Algunos proyectos destacados en las intervenciones de los programas FIDA

Los proyectos productivos o comerciales de grandes dimensiones en valor o número de integrantes no han sido mayoritarios en las intervenciones FIDA, que habitualmente se focalizaron en pequeños grupos. No obstante, existen algunas experiencias innovadoras de cierta envergadura que merecen ser destacadas. Aunque sus resultados no hayan cubierto la totalidad de las expectativas generadas constituyen notables ejemplos de lecciones aprendidas sobre los proceso de desarrollo rural.

La sistematización de experiencias ha sido el proceso de reflexión crítica mayormente utilizado en el marco de los programas de desarrollo rural, con el objetivo de reconstruir experiencias que resulten significativas para generar aprendizajes y difundir contenidos que permitan aportar nuevos conocimientos, alertar sobre riesgos potenciales y orientar la direccionalidad de acciones de intervención en futuros programas y proyectos.

La descripción de algunos proyectos seleccionados ha sido posible a partir del acceso a documentos de consultorías contratadas por los programas para sistematizar o evaluar estas experiencias, y a los aportes de las entrevistas realizadas a diferentes informantes calificados (funcionarios, técnicos y beneficiarios –ver Anexo II–) a partir de los cuales se han expuesto sus principales fortalezas, debilidades y resultados.^[1]

1. Proyecto Mercado (PROMER), provincia de Corrientes

La sistematización realizada de esta experiencia por CRISOL (2006b) posibilita un detallado análisis del proceso, los resultados y las lecciones aprendidas de un proyecto piloto considerado innovador y relevante en los aspectos productivos, comerciales y financieros de los proyectos FIDA.

A partir del inicio del PRODERNEA en la provincia de Corrientes, se pusieron en marcha actividades de diagnóstico sobre la dinámica productiva y de comercialización de los productos frutihortícolas, especialmente en el marco de su referente de intercambio comercial: el Mercado de Concentración de la ciudad de Corrientes (en adelante “el Mercado”).

Los primeros estudios sobre los problemas de articulación entre la oferta de productos frutihortícolas locales y la demanda del Mercado se remontaban al año 1995, cuando la Secretaría de Agricultura de la Nación, en una investigación realizada junto con el Consejo de Administración del Mercado, había detectado ya un desplazamiento de los productos agrícolas locales por la llegada masiva de producción de otras provincias cercanas, especialmente de Misiones.

Esta información fue compartida con la Asociación de Productores y Mayoristas de Alimentos Perecederos de Corrientes (APIMAP), que reúne a todos los actores que concurren al Mercado, y movilizó a un grupo de productores y a algunos puesteros a realizar gestiones con instituciones del Estado en la búsqueda de apoyos para revertir esta situación.

En este marco se realizó, a mediados de 2004, el primer encuentro entre un grupo de productores y puesteros del Mercado y su interventor. En esa reunión se acuerda priorizar proyectos encaminados a generar una producción acorde a la demanda real del Mercado. Este consenso actuó como catalizador para la consecución de apoyo estatal, que permitiría el inicio del Proyecto PROMER al año siguiente.

La Coordinación Provincial de PRODERNEA^[2] retomó las iniciativas y los diagnósticos realizados por los actores del Mercado para la puesta en marcha de un proyecto que replanteara el tipo y el modo de producción agrícola del cinturón verde de la Provincia de Corrientes, adaptándolo a los cambios requeridos por el mercado en términos de diversidad, calidad, cantidad y frecuencia.

El proyecto elaborado buscaba dar respuesta a la inadecuada relación entre la oferta y la demanda del mercado de frutas y hortalizas, y proponía que gran parte de la producción que llegara de otras regiones para ser vendida en Corrientes fuera producida en la misma provincia. Las dificultades mencionadas justificaron la realización de una experiencia piloto orientada al desarrollo de pequeños productores frutihortícolas y a la construcción de un entramado entre estos y los puesteros (compradores) del Mercado.

La orientación de las acciones para reactivar la producción se basaron en un diagnóstico que identificaba cuatro dificultades relevantes que había que superar:

La escasa articulación entre los productores y los puesteros, evidente en la masiva presencia de los productores en los espacios de venta directa del Mercado (la Playa) y en la escasa relación con los intermediarios y los puestos de venta.

La escasa capacidad innovadora de los productores, de producción tradicional, y que tiene su reflejo en la rigidez de la tecnología empleada y de las prácticas de cultivo.

El limitado acceso de los pequeños productores locales a créditos bancarios adecuados a su perfil socioeconómico y productivo.

La insuficiente organización de los productores agrícolas que implica una escasa capacidad para influir en la demanda y contrarrestar el peso de la importación de productos desde otras provincias.

Por lo tanto, la estrategia contenida en el diseño del proyecto contemplaba una serie de actividades focalizadas a superar aquellos obstáculos. Éstas eran:

Apertura de líneas de crédito especiales y adaptadas a los perfiles de la población beneficiaria: puesta en marcha del fideicomiso. Estas líneas de crédito se orientaron fundamentalmente a promover la innovación tecnológica y a mejorar los suministros agrícolas, al mismo tiempo que se constituyó en una herramienta financiera favorable a la autogestión de organizaciones de productores. El fideicomiso planteó una nueva modalidad crediticia dentro del programa, que significó un valor agregado y que funcionó como prueba piloto a nivel nacional y le dio su particularidad al PROMER entre el conjunto de proyectos del PRODERNEA.^[3]

Elaboración de planes de producción con los beneficiarios, con el fin de adecuarlos a la demanda existente desde el Mercado. Se buscaba diversificar la producción a través de la combinación de técnicas tradicionales con tecnologías innovadoras y nuevos cultivos frutihortícolas de demanda creciente en el Mercado.

Acompañamiento técnico a los productores beneficiarios durante sus procesos de producción y comercialización. Para tal fin se contrataron técnicos con amplios conocimientos en el campo de la producción frutihortícola.

Búsqueda de articulación entre las mejoras productivas esperadas y los mecanismos de comercialización de dicha producción en el Mercado.

Para llevar adelante estas acciones se constituye un fondo de fideicomiso en el que: i) el fiduciante, que aportó un capital de US$ 50.000 fue la UPE con fondos del PRODERNEA, además del pago de la asistencia técnica y de proveer un software para la administración del proyecto; ii) el fiduciario (administrador del fondo) fue el Mercado; iii) los beneficiarios (15) fueron los productores del cinturón verde de la ciudad de Corrientes. Estos productores recibieron financiamiento para sus emprendimientos vinculados con la demanda del Mercado.

Se conforma además un Comité Asesor, compuesto por un integrante del Mercado, un integrante de la UPE, un representante de los productores y un miembro consultivo de la UNC (con voz pero sin voto). Sus principales atribuciones son: i) indicar qué productores pueden ser beneficiarios; ii) señalar qué puesteros pueden recibir financiamiento comercial; iii) determinar oportunidades de venta (principalmente, generar acuerdos entre productores y puesteros); iv) manejar los incumplimientos y las situaciones de mora.

El perfil preferencial de productores es el de frutihortícolas del cinturón verde de Corrientes, con las siguientes características: i) ingresos netos prediales y extraprediales (ingresos brutos-gastos directos) que no superen el equivalente por familia a la línea de pobreza; ii) que no excedan las 25 ha de tierras aptas (en caso de que la superficie total fuese mayor, pero involucre tierra carente de aptitud agrícola, la UPE deberá justificarlo especialmente); iii) que utilicen predominantemente mano de obra familiar; iv) que no tengan deudas vencidas (individuales) con el PRODERNEA ni con otros programas oficiales de crédito; v) que constituyan una asociación de productores.

El Mercado firmaría contratos de préstamo con los productores, aprobados previamente por el comité, para otorgarles los insumos pedidos. Las solicitudes de los productores debían ser analizadas por un ingeniero agrónomo de la UPE. Se establecieron dos tipos de contrato con los productores: a) contrato de canje (el préstamo se devuelve en una cantidad de bienes estipulada por el contrato); b) contrato de mutuo acuerdo (el préstamo se cancela una vez realizada la comercialización con el pago de un valor acordado previamente en el contrato).

Resultados: en mayo de 2005 se realizó el primer desembolso del fideicomiso en una cuenta del Banco de Corrientes habilitada exclusivamente para tal fin con un estimado de 60 meses (5 años) de vigencia. A la fecha de la sistematización realizada por CRISOL (octubre de 2006) 13 de los 15 productores ya habían devuelto los “créditos de operación” recibidos para la primera campaña. De este modo, se verifica un alto grado de reconocimiento por parte de los productores respecto a la flexibilidad y las facilidades que recibieron a la hora devolver el crédito otorgado.^[4]

Los beneficiarios fueron seleccionados manteniendo los criterios que estableció el PRODERNEA para el conjunto de sus proyectos, esto es: pobladores rurales, que residan en el campo o en poblados de menos de 2.000 habitantes y reúnan, además, tres criterios específicos establecidos por el PROMER: i) estar ubicados en un radio de no más de 20 km del Mercado; ii) tener vehículo de transporte u otro medio para trasladar sus productos al Mercado; iii) concurrir frecuentemente al Mercado a vender sus productos.

Una vez seleccionados los 15 productores, se desarrollaron, incluso antes de la puesta en marcha del proyecto, las actividades de asesoría técnica con el grupo de beneficiarios. Estas actividades culminaron con la elaboración de planes de producción frutihortícolas que podrían responder a la demanda.

Una vez elaborado el plan comercial y recibido el desembolso, se diagramó un listado de los insumos necesarios para el grupo de productores y se realizaron los pedidos a los respectivos proveedores.

El Ministerio de Producción, Trabajo y Turismo de la Provincia aportó gratuitamente las semillas y la tierra necesarias para la producción. La Universidad del Nordeste, a partir de un convenio realizado con los administradores del fondo, utilizó las semillas para elaborar los plantines que luego se entregaban a los productores.

Proveedores escogidos por los responsables de la asistencia técnica y de la administración del proyecto en base a relaciones de confianza previamente establecidas, posibilitaron contar con condiciones de cierta flexibilidad en la venta de los insumos y de la infraestructura requerida (por ejemplo adelantando los productos antes de recibir el dinero en los casos de dificultades administrativas que demoraban el pago).

Cada uno de los integrantes del grupo realizó su producción en forma individual en su propia chacra, tomando, con asesoría de los técnicos, las decisiones sobre qué, cuánto y cómo producir. Algunos beneficiarios, a partir de cambios en los precios de mercado, decidieron incluso modificar su “plan de trabajo” original para incorporar otro tipo de producciones. Estas situaciones fueron acordadas con los técnicos y posteriormente comunicadas al resto de las autoridades que interactúan con el proyecto (administrador, UPE, etc.).

Los créditos de inversión fueron utilizados para la compra de tecnología productiva que, una vez adquirida, es trasladada a las chacras de los productores e instalada con la asesoría y la participación de los técnicos. Las principales inversiones de infraestructura se orientaron a la instalación de sistemas de incorporación de fertilizantes, riego, invernáculos, bombas de agua.

Dado que la tecnología y los insumos eran generalmente de mejor calidad que los utilizados por los productores antes de incorporarse al PROMER, casi todos ellos pudieron aumentar significativamente sus volúmenes de producción y mejorar la calidad del producto. En efecto, el impacto en la producción constituye el componente del proyecto más reconocido y valorado por todos los actores participantes.

Los responsables del proyecto remarcan el logro de un “cambio de mentalidad” en productores que, acostumbrados a formas tradicionales de producción, fueron incorporando paulatinamente nuevos cultivos y tecnologías de producción avanzadas que modificaron radicalmente su rutina de trabajo y que hicieron más eficiente la producción en sus chacras.

Los productores destacan fundamentalmente el incremento de la productividad y la mejora en sus condiciones de trabajo logradas gracias a la inversión en tecnología. La incorporación de riego ocupa un lugar privilegiado en el discurso de todos los actores, dado que posibilitó la continuidad de la actividad de los beneficiarios en un contexto de reiteradas sequías que llevaba a la descapitalización de los productores de la zona. La incorporación de ésta y otras tecnologías de producción explicaría desde la perspectiva de los productores tres ventajas con respecto al modo de producción que tenían antes del proyecto: i) mayor diversificación productiva; ii) mayor volumen de la producción; iii) capacidad de resistencia frente a los efectos de la sequía que sufre desde hace más de dos años la provincia de Corrientes.

Esta valoración positiva del componente productivo del proyecto ha sido relativizada por algunos actores que en función de la dinámica del Mercado sostienen que el impacto logrado resulta insuficiente para el cumplimiento de los objetivos del proyecto. Las opiniones que se muestran más cautelosas en cuanto al impacto alcanzado vienen especialmente de los puesteros y personal de la UPE, quienes tildan de positivo pero insuficiente el nivel de producción alcanzado, especialmente si se tiene en cuenta la dimensión del problema de desabastecimiento de productos locales en el Mercado. Esta limitación en el alcance logrado deriva, de acuerdo con estas opiniones, del pequeño número de productores beneficiados.

Esta visión reconoce el valor positivo de la asesoría técnica aplicada, pero advierte sobre la insatisfacción registrada en relación con la frecuencia con que dicho acompañamiento se desarrolla en el predio de los productores. Una visión que coincide con la de los propios técnicos quienes argumentan como causa principal la falta de medios para movilizarse al campo.

Cada uno de los beneficiarios del proyecto se encargó personalmente de la comercialización de su propia producción. Si bien algunos de ellos tienen más de un destino de venta (mercados de otras provincias, verdulerías locales, etc.), su espacio de comercialización por excelencia es el Mercado, hacia donde trasladan los cajones con su producción en forma personal o con la colaboración de algún amigo o familiar.

Una vez en el Mercado, venden a través de dos mecanismos:

Venta “en playa libre”: es la modalidad más extendida. Los beneficiarios venden personalmente su producción, encargándose ellos mismos de acomodarla en el Mercado, fijar el precio por cajón y realizar el intercambio con los compradores. En algunos casos, los productores que optan por esta modalidad no logran vender la totalidad de su producción y la trasladan de regreso a sus chacras.

Venta a puesteros: algunos de los productores del grupo venden la totalidad de su producción a mayoristas que tienen puestos de venta en el Mercado y que luego la revenden a verduleros y otros centros.

Si existía una clara unanimidad entre los diferentes actores del PROMER en cuanto al impacto positivo que el proyecto tuvo en el nivel de producción de los beneficiados, la evaluación de los cambios que el proyecto trajo en la comercialización es mucho más moderada.

Esta visión es compartida fundamentalmente por quienes coprotagonizan de manera directa los intercambios comerciales (productores y puesteros), que coinciden en que la existencia de PROMER no ha tenido mayor incidencia en la dinámica del Mercado (que sigue fuertemente influenciado por la presencia de mercadería externa a la provincia) ni en la forma de venta de cada productor beneficiario, que en su gran mayoría persiste en su tradicional mecanismo de venta de productos, esto es, de manera directa (en playa libre).

Los puesteros por su parte, si bien destacan cierto incremento en el volumen y en la calidad de la producción de los productores del proyecto, no identifican mayores cambios en el nivel de comercialización que diariamente se da en el Mercado, ni sienten tampoco que el PROMER haya tenido algún impacto en la comercialización en su puesto. Sólo tres puesteros de todos los que operan en el Mercado tienen relación comercial con productores del grupo PROMER, por lo que su nivel de integración al proyecto y su participación de las decisiones ha sido prácticamente inexistente.

Algunos evalúan que el proyecto sirvió a los productores para aumentar su frecuencia de venta en el mercado, aunque esta afirmación no coincide con las esgrimidas por la mayoría de los beneficiarios, quienes afirman que visitan el Mercado entre 2 y 4 veces a la semana como lo hacían antes del PROMER.

No obstante existe un consenso generalizado entre los responsables del proyecto en la necesidad de su extensión incorporando un mayor número de productores con el objeto de alcanzar el volumen y la frecuencia exigida por la demanda del Mercado, y aún en la posibilidad de replicar la experiencia en otras localidades como Paso de los Libres o Bella Vista. En el mismo sentido, estos actores coinciden en que el fortalecimiento del componente de comercialización constituye una prioridad para próximas fases de implementación.

La consolidación de una organización de productores es considerada una prioridad por parte de los responsables de la UPE en la consolidación o extensión del proyecto, considerada una pieza clave para que el proyecto logre impactar globalmente en la demanda del Mercado de Concentración. Ésta favorecería un proceso de autogestión que facilitaría una progresiva autonomía de los productores beneficiarios del apoyo que reciben del programa. No existía al momento de la evaluación un consenso acerca del modelo de organización al que se aspira en el futuro (asociación, cooperativa, organización informal, etc.).

En cuanto a la continuidad de las acciones del PROMER, la principal conclusión de los testimonios recogidos por nuevas sistematizaciones (Ramos, 2014) es que la duración de las actividades del proyecto no permitió el empoderamiento de los destinatarios y la sostenibilidad de las acciones. Los tiempos del proyecto debieron haber sido mayores para permitir alcanzar la maduración de las inversiones y la estabilización de los sistemas productivos y, de este modo, asegurar por más tiempo el apoyo financiero y técnico.

El mecanismo del fideicomiso fue ágil y oportuno para disponer de la producción en el momento que la misma lo exigía. Mientras estuvo efectivo el PRODERNEA, los niveles de repago eran aceptables y existía un control técnico, institucional y financiero, pero sobre todo social sobre el cumplimiento de los compromisos con el fondo. Una vez que el PRODERNEA finalizó, las tasas de amortización de las deudas cayeron. Factores institucionales vinculados con la informalidad del sistema de recupero de los fondos y falta de respaldo político desde el Gobierno provincial contribuyeron al deterioro del funcionamiento del fideicomiso, pensado como un fondo rotatorio alimentado por la propia actividad de producción y comercialización. De esta manera, al cumplirse el plazo de ejecución del proyecto, “nadie sabía dónde teníamos que ir a pagar”. El fideicomiso estaba agotado y la decisión política, mediada por un cambio de Gobierno, fue no seguir financiando las acciones iniciadas. En opinión de los beneficiarios el proyecto se quedó a mitad del camino (Ramos, 2014: 51).

Aunque en la actualidad no se registran acciones concretas de continuidad de dicho proyecto, desde la perspectiva de la Unidad Nacional de Coordinación de los programas FIDA esta experiencia piloto reunió una serie de estrategias rectoras que fueron promovidas en el marco de la ejecución y diseños de otros programas: i) el indelegable e imprescindible rol del Estado como mediador en las experiencias de desarrollo; ii) la necesidad de concentrar esfuerzos en lograr la articulación entre actores locales y entre eslabones de una cadena de valor, en el marco de los vínculos rural-urbanos; iii) la importancia de fortalecer la participación de los productores familiares en dichas cadenas productivas; y iv) la pertinencia de desarrollar herramientas y estructuras financieras adaptadas a las necesidades de estos productores, con perspectivas de autogestión.^[5]

2. Seguro agrícola para productores hortícolas, provincia de Corrientes

La sistematización realizada de esta experiencia innovadora (Dannini, 2007) brinda una descripción del proceso de formulación del Proyecto Piloto de Cobertura para Producción Bajo Invernáculos para pequeños productores hortícolas así como de sus resultados a partir de las opiniones de los representantes de las aseguradoras, los propios asegurados y los técnicos de programa.

El microseguro es un instrumento de reciente desarrollo dentro del ámbito de lo que genéricamente se denomina “microfinanzas” y en ese momento era una innovación en el país. Su función está asociada al otorgamiento de microcréditos. Ambos instrumentos en forma complementaria ayudan en el combate contra la pobreza y la marginación. Cada uno cumple su función específica, el microcrédito financia microemprendimientos que permiten a las familias incrementar sus ingresos y contribuir a que superen situaciones de pobreza o de indigencia. El microseguro, por su parte, actúa en caso de ocurrir algún evento previsto que provoque la pérdida de parte o todo del patrimonio de la familia al restituirlo y evitar que caiga nuevamente por debajo de la línea de pobreza. El microseguro protege el patrimonio de las familias y evita la volatilidad del ingreso dando mayor seguridad al repago del microcrédito (Dannini, 2007).

Situación de los productores hortícolas del programa: en la provincia de Corrientes el PRODERNEA brindó apoyo a un total de 110 pequeños productores de hortalizas y flores bajo cubierta (invernáculos). Parte de este apoyo se realizó a través del otorgamiento de subsidios y microcréditos para la inversión en infraestructura productiva para expandir la producción, lograr una mayor eficiencia y mejorar su nivel de ingresos.

Los productores hortícolas que fueron financiados por el programa realizaban esta actividad con anterioridad en terrenos de su propiedad (unidades productivas de no más de 3 o 4 ha de superficie). Se dedicaban en su mayoría a la explotación a cielo abierto de hortalizas de hoja verde (lechugas, apio, espinaca, acelga, etc.) y su producción estaba basada fundamentalmente en el trabajo familiar y se caracterizaba por un alto grado de informalidad económica. El resto de los factores eran de escasa importancia puesto que la tierra en la periferia de la ciudad de Corrientes es de escaso valor, requiere muy poco capital en estructura productiva o de trabajo y la gestión se limita a la programación de la producción para satisfacer la demanda en el mercado concentrador local. El acceso al crédito y al financiamiento de los insumos era prácticamente nulo entre estos productores y su actividad estaba sometida a altos riesgos climáticos y de mercado.

En este contexto, los técnicos del programa detectaron una oportunidad para mejorar la ecuación económica a partir de la financiación. En el mercado concentrador local se comercializaban, provenientes de otras zonas del país, algunos productos, como tomate, chaucha y pimientos, que podían ser producidos localmente. Su producción requería inversión en activos al requerir invernáculos y sistema de riego. Esta inversión tenía el repago asegurado puesto que estaba garantizada la colocación del producto en el mercado local que sustituía la producción proveniente de otros orígenes.

De este modo, los productores tomaron créditos para destinar parte de sus explotaciones al cultivo bajo invernadero. En promedio cada uno invirtió recursos como para montar 7 unidades productivas (2.800 m2) aunque el 55% de los productores sólo cubrieron entre 1 y 4.^[6]

El proyecto se desarrolló con éxito hasta que un evento climático afectó algunos invernaderos y los dañó de tal manera que quedaron fuera de producción. El hecho mostró una debilidad del proyecto. Como la inversión era financiada con endeudamiento, ante la pérdida accidental de los activos, el productor agropecuario se quedaba con la obligación de pagar la deuda, y sin los ingresos extras que generaban los activos. Para reponerlos, el productor tenía que recurrir a un endeudamiento adicional lo que ponía en riesgo el repago por sobreendeudamiento. La alternativa de no reponerlo también resultaba traumática, porque el productor debía pagar la deuda y ya no contaba con los ingresos extras que aportaba el activo.

Planteado el problema entre los referentes de los equipos de gestión del programa se llegó a la conclusión de que el instrumento más apropiado para resolverlo consistía en la protección de los activos con un instrumento de seguro o microseguro que repusiera las pérdidas accidentales.

Proceso de desarrollo del proyecto piloto de cobertura para producción bajo invernáculos: las autoridades nacionales del programa trasladaron la inquietud a la Oficina de Riesgos Agropecuarios (ORA), dependiente de la SAGPyA, quien realizó un relevamiento de las alternativas disponibles en los distintos países que ya contaban con este tipo de coberturas. También se tomó contacto con las compañías de seguro que operan localmente en el sector agropecuario y se constató que ninguna tenía vigente coberturas para invernaderos y menos aún para la agricultura familiar.

Considerando estas cuestiones, la ORA invitó a las compañías del ramo a participar en el análisis de viabilidad y posterior intervención en la elaboración de una propuesta. Como resultado de estas gestiones dos compañías de seguro (La Segunda y Sancor Seguros) y una compañía de reaseguro (Munich Re) aceptaron desarrollar un programa piloto de seguros.

La decisión de la industria aseguradora en participar del programa piloto se vinculó a la posibilidad de desarrollar un producto nuevo, para un mercado nuevo, ligado a pequeños productores sin acceso al seguro. El presente programa piloto no se presentó en esta primera etapa como una alternativa de negocio rentable debido al bajo volumen de prima estimado.

La cobertura de seguros para productores bajo invernáculos fue contratada con el pool de compañías La Segunda-Sancor en una única póliza colectiva que amparó a todos los agricultores y cubrió a los asegurados contra los daños provocados por granizo, viento o incendio sobre las estructuras, los plásticos de los techos y laterales de los invernaderos cuya magnitud obligue al reemplazo de las partes afectadas o a la reparación de las existentes. También cubrió el daño causado por los mismos factores sobre los frutos de los cultivos (tomate, pimiento y chaucha), pero en este caso la cobertura operaba a partir de producido el cuajado (cuando aparece el fruto). Además se contempló una cobertura de heladas sobre los frutos de tomate, pimiento y chaucha que regiría solamente en los casos de afectación a posteriori de la destrucción de plásticos de las estructuras por la acción de viento/granizo, y sólo por 10 días corridos contados a partir del evento o hasta la reparación.^[7]

El periodo de cobertura establecido fue anual a partir del momento de la contratación de la póliza para los invernaderos y para los cultivos al alcanzarse los estados de cuajado de frutos. La cobertura preveía un deducible de 20% sobre el daño causado por los factores amparados. Este mecanismo de copago consiste en que el asegurado que sufre un daño, tome a su cargo un porcentaje de la pérdida (en este caso el 20%).

Habitualmente este tipo de pólizas requieren la inspección previa de los riesgos que hay que cubrir para verificar que los bienes cumplan las condiciones necesarias para poder ser asegurados. Generalmente, estas tareas son realizadas por profesionales independientes, pero, dado que las sumas aseguradas eran relativamente pequeñas y el peso de los honorarios de los profesionales tiene un costo significativo, las compañías decidieron confiarles esta tarea a los técnicos del programa con la finalidad de aprovechar sinergias y además ahorrar costos.

Ejecución y resultados: en diciembre de 2006, en lo que consistió la primera etapa del proyecto, se aseguró infraestructura productiva por una superficie de 105.545,6 m2 (equivalente a 10,6 ha) y los cultivos declarados para el correspondiente ciclo productivo que representaban casi el 90% de la superficie.

Durante los primeros meses de estar vigente la cobertura, 17 productores que no habían sido alcanzados por el plan, luego de ver como estaba funcionando el sistema, solicitaron ser incluidos en el programa y fueron aceptados cubriendo un total de 56 certificados de productores hortícolas asegurados. Aprovechando la emisión de estos nuevos certificados y ante un sensible incremento de los costos de reposición de materiales para la construcción de invernaderos, se acordó entre PRODERNEA y las compañías aseguradoras incrementar los valores de sumas aseguradas de la totalidad de certificados vigentes. De este modo, la suma asegurada paso de $ 839.904 a $ 1.528.269,39, es decir que se incrementaba en un 81%.

A diez meses de la vigencia del seguro los productores con siniestros fueron 22 y las indemnizaciones pagadas alcanzaron los $ 215.000. Estos datos permiten afirmar que desde el punto de vista subjetivo del asegurado, el proyecto piloto cumplió con las expectativas, puesto que se arribó a la concreción de la cobertura.

En este sentido, los resultados obtenidos por el plan piloto fueron claramente favorables a los asegurados, ya que el programa tuvo una alta siniestralidad. Los resultados preliminares a dos meses de concluir la cobertura muestran una recaudación de primas de $ 64.500 contra un pago de siniestros por $ 215.000, es decir, una siniestralidad del 333%, es decir que por cada cien pesos que las compañías cobraron de prima debieron pagar trescientos treinta y tres en calidad de siniestros (Dannini, 2007).

Las compañías de seguros: de acuerdo con lo evaluado por las compañías aseguradoras, el periodo de cobertura fue muy reducido para determinar si los resultados se deben a un año con un comportamiento climático extraordinario o, por el contrario, si se trató de una vulnerabilidad de los bienes asegurados mayor a la prevista que resultaron dañados por eventos relativamente normales. Cada una de estas causas requeriría respuestas completamente diferentes. De tratarse del primer caso, bastaría con un pequeño ajuste en la cobertura y en el costo del seguro. Si, en cambio, se tratara de la segunda, estaríamos ante la aparición de un costo oculto que obligaría a un replanteo del proyecto. Los técnicos de campo del programa se inclinan por la primera y argumentan que nunca antes se había verificado en la zona tal frecuencia e intensidad de tormentas. Un resultado adverso como el obtenido, sólo se puede corregir de dos maneras: se aumentan los ingresos ajustando la prima o se disminuyen los costos a partir de una limitación en la cobertura que consiste en la imposición de algunas cláusulas que disminuyan las indemnizaciones ante el daño.

Los productores asegurados: 6 de los 56 asegurados hubieran sufrido importantes retrocesos en sus niveles de ingresos si el seguro no hubiese sido implementado. El nivel de satisfacción de los asegurados con el producto fue inversamente proporcional al de las aseguradoras. Los asegurados tuvieron una alta valoración de los beneficios del aseguramiento, ya sea por haber recibido una indemnización, ya sea por haber percibido las ventajas del aseguramiento a través de lo ocurrido con algún vecino. Esta alta valoración se trasladó también a los productores agropecuarios que no integraron en el programa de financiamiento, quienes se acercaron espontáneamente a los técnicos del programa para consultar específicamente por el acceso al seguro.

De acuerdo con entrevistas realizadas por Dannini (2007), los asegurados tuvieron una escasa participación en el diseño y en la contratación de la cobertura y no fueron adecuadamente informados por los técnicos.^[8] Al ser la prima del seguro íntegramente subsidiada, la percepción de las bondades del producto se debió más al goce de los beneficios sin costo alguno que a un cabal conocimiento del instrumento.

La evaluación del consultor externo contratado por el programa (Dannini, 2007) sostiene que el proyecto tuvo en general un diseño sólido en lo que se refiere a la cobertura, con excepción de la prima que podría ser corregida (aumentada) y la debilidad de concentración de los activos asegurados en una única zona que provocaron una mayor correlación entre los siniestros.

Con respecto a los procesos del negocio y el diseño institucional se destaca la importancia de la contratación colectiva de la póliza y la intervención de los técnicos en el proceso, pero se advierte también que la continuidad del sistema se encuentra estrechamente ligada a la continuidad del programa de financiamiento.

En este sentido, Dannini (2007) recomienda dos aspectos a mejorar: i) la creación de una asociación intermedia (cámara, cooperativa, asociación civil) mediante la cual se puedan canalizar las actividades colectivas, entre ellas, sin duda, la contratación de la póliza; ii) la capacitación y la participación de los asegurados en el aseguramiento. Según el consultor, la verdadera conciencia aseguradora nace del conocimiento profundo de las características y del funcionamiento de este instrumento financiero y, en este caso, dicho conocimiento llegó sólo hasta el nivel de los técnicos y no de los propios beneficiarios.

3. Remate feria ganadera en Mercedes, provincia de Corrientes

La sistematización de esta experiencia ha sido realizada por CRISOL (2006c) e integra el conjunto de experiencias piloto relevantes de PRODERNEA.

La organización de un remate feria con pequeños productores nace como respuesta a la necesidad de generar sistemas alternativos para la comercialización de la hacienda que contribuya a mejorar sus ingresos. Tanto el INTA de Mercedes como el PRODERNEA jugaron un rol importante en la génesis de esta iniciativa innovadora para 100 pequeños productores ganaderos cuya primera experiencia se concretó en abril de 2006.

Los técnicos de la agencia del INTA Mercedes cuentan con una amplia trayectoria de trabajo con los pequeños productores en tecnología, organización de la producción y comercialización. El último aspecto constituye uno de los desafíos más importantes para la mayoría de los pequeños productores y fundamentalmente para quienes realizan una actividad ganadera, puesto que sus posibilidades comerciales se reducen frecuentemente a la venta directa en las chacras por los recursos limitados con los que cuentan (CRISOL, 2006c).

Los pequeños productores ganaderos de la zona se encuentran dentro de un círculo difícil de trascender por la escasa cantidad de cabezas de las que disponen y la imposibilidad de asumir el costo del trasladado del ganado y el alquiler de un puesto en una sociedad rural para participar de un Remate Feria. A estas condiciones estructurales de la producción ganadera a pequeña escala deben agregarse también los inconvenientes generados por la sequía que presionan a los productores a vender su hacienda a los compradores que se presentan espontáneamente en sus chacras, lo que define condiciones desventajosas para el productor. Éste termina vendiendo su hacienda a un precio inferior al valor de mercado y el círculo se completa con las escasas posibilidades para la adquisición de nuevos animales derivadas de este proceso comercial (CRISOL, 2006c).

Con anterioridad al año 2006 comenzaron a desarrollarse las primeras experiencias alternativas de comercialización para pequeños productores en Mercedes. Así nacieron los eventos que organizaba el INTA, en los que presentaba la tecnología disponible para los pequeños productores. Paulatinamente ellos comenzaron a llevar algunos productos para comercializar allí. Se fue gestando de esta manera un sistema de mercadeo que actualmente ha adquirido forma de feria.

En ella, los pequeños productores vendían sus excedentes (generalmente alimentos derivados de la producción agropecuaria y apícola, como quesos, huevos, dulces, miel y, en ocasiones también artesanías confeccionadas con lana, cuero, etc.). Los primeros encuentros no tuvieron una frecuencia determinada pero, en función de los resultados obtenidos y de la permanencia en la participación de los productores, en la actualidad se realizan cada 3 meses en la plaza central de Mercedes y ha crecido en organización (CRISOL, 2006c).

Desde la perspectiva de representantes del INTA y del PRODERNEA la feria constituye un importante antecedente para la realización del Remate Feria. No obstante, existía consenso en que la participación de la ganadería en la feria era escasa y no resolvía las dificultades de comercialización de los pequeños productores del rubro.

Dado que Mercedes es una zona ganadera, todos los proyectos financiados por PRODERNEA pertenecían a este rubro y consistían mayoritariamente en la compra de vacas y toros de buena calidad con el objetivo de realizar ganadería de cría y obtener una mejora en la genética.

Los funcionarios y técnicos del PRODERNEA coincidieron en el diagnóstico de que los proyectos pueden ser exitosos en cuanto que logren la reproducción del ganado y obtengan mejoras en la constitución genética. No obstante, estos dos aspectos no hubieran rendido frutos si no se tomaba en cuenta la importancia de sortear las dificultades en la comercialización de la hacienda con las que cuentan estos productores. Teniendo en cuenta estas dificultades y sobre la base del sistema de mercadeo implementando en la zona, surge el proyecto de realizar un Remate Feria para pequeños productores.

El remate feria es la modalidad de venta por excelencia de los grandes y medianos productores ganaderos, pero hasta el momento no había sido una opción para los pequeños productores, ya que implicaba capacidades y costos que por su misma condición no podían asumir (CRISOL 2006c).

La organización: el mayor problema para la participación de los pequeños productores en este tipo de experiencias consiste en la disponibilidad de recursos para financiar los gastos involucrados en todo remate. Dichos costos fueron asumidos por el PRODERNEA a través de una línea de financiamiento FAM (Fondo de Acceso al Mercado) implementado en el año 2005. Se trata de un subsidio no reembolsable dirigido a pequeños productores. De esta manera quedaron establecidas las condiciones para organizar el Remate Feria. La idea original de realizarlo en el campo no fue posible, entre otros factores, por falta de garantía en las condiciones de higiene y sanidad, y finalmente se decidió llevarlo a cabo en la Sociedad Rural de Mercedes, lugar habitual de realización de todos los Remates Feria de la zona (CRISOL 2006c).

La organización del evento comenzó unos meses antes de la convocatoria a los productores. Para difundir la información sobre el remate, los técnicos comenzaron a realizar entrevistas individuales a productores con 5 o 6 meses de anticipación. Tenían la intención de dar a conocer la propuesta y obtener información sobre las expectativas que la experiencia les despertaba. Por tratarse de una innovación era esperable que despertara inquietudes o incertidumbre.

El 26 de abril de 2006 se llevó a cabo el Remate Feria en las instalaciones de la Sociedad Rural del Municipio de Mercedes donde participaron productores provenientes de quince parajes. Si bien este evento contó con particularidades específicas, sus mecanismos y procedimientos generales pueden considerarse como los habituales para cualquier remate ganadero: una concentración de animales en la que hay una parte oferente –productores– y una parte demandante –compradores–. El intermediario entre ambos fue el consignatario. Se trató entonces de un sistema de intercambio comercial del ámbito ganadero fundamentado en un encuentro organizado de la oferta y la demanda, en el que se garantizó –a diferencia de la venta directa de ganado en las chacras– el cumplimiento de los requisitos fiscales, sanitarios y administrativo-contables (CRISOL, 2006c).

Concurrieron aproximadamente 100 pequeños productores, un número superior al habitual que participaban en este tipo de remates. Los principales protagonistas de la oferta en el remate fueron pequeños productores ganaderos, muchos de ellos sin experiencia previa de participación activa en remates (CRISOL, 2006c).

La logística para el transporte del ganado estuvo a cargo del INTA y de la UPE del PRODERNEA en Corrientes. Esta última asumió también el costo de la contratación del transporte que permitió la carga del ganado. Para hacer posible la movilización de los animales, fue necesario gestionar los permisos sanitarios y de transporte. Dichos permisos fueron tramitados –de acuerdo con la normativa vigente– 48 horas antes del remate, en un proceso en el que colaboraron tres organismos: SENASA, FUCOSA y PRIAR.

Resultados: el balance general de la jornada dio como resultado la venta de la totalidad de la hacienda ingresada independientemente de su calidad: 1.400 cabezas por un total de $ 570.000.

La casi totalidad de los técnicos y funcionarios destacaron como uno de los aspectos positivos del remate la posibilidad que tuvieron los productores de vender toda su hacienda. Generalmente los pequeños productores encuentran dificultades para vender parte de su ganado. Éste es el caso de algunas categorías que no son aceptadas o “bien vistas” por los compradores y algunos animales de “mala calidad” o con algún defecto físico. El remate permitió vender la totalidad de la hacienda presentada que, según afirmaron, no habría sobrevivido en el campo debido a la intensa sequía de la época (CRISOL, 2006c).

La participación de los pequeños productores en un remate feria es un hecho sin precedentes en la Sociedad Rural de Mercedes. Si bien algunos de ellos ya habían participado de eventos similares, para la gran mayoría constituyó su primera experiencia. El trabajo articulado entre las instituciones organizadoras –INTA y PRODERNEA– fue destacado y valorado por la mayoría de las personas vinculadas al evento.

No obstante, existieron problemas para el pago a los productores. Dos fueron las causas detectadas: la ausencia de monotributistas u otro tipo de registro comercial entre los productores participantes y la escasa cultura bancaria de los mismos (CRISOL, 2006c).

Las ventajas mencionadas por los productores de su participación en este sistema son las siguientes: i) la presencia de mayor cantidad de compradores que incrementa las posibilidades de venta; ii) la posibilidad de vender la hacienda dentro de un marco regulado que mejora las condiciones de negociación con los compradores en comparación con el sistema de comercialización en las chacras; iii) el hecho de haber sido un remate con costos subsidiados dado que reconocen sus limitaciones para asumir la totalidad de los costos involucrados en la actividad; iv) la venta por kilo que da más seguridad que la venta “al bulto” como se realiza en el campo (CRISOL, 2006c).

Teniendo en cuenta la baja cantidad de cabezas por productor, el criterio de clasificación y agrupación del ganado fue por categoría y peso promedio y en los lotes convergieron animales de diferentes dueños y en diferente estado que fueron ofrecidos y vendidos por lote sin precio base. Esta decisión despertó cuestionamientos y opiniones controvertidas entre los productores dado que no resulta equitativa al aporte efectivo realizado por cada uno.

Por su parte, los técnicos y funcionarios del INTA y PRODERNEA sistematizaron una serie de lecciones aprendidas de la experiencia que tomaron en cuenta para futuras acciones: i) uniformar la calidad genética de los rodeos a partir de dar continuidad a la asistencia técnica de los productores para obtener ganado de mayor calidad y vender a precios más altos; ii) modificar la fecha de realización del Remate para que sea en los meses de febrero o marzo, cuando es necesario comenzar a reducir el número de animales en el campo para mantener una adecuada nutrición de los planteles; iii) simplificar los mecanismos logísticos y sanitarios-administrativos para carga, transporte y comercialización; iv) modificar la clasificación de la hacienda a partir de la constitución de lotes de animales por grupos correspondiente a cada productor; v) promover la asociación y una mayor autonomía de los pequeños productores con el objeto de disminuir el nivel de subsidio del PRODERNEA y garantizar la sostenibilidad de la iniciativa en el futuro; v) promover el aumento de la participación de los productores en el proceso organizativo y gerencial que conlleva el proceso de preparación del remate feria (CRISOL, 2006c).

Para dar continuidad a la organización de los remates se acordó la creación de un fondo mediante el aporte del 1% del precio de cada animal vendido. Estos recursos son administrados por el Consejo de Desarrollo Local. En cada paraje existe un consejero que integra la Comisión Directiva del Consejo de Desarrollo Local del Centro-Sur Correntino, asociación con personería jurídica conformada por los pequeños productores ganaderos de Mercedes. Los grupos primarios constituidos por paraje les dieron pertenencia a los productores y les permitieron afrontar de manera conjunta la realización de las diversas tareas requeridas para participar en los remates. La interacción de los productores en este espacio y de los productores con los técnicos permite evaluar y analizar de manera constante los pasos dados, errores y aciertos en la ejecución. Esto constituye un aspecto muy importante para la continuidad (Ramos, 2014).

Las acciones del proyecto tuvieron continuidad en la medida que fueron asumidas como una política del Gobierno provincial. En la actualidad, la experiencia del Remate Feria de ganado en Mercedes se ha replicado en varias localidades de toda la provincia (Virasoro, Bella Vista, La Cruz, Monte Caseros, Esquina, Colonia Pando, Goya, Santo Tomé, Itá Ibaté y Corrientes capital). Desde aquella feria piloto a la actualidad, el sistema comercial para pequeños productores ganaderos de Corrientes se ha ido incrementando con presupuesto exclusivo del Ministerio de la Producción provincial y el apoyo del PRODEAR a partir de la participación de sus técnicos en la convocatoria, organización y capacitación de los productores para que asistan de los eventos.^[9]

4. Proyectarte: red de artesanas aborígenes, provincia de Formosa

Uno de los proyectos más relevantes de los programas FIDA en el país por el número de mujeres involucradas, su pertenencia a comunidades aborígenes dispersas y el grado de organización alcanzado para la producción y la comercialización de artesanías ha sido el Proyecto para el desarrollo de las artesanías aborígenes (Proyectarte) en la provincia de Formosa.

Este proyecto realizado en el marco del PRODERNEA trabajó con población wichi en el departamento de Ramón Lista y con población qom del Río Bermejo. El objetivo fundamental del proyecto fue mejorar la organización y la calidad de la producción y la comercialización de las artesanías de estas comunidades. El programa participó de Proyectarte inicialmente durante dos años y realizó un desembolso total de US$ 90.260.

Las evaluaciones del proyecto (Kremenchutzky et al., 2008) mencionan la tradición de las provincias del NEA en experiencias de este tipo, particularmente con comunidades aborígenes a partir de las acciones desde la década de 1960 de las misiones anglicanas y luego a través de la conformación del Instituto de las Comunidades Aborígenes (ICA). La ejecución de Proyectarte se llevó adelante a través de la Fundación Gran Chaco (FGCH), cuya estrategia consistió en la conformación de una red de agrupaciones de artesanas sobre la base de una capacitación permanente que permitiera la producción de artesanías con comercialización fluida y sustentable. Con este fin, los objetivos específicos fueron organizar una red de talleres, desarrollar el sistema de comercialización, mejorar la calidad de la producción y valorizarla.

La intervención consistió en la conformación de cinco agrupaciones de artesanas. Cada agrupación tuvo coordinadoras y tanto éstas como sus miembros fueron variables en número.

Las poblaciones wichi y qom incluidas en el proyecto presentaban una organización familiar de las relaciones sociales, políticas y económicas que define, a su vez, sus pautas de asentamiento. Como indican Kremenchutzky et al. (2008), incluso los mecanismos de reciprocidad se sustentan en la familia, más allá de la comunidad de pertenencia. En el hogar, la figura del hombre es central y organizadora. Las mujeres dependen de un modo directo de las decisiones tomadas por los varones. Las mujeres adultas se encargan de las tareas domésticas: producción de artesanías y recolección de frutos y materias primas. Esto ocurre a partir de los 12 años aproximadamente. Los hombres, en cambio, realizan las labores temporales y el “mariscar” (recolectar frutos del bosque y cazar). Cada comunidad tiene un cacique y un dirigente. El primero es un cargo vitalicio y hereditario regulado y remunerado por la Ley Integral Aborigen de 1984. El cacique ocupa un lugar central en la comunidad ya que es el encargado de la asignación y distribución de los recursos disponibles.

En este contexto general, las beneficiarias del programa fueron mujeres adultas, cuya edad estaba comprendida entre los 18 y los 58 años. La mayor parte de ellas estaba casada y con hijos. Su nivel educativo era la primaria incompleta, unas pocas habían realizado estudios secundarios y un número menor estudios terciarios. Entre las últimas se mencionan las especializaciones en enfermería y magisterio (maestro especial de la modalidad aborigen). Todas las coordinadoras de los grupos comprendían el español pero no lo hablaban.

El proyecto se inicia en marzo de 2003 con un plazo de 2 años de ejecución. No obstante, en 2008 aún se estaban ejecutando fondos disponibles y evaluando las posibilidades de su continuidad. Entre 2004 y 2005 la ejecución se vio interrumpida en una de las comunidades (Lote 8) por la oposición de los hombres al desarrollo del proyecto, situación que luego fue superada.

Proyectarte

Circuitos	Agrupaciones	Cantidad de grupos/ comunidades	Cantidad de artesanas beneficiarias	Etnia
Circuito Chaguar (Departamento Ramón Lista)	Lote 8 María Cristina Santa Teresa	13 grupos  6 grupos  6 grupos	127 114 117	Wichi
Circuito Lana (Departamento Río Bermejo)	La Rinconada Vaca Perdida	8 comunidades  2 comunidades	51 52	qom

Fuente: Kremenchutzky et al. (2008).

En cuanto a la ejecución del proyecto, la UPE formoseña en este caso decidió delegar las acciones en la Fundación Gran Chaco, que ya estaba trabajando en la integración de proyectos de desarrollo territorial en la región al que sumó Proyectarte. Por ello, las beneficiarias del proyecto lo asocian de modo directo con la fundación. Al mencionar el PRODERNEA, se lo reconoce desde la presencia del coordinador en un plano secundario.

Las evaluaciones del proyecto (Kremenchutzky et al., 2008) han mostrado un alto grado de satisfacción entre las beneficiarias, no sólo en términos de impactos de calidad y cantidad del producto sino también en la posibilidad real de expandir y desarrollar su actividad a partir de la experiencia de trabajo como artesanas. No obstante, dado que la fundación fue el vehículo de la venta, las beneficiarias consideraron, en algunos casos, que los precios obtenidos fueron bajos en relación con el trabajo realizado.

Los principales logros –destacados por las propias beneficiarias– se vincularon con la organización, la mejora de técnicas e innovaciones para la confección de artesanías y, asimismo, la calidad del producto elaborado. También el trabajo con distintos actores y la sinergia institucional que potenció los alcances del proyecto, propiciando, por ejemplo, la extensión del mismo a iniciativas apoyadas por el Consejo Nacional de la Mujer y el PROFAM (INTA).

En definitiva, el caso de Proyectarte es una experiencia reconocida y exitosa, a pesar de las debilidades expuestas por las propias beneficiarias en términos del dinero obtenido, ya que se sustentó en la integración de dos problemáticas claves en la lógica conceptual de los programas FIDA: género y comunidades aborígenes. Sin embargo, cabe mencionar que esta experiencia constituye un ejemplo de la libertad de interpretación y acción que tuvieron las Unidades Provinciales en la ejecución de los programas FIDA. Este proyecto adoptó una perspectiva de mujer rural y no de género y transversal como la promovida desde la UNC.

Además, a pesar de su relevancia en términos del número de mujeres de las comunidades aborígenes participantes, el grado de organización y nivel de mercado alcanzado, y su valor como proyecto innovador, no existe un grado de consenso pleno en la evaluación positiva de la experiencia entre los miembros de la UNC por el grado de dependencia de los destinatarios en relación a la Fundación que actuó como organizadora y comercializadora.

La experiencia presenta visiones encontradas entre la UNC y la UPE, por el papel que jugaba y jugaría la FGCH como ONG, pero también por aspectos burocráticos vinculados con la aplicación de criterios y normativas diferentes entre los tres niveles de actuación (Nación, provincia y territorio), no solamente en relación con la fundación sino también con otras instituciones participantes (Ramos, 2014).

La provincia de Formosa no participa actualmente del PRODEAR (continuación del PRODERNEA) y la fundación no ha logrado acceder a otros recursos que contemplen el financiamiento del Fondo Rotatorio que proveía el programa. No obstante, las posibilidades de continuidad de la experiencia se basan en gran medida en la presencia, experiencia acumulada y confianza generada por la FGCH, que cuenta con la capacidad para movilizar recursos de diferentes fuentes. Luego de la finalización del proyecto, la fundación no sólo logró sostener las acciones iniciadas con Proyectarte sino también desarrollar otras complementarias.

En este sentido, se ha sumado al “Programa de Formación Continua” del Ministerio de Trabajo de la Nación para dictar cursos de capacitación en la implantación de chaguar, se ha realizado un convenio con el INTI para el desarrollo de una hiladora de la fibra del chaguar, se está participando en el “Programa de Desarrollo Productivo para el Sector Textil” (FONTEX) del Gobierno provincial, se ha obtenido una donación de la empresa Samsung para la instalación de un centro informático equipado con computadoras conectadas a Internet y se han realizado acuerdos con la Fundación Los Grobo para la comercialización de las artesanías. Estas acciones se suman a otras que no se encuentran vinculadas con el desarrollo de las artesanías, pero que incluyen a integrantes de las mismas comunidades aborígenes.

5. Proyectos apícolas, provincias de Chaco y Formosa

La cadena de valor apícola cuenta con la particularidad de ofrecer una escasa complejidad. La miel sufre una exigua transformación física y son pocos los agentes que intervienen en la etapa de procesamiento. Dicha cadena se organiza en torno a cinco funciones básicas: la provisión de insumos, la producción de miel y de otros productos de la colmena, el acopio de los productos, el agregado de valor por diferenciación o fraccionamiento y la comercialización. Es muy frecuente que un mismo actor cumpla más de una función, lo que releva el escaso nivel de estructuración y especialización. Por estos motivos, presenta amplias ventajas para su impulso en el marco de acciones de desarrollo.

Si bien no responden exactamente a la definición de clusters,^[10] los proyectos apícolas del PRODERNEA en Chaco y Formosa constituyeron las experiencias que más se acercan a ese concepto y a una estrategia de intervención focalizada en una cadena productiva para lograr procesos de desarrollo productivo, organizacional y comercial.

En el marco de los estudios realizados por el CIET (2007a y 2007b) se obtiene información detallada de las experiencias provinciales chaqueña y formoseña que evolucionaron de formas muy diferentes y dejaron numerosas lecciones aprendidas. A ello se agrega información aportada por las entrevistas a informantes calificados en la provincia de Chaco durante la ejecución del PRODEAR (junio de 2013) que ha profundizado su ejecución por cadenas productivas, entre las que tiene especial relevancia la apicultura en el marco de esta estrategia (5.3).

El inicio de la intervención del PRODERNEA en la cadena de valor apícola se sitúa en el año 2000 para el caso chaqueño y en 2003 para el caso formoseño en el marco del incipiente desarrollo de la actividad provincial en ambas provincias. Este proceso coincidió con un periodo en que la producción agropecuaria familiar atravesaba una profunda crisis, originada en la desfavorable estructura de precios relativos de los productos, agravada, en el caso chaqueño, por la disminución de la actividad económica ocasionada por las recurrentes inundaciones que afectaron a la provincia.

La transición experimentada en el escenario nacional a partir del año 2002 y el ajuste del tipo real de cambio produjeron un incremento de la rentabilidad de los sistemas productivos agropecuarios. En este marco, la cadena de valor apícola comenzó a transitar un escenario que brindó condiciones para lograr un mayor dinamismo a partir de un ambiente propicio para el negocio apícola en la región.

Se instrumentó a través del apoyo a proyectos productivos grupales con asistencia técnica, capacitación y financiamiento para adquisición de colmenas y salas de extracción. La mayoría de los beneficiarios estaban comprendidos en los criterios empleados para la definición de la población objetivo del programa: productores agropecuarios, familiares y empresariales, que desarrollaban otras actividades de renta y de autoconsumo. Alrededor de 2.500 productores y 60.000 colmenas en el caso chaqueño (CIET, 2007a) y 800 productores y 17.000 colmenas para el caso formoseño (CIET, 2007b). Este segmento incluye, además, a un grupo de actores sociales que desarrollaban actividades no agropecuarias y que habían adoptado la apicultura como una fuente secundaria de ingresos. El desarrollo tecnológico era marcadamente heterogéneo, con un acotado número de apicultores que exhibía altos niveles de productividad. Los rendimientos variaban de acuerdo al manejo de los apiarios y al régimen de las precipitaciones que influye sobre la floración de las especies autóctonas. La producción de miel por colmena en el Chaco fluctuaba entre 15 y 25 kg/año y la producción provincial variaba entre 900 y 1.500 toneladas anuales (CIET, 2007a), mientras que en Formosa la producción de miel por colmena se situaba en torno a una media de 25 kg/año y la producción provincial alcanzaba las 425 toneladas anuales (CIET, 2007b). En este marco, los productores familiares coexistían con otros productores que habían adoptado la actividad con una visión de negocios y que pasaron a constituirse en los impulsores del desarrollo de la cadena de valor apícola.

La apicultura en ambas provincias poseía todas las características de una cadena de valor emergente que presenta una escasa estructuración horizontal y vertical. La base productiva estaba conformada por un número disperso de productores, situación que reducía los espacios disponibles para la articulación de proyectos productivos grupales. La adopción de tecnologías de productos y procesos resultaba heterogénea y acentuaba las diferencias que se manifestaban entre los distintos segmentos o estratos productivos, en particular en los aspectos referidos a la posibilidad de visualizar a la actividad como una opción para mejorar los ingresos.

5.1. La intervención del PRODERNEA en la cadena apícola formoseña

En el caso de la provincia de Formosa el programa utilizó a las organizaciones preexistentes en el territorio para coordinar la instrumentación de la intervención en apoyo de la apicultura familiar y estableció alianzas estratégicas con otras instancias gubernamentales y no gubernamentales que intervinieron en la cadena de valor. Ésta es la principal y más relevante diferencia respecto del caso chaqueño. Esta estrategia se manifestó con toda su potencialidad en el trabajo desarrollado en las comunidades aborígenes del Oeste formoseño a través de la articulación con la Asociación Cooperadora del Proyecto de Apoyo a Egresados del Centro Educativo de Nivel Medio N.° 2 para Comunidades Autóctonas y Sectores Marginales (PROPAE).^[11] Asimismo, a través de la articulación con el Ministerio de la Producción se estableció un esquema para el cofinanciamiento de algunas inversiones (salas de extracción) y para la comercialización de la miel, utilizando para esta finalidad el Fondo Fiduciario Provincial (FONFIPRO). Estas alianzas estratégicas contribuyeron a potenciar la intervención del programa y a fortalecer el proceso de transformación productiva e institucional que se desarrolló en torno a la apicultura familiar en Formosa.

Si bien no todas las asociaciones estaban conformadas jurídicamente, al funcionar como grupos contaban con un adecuado conocimiento de los actores que pasaron a constituirse en beneficiarios del programa. Esta condición permitió que las asociaciones asumieran un papel importante en la estrategia de intervención en la cadena de valor y también en el repago del préstamo otorgado. El programa trabajó con los referentes de los grupos apícolas constituidos en el territorio para diseñar la estrategia de intervención en la cadena de valor, decidiendo que las asociaciones ejerzan una función de facilitación para la incorporación de beneficiarios dado el conocimiento previo que poseían de las personas que expresaban su intención de desarrollar la actividad y se comprometían a la devolución del préstamo.

La intervención del programa en la cadena de valor sustentada en las asociaciones y los grupos de apicultores permitió mitigar el efecto de la dispersión geográfica que generalmente se observa entre los beneficiarios. Asimismo, potenció los mecanismos de integración horizontal que permitieron aumentar la cohesión y facilitar, en última instancia, la inserción a la cadena de valor. La decisión de operar por fuera de las asociaciones no resultó significativa en la experiencia formoseña y se circunscribe a casos aislados, justificados por la urgencia que manifestaban algunas familias en disponer de ingresos monetarios.

La mayoría de los grupos pasaron de un esquema productivo orientado a la comercialización local en bajos volúmenes de miel fraccionada a la comercialización asociativa de miel a granel. La inserción de las asociaciones en la cadena de valor como comercializadoras de miel en tambores les permitió recibir un mejor precio por el producto, y las organizaciones rescataron el conocimiento adquirido para vincularse con los compradores a través de operatorias en las cuales no tenían experiencia previa. En este sentido, el cambio de la modalidad de producción constituyó un aspecto valorado positivamente por los integrantes de las asociaciones, que reconocieron el aporte que representó para la obtención de ingresos. Los tenedores de colmenas para autoconsumo continuaron presentes, pero se fortaleció el perfil del productor comercial de miel.

Las asociaciones y los grupos de apicultores formoseños poseían conformaciones dispares, desde el punto de vista de sus integrantes y de los polos territoriales de desarrollo apícola identificados en la provincia. Las asociaciones del oeste provincial estuvieron constituidas por aborígenes, mientras que en el centro-este resultaba preeminente la participación de beneficiarios con un perfil de productores agropecuarios, con pobladores cuya principal fuente de ingresos era de origen no agropecuario –profesionales, docentes– y una reducida incidencia de las actividades agropecuarias en la estructura de sus ingresos familiares.

Las asociaciones constituidas en las comunidades aborígenes estaban articuladas por el PROAPE, cuya cooperadora contaba con una sala fija de extracción y una sala móvil utilizada para brindar servicios a las comunidades más alejadas. A su vez, el PROAPE oficiaba de acopiador y comercializador de la producción, como así también de proveedor de insumos para el proceso productivo. El PROPAE distribuyó las colmenas en forma individual entre los integrantes de las comunidades que manifestaban intenciones de iniciarse como apicultores.

Esta asociación (PROAPE) constituyó uno de los pocos casos que lograron avanzar en la comercialización de miel fraccionada, situación que evidencia el desarrollo que alcanzaron en la integración horizontal y vertical de la cadena de valor. Sin embargo, la experiencia muestra que la transición desde un esquema de recolección que caracteriza a las comunidades aborígenes a un sistema productivo constituye un proceso que requiere la continuidad de la intervención a efectos de consolidar los resultados alcanzados. En este marco, una cuestión prioritaria a resolver fue la calidad de la asistencia técnica al manifestarse en los apiarios serios problemas en el manejo productivo y sanitario de las colmenas, y contar solamente con el apoyo brindado por promotores locales sin remuneración.

El desarrollo productivo alcanzado a partir de la intervención del programa en el oeste formoseño resultó significativo gracias al apoyo del PROAPE y la experiencia previa en el desarrollo de la apicultura, instrumentada por el Programa de Desarrollo Integral de Ramón Lista (DIRLI) y por algunas comunidades religiosas. Sin embargo, las comunidades aborígenes, articuladas por el PROAPE en su función de organizador de la cadena de valor apícola territorial, aún necesitan resolver los problemas originados por la ausencia de una figura jurídica que les permita mejorar la comercialización.

En cuanto a los productores del centro-este de la provincia, el Fondo Fiduciario Provincial (FONFIPRO) contribuyó con $ 1.488.000 en tres años para el financiamiento de la comercialización de la producción, lo cual fue valorado positivamente por las asociaciones de productores (CIET, 2007b). Con este apoyo se pagó un anticipo a los productores, que permitió comercializar el producto en el momento oportuno y aumentar la capacidad de negociación del precio con los compradores.

Las asociaciones también manifestaron su disposición a trabajar con microcréditos, participando en la administración y en el recupero de los préstamos, para superar la situación generada por algunos funcionarios políticos que inciden sobre la posibilidad de recupero de los créditos al promover su no devolución y considerarlos un subsidio (CIET, 2007b).

Desde las asociaciones de ambas regiones formoseñas se reconoció que la demanda que posee la miel a granel actúa como una limitante para avanzar en el proceso de fraccionamiento, dada la posibilidad de colocar un producto en el mercado luego de la extracción y sin avanzar en la integración vertical de la cadena de valor. Desde la visión de las asociaciones (CIET, 2007b), la prioridad consistiría en aumentar el volumen de producción, para lo cual resulta necesario densificar las tramas productivas conformadas en torno a la figura de estas organizaciones. Una vez alcanzado este objetivo la mayoría plantea que podrían pasar al fraccionamiento de la miel.

El programa financió la adquisición de 10.932 colmenas que representaba alrededor del 65% de la capacidad potencial de producción provincial. La distribución del financiamiento para la adquisición de colmenas o la construcción de salas de extracción en esta provincia destinó un 19% de los recursos a los proyectos apícolas de las comunidades aborígenes (CIET, 2007b).

La construcción y el equipamiento de las salas de extracción contribuyeron al fortalecimiento de las asociaciones, que pasaron a representar un espacio de encuentro entre los beneficiarios. Estas organizaciones, además, dinamizaron las capacitaciones, la asistencia técnica y la comercialización, lo que permitió constatar la obtención de mejores resultados a través del trabajo grupal. Las asociaciones contrataron la asistencia técnica que se encontraban en situación de brindar respuestas adecuadas a sus demandas específicas, pese a que esta situación no era aceptada por algunos técnicos de la UPE (que concentraban la oferta del servicio).

La Mesa Apícola Provincial, integrada por las asociaciones con las cuales interactuó el programa, representó un espacio de encuentro entre éstas y de articulación con el Ministerio de la Producción. La intervención del programa potenció la capacidad de las asociaciones para vincularse con el Ministerio y, a través de éste, con los organismos nacionales responsables de la aplicación del marco regulatorio sectorial (SENASA, INAL). En este marco las asociaciones pasaron a constituirse en las referentes sectoriales del Ministerio y de la representación provincial en el Consejo Apícola Nacional. En este sentido, la articulación de las intervenciones del programa con las instancias públicas provinciales formoseñas contribuyó a mejorar la eficiencia de las acciones orientadas al desarrollo competitivo de la cadena de valor apícola.

Sin lugar a dudas el proyecto apícola en Formosa ha tenido resultados altamente positivos dado su impacto en la cadena apícola provincial, el grado de articulación logrado con las organizaciones existentes, la transformación de economías recolectoras en productoras en las comunidades aborígenes, la mejora sensible en el ingreso de sus participantes y la construcción institucional e interinstitucional que significó la participación de los diferentes actores de la cadena apícola. Esto ha generado una serie de lecciones aprendidas que fueron de gran utilidad para el diseño de los programas FIDA de nueva generación (como el PRODEAR) y sus estrategias de intervención que, como veremos en el aparatado siguiente, se han plasmado en acciones y estrategias de intervención concretas (por cadenas productivas) que tienden a propiciar procesos de desarrollo rural y de promoción de las organizaciones de la agricultura familiar.

5.2. La intervención del PRODERNEA en la cadena apícola chaqueña

En el caso de la provincia de Chaco, el PRODERNEA no utilizó a las organizaciones preexistentes para articular la estrategia de intervención en apoyo de la apicultura familiar y tampoco se establecieron alianzas estratégicas con otros programas, gubernamentales y no gubernamentales, que se encontraban operando en el territorio e interviniendo en la cadena de valor. En sus inicios el programa fue visualizado como una herramienta financiera del Ministerio de la Producción chaqueño y la injerencia de esta instancia en su ejecución resultó notoria. El bajo desempeño del programa en la primera fase de actuación y la necesidad de reunir a seis productores que aceptaran constituir garantías solidarias, incidió sobre el proceso de constitución de los grupos. A esto se sumó la urgencia para realizar los primeros desembolsos, situación que originó la conformación de dos grupos apícolas (uno de criollos y otro de aborígenes), cuyos proyectos productivos fueron definidos por los técnicos de la UPE con la participación de la UNC.

Los resultados del programa fueron dispares y aislados. Los técnicos a cargo de la formulación de los proyectos impusieron su percepción de la actividad apícola en los planteos inducidos a los productores, haciendo abstracción de la disponibilidad de recursos económicos de los beneficiarios, cuestión que condujo al fracaso de varios emprendimientos. La excepción a esta realidad estuvo representada por los grupos formados por técnicos que poseían experiencia laboral en otros programas de desarrollo rural o en aquellas zonas en donde las falencias de las propuestas técnicas fueron suplidas por las condiciones ambientales favorables para la producción apícola, como la presencia de una elevada población de enjambres y una abundante flora melífera.^[12]

En este escenario, algunos proyectos alcanzaron un nivel de desarrollo en donde la apicultura logró generar ingresos suficientes para realizar la devolución de los préstamos, mientras que en otros resultó evidente la imposibilidad de encarar este proceso.^[13]

La elevada dispersión geográfica de los grupos limitó su integración horizontal, mientras que la debilidad de los mecanismos utilizados para articular la estrategia de intervención con otras instancias gubernamentales y no gubernamentales que se encontraban apoyando la apicultura familiar tampoco facilitaron la integración de los beneficiarios. En este sentido, la debilidad de las acciones tendientes a inducir y fortalecer el desarrollo organizativo de los grupos constituyó un déficit importante en la asistencia técnica y financiera.

La autogestión de los grupos, sobre la que debían asentarse las posibilidades de garantizar el cumplimiento de los objetivos del programa, no se alcanzó. La mayoría ostentó un escaso desarrollo organizacional y los grupos representaron una suma de individualidades. El programa generó capacidad de autogestión individual, aspecto que se manifestó en los conocimientos adquiridos por los productores para mantenerse en la actividad. Sin embargo, los resultados en la integración horizontal resultaron escasos, siendo pocos los productores que utilizaron la estructura del grupo para vincularse con los proveedores y con los compradores de la producción. La mayoría de los proyectos que lograron resultados productivos no han asegurado su sostenimiento temporal debido a la debilidad que manifestaron en su vinculación con el mercado.

Algunos grupos lograron permanecer activos debido al claro liderazgo de alguno de sus integrantes, otros lograron avanzar en la integración horizontal y vertical de la cadena de valor constituyendo una asociación (Cooperativa Apícola Chaco y COSEBA), y otros ya estaban asociados a alguna cooperativa, aunque esta situación organizacional no fue tenida en cuenta por el programa para canalizar la asistencia técnica y financiera.

En el caso de las comunidades aborígenes, si bien se encontraban transitando las primeras fases de su desarrollo, mostraron posibilidades de consolidación por las ventajas que brindaba el hecho de compartir las mismas pautas culturales e identitarias (CIET, 2007a). La distribución del financiamiento para la adquisición de colmenas en el Chaco indica que se destinó el 25% del total a proyectos desarrollados en las comunidades aborígenes. Esta situación resulta relevante si se considera que además la intervención del programa posibilitó el desarrollo de una actividad de renta en comunidades donde primaba una cultura de recolección. Durante la ejecución de los proyectos se mejoraron las condiciones de producción y comercialización de las comunidades y los beneficiarios manifestaron un alto grado de satisfacción al posibilitarles acceder a ingresos monetarios. No obstante, a pesar de que la intervención del programa dejó capacidad productiva instalada (colmenas, salas de extracción) y conocimientos entre los beneficiarios sobre la aplicación de prácticas de manejo de los apiarios, en la actualidad no se observa una clara continuidad en esta línea productiva por parte de las comunidades aborígenes en el marco del PRODEAR (ver apartado 5.3.).

La debilidad organizacional señalada constituyó también una limitante para alcanzar una eficiente integración vertical y control de la cadena de agregación de valor territorial. Este proceso resultó inconcluso debido a que no se avanzó en el fraccionamiento de la miel, en el marco de las disposiciones higiénicas y sanitarias vigentes, aunque algunos apicultores contrataban este servicio con terceros. Sin embargo, debe reconocerse que en la mayoría de los proyectos productivos apícolas la estrategia de comercialización promovida consistió en la venta grupal de miel a granel y complementariamente en la venta individual de miel fraccionada en el mercado local.

Los referentes entrevistados (CIET, 2007a) reconocen que la venta de miel fraccionada permitió lograr un mayor beneficio económico, aunque fue escasa la difusión de mecanismos financieros que les permitiera diferir las ventas de miel a granel en el momento oportuno para evitar la estacionalidad de los ingresos de la apicultura. Esta situación no fue extensiva a todos los grupos, dado que aquellos vinculados a organizaciones preexistentes (cooperativas) contaban con instrumentos de financiamiento (warrant) para diferir las ventas y negociar mejores condiciones de precios. Otros (COSEBA, integrada por tres grupos apícolas) utilizaron de manera exitosa instrumentos financieros del programa, como el Fondo de Acceso a Mercados (FAM), organizando un sistema rotatorio de préstamos para la compra de insumos.

En cambio, el financiamiento del capital de trabajo otorgado por el programa constituyó un aspecto de suma importancia para todos los beneficiarios ante las manifiestas dificultades observadas para acceder a recursos requeridos para el desarrollo de la actividad, tanto entre aquellos integrados al sistema productivo que ya disponían como para quienes con esta actividad decidieron incorporarse al sistema económico como nuevos productores apícolas (jóvenes rurales y pobladores periurbanos y urbanos).

La información disponible (CIET, 2007a) muestra que el programa financió la adquisición de 6.583 colmenas en la provincia, de las cuales sólo el 60% se encontraban activas al momento del informe realizado y representaban el 6% de la capacidad potencial de producción provincial.

El programa también financió la construcción o el equipamiento de salas de extracción en cuatro grupos chaqueños. Estas inversiones concentraron alrededor del 35% del financiamiento otorgado a los proyectos apícolas y permitieron avanzar en la integración vertical de la cadena de valor. Sin embargo, estas poseen una elevada capacidad ociosa al concentrar sus operaciones en los meses de cosecha y están notoriamente sobredimensionadas dadas las dificultades demostradas en la prestación de servicios a los grupos y a terceros. La imposibilidad que manifestaron las salas de extracción de alcanzar un beneficio económico que se ubique por encima del costo de operación constituyó un impedimento objetivo para efectuar la devolución de los préstamos.

Los mecanismos de comercialización desarrollados se consolidaron en la mayoría de los casos en torno a la figura del acopiador, mientras que los grupos no adquirieron la capacidad necesaria para asumir la gestión de este proceso. La presencia del acopiador resultó imprescindible en un contexto en donde la mayoría de los productores carecía de movilidad, estaban dispersos geográficamente y no habían desarrollado estrategias autónomas de vinculación con los actores externos del territorio –que tampoco fueron promovidas desde la UPE–.

La intervención del programa en la cadena de valor apícola chaqueña se dio en un ambiente institucional caracterizado por reducidas instancias generadas para la articulación de las acciones desarrolladas en apoyo de la producción familiar. Se establecieron escasas y dificultosas acciones de colaboración con el Programa Social Agropecuario (PSA)^[14] y el INTA.^[15]

Los mecanismos de articulación con el Ministerio de la Producción de Chaco también resultaron débiles, pese a que el subsecretario de Desarrollo Rural actuaba como coordinador de la UPE del PRODERNEA. Las causas de esta situación fueron atribuidas en una primera instancia a que desde el ministerio se asumía que la atención de las demandas de los productores familiares correspondía al PRODERNEA, y a las diferencias de enfoques y criterios que se manifestaban entre los técnicos del programa y del ministerio. Estas cuestiones comenzaron a superarse cuando el ministerio decidió asumir la responsabilidad de coordinar todas las intervenciones públicas que involucraban a la cadena de valor con la finalidad de potenciar el impacto de estas en el mejoramiento de su competitividad. Como se verá más adelante estas acciones rinden fruto años más tarde en el marco del PRODEAR en esta provincia (ver apartado 5.3).

La institucionalidad de la cadena de valor comenzó a presentar un escenario más auspicioso al construirse en torno al Consejo Asesor Apícola Provincial de la provincia, instancia integrada por representantes de las asociaciones zonales de productores (siete) y por el Ministerio de la Producción, cuyo objeto era asesorar a las autoridades en todo lo referente a la actividad apícola. En su primera fase de operación el Consejo representaba un órgano consultivo y luego pasó a cumplir funciones resolutivas, tomando decisiones que involucran a la cadena de valor. La maduración de este espacio de articulación de actores podrá verse en el apartado siguiente (5.3.) en el marco del actual Plan Apícola Provincial llevado adelante por el Ministerio de la Producción chaqueño con el apoyo del PRODEAR.

5.3. La estrategia de intervención por cadenas productivas del PRODEAR en el Chaco

La estrategia actual de intervención por cadenas productivas y de apoyo a las organizaciones de productores de la UPE de Chaco en el marco del PRODEAR presenta algunos cambios significativos que merecen ser destacados respecto del enfoque de trabajo y planificación del desarrollo de la provincia que primaba durante la implementación del PRODERNEA.

A fines de 2009, el Gobierno provincial creó el Ministerio de la Producción y definió su estrategia de intervención y sus presupuestos a partir de una red de programas por cadenas de valor destinadas a intervenir en sistemas productivos específicos. En el marco de esta estrategia provincial, el PRODEAR articuló sus acciones funcionando como una herramienta de las políticas del ministerio bajo esta lógica y ha priorizado aquellas cadenas que mayor relevancia tienen para los pequeños productores. Inicialmente, estas cadenas fueron cinco: caprina, apícola, fruti-hortícola, foresto-ganadera y de artesanía. Recientemente (2013) se han incorporado las cadenas porcina y láctea.

Paralelamente, se definió como segundo eje estratégico el fortalecimiento de las organizaciones de productores como un modo de generar procesos de desarrollo e inserción sostenibles de los pequeños productores en las cadenas de valor. La estrategia de intervención provincial en la actualidad pone especial énfasis en la integración horizontal y vertical de los productores a las cadenas, siendo las organizaciones el eje de trabajo del programa.

El siguiente cuadro presenta los montos aprobados y desembolsados de los 76 proyectos por cadenas correspondientes a 62 organizaciones de productores que integran 3.615 familias en el marco del PRODEAR en la provincia de Chaco.

Financiamiento de proyectos PRODEAR por cadenas productivas en Chaco

Fuente: Área de Seguimiento e Información UPE-PRODEAR-Chaco al 30/06/13

Como puede observarse, las cuatro primeras cadenas son las que cuentan con mayores proyectos financiados (61), fondos otorgados y cantidad de organizaciones (49) y familias (2.291) comprendidas por el programa. A pesar de que la cadena vinculada a la producción de artesanías cuenta con menores fondos y organizaciones (3), es relevante en cuanto a la cantidad de familias beneficiarias (cerca de 400), especialmente dentro del componente FACA. Las otras cadenas (porcina y láctea) no son significativas aún por su reciente incorporación al esquema de financiamiento del programa. En el rubro “proyectos especiales”, se incluyen aquellos proyectos de interés del programa pero que no se encuadran dentro de las cadenas prioritarias definidas por la provincia. Este rubro incluye, entre otros, proyectos vinculados con el acceso al agua, capacitaciones, desarrollo de infraestructura comunitaria o de la producción avícola.

La articulación del programa a la nueva lógica del Ministerio de la Producción por cadenas ha permitido en poco tiempo lograr una ágil ejecución de fondos gracias a las ventajas que implica el apoyo a organizaciones ya consolidadas y a la formalización de aquellas que todavía no lo habían hecho pero que en la práctica funcionaban como grupos asociativos de productores, logrando de este modo ejecutar proyectos de mayor envergadura e impacto económico que los realizados en el marco del PRODERNEA.

Esta nueva etapa de los programas FIDA en la provincia de Chaco puede apreciarse con mayor claridad si comparamos la experiencia de los grupos de apicultores durante el PRODERNEA con la actual integración de las organizaciones de productores apícolas en un Plan Apícola Provincial en el marco del PRODEAR.

En mayo de 2013 el Gobierno provincial chaqueño lanzó un Plan Apícola reuniendo la experiencia acumulada sobre esta cadena de valor durante los años precedentes con el apoyo del PRODERNEA y el PRODEAR. El plan tiene como objetivos desarrollar las ventajas competitivas de la producción apícola chaqueña y promover y afianzar el progreso de la actividad en la provincia. A la fecha, la provincia contaba con 16 organizaciones formales de apicultores y 2.400 productores inscriptos en el Registro Nacional de Productores Apícolas con un total de 85.000 colmenas. Cuenta además con 14 salas de extracción fijas y 2 móviles, 1 sala de fraccionamiento y 2 plantas homogeneizadoras (la mayoría de estas salas en proceso de habilitación). El plan se propuso como meta alcanzar las 200.000 colmenas y una producción de 3.750 toneladas de miel para 2015.

Para el logro de estas metas el plan plantea el fortalecimiento de los tres principales eslabones de la cadena: producción, procesamiento y comercialización. Los proyectos apícolas financiados por el PRODEAR se articulan con dicho plan de acuerdo a las necesidades y problemas detectados en la cadena en el marco de un plan estratégico provincial.

En términos productivos, se planteó el incremento del número de colmenas y del volumen de miel producida por las organizaciones de productores apícolas, así como también la diversificación de la producción y la mejora en su calidad. Para ello, el PRODEAR contribuyó con el soporte técnico de la actividad, el financiamiento de proyectos con fondos rotatorios administrados por las organizaciones, y la reactivación y el fortalecimiento de las organizaciones a través del componente FOCO (Fondo de Capitalización de Organizaciones), así como el apoyo junto con el Ministerio de Educación y el Ministerio de la Producción provincial al Programa de Jóvenes Apicultores. Este programa propone incorporar a la actividad a 200 jóvenes que cursen los últimos años de los colegios agrotécnicos y de las Escuelas de Familias Rurales (EFA) a través de cursos de capacitación en producción apícola y la posibilidad de formular proyectos que puedan ser financiados por el programa.

Para el eslabón del procesamiento se planteó la consolidación de una red de salas de extracción y procesamiento que cubran las necesidades de los productores de todo el territorio provincial. Uno de los problemas más importantes detectados en la cadena refiere al grado de informalidad con que se desarrollan las operaciones comerciales por no tener la habilitación del SENASA de las salas de procesamiento (cuestión que obliga a los productores a vender en el mercado informal y con menores precios). De este modo, el PRODEAR financió proyectos de readecuación de la infraestructura en salas de extracción a cargo de las organizaciones de productores con el objeto de lograr la habilitación requerida. Los técnicos del programa han supervisado las operaciones de acuerdo con los criterios del organismo de control, lo que agilizó los trámites y los tiempos para la puesta en funcionamiento de las salas. El programa también financió la construcción de nuevas salas y la adquisición de equipamiento en lugares donde se requería con el debido apoyo técnico y capacitación.

En cuanto a la comercialización, dado que en la actualidad la mayoría de la producción se comercializa a granel para exportación, se pretende promover el agregado de valor a partir del fraccionamiento, avanzar en los procesos de diferenciación y certificación, participar en ferias y eventos locales donde las organizaciones apícolas puedan ofrecer sus productos, y establecer alianzas estratégicas con el sector privado.

El Consejo Apícola Provincial se presenta como un espacio de reunión y concertación de los actores vinculados a la cadena donde se suelen plantear problemas de precios, pero también de índole productiva y organizacional. Éste es convocado por el ministerio de la producción y está integrado por representantes de los productores organizados en cada una de las cuencas apícolas, instituciones públicas nacionales y provinciales involucradas en la cadena apícola, referentes técnicos del INTA-PROAPI (Proyecto Integrado de Desarrollo Apícola), la Universidad Nacional del Nordeste, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y otros organismos.

Al 30 de junio de 2013, el PRODEAR-Chaco destinó el 22% de sus fondos ($ 4.965.536) al financiamiento de 21 proyectos apícolas correspondientes a 15 organizaciones y 735 familias. De los proyectos financiados, 14 corresponden a la línea de financiamiento FAE para la mejora de instalaciones, construcción de salas de extracción, compra de equipamiento, etc. y 7 a la línea FOCO para el fortalecimiento de la capacidad organizacional y productiva (incremento y recuperación de colmenas) de las asociaciones apícolas. Según informes técnicos del programa, en el periodo 2012-2013 se logró un crecimiento de la escala de producción del 100% y un incremento productivo del 80%. Durante este periodo, el 90% de los productores fueron asistidos por el Ministerio de la Producción y el 65% contó con algún financiamiento del PRODEAR, con la asistencia en terreno de 1 técnico cada 100 apicultores.

La actual experiencia del PRODEAR en el marco de la cadena apícola chaqueña permite observar cierta madurez de sus actores participantes: se ha podido capitalizar las capacidades latentes en la provincia en términos de recursos naturales y humanos a partir de experiencias anteriores vinculadas a la ejecución del PRODERNEA. Algunos de los grupos y técnicos que perduraron en forma dispersa luego de la finalización de aquel programas, hoy enfrentan procesos de consolidación organizacional y económica en el marco de proyectos financiados por PRODEAR y del Plan Apícola provincial lo que permite la formación de cooperativas formalmente constituidas, crecer en volumen y calidad de su producción y fortalecer su posición en el proceso de comercialización.

El caso de la Cooperativa Palmares de Basail es un ejemplo de este proceso. En el año 2011 se constituyó como una cooperativa agropecuaria integrada por 24 socios. Si bien su principal actividad es apícola (genera alrededor del 50% de sus ingresos), la cooperativa por estatuto se encuentra abierta a incorporar otros productos y actividades. Sus asociados son pequeños productores agropecuarios con un alto grado de diversificación de sus actividades en la chacra como la horticultura y la ganadería. El grupo base de la actual cooperativa proviene de la unión de dos grupos conformados entre los años 2000 y 2002 en el marco de los proyectos de PRODERNEA (uno de la localidad de Basail y otro de Cote Lai) a los que se sumaron nuevos integrantes en un periodo posterior a la culminación de aquellos proyectos. La experiencia de participación en los grupos PRODERNEA les permitió a un grupo de jóvenes acceder a servicios de asistencia técnica, capacitación y ayuda económica para mejorar la calidad de una actividad que, por aquel entonces, realizaban como tarea residual en las tierras de sus padres. Como jóvenes hijos de productores y dada la escasez de tierra con la que contaban, la apicultura se presentó como una actividad viable. El claro liderazgo de algunos de sus integrantes y del técnico de terreno, que siguió asistiéndolos una vez finalizado el PRODERNEA, les permitió fortalecer el grupo, incrementar su producción y consolidarse en esta actividad económica.

En este periodo administraron en forma eficiente durante más de 8 años un fondo rotatorio para la compra de insumos, inicialmente constituido por $ 15.000 derivados de aportes del PRODERNEA originalmente destinados a la construcción de una sala de extracción. Dado que el monto asignado no podía cubrir los costos de dicha construcción, decidieron utilizarlo para la compra de insumos que luego reponían anualmente con un pequeño interés. Esta estrategia les permitió autofinanciarse para persistir en el tiempo a pesar de la ausencia del Estado y del programa, financiando en pequeña escala a nuevos apicultores, comprando colmenas, mejorando la calidad de la miel producida, creciendo en volumen de producción, y vinculándose con otros apicultores para fortalecer su capacidad comercial. El fondo rotatorio creció a $ 65.000 y además posibilitó la adquisición de un terreno donde actualmente se construye una sala de extracción.

En la actualidad la cooperativa cuenta con 2.045 colmenas en producción con una capacidad productiva promedio de 35.000 kg de miel anuales, las que se comercializan a granel en tambores para exportación. Con el apoyo técnico del PRODEAR pudieron constituirse formalmente como cooperativa, fortaleciéndose frente a otros actores para la oferta del producto y para la compra de insumos. También están terminando la construcción de una sala de extracción financiada por el PRODEAR, que se presentaba como una necesidad de la zona dado que la más cercana se encuentra a 110 km y porque se considera un “cuello de botella” problemático de la actividad productiva y comercial. El PRODEAR además les otorgó recursos a través del FOCO con el objeto de posibilitar el financiamiento de los asociados para aumentar el volumen de producción a 160.000 kilos anuales en cinco años con un promedio de 200 colmenas por productor y también para sumar jóvenes apicultores, estudiantes de las Escuelas de Familia Agrícola (EFA) en el marco del Programa Jóvenes Apicultores.

La intervención del programa en el marco de la política provincial de apoyo a la apicultura, contrasta notoriamente con el precedente del PRODERNEA en esta materia. De focalizar en pequeños grupos creados ad hoc de 4 a 6 productores, se pasó a un apoyo a las organizaciones ya consolidadas o en proceso de consolidación con la consigna de que éstas incorporen a los productores dispersos. Además de una intervención acotada a lo productivo, se pasó a una visión integral de la cadena donde se privilegian los eslabones vinculados con el procesamiento y la comercialización como forma de elevar los ingresos y la productividad. Por último, la estrategia donde los créditos y subsidios eran administrados por el programa y la UPE fue desplazada por un procedimiento donde los fondos rotatorios son administrados por los beneficiarios a partir de sus organizaciones las cuales a su vez crecen y se consolidan en el proceso.

Llama la atención la ausencia de las comunidades aborígenes entre los grupos beneficiarios del PRODEAR en la cadena apícola, dado que habían sido actores importantes de proyectos durante el desarrollo del PRODERNEA (con grupos emblemáticos como Miel de la Tierra). Durante esta etapa las comunidades aborígenes registran actividades apoyadas por el componente FACA en otras cadenas como la caprina, fruti-hortícola o de artesanías.

El PRODEAR-Chaco cuenta con 9 proyectos para la capitalización de las organizaciones (FOCO) aprobados de los cuales 7 corresponden a organizaciones de la cadena apícola (198 beneficiarios) y 2 a las de la cadena foresto-ganadera (41 beneficiarios). Esto demuestra el grado de consolidación organizacional en una actividad que en la etapa anterior había demostrado escasos resultados, y que la nueva estrategia de intervención ha permitido revertir. No obstante esta situación no se replica con los mismos resultados en otras cadenas como la caprina la que cuenta con un alto grado de informalidad en sus organizaciones.

6. Mesa local y cooperativa de Laguna Blanca, provincia de Catamarca

La experiencia de la Mesa Local de Laguna Blanca en la puna catamarqueña proporciona otro ejemplo importante de trabajo con organizaciones con un impacto positivo en el capital social y en la integración cooperativa en el marco del PRODERNOA.

Laguna Blanca es una comunidad de pastores de altura ubicada en el departamento de Belén al norte de la provincia de Catamarca. La ganadería regula y centraliza casi la totalidad de la vida comunitaria. Tiene efectos en la división del trabajo por edad, en la localización de las viviendas y en los movimientos migratorios internos y estacionales de los miembros de las familias de la zona (Galafassi, 1994).

La actividad principal de la comunidad está vinculada con la obtención de fibra de vicuña. Al recuperarse la población local de vicuñas, especie que había permanecido protegida por riesgo de extinción frente a la caza indiscriminada y furtiva, se retomó su explotación sustentable. Con ella se recuperaron las técnicas tradicionales de la comunidad para la esquila que consiste en la formación de un cerco con mallas y telas con las que rodeaban a las vicuñas cuando éstas bajaban a tomar agua y se las esquilaba.

En este contexto, el principal problema se originaba en la utilización de la materia prima dado que la producción de ponchos de esta lana de muy alto valor internacional se realizaba en la localidad de Belén, y hasta ese momento los pobladores de Laguna Blanca sólo actuaban como proveedores de la fibra. Para organizar la producción y generar alternativas productivas y rentables en ambas localidades se promovió la creación de la Mesa Local de Laguna Blanca.

Esta mesa posibilitó la búsqueda de consensos y la cooperación entre las familias y los actores locales, en la medida en que estableció un acuerdo de trabajo en la comunidad sobre el uso sustentable de la lana de vicuña con manejo de animales en silvestría. En 2006, la intervención de PRODERNOA se materializó en un proyecto que comprendía apoyos a la producción de artesanías, desarrollo turístico sustentable y fortalecimiento institucional de la Mesa Local con un primer desembolso de $ 64.000. En este marco, se brindaron servicios de capacitación a 30 artesanos de Belén y de Laguna Blanca y se aprovisionó de telares para producir los tejidos. A partir de esta experiencia se trabajó también en la organización y el diagnóstico de problemas en otras comunidades de la Puna como La Guardia, San Isidro y San Vicente, entre otras.

PRODERNOA participó activamente en este proyecto que permitió recuperar los saberes artesanales ancestrales de la comunidad, articulando acciones con otros actores locales: municipios, INTA, la Comisión para la Vicuña de Catamarca y los propios pobladores en la organización sustentable de la producción y comercialización conjunta de la lana de vicuña.

Producto de estas acciones se formó una cooperativa integrada por 27 socios, que han acordado un estatuto por el que sus miembros se comprometen al cuidado, a la preservación y al manejo sustentable de los recursos naturales en el entorno de la laguna. Complementariamente a la obtención de la fibra de vicuña, la cooperativa inició una estrategia de diversificación de actividades a partir de la implementación de un proyecto de turismo cultural en el que participan activamente los pobladores de la región (FIDA 2010a).^[16]

7. Asociación de Pequeños Productores Minifundistas, provincia de Tucumán

La sistematización realizada de esta experiencia por representantes de varios actores institucionales (Consorcio PRODERNOA-CADIF-CRISOL-INCLUIR, 2008) posibilita una detallada descripción de la estrategias de desarrollo territorial basadas en el apoyo a organizaciones de productores insertos en cadenas productivas de la provincia de Tucumán en el marco del PRODERNOA. Partiendo del interrogante: “¿de qué manera los procesos de organización de los productores inciden en la transformación de la producción y en el acceso a los mercados?”, dicho informe pretende transmitir las lecciones aprendidas de la experiencia de conformación de la Asociación de Pequeños Productores Minifundistas de Tucumán (APPMT).

La APPMT se encuentra geográficamente ubicada en la localidad de Alto Verde y cuenta con una población aproximada de 1.500 personas. Tiene como zona de influencia los departamentos de Río Chico, Chicligasta, Tafí del Valle y La Cocha.

La APPMT está integrada por alrededor de 300 productores minifundistas que se dedican a diversas actividades agrícolas. Aproximadamente el 65% de los productores asociados son horticultores dedicados al cultivo de papa. Se caracterizan por una superficie promedio de explotación de entre 1 y 3 ha, en su mayoría arrendadas o en aparcería; una capitalización media de $ 15.000 (equivalente a US$ 5.000 en ese momento); la producción de papa como cultivo principal y secundariamente maíz, tomate, pimiento y hortalizas de hoja.

La constitución de la APPMT fue el resultado de la interacción de varios programas de distintas organizaciones sociales e instancias gubernamentales con pequeños productores de la zona que buscaban una salida a la situación de crisis en la que se encontraban los productores de la zona.

Para dinamizar las transformaciones productivas necesarias se contó con el apoyo de PRODERNOA, cuyo aporte en proyectos de crédito y donación a grupos de productores de la asociación fue equivalente a US$ 275.000. El Programa Social Agropecuario (PSA) por su parte aportó US$ 345.000 y el Centro Andino de Desarrollo, Investigación y Formación (CADIF) US$ 300.000. Los montos movilizados por la propia APPMT en vinculación con otros actores alcanzó los US$ 284.000. Estos fondos fueron aplicados a actividades productivas directas, de servicios a la producción y a la comercialización.

En este caso puede observarse como los procesos organizativos y los cambios en los procesos productivos se retroalimentaron, ya que si bien la organización de los pequeños grupos de productores giró en torno al objetivo explícito de fortalecer los factores productivos, éstos sirvieron como estrategia de consolidación de la organización ya que permitieron constatar las ventajas de asociarse a medida que se iba avanzaba en formas cada vez más complejas de trabajo conjunto.

Etapas de transformación productiva: los primeros pasos de interrelación entre organización y producción se llevaron a cabo a partir de la compra y uso común de herramientas e insumos como un modo de abaratar los costos de la producción y acceder a la tecnología moderna en reemplazo de la maquinaria obsoleta disponible. Esto posibilitó un aumento de la cantidad de tierra para siembra y de la demanda de mano de obra. A ello se agregó la necesidad de unificar la producción para comercializarla grupalmente.

El funcionamiento grupal facilitaba el acceso a líneas de crédito y eventualmente a subsidios que se respaldaban con garantías grupales y la aplicación de un reglamento interno. Esta estrategia, facilitada en muchos casos por relaciones de amistad o parentesco, posibilitó asumir mayores responsabilidades en relación con los mayores recursos obtenidos y una conducta de cumplimiento de los compromisos. De este modo, cada grupo iniciaba un proyecto y accedía a un crédito o subsidio para la compra de insumos y herramientas en común: de riego, fumigadoras y otros implementos pesados adquiridos en conjunto.

Para lograr un mejor rendimiento de los cultivos en cada grupo los productores contaban con el asesoramiento de los técnicos. En el proceso de fortalecimiento de la organización de la producción la capacidad de los grupos se fue incrementando, al tiempo que se ampliaba la cantidad de herramientas comunes y el acceso a mejor tecnología.

A partir del mejoramiento de las condiciones tradicionales de producción y luego de institucionalizar la asociación, los productores avanzaron sobre otros eslabones de la cadena productiva siguiendo un esquema de reconocimiento de las limitaciones existentes y de planificación de soluciones posibles. Uno de los resultados de este proceso fue la puesta en práctica de acciones comunes para la producción de su propia papa semilla.

La primera campaña de producción de papa semilla se realizó con el apoyo de un proyecto presentado al Ministerio de Desarrollo Social tucumano que facilitó en forma de subsidio la compra de papa semilla inicial. Los resultados de la primera cosecha fueron buenos pero no alcanzaron para cubrir las necesidades de todos los asociados. La experiencia debió sortear una serie de dificultades y desafíos tales como: i) el costo del traslado de herramientas desde Alto Verde hasta Tafí del Valle; ii) el costo del arrendamiento de parcelas para la producción, a lo que se sumaba la dificultad de conseguirlas ya que en general la producción de papa semilla es monopolio de los grandes productores que compiten por el arrendamiento de las mismas; iii) el cultivo de papa semilla implica el abandono de otras actividades productivas en la propia parcela; iv) el riguroso proceso de autorización para la siembra y certificación de las semillas que debe renovarse anualmente.

La resolución progresiva y exitosa de los diferentes desafíos posibilitó un eslabonamiento para atrás en la cadena productiva beneficioso para los productores y abrió expectativas de acceder al mercado en un eslabonamiento hacia adelante. Los técnicos de PRODERNOA apoyaron técnicamente tanto la gestión de la certificación por parte del SENASA como luego el control y seguimiento técnico del proceso de producción de papa semilla. En el año 2007 y con el apoyo técnico de PRODERNOA y financiero del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se inauguraron dos cámaras de frío en el local donde funciona la asociación, cedido por el Instituto Provincial de Acción Cooperativa y Mutual (IPACyM). Este financiamiento se logró gracias a la prolija administración y ejecución de un proyecto anterior, lo que refuerza a su vez la organización y la autoestima de los productores. Según relatan los productores (Consorcio PRODERNOA-CADIF-CRISOL-INCLUIR, 2008), se trata de un logro fundamental tanto para fortalecer la producción como para encarar el mercado de provisión de papa semilla en mejores condiciones al posibilitar el mantenimiento del producto en condiciones adecuadas por un mayor plazo de tiempo.

En las cuestiones relativas a la comercialización, los productores identificaron una serie de dificultades a enfrentar: i) escasa experiencia de acceso al mercado; ii) larga distancia al Mercado Central de Tucumán que implicaba altos costos de flete; iii) informalidad fiscal de la mayoría de los productores que actuaba como barrera de acceso al mercado formal; iv) debilidad en la capacidad de negociación para influir en los precios y las condiciones de pago; y v) alto grado de dependencia de los intermediarios.

Cambiar la relación con el mercado, que estuvo históricamente subordinada al intermediario (dispuesto a adquirir la producción sin facturación pero a precios muy inferiores a los del mercado formal), supuso para los pequeños productores de la zona la apertura de nuevas vías de comercialización y una estrategia de su producción orientada al mercado. Para afrontar esta nueva etapa consideraron necesarias una serie de acciones orientadas a ese objetivo tales como: i) diversificación de productos; ii) generación de servicios alternativos destinados a los productores y consolidación de los existentes; iii) promoción de la investigación científica y tecnológica de la producción; iv) formación y capacitación sobre el gerenciamiento de los negocios productivos orientado a la comercialización y la calidad; v) promoción del desarrollo y de las potencialidades de PyMES agropecuarias, industriales y de servicio; vi) formulación de planes locales para promocionar el desarrollo de la agroindustria; vii) apertura de un mercado local que absorba la producción de los pequeños y medianos productores; viii) desarrollo de una estrategia socio-organizativa que estimule el asociativismo de manera que puedan lograrse exportaciones conjuntas.

La conformación de cooperativas: las perspectivas abiertas por la comercialización plantearon la necesidad de generar otras formas de organización que faciliten el proceso de inserción al mercado. Es en este marco es donde surge la necesidad de crear cooperativas para el desarrollo de actividades económicas dado que la APPMT es una asociación civil sin fines de lucro cuya actividad principal es de carácter gremial y reivindicativa, y cuya forma legal implica serias limitaciones para la comercialización de los productos de sus asociados.

La cooperativa abre la posibilidad de comercializar en otros mercados y con otras condiciones, por ejemplo con organismos gubernamentales o mercados regionales, suponiendo para los productores la necesidad de unificar criterios y lograr una calidad uniforme. El marco de la cooperativa es distinto al marco de la asociación, pero al mismo tiempo se pensó en una estrategia donde cada cooperativa estuviera contenida por la APPMT, que seguiría funcionando como reunión de grupos alrededor de intereses comunes. El tema de comercialización que constituía un cuello de botella para la asociación fue resuelto de este modo con la formación de varias cooperativas. Las cooperativas permitieron disponer de una escala de oferta adecuada para el mercado, legalidad comercial, acceso a logística adecuada, e infraestructura facilitadas por el acceso a líneas de crédito y programas sociales.

En 2008 se encontraban en funcionamiento dos cooperativas (Alto Verde y La Tipa) y otras dos estaban en proceso de inscripción (Palmeras de Mal Paso y Monte Bello). La creación de varias cooperativas implicaba de alguna manera un retorno a la estrategia de conformación de pequeños grupos, organizados en torno a intereses comunes, con pocos miembros. De todos modos cada una reúne de 30 a 40 productores en lugar de los seis a ocho de los grupos iniciales. Esto permitió elaborar un proceso participativo diferente, a partir de un enfoque económico y en cierto modo empresarial diferente a los intereses y lógicas con que operaba la APPMT en su carácter de entidad gremial.

El proceso de conformación de cooperativas es lento e implica superar una gran cantidad de requisitos burocráticos que se deben tener en cuenta no sólo para la creación sino para la continuidad y el funcionamiento de cada cooperativa. Los productores que no participan de las cooperativas son, de hecho, quienes tienen más dificultades para sortear estas barreras de acceso. Esto puede generar procesos de diferenciación social dentro de la asociación y puede percibirse como un proceso de crisis de crecimiento. El hecho de que no todos los miembros de la asociación integren una cooperativa y que los impulsores de las cooperativas formadas o en proceso de formación tengan la decisión de acotar la inclusión de socios para permitir un verdadero proceso participativo, introduce una dificultad adicional que requiere estrategias y consensos. Esta necesidad supone enfrentar los potenciales conflictos que pueden generarse por la conformación de grupos también con intereses que pueden ser diferentes, que responden a zonas geográficas distintas y que disponen de niveles de capitalización y experiencia organizativa heterogéneos.

La gestión del Mercado Frutihortícola en Aguilares: para avanzar en las gestiones conducentes a la creación de un mercado local se procedió a la vinculación de la APPMT con distintos actores e instancias gubernamentales locales y provinciales. Luego de realizar consultas en varios municipios cercanos, finalmente en el año 2007 y con el apoyo del PRODERNOA, la APPMT firmó un convenio con el Municipio de Aguilares para la construcción de un mercado frutihortícola de concentración. Esta ubicación vino a solucionar el problema de flete y distancia que separaba a los pequeños productores de esta zona del mercado central de San Miguel de Tucumán y mejoró el posicionamiento de la asociación en dos cuestiones centrales: la incorporación de los pequeños productores en la cadena de valor y el incrementa de su participación y poder de decisión en el manejo del mercado.

El mercado estuvo integrado en su organización por tres actores: municipio, APPMT y provincia. El radio de acción de este mercado de concentración era regional ya que incluía la zona sur de la provincia de Tucumán y otras provincias del NOA (dada la cercanía de La Rioja, Santiago del Estero y Catamarca). Esto significó, además de los beneficios económicos por la concreción de un Mercado, un reconocimiento de la asociación como interlocutor calificado ante organismos provinciales y nacionales.^[17]

Lecciones aprendidas: el rol del Estado y de los programas de desarrollo en la transformación productiva y la consolidación organizacional de los pequeños productores articulados en la APPMT puede ser resumido en las siguientes condiciones: i) la continuidad de la intervención de distintos programas de apoyo articulando diferentes políticas destinadas al sector fue facilitada porque muchos de los técnicos involucrados en el proceso fueron ocupando diferentes cargos de coordinación en los distintos programas vinculados al desarrollo rural que intervinieron en el territorio con una visión integral; ii) los subsidios y los apoyos económicos de diferentes fuentes y en diferentes momentos contribuyeron a la conformación y el fortalecimiento de la asociación; iii) la voluntad política de apoyo incremental en la medida en que la experiencia avanzaba y se legitimaban las demandas y las acciones de la asociación consolidó el proceso organizacional de la APPMT y su reconocimiento como interlocutor social paralelamente al mejoramiento de las capacidades productivas, a la competitividad y al acceso a los mercados de sus asociados. A pesar de estas últimas ponderaciones, cabe señalar que, si bien la asociación se vio fortalecida como interlocutora privilegiada para ejecutar proyectos de distintos ministerios nacionales en su área de influencia, en la actualidad, esta fortaleza mostró ciertos límites al encontrarse estrechamente relacionada con su capacidad de vinculación con determinadas autoridades gubernamentales. Ante una situación de cambio en el escenario político, la asociación encontró serias limitaciones para dar respuestas a las nuevas necesidades de sus socios (Ramos, 2014: 6).

Desde la perspectiva de las políticas públicas, el caso sistematizado por el consorcio PRODERNOA-CADIF-CRISOL-INCLUIR (2008) permitió señalar la importancia de las estrategias de desarrollo tendientes al fortalecimiento de las organizaciones y grupos de productores para que sean capaces de autogestionarse y participar de actividades comerciales rentables, así como la promoción del diálogo político entre los actores.

La conformación de pequeños grupos alrededor de un objetivo común permite reforzar la participación de los integrantes del grupo y la proyección de la lógica de organización como mecanismo de incidencia y cambio. Asimismo, en paralelo y acompañando el fortalecimiento asociativo y organizacional, el apoyo para el mejoramiento de los factores productivos debe posibilitar que los avances obtenidos en cada una de las áreas retroalimente y consolide a la otra. Esto debe reflejarse en la conformación de los equipos técnicos con capacidad para atender ambas problemáticas al mismo tiempo, puesto que el acceso al mercado se facilita cuando los productores se organizan y fortalecen su proceso productivo.

8. Mejoramiento de la cadena de valor textil en la provincia de Neuquén

Uno de los proyectos destacados en el marco de ejecución del PRODERPA es el de “Mejoramiento de la cadena de valor textil para la cooperativa agropecuaria comercializadora del Centro a través del procesamiento y la comercialización conjunta de fibras de origen animal”. Éste contó con la participación de 14 organizaciones y grupos de interés y tuvo como beneficiarias a 342 familias de la provincia de Neuquén. Las instituciones que formaron parte de la asistencia técnica que demandó fueron, entre otras, el Centro PyME, el INTI, el INTA y el Municipio de Zapala. Debe destacarse que en este caso en particular, la vinculación con el municipio, a través de las relaciones intergubernamentales, otorgó mayor sinergia al proyecto. El municipio fue un actor relevante del proceso vertebrado por el PRODERPA al ceder el territorio para su ejecución, en primer lugar. El proyecto contó además con un monto asignado de $ 4.634.400 según la información oficial.

El objetivo del proyecto consiste en mejorar la cadena de valor textil de 7 organizaciones y 6 grupos de interés nucleados en la “Cooperativa Agropecuaria de Comercialización de Pequeños productores de la Zona Centro de Neuquén” a través del procesamiento y la comercialización conjunta de fibras de origen animal (mohair, lana, cachemira, en su mayoría). Sus objetivos específicos se vinculaban con la posibilidad de construir infraestructura adecuada para el uso de maquinaria, el acopio de fibra, la capacitación a productores, entre otros.

En términos de la recuperación de saberes y de los espacios territoriales orientados a la actividad lanar, se tuvo un especial interés en preservar las prácticas de los productores ganaderos y de sus familias, en brindar asistencia técnica para una comercialización sustentable y en consolidar un proceso de gestión colectiva de los procesos, con la intención de replicar la experiencia a otras zonas ganaderas de la provincia de Neuquén. El antecedente inmediato de este proyecto puede encontrarse en la labor conjunta de las organizaciones que forman parte del Programa Mohair y varias instituciones de orden nacional, provincial y local, tales como el Ministerio de Desarrollo Social de Nación, el Ministerio de Desarrollo Territorial de Neuquén –a través de Centro PyME y la Dirección de Desarrollo Rural–, el INTA, el INTI y el Municipio de Zapala.

El proyecto contó previamente con un estudio de prefactibilidad “Estudio de la factibilidad técnico-económica para la industrialización primaria del mohair-lana para productores minifundistas de la región” desarrollado en el año 2005, con financiamiento del Consejo Federal de Inversiones (CFI) a partir del cual se recomienda la construcción de una planta con la escala y la tecnología adoptada posteriormente por el proyecto, reforzando la participación de los productores en la cadena de valor, y fomentando el desarrollo local en la región.

También vinculado con la producción textil, PRODERPA promovió las condiciones para el acceso equitativo de las mujeres rurales a los procesos socioproductivos, tanto a los beneficios del programa como a los distintos órganos de ejecución de los proyectos y, particularmente, de su participación en las organizaciones incorporadas y los niveles de decisión y de su administración. Uno de los proyectos más relevantes en el marco del programa es el proyecto “Artesanas de Aluminé” desarrollado en una comunidad mapuche. Allí se organizó una asociación para la comercialización de tejidos artesanales (mantas, manteles y mantones) realizados por mujeres de la comunidad que requerían, para su comercialización, de intermediarios. El sentido de la asociación ha sido el de comercializar el producto obtenido en forma colectiva y directa para mejorar los ingresos percibidos por los miembros de la comunidad. El proceso productivo integra, además, a todo el grupo doméstico en las tareas: desde la esquila, el lavado y preparación de la lana, y el procesamiento de la misma a mano de las tejedoras mapuches.^[18]

9. Síntesis

Las iniciativas de articulación productiva, comercial e institucional de cierta envergadura entre los diversos actores del ámbito rural nacional y provincial han sido escasas en los programas FIDA y sus resultados, como hemos podido observar, han variado según las capacidades y estrategias de cada provincia para la intervención, así como del capital social en ellas existentes.

La continuidad o la sostenibilidad de las acciones iniciadas en el marco de los proyectos en algunos casos se realiza a partir de la continuidad a través de nuevos programas y en otros en función de los resultados alcanzados. En el primer caso sobresalen la experiencia del Remate Feria de Mercedes y los proyectos apícolas chaqueños, que ha tenido continuidad a través políticas provinciales específicas y el apoyo del PRODEAR. En otras experiencias, las capacidades adquiridas entre los antiguos participantes y las organizaciones involucradas han posibilitado una relativa apropiación de los conocimientos transferidos. Esta situación se traduce en el desarrollo de capacidades productivas que no siempre logran expresarse en una rentabilidad diferencial debido a la insuficiencia de las acciones dirigidas al desarrollo comercial o a las mayores dificultades de incidir sobre este factor pero que contribuyen a consolidar el capital social acumulado para futuras acciones de desarrollo.

Por ello, la riqueza de las experiencias reunidas en esta sección se vinculan, por sobre todas las cosas, con las reflexiones que promovieron, como “lecciones aprendidas”, para repensar y rediseñar los programas y acciones de desarrollo en los territorios rurales.

A grandes rasgos podemos indicar tres ejes de reflexión a los que permiten arribar estas experiencias.

En primer lugar, el indelegable e imprescindible rol del Estado como promotor, mediador y regulador en los procesos de desarrollo y del diálogo político entre los actores intervinientes en el marco de una cadena productiva. Todas las experiencias demuestran el rol central que ha cumplido el Estado en sus diferentes niveles para la inclusión de los pequeños productores familiares en dichas cadenas y como concertador entre la variedad de agentes institucionales e interinstitucionales público-privado intervinientes en el marco de acciones que combinan lo urbano con lo rural.

En segundo lugar, la importancia de propiciar estrategias de desarrollo tendientes al fortalecimiento de las organizaciones y los grupos de productores para que sean capaces de autogestionarse y participar de actividades comerciales rentables, así como convertirse en interlocutores del diálogo político con actores de otros estratos y agentes del Estado. En las experiencias referidas, las acciones de fortalecimiento organizacional de los productores han sido tan importantes como las acciones para el mejoramiento de sus capacidades productivas y de acceso a los mercados, demostrando la importancia del fortalecimiento del capital social y particularmente de las organizaciones locales y acciones de capacitación para la autogestión que garantizan la sostenibilidad de las acciones encaminadas por los proyectos. La intervención de los programas basada en población dispersa o en organizaciones aisladas resultó poco eficiente y de difícil sostenibilidad. Por este motivo, los informes de sistematización de las experiencias concluyen enfáticamente que el centro de las acciones de los programas de desarrollo debe estar en la población organizada en distintas asociaciones, articulándolas con otras instituciones y agentes locales y nacionales.

En tercer lugar y estrechamente vinculado al eje anterior, para la transformación productiva, inserción comercial y consolidación organizacional de los pequeños productores rurales, los programas de desarrollo deben propiciar herramientas y estructuras financieras adaptadas a sus necesidades (seguro agrícola, fondos fiduciarios y de acceso a mercados, etc.) con perspectivas de autogestión. Para ello, es imprescindible incorporar aspectos de gestión organizacional y comercial a la ya tradicional asistencia técnico-productiva ofrecida por los programas y favorecer la amplia participación de los beneficiarios en su diseño y su ejecución. En este sentido, no sólo es necesaria la ampliación del perfil de los agentes de asistencia técnica del programa hacia otras áreas (mercadotecnia, gestión organizacional, etc.), sino también mantener cierta estabilidad de aquellos técnicos con inserción territorial y reconocimiento social entre los miembros de las comunidades rurales. En muchos casos, la capitalización de experiencias previas en programas de desarrollo de estos agentes es la que han permitido encaminar exitosamente los proyectos y también la continuidad de las acciones una vez finalizados los programas.

Los proyectos reseñados son sólo algunos ejemplos de numerosas experiencias llevadas adelante por diferentes programas de desarrollo –PSA, PROINDER, PROFEDER, etc.– durante las últimas tres décadas que han contribuido a la reflexión en tono al papel que debe jugar el Estado en relación con el rol asignado a la sociedad civil organizada en los procesos de desarrollo y la pertinencia de las estrategias de intervención y los instrumentos de política diseñados para promover dichos procesos en los territorios rurales. Estas experiencias han permitido poner en tensión las ideas predominantes sobre el desarrollo rural con la realidad empírica de las acciones realizadas por los programas, transformándolas en lecciones aprendidas, es decir, certezas rectoras para replantear nuevas estrategias de la política pública para el desarrollo rural en la Argentina.

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