder y a la vez sean capaces de superar las dinámicas meramente bilaterales, reconociendo que las acciones solitarias tampoco constituyen alternativas posibles.

El horizonte tiene que estar en la conformación de una identidad compartida a través de la concreción de políticas sociales comunes y la coordinación de estrategias para enfrentar desafíos externos. Estos serían los principales desafíos de nuestros procesos de integración regional sin caer en puntos retóricos.

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Siglas y acrónimos

ABACC, Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares.

ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración.

ALALC, Área Latinoamericana de Libre Comercio.

ALCA, Área de Libre Comercio de las Américas.

ALCSA, Área de Libre Comercio Sudamericana.

AP, Alianza del Pacífico.

CAN, Comunidad Andina de Naciones.

CARICOM, Comunidad del Caribe.

CDS, Consejo de Defensa Sudamericano.

CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.

CEPAL, Comisión Económica para América Latina.

COSIPLAN, Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento.

FOCEM, Fondo de Convergencia Estructural.

IIRSA, Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana.

ISM, Instituto Social del Mercosur.

MADIAL, Modelo Autonómico de Desarrollo e Integración de América Latina.

MCCA, Mercado Común Centroamericano.

MERCOSUR, Mercado Común del Sur.

OEA, Organización de Estados Americanos.

ONU, Organización de Naciones Unidas.

OPEP, Organización de Países Exportadores de Petróleo.

OTAN, Organización del Tratado del Atlántico Norte.

PROSUR, Foro para el Progreso de América del Sur​​.

SELA, Sistema Económico Latinoamericano.

SICA, Sistema de Integración Centroamericano.

UNASUR, Unión de Naciones Suramericanas.

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