En el diseño, la administración y la ejecución de las políticas de desarrollo rural intervienen numerosos actores públicos y privados, con diferente información, capacidad de movilización de recursos y poder en el proceso de toma de decisiones.
Como se ha mencionado en la introducción, la elección de quienes participan del proceso, los niveles o momentos en que participan y el modo en que lo hacen forman parte de lo que actualmente se denomina la “gobernanza” de las políticas públicas (PIADAL, 2013: 23). En este sentido, se tomará una percepción amplia de este término que no agota sus múltiples tratamientos en la literatura específica.[1]
Las estructuras de gobernanza son consideradas una construcción social susceptible de ser diseñada y orientada para dar legitimidad y viabilidad a las políticas, en la que los Gobiernos se comprometen a realizar esfuerzos sistemáticos para exponer procesos y resultados a la sociedad con transparencia y rendición de cuentas (PIADAL, 2013). En este sentido, la relevancia de incorporar estas estructuras en los modelos de gestión de políticas proviene de la legitimidad social que le otorgan a las acciones.
Las experiencias llevadas adelante durante la década de 1990 que podrían vincularse con estructuras de gobernanza no tuvieron demasiada incidencia en los procesos de elaboración de políticas. Aun cuando el discurso fomentaba una dinámica participativa de los diversos actores en el diseño de los programas de desarrollo o sentaba sus bases de intervención en la demanda, los aspectos gubernamentales estaban en retroceso y los marcos institucionales para la aplicación de estructuras de gobernanza eran prácticamente nulos.
Los cambiantes contextos políticos y económicos de la Argentina de los últimos treinta años no fueron favorables para la construcción de las condiciones de participación y diálogo sobre políticas y desarrollo. En las pocas coyunturas en que esas condiciones pudieron darse, el desarrollo rural no tuvo un lugar en la agenda hasta la segunda mitad de la década de 2000 por las urgencias de las crisis económicas y políticas que se sucedieron o porque las concepciones dominantes consideraban a las políticas de desarrollo rural sólo un instrumento asistencial en el rol subsidiario reservado al Estado para garantizar la consolidación de las nuevas reglas de juego.
A fines de la década de 1990 se iniciaron las primeras acciones en la búsqueda de una política y estrategia coordinada de desarrollo rural; estas acciones maduraron parcialmente con la constitución del Ministerio de Agricultura en 2009 al reducir la dispersión de programas relativamente independientes pero sin alcanzar una unidad en la definición y coordinación de la política de desarrollo rural, como lo demuestra la continuidad de tres agencias con relativa autonomía en la visión y las estrategias de intervención en el territorio (UCAR, INTA y actual Secretaría de Agricultura Familiar).
La participación y el diálogo político en torno al desarrollo rural contempla al menos cuatro niveles o planos de interacciones que podemos denominar: 1) supranacional, en el que participan el Gobierno nacional y los organismos internacionales de financiamiento; 2) nacional, con interacción de agencias o unidades nacionales responsables de los programas (relación a nivel horizontal entre agencias y programas); 3) provincial, con participación del Gobierno nacional y de gobiernos provinciales (relación vertical: nación, provincia, municipios); y 4) territorial, en el que participan las unidades ejecutoras de los programas, organizaciones públicas y privadas diversas, y destinatarios/beneficiarios organizados.
Los actores y los procesos generados a partir de sus interacciones no siempre surgen de instancias de planificación previa y pueden confluir en determinadas coyunturas históricas con cierto grado de arbitrariedad, aunque sus posibilidades de expresión y maduración se encuentran condicionadas por la mayor o menor predisposición que el Gobierno nacional de turno imprima a la toma de posición del Estado, así como por un escenario de cierta estabilidad y crecimiento económico que permita salir de la urgencia de la coyuntura permanente.
A continuación, el contenido de las primeras cuatro secciones proponen la identificación de los principales actores y su interacción en cada uno de los planos de diálogo y participación mencionados, para luego en el punto cinco exponer la evaluación de técnicos de campo y beneficiarios sobre la gestión y los resultados de los programas y, finalmente, realizar algunos comentarios sobre la siempre buscada y rara vez alcanzada sostenibilidad de los procesos de desarrollo una vez concluida la intervención de los programas.
1. El Gobierno nacional y los organismos de financiamiento del desarrollo
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (y anteriormente la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación), en su función de rectoría, determina las políticas fundamentales sobre las que se diseñan y elaboran los programas y proyectos con financiamiento externo.
No obstante, la aceptación de los acuerdos de financiamiento internacional requiere de la participación y aprobación de la Jefatura de Gabinete de Ministros (en particular de su Dirección Nacional de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo), en cuanto que reguladora de la administración pública nacional y encargada de llevar a cabo el Plan Nacional de Modernización del Estado, y también la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (especialmente su Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito), institución encargada de administrar los recursos financieros del país y de firmar los acuerdos de préstamo con los organismos financiadores en representación del Gobierno argentino.
El rol del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca está orientado a: i) garantizar que los programas y proyectos con financiamiento externo se encuadren en las políticas públicas para el sector; ii) propiciar que otros ministerios y los Gobiernos provinciales participen activamente en acciones comunes e integrales de los programas y proyectos; iii) facilitar a los organismos internacionales y al Ministerio de Economía una gestión flexible y dinámica de todo trámite que involucre la administración de convenios de préstamo.
De las secretarías y subsecretarías pertenecientes al Ministerio que mayor vinculación tienen con los programas de desarrollo se destaca la Subsecretaría de Coordinación Técnica y Administrativa, que establece la formulación y la programación de la ejecución presupuestaria y las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero.
En la etapa de prevalencia del Consenso de Washington, la SAGPyA delegaba en los responsables de los programas, con el apoyo en algunos casos de una Unidad Técnica de Preparación del Programa integrada por personal de la Dirección de Desarrollo Agropecuario y consultores contratados ad hoc, las negociaciones de los diseños de los programas con financiamiento internacional.[2]
Con la constitución del ministerio se decidió crear en diciembre de 2009 la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) bajo la dependencia directa de la unidad ministro, reuniendo los programas de desarrollo con financiamiento externo que hasta ese momento tenían relativa autonomía. No obstante, continuaron manteniendo cierta independencia otros programas bajo la SSAF como también aquellos ejecutados por el INTA.
Entre sus actividades se encuentra la de coordinar acciones con secretarías, subsecretarías y organismos dependientes del ministerio y de otros ministerios en la ejecución de los programas a su cargo, como con la Subsecretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural en PRODEAR y PRODERPA, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, o el INTA dependiente de este mismo ministerio.
Los organismos financieros internacionales son las entidades financiadoras de los programas y proyectos a partir de acuerdos de préstamo o de convenios que realizan con el Gobierno de Argentina. Estos acuerdos establecen las normas y las regulaciones para la implementación de los programas y proyectos, entre los que se destacan por su magnitud y tiempo los realizados con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM-BIRF), el Banco de Desarrollo de América Latina de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA).
El rol principal de estas entidades ha sido el de financiar e intervenir durante todo el ciclo de proyectos desde su aprobación hasta la supervisión de su ejecución, con el objeto de garantizar que durante la duración del convenio los recursos financieros se desembolsen de acuerdo con lo planificado en el plan de implementación y se utilicen bajo las reglas y condiciones acordadas.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID): desempeñó sus funciones llevando a cabo las misiones previstas con regularidad y produciendo informes. La experiencia de cofinanciación con el BID en el PNEA originó un cambio en el diseño original del proyecto. La SAGPyA diseñó el proyecto PNEA con la colaboración del FIDA en 1984. Con posterioridad, se solicitó cofinanciación del BID. Como parte del proceso de cofinanciación, el BID elaboró un nuevo documento en 1988, en base al cual el BID, el FIDA y el Gobierno de la Argentina firmaron los contratos de préstamo. El diseño original del proyecto, además del componente de crédito, tenía componentes para mejorar la organización de los pequeños productores rurales e incluía el tema de la mujer rural como un componente específico. No obstante, el nuevo proyecto quedó transformado simplemente en un proyecto de crédito con asistencia técnica.
La cofinanciación afectó la implementación de PNEA en dos aspectos importantes: a) la existencia de dos documentos de diseño diferentes; y b) la necesidad de cumplir con rígidas metas preestablecidas de colocación de crédito. En efecto, aunque el documento de diseño del proyecto preparado por el BID era el diseño formal por el cual se regía el contrato de préstamo, los técnicos del programa tendieron a seguir las pautas del diseño original, en el cual ellos habían participado creando confusiones en la implementación. Por otra parte, las estrictas metas de colocación de crédito establecidas generaron una intensa presión para alcanzarlas llevando a un análisis poco riguroso de los antecedentes y de la capacidad de pago de los beneficiarios. Esto condujo a resultados negativos en relación con el elevado nivel de mora resultante y al retiro del BID del proyecto antes de su culminación.
A pesar de la fallida experiencia previa, el PRODERNEA incluyó una cofinanciación del BID (US$ 8,3 millones) en su diseño original, que no llegó a materializarse debido a la solicitud del Gobierno argentino de un nuevo destino para esos fondos. El BID optó posteriormente, en la década de 1990, por emprender programas de desarrollo con fondos FOMIN articulándose directamente con asociaciones gremiales empresarias del comercio, la industria y el agro (por ejemplo el programa Fortalecer con Federación Agraria Argentina) y prescindiendo de la vinculación con el Estado, relación que fue retomada en la etapa del pos-Consenso de Washington con el financiamiento en 2009 del Programa de Integración de Pequeños Productores Vitivinícolas (PROVIAR).
Corporación Andina de Fomento (CAF): supervisó todos los proyectos financiados por el FIDA en la Argentina hasta 2008, con excepción del PNEA. El desempeño de la CAF fue en general adecuado en los aspectos de administración del préstamo pero con deficiencias en cuanto a los temas relacionados con la supervisión técnica de la ejecución, lo cual derivó más tarde en su reemplazo por parte de FIDA (FIDA, 2010a). Posteriormente la CAF ha celebrado acuerdos relevantes con el Gobierno nacional para financiar programas, como el Programa para Incrementar la Competitividad del Sector Azucarero del NOA (PROICSA), con 100 millones de dólares a partir de 2012.
Banco Mundial (BM): participó en el financiamiento del PROINDER entre 1998 y 2011 con el objeto de generar las condiciones de acceso de pequeños productores a las nuevas condiciones que imponía la reestructuración de la economía en general y del sector agropecuario en particular. En su momento fue la mayor inversión externa en programas de desarrollo rural en la Argentina, con una inversión por parte del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) de US$ 119,8 millones equivalente al 86% del costo total del programa. Se asoció con la ex SAGPyA (actual Ministerio) y contribuyó a concretar los acuerdos de cooperación para el desarrollo rural con las numerosas provincias participantes. También trabajó en conjunto con el Foro Nacional de Agricultura Familiar (FoNAF) para facilitar la formación de asociaciones y el intercambio mutuo entre el ministerio, las autoridades nacionales y provinciales, y las organizaciones de pequeños agricultores. Asimismo el aporte del BID tuvo reasignación de fondos para atender la necesidad coyuntural del Programa de Emergencia por Inundaciones, el cual contó también con apoyo del Banco Mundial.
La continuidad del BM en el financiamiento de nuevos programas de desarrollo rural ha sido materializada en la continuidad de distintas etapas del PROSAP (actualmente se negocia la tercera y cuarta etapa) y en proyectos forestales de manejo sustentable de recursos naturales (Proyecto Forestal BIRF), mientras que la continuidad de los programas de desarrollo rural en la línea del PROINDER se encuentra en negociaciones desde 2011 pero sin haber logrado su aprobación hasta fines de 2014, como es el caso del Proyecto de Inclusión Socioeconómica en las Áreas Rurales (PISEAR, www.ucar.gob.ar, consultado el 24.07.14).
FIDA: es considerado por el Gobierno argentino como un aliado importante en la promoción y el fortalecimiento de la agricultura familiar después de su apoyo continuado al país por tres décadas, apoyo que se ha visto intensificado en acciones y recursos durante los últimos años.
El FIDA inició sus actividades en el país en 1983 aunque su primer proyecto –PNEA– se inició a fines de esa década. De los seis proyectos ejecutados por FIDA, los cuatro primeros proyectos en orden cronológico han sido calificados en su momento como proyectos problemáticos y han requerido misiones de reorientación.
Además, el programa FIDA en la Argentina incluyó durante este periodo una donación específica de US$ 778.000 para diseñar la estrategia de desarrollo rural de la Argentina. El país participó, además, de seis donaciones regionales vinculadas con el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) por un total de US$ 11,2 millones, entre las cuales se destacan las correspondientes a la creación de REAF y los programas regionales de género y de jóvenes. También participó de quince donaciones de carácter regional relacionadas con gestión del conocimiento y evaluación en América del Sur (FIDA, 2010a).
Su gestión en el país ha sido destacada por el grado de comprensión y de capacidad para adaptar sus acciones ante las serias crisis políticas y económicas atravesadas por la Argentina, en un entorno complejo como son las relaciones de los Gobiernos provinciales y el Gobierno federal. En especial, después de 2003, el FIDA ha hecho un importante esfuerzo para ajustarse a las prioridades del nuevo Gobierno y ha demostrado capacidad de respuesta en la reorientación de los proyectos PRODERNEA, PRODERNOA y PRODERPA, y en la elaboración de los proyectos de nueva generación como PRODEAR y PRODERI. Esta particularidad del FIDA, y a pesar de que sus recursos han sido de menor cuantía entre las diferentes fuentes de financiamiento del desarrollo rural en la Argentina, le ha valido el reconocimiento de funcionarios y profesionales del área que le otorgaron un estatus diferencial entre los organismos internacionales, que destaca su rol de agente de desarrollo por sobre el de agente financiero.
En particular, cabe destacar la flexibilidad del FIDA para reorientar los recursos de los programas PRODERNEA y PRODERNOA en apoyo al proceso de cambio que se estaba generando en la visión política del país a favor del desarrollo rural y la agricultura familiar. Éste probablemente constituya uno de los aportes más significativos del FIDA para la Argentina.
La evaluación país señala algunas debilidades en la gestión del FIDA en la Argentina (FIDA, 2010a). La principal es no haber obtenido la apropiación por parte del Gobierno de la Argentina de algunos objetivos planteados en los diseños originales, y que FIDA sostenía en su estrategia internacional, como el crear mercados para servicios técnicos no financieros e incorporar a los pequeños productores rurales a la banca comercial. Una debilidad que la contraparte del Gobierno argentino observa exactamente de manera inversa, al haberse insistido en una estrategia fuertemente objetada por el país.
Con respecto a las asociaciones y las colaboraciones, si bien han existido acercamientos con el BID y el Banco Mundial (fuertemente establecidos en el país y con enfoques afines en cuanto a la reducción de pobreza, particularmente en el caso del Banco Mundial), el FIDA no ha aprovechado las oportunidades de una asociación más estrecha con estas instituciones. No obstante, el FIDA contribuyó, en los años noventa, a la formulación de los ya mencionados proyectos de desarrollo rural. El FIDA organizó la preparación de un proyecto de desarrollo rural en 1993 que incluía la intención de contar con cofinanciación del Banco Mundial. El diálogo de políticas generado en ese proceso contribuyó indirectamente al surgimiento del PSA financiado por recursos nacionales en 1995 y en forma directa al diseño del PROINDER puesto en marcha en 1997 con financiamiento del Banco Mundial pero originalmente pensado para su cofinanciación con FIDA. Los componentes de estos proyectos se basaron en los conceptos y componentes discutidos durante dicho diálogo.
Además el FIDA ha promovido instancias comunes a nivel del MERCOSUR para compartir experiencias, debatir estrategias y llevar adelante programas y acciones comunes en beneficio de la agricultura familiar y de sus organizaciones.
La creación en el año 2000 de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF-MERCOSUR), donde participan en un mismo nivel gobiernos y asociaciones de productores, promovida y apoyada activamente por FIDA, abrió un espacio a nivel regional inédito para el diálogo sobre agricultura familiar y desarrollo rural.
El FIDA viene apoyando el diálogo de políticas de desarrollo rural en el Cono Sur a través de una serie de donaciones subregionales al programa FIDA-MERCOSUR. Este programa tiene como objetivo respaldar los intereses de la agricultura familiar a nivel de la subregión en el marco de las negociaciones celebradas en el ámbito de la REAF del MERCOSUR. Argentina es miembro fundador del MERCOSUR y ha participado activamente en las reuniones de la REAF. Por tanto las actividades del FIDA-MERCOSUR han tenido un impacto directo sobre el diálogo de políticas en Argentina. El FIDA-MERCOSUR se ha llevado a cabo en dos fases: la primera sirvió para promover la convergencia de políticas sobre agricultura familiar entre los países miembros; la segunda para favorecer la efectiva participación de las asociaciones de pequeños agricultores en los procesos de toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo rural en los países miembros. Los actores participantes de la REAF coinciden en señalar el apoyo del FIDA facilitando la participación de las asociaciones de productores como un elemento importante en el fortalecimiento de este diálogo. La REAF es el único espacio actualmente en el MERCOSUR que permite a la sociedad civil participar en discusiones y decisiones de este organismo intergubernamental donde participan a un mismo nivel representantes de las máximas autoridades sectoriales de los países y representantes de las organizaciones de la agricultura familiar.
Esta iniciativa ha contribuido decididamente a la instalación de la problemática en la agenda del Gobierno argentino y en la organización y consolidación de sus organizaciones a partir del FoNAF. Pero, además, ha permitido la cooperación horizontal de los países en proyectos para jóvenes, mujer y seguros para la agricultura familiar entre otros.
El Gobierno nacional y los organismos de financiamiento del desarrollo antes mencionados han atravesado dos etapas diferenciadas en materia de diálogo político: 1983-2002 y 2003-2013.
Una primera etapa estuvo caracterizada por: i) inestabilidad política que se manifestó en cambios de autoridades nacionales y provinciales, en discontinuidad en el flujo de información y en orientaciones poco adecuadas; ii) un limitado diálogo entre las autoridades del Gobierno federal y de los Gobiernos provinciales, enmarcados en arreglos institucionales complejos; y iii) serias dificultades económicas del país.
Como resultado, el desempeño del Gobierno en esta fase adoleció de poco dinamismo y los programas se vieron afectados por retrasos tanto en la entrada en vigor como en la implementación. El Gobierno inicialmente no proveyó los recursos de contrapartida planificados ni se agilizaron los desembolsos, tanto por una relación poco fluida entre la Nación y las provincias, como por la profundización de la crisis presupuestaria que afectó a la Nación y a las provincias.
Entre 1983 y 1991 el desempeño del Gobierno de la Argentina en relación con el programa que se esperaba que el FIDA financiara (PNEA) fue muy limitado a causa del difícil contexto político y económico que caracterizó ese periodo, y se demoró cinco años entre la firma del contrato y la efectiva puesta en marcha del proyecto en abril de 1991.
Durante la década de 1990, se ejecutaron numerosos programas y se alcanzó una mayor estabilidad política y económica, pero la visión política del Gobierno no concebía una política de desarrollo rural que considerara relevante la agricultura familiar. El Gobierno no estableció una orientación clara en relación con los objetivos esperados de los programas de desarrollo, no contribuyó con los recursos de contrapartida que se habían acordado en tiempo y forma, y la mayoría de los programas sufrieron importantes retrasos en su ejecución.
En 1998 comenzó a gestarse una de las más graves crisis económicas en Argentina que culminó con la renuncia forzada del Presidente de la Nación en diciembre del año 2000. El desempeño del Gobierno con relación a los programas fue prácticamente nulo.
En la segunda etapa, las prioridades del Gobierno de la Argentina cambian sustancialmente cuando un nuevo Gobierno asume la presidencia en 2003 y se gesta un contexto ideológico, político y económico diferente al de la década previa.
En el nuevo enfoque existe una concepción gubernamental en que la política predomina sobre la economía y el Estado sobre el mercado, se hace explícita una orientación de mayor apoyo al pequeño productor rural y a la inclusión de los sectores más vulnerables de la estructura social.
El Gobierno de la Argentina demuestra un mayor compromiso con los programas de desarrollo rural, así como expresa la necesidad de reorientar la estrategia de intervención que había caracterizado a los programas hasta ese momento. Además, participa más activamente en la implementación de estos programas y regulariza la provisión de los fondos de contrapartida.
No obstante, el conflicto del Gobierno con el sector agroexportador pampeano a partir de 2008 generó una situación de reformas institucionales y de redefinición de alianzas con un alto grado de volatilidad política en la cartera agropecuaria y la paralización de las acciones. Luego de casi dos años de incertidumbre, la creación a fines de 2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, la integración de su estructura con una Secretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural al mismo nivel que las históricas secretarías sectoriales (agricultura, ganadería, pesca) y la creación de la Unidad de Cambio Rural (UCAR) posibilitaron dinamizar la gestión y salir de la situación de parálisis en que se encontraba la administración. Estas acciones fructificaron en la conclusión de proyectos como el PRODERNOA, la reorientación del PRODERPA, la aprobación y puesta en ejecución de dos nuevos proyectos con mayores niveles de financiamiento del FIDA (PRODEAR y PRODERI). Pero además se incorporó una serie de nuevos programas con diversas fuentes de financiamiento, como PROVIAR y PRODAF (con fondos BID), PROICSA con aportes de la Corporación Andina de Fomento y Género (con recursos de la Agencia Española de Cooperación), y el inicio de las negociaciones con el Banco Mundial para un nuevo proyecto en reemplazo de PROINDER, entre otras iniciativas.
El cambio para la participación y el diálogo sobre desarrollo rural ocurre una vez que se alcanzó cierta estabilidad política y tasas continuas de crecimiento económico, una condición necesaria pero insuficiente si no hubiese existido una nueva concepción política del Gobierno asumido a partir de 2003 respecto de la prioridad que ocupan la mejora de las condiciones de vida de los sectores vulnerables de la sociedad y la recuperación de un rol activo del Estado nacional para promover su inclusión política, social y económica. La conjunción del contexto y el proyecto político han favorecido el diálogo de políticas para avanzar en nuevos proyectos de desarrollo e inversión en el sector rural.
No obstante, los procesos de negociación de los Gobiernos con los organismos internacionales de financiamiento de los programas de desarrollo son poco conocidos, como bien lo advertía Osvaldo Barsky (1990) tres décadas atrás. Aún hoy, la literatura sobre el tema es prácticamente inexistente. Probablemente una de las pocas excepciones lo constituye el documento de Román y Soverna (2004) que en su capítulo IV realiza una descripción de las negociaciones entre el Banco Mundial y el Centro de Inversiones de FAO por una parte, y el PSA y la SAGPyA de la Argentina por otra, para diseñar el PROINDER hacia mediados de la década de 1990. Este documento da cuenta de las largas y difíciles negociaciones políticas sobre concepciones, sujetos, regiones, instrumentos y administración, en la que los organismos internacionales procuran imponer sus ideas, sus criterios y las lecciones aprendidas en sus experiencias en otros países, mientras las autoridades nacionales y los técnicos responsables de las experiencias domésticas promueven sus propias interpretaciones. Como en toda negociación, los términos impuestos nunca son absolutos, pero puede comprobarse el proceso a partir del cual los criterios impulsados predominan en el diseño final de los programas.
2. Las unidades responsables de los programas de desarrollo
Todos los programas suelen tener en el diseño de sus tareas la búsqueda del diálogo político y la cooperación en el terreno con otros programas similares y con agencias públicas que participen en los territorios. Como puede comprobarse por ejemplo en los diferentes programas FIDA, las estructuras organizativas contemplaban una clara preocupación por la articulación de los responsables de los programas a nivel nacional y provincial, teniendo en cuenta las diferentes instancias: desde las máximas autoridades sectoriales nacionales y subnacionales hasta los responsables de diferentes programas o instituciones (PSA/PROINDER, INTA) y otras organizaciones de la sociedad (beneficiarios, bancos, etc.).
La experiencia ha demostrado que, a pesar de contar con las estructuras, los contenidos y los procesos han sido poco fructíferos en general y que sus resultados son más débiles en la medida en que se accede a mayores niveles de responsabilidad política, mientras que existieron algunas experiencias puntuales en los territorios que merecen ser destacadas.
La autonomía de los programas a partir de sus diferentes fuentes de financiamiento y la falta de un área o agencia gubernamental con autoridad para establecer ese diálogo y esa coordinación fueron una constante en la mayor parte de la historia del desarrollo rural en la Argentina.
Las cooperaciones fueron, por lo general, esporádicas y generadas por afinidades locales más que por firmes articulaciones institucionales, y abonaron una tendencia progresivamente favorable. Por ejemplo, la cooperación del INTA con los diferentes programas FIDA se inició con acciones piloto aisladas en los territorios como el Remate Feria de Mercedes en la provincia de Corrientes en el marco del PRODERNEA –ver Anexo I–; se intensificaron en las acciones que se iniciaron el último año del PRODERNOA en la provincia de Jujuy, en la que a partir de un convenio se asistieron treinta proyectos de desarrollo productivo; y en Tucumán se celebró otro convenio para el apoyo del sector apícola. Esta colaboración es más fluida en la actualidad en los proyectos PRODERPA o PRODEAR. A partir de la creación de la UCAR, el INTA ha firmado nuevos convenios de colaboración con el objeto de trabajar en el Programa de Mejoramiento Genético de Especies Forestales (FOMEF) dentro del denominado proyecto FORESTAL para el mejoramiento genético de las especies forestales nativas e introducidas (UCAR, 2012a), para la ejecución del PROICSA conjuntamente con la EEA Obispo Colombres de Tucumán y para la asistencia técnica de los productores pequeños y medianos en el PRODAF (UCAR, 2012a).
Algo semejante ocurre respecto de la articulación entre el personal técnico de la Subsecretaría de Agricultura Familiar y del INTA en el marco de las experiencias de desarrollo llevadas adelante por el PSA y PROINDER en los territorios rurales. En trece de las veintiún experiencias relevadas en el documento sobre las intervenciones de desarrollo rural realizadas en el ámbito de la Subsecretaría (López et al., 2013) se observa una complementación de acciones y de saberes del personal técnico de ambas instituciones. A pesar de ello, “no queda claro cuándo esa colaboración forma parte de un acuerdo institucional o es el resultado de relaciones interpersonales a las que van llevando el encuentro cotidiano en los mismos territorios” (López et al., 2013: 356).
Schiavoni (2013) y Craviotti (2014b) dan cuenta de la importancia que los lazos personalizados poseen en la intervención de los programas en los territorios, donde los técnicos constituyen el puente –“mediadores” en términos de Schiavoni (2005)– para establecer vínculos de solidaridad socioeconómica entre los agricultores familiares y sus organizaciones por una parte y el Estado por otra.
Esta cooperación, en muchos casos, ha sido posible porque los profesionales en el territorio han cumplido en diferentes momentos roles en uno u otro programa, como agentes PSA o personal de INTA; en otros por la afinidad generada en encuentros, jornadas y actividades comunes, pero también porque la mayoría de los programas INTA, históricamente, no han contado con instrumentos de financiamiento para los proyectos más allá de la asistencia técnica y la capacitación, un recurso vital que en cambio podían aportar programas como PSA y PROINDER a través de crédito y aportes no reembolsables. Diversas experiencias de desarrollo analizadas (López et al., 2013; Lattuada, 2014b; Ramos, 2014) permiten señalar el rol clave de los técnicos del INTA como agentes de desarrollo que, algunas veces, asisten técnicamente a los proyectos ya iniciados por los grupos de productores en forma autónoma o en el marco de los programas, y otras veces cumplen la función de articular a productores dispersos en el marco de programas propios (Cambio Rural, PROHUERTA, etc.) o de generar el acercamiento de aquéllos con otros programas y demás agencias institucionales del ministerio y de la subsecretaría.
Esta articulación y cooperación ha sido menos frecuente entre los programas FIDA con PSA y PROINDER, programas con los que existía cierta competencia respecto de la población objetivo y de la visión del desarrollo, y que contaban con instrumentos similares. No obstante, en algunos programas y territorios las colaboraciones existieron aunque con un carácter más excepcional que sistemático.
Durante los últimos años del siglo pasado se difundió la creación de programas de desarrollo rural en un marco caracterizado por el crecimiento económico a tasas elevadas acompañado de una exclusión social también creciente. Esos programas, básicamente destinados en su concepción original a paliar las supuestas externalidades negativas del desarrollo, no obedecieron a ningún plan estratégico sino a la imperiosa necesidad de atender urgencias impostergables y, por tal razón, fueron preexistentes a la política y a la estrategia. La falta de diálogo y de participación en un Estado fragmentado con múltiples programas de relativa autonomía en materia de desarrollo rural inició el camino de su reversión a comienzos del nuevo siglo, a partir de una decisión política de la SAGPyA de organizar distintas instancias de debate y de coordinación sobre el desarrollo rural. De estas iniciativas merecen destacarse la Comisión de Desarrollo Rural, el Foro de Políticas Públicas Rurales y el Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF) –ver Capítulo IV.4–.
La visión de la nueva gestión de la SAGPyA, asumida a partir de 2003 en un entorno signado por las expectativas que despierta la incipiente salida de la crisis, buscaba promover los sectores productivos y contribuir a la reconstrucción del tejido social. Para ello, se propuso fortalecer su institucionalidad y la de sus organismos, y establecer una perspectiva para que las economías regionales –a partir del desarrollo de sus sistemas de sanidad, calidad e innovación y desarrollo tecnológico– alcanzaran la necesaria articulación con los mercados. La impronta elegida por la SAGPyA ha sido la de constituirse en un actor fundamental del nuevo proceso de desarrollo del interior, con el objetivo de consolidar un sector agroalimentario con capacidad de producir bienes de alto valor, incrementar sus exportaciones, alentar nuevos comportamientos empresarios e incorporar tecnología, en el marco de un manejo sustentable de los recursos naturales, de una distribución equitativa del ingreso, de generación de empleo y de una ocupación social y productiva del territorio.
En ese escenario se fortalece un proceso de debate y de reflexión en torno a la política y la estrategia de desarrollo rural que no tenía antecedentes, y se sientan las bases para comenzar a superar la situación de fragmentación que ha prevalecido en materia de definiciones estratégicas y de capacidad de implementación al interior del sector agropecuario.
2.1. La Subsecretaría de la Agricultura Familiar y Desarrollo Rural
La creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) en el año 2009 y la elevación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (SSAF) –creada un año antes– al rango de Secretaría contribuyeron a consolidar en la agenda pública la problemática de la agricultura familiar y su representación, así como a centralizar un referente específico para el diálogo con las provincias sobre esta temática.
La SSAF, promovida en su creación desde la Unidad de Coordinación Nacional de los programas FIDA, ha contado con una fuerte influencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en la designación de sus autoridades y en la definición de sus políticas, para las que utilizó la estructura territorial originalmente creada por el PSA y estableció una estrecha vinculación con el FoNAF y con diversas organizaciones reivindicativas. Esta situación se consolida con la creación de la actual Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) durante el año 2014.[3]
En el ámbito de las estructuras que antecedieron a la actual SAF se construyó buena parte de la experiencia de tres décadas de desarrollo rural del país a partir de la elaboración de diagnósticos y de la implementación y ejecución de acciones en el territorio (Soverna, 2013), como lo demuestran entre otros los programas PSA, PROINDER y PAPyMP, así como también se consolidó una estructura integrada por alrededor de 1.200 técnicos distribuidos en todas las regiones del país (Nogueira, 2014).
Craviotti (2014a) señala dos hitos producto de este proceso de institucionalización de la problemática de la agricultura familiar en el aparto estatal: la creación del Registro Nacional la Agricultura Familiar (ReNAF) y del Monotributo Social Rural.
La resolución N.° 255 del año 2007 crea el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF) y la Unidad de Registro Nacional de la Agricultura Familiar, en el marco de la confluencia del Estado y las organizaciones que integran el FoNAF en un proceso de mayor participación de estos sectores en la política pública. El registro tiene como objetivo generar información sobre los potenciales destinatarios de las acciones estatales y es condición para acceder a programas de desarrollo orientados a este sector –aunque no limita el acceso a otras políticas sociales–. No obstante, el carácter voluntario de la inscripción en el registro limita en cierto modo el fin establecido (Craviotti, 2014a: 178).
En el ReNAF, la unidad de registro está constituida por los núcleos de agricultura familiar (NAF), entendidos como una persona o grupos de personas que residen, sean parientes o no, bajo un mismo techo –una definición en cierto modo similar a la de hogares en los censos nacionales de población–. Éstos deben cumplir con ciertas características, como residencia en áreas rurales o cercanas al área de producción; más de la mitad de la mano de obra ocupada debe ser familia, sin que se pueda contratar a más de dos trabajadores remunerados; y un ingreso mensual que no sea mayor a tres salarios de un peón rural.[4]
Según la información provisoria del mes de marzo de 2014, el ReNAF registra un total de 86.721 NAF en todo el país, integrados por 312.775 personas, de las cuales 256.764 eran productores y 56.011 no productores. De ese total, el mayor porcentaje se registra en el NOA (32%), seguido por el NEA (28%) y por la zona pampeana (20%) (ReNAF, 2014).
Por otro lado, el Monotributo Social Rural es considerado un “generador de derechos” que no excluye otro tipo de prestaciones –como la Asignación Universal por Hijo (AUH), por ejemplo–, una herramienta de inclusión y un instrumento que otorga “ciudadanía tributaria”.
La Ley N.° 25.865 de 2004 reglamentada por el decreto N.° 806/2004 introdujo el Régimen de Monotributo Social. Uno de los objetivos de su creación fue el de permitir la incorporación a la economía formal de todos aquellos que, al realizar una actividad económica genuina enmarcada en el desarrollo local y en la economía social y que responda al perfil productivo de su región, se encontraban excluidos por el costo y la complejidad que ello implicaba. El régimen fue perfeccionado por una serie de normas posteriores.[5]
A partir del convenio celebrado entre el MAGyP y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en 2009, los pequeños productores de la agricultura familiar pueden acceder al beneficio del Monotributo Social Rural sin costo alguno, lo que facilita la incorporación a la economía formal de aquellas personas en situación de vulnerabilidad social históricamente excluidas y posibilita su acceso al sistema integrado de seguridad social (jubilación) y la prestación de obra social para la salud del productor y de su grupo familiar primario.
Para obtener el Monotributo Social Rural es necesario estar inscripto en el ReNAF y cumplir ciertos requisitos de acuerdo con límites de ingresos y la no contratación de trabajo remunerado. De este modo los aportes son realizados en partes iguales por ambos ministerios con el objeto de subsidiar su costo sin cargo para los beneficiarios.
Un tercer hito que se agrega a los señalados por Craviotti (2014a) lo constituye el proyecto de ley de Reparación histórica de la agricultura familiar para la construcción de una nueva ruralidad en la Argentina, que al momento de redacción de este trabajo contaba con media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación, promovido desde la actual Secretaría de Agricultura Familiar y algunas organizaciones, entre ellas la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar y el MOCASE. La sanción de este proyecto de ley es considerada por sus promotores como una “reparación histórica” en beneficio de la agricultura familiar.[6]
El proyecto destaca la AF como un sector que ha dejado de ser considerado vulnerable o vulnerado y que debe ser considerado como un agente indispensable de un desarrollo igualitario, productivo y económico, que requiere políticas que faciliten su acceso a los recursos productivos en un modelo de desarrollo con sustentabilidad ecológica, económica y social. Un modelo que se plantea como “alternativo” al modelo agroexportador que se considera que favorece un agricultura sin agricultores. El objetivo planteado en el proyecto es la creación de un régimen especial para valorizar y priorizar la AF en los programas y en las acciones del Estado y un fondo de financiamiento que posibilite la permanencia de sus integrantes en el territorio, la generación de valor agregado y empleo local, el acceso a tierra, agua y otros recursos productivos, la regularización de la tenencia de la tierra, el fortalecimiento de las institucionalidad local incluyendo a las formas asociativas de producción y las organizaciones de productores, la valoración de los modos de producción ancestrales, la promoción de prácticas agroecológicas, el abastecimiento del territorio local y de programas estatales con productos de la agricultura familiar, entre otros.
El Subsecretario de Fortalecimiento Institucional de la SAF, Ramiro Fresneda, sostuvo ante la media sanción del proyecto de ley por la Cámara de Diputados de la Nación: “Esta propuesta es un importante paso en la construcción de un modelo agrario inclusivo en el marco de la nueva ruralidad y la ampliación de derechos en el ámbito rural que iniciamos en el año 2003”.[7]
La concepción sobre la AF de la SAF y las acciones consecuentes[8] podrían ser interpretadas como una visión amplia y categóricamente política de ciudadanía. Los integrantes de la AF se constituyen en sujetos de derecho en el sentido más amplio del término, en cuanto a la pertenencia plena a una comunidad (Marshall, 2005), no sólo focalizando la atención en el carácter mercantil simple de los procesos económicos que lo involucran. Éste es el punto de partida para considerar los modos que los sujetos tienen de incorporarse a los procesos productivos. En este sentido, existe cierta ruptura de la lógica previa de las políticas de desarrollo rural –aunque no sólo de éstas– al desplazar su carácter focalizado (Nogueira y Urcola, 2013; Urcola y Nogueira, 2014) para considerar la universalidad de los sujetos, orientando entonces la cuestión en términos de construcción de poder (organización política) y de estrategias económico-productivas que sean consecuentes con esa definición de los sujetos.
Esta concepción de la AF –como se podrá comprobar en el siguiente apartado– difiere de las que predominan en otras agencias gubernamentales del mismo MAGyP, y con ello también las interpretaciones sobre los “modelos” de desarrollo rural promovidos. En otras palabras, la posición del MAGyP respecto de la AF y las estrategias para consolidarla no es unívoca y en ciertos casos puede interpretarse como contradictoria e incluso antagónica.[8]
2.2. La Unidad para el Cambio Rural
El segundo hecho institucional relevante fue la creación de la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) en 2009 con la función de concentrar la planificación, la ejecución, la evaluación y el seguimiento de todos los programas de desarrollo con financiamiento externo, que hasta ese momento se encontraban dispersos y funcionando como unidades aisladas. Esta iniciativa fue un paso más en la dirección iniciada con la creación de la Unidad de Financiamiento Internacional. La creación de la UCAR bajo dependencia directa de la máxima autoridad de la cartera se realizó sobre la base de las coordinaciones nacionales del PROSAP y los programas FIDA, lo que consolidó las posibilidades de coordinación y orientación de los programas existentes sobre las estructuras que mayores antecedentes y capacidades tenían en la articulación de sus acciones con los estados provinciales. Esto ha facilitado y potenciado en un escenario de mayor estabilidad política y de crecimiento económico las condiciones para mejorar el diálogo y la coordinación de políticas Nación-provincias sobre el desarrollo rural.
Desde 1988 la cartera de proyectos FIDA en Argentina fue gestionada por tres gerentes de programas en el país y un equipo de coordinación nacional que se ha mantenido relativamente estable (el último asumió en 2003 con una breve interrupción en sus funciones entre 2008 y 2009). Durante un breve periodo a partir de la creación del PRODERPA en 2007 existieron dos Unidades Nacionales de Coordinación (UNC) hasta la integración de todos los programas FIDA en la UCAR creada en 2009 cuando se asigna una Unidad de Coordinación Nacional Técnica para cada programa.
A pesar de estos cambios, la conducción de los programas FIDA evidencia una estabilidad muy superior a la altísima rotación de funcionarios ocurrida en el Poder Ejecutivo Nacional en general y la cartera agropecuaria en particular. Sólo a modo de ejemplo, en el periodo reciente (2003-2013) se sucedieron dos presidentes de la Nación, cinco ministros de Economía, cinco secretarios y ministros de Agricultura. Si el periodo se extendiera hasta comienzos de la década de 1980 cuando FIDA inicia su presencia en el país, el número y la velocidad de rotación de los funcionarios sería mucho más elevado aun.
La UNC de los proyectos FIDA ha procurado en su gestión una mayor coordinación y articulación de los programas de desarrollo rural en la Argentina bajo una estrategia política unificada y explícita. Como se ha mencionado, desde fines de la década de 1990 se han realizado contribuciones en diferentes espacios con ese objetivo (Comisión de Desarrollo Rural, Foro Nacional de Políticas Públicas Rurales, creación de la Subsecretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural y creación de la Unidad de Financiamiento Rural).
Finalmente el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) por Resolución N.º 45 del 9 de diciembre de 2009 creó la UCAR con el fin de coordinar las actividades vinculadas al planeamiento, la negociación, la formulación, la administración, las finanzas, el control de gestión, el monitoreo y la evaluación de los programas y proyectos con financiamiento externo existentes y futuros que se desarrollan en su ámbito.
Por su parte, la Resolución N.º 245 del 7 de julio de 2010 precisa el alcance de la Resolución N.° 45/09 y resalta que las funciones, las atribuciones y las facultades del Coordinador Ejecutivo de la UCAR contienen aquellas de naturaleza ejecutiva y a nivel nacional, establecidas en los respectivos convenios de préstamo o donación. Con esta modificación, la UCAR centraliza en una sola instancia las funciones relativas al planeamiento, la negociación, la formulación, la administración, las finanzas, el control de gestión, el monitoreo y la evaluación de todas las operaciones de financiamiento externo bajo el MAGyP, y ahora también las tareas de ejecución de los programas.
De este modo, la UCAR, además de la responsabilidad sobre los programas FIDA y PROSAP, ha ampliado su portafolio de proyectos con distintas operaciones financiadas por el BID (PROVIAR y PRODAF), la Corporación Andina de Fomento y el Banco de Desarrollo de América Latina (PROICSA), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FORESTALES), las Agencias Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (GÉNERO) y la segunda fase del PROINDER (BM), entre otras.
La perspectiva transversal de intervención de la UCAR se expresa en las acciones que lleva a cabo y en su estructura de organización y funcionamiento.
En cuanto a las actividades o acciones se declara: i) un planeamiento conjunto de todas las acciones cualesquiera sean los programas y las fuentes de financiamiento; ii) el desarrollo de documentos conceptuales únicos para áreas específicas –comunidades aborígenes, equidad de género, ambiente, etc. –; iii) la realización de sistematizaciones y evaluaciones de impacto comparativas; iv) la formación permanente de los recursos humanos de la UCAR y los equipos provinciales en temas estratégicos y de gestión (UCAR, 2012b).
Por su parte, la estructura de la UCAR de acuerdo con su Manual de Organización y Funciones (UCAR 2012b) cuenta con una coordinación ejecutiva y ocho áreas, de las cuales cuatro son operativas y cuatro de administración, seguimiento y control, que actúan en forma transversal sobre todos los programas coordinados y ejecutados por la UCAR:
- Área de desarrollo institucional: a cargo del fortalecimiento de las capacidades ejecutoras de las unidades provinciales, la capacitación y la vinculación con los organismos nacionales y con organismos internacionales de financiamiento.
- Área de planeamiento y gestión estratégica: a cargo de prospectiva e investigación, del fortalecimiento y el desarrollo de organizaciones y empresas rurales, de la gestión por resultados y objetivos, y de la comunicación y difusión.
- Área de formulación de proyectos: atiende tanto a las unidades de infraestructura productiva como de desarrollo agroalimentario.
- Área de gestión de programas y proyectos: correspondiente tanto a las unidades de infraestructura y servicios, y de desarrollo productivo, como de competitividad y de Apoyos No Reintegrables.
- Área de administración, finanzas y contabilidad.
- Área de gestión de recursos humanos.
- Área de adquisiciones y contrataciones.
- Área de control de gestión a cargo de los sistemas de información, seguimiento, evaluación y resultados, y de control presupuestario y operativo.
En función de las nuevas prioridades, la UCAR ha incorporado recientemente en su estructura una Unidad ambiental y social para atender una de las nuevas dimensiones de los programas FIDA que la diferencian de los primeros.
La UCAR asume la responsabilidad central en el manejo de la totalidad de los recursos tanto del préstamo como de la contrapartida nacional, y se hace cargo de su ejecución directa o de su transferencia a las diversas entidades ejecutoras –provincias, INTA, grupos beneficiarios directos, etc.– según lo requieran los convenios de implementación. En consecuencia, la UCAR responde por la totalidad de los recursos del préstamo, incluidos los debidos respaldos contables respecto de aquellas actividades que lleven a cabo terceros.
Este organismo se ha constituido en un factor institucional clave en la implementación de los programas de desarrollo rural que cuentan con financiamiento externo y para lograr una mejor articulación de los instrumentos de intervención con que cuenta el MAGyP, ya que asegura su coherencia con los lineamientos centrales de la política agropecuaria. Constituye el instrumento que utiliza el Gobierno federal para movilizar la inversión pública con una clara impronta federal, en la medida en que las prioridades y los objetivos son consensuados con las provincias que se benefician de dichas inversiones.
En poco tiempo incrementó en forma sustancial la ejecución de todos los programas y proyectos que recayeron bajo su órbita; recuperó la relación con el FIDA que se había deteriorado en el interregno 2008-2009; incorporó el personal técnico de los diferentes programas y proyectos en un equipo de trabajo único; se obtuvieron nuevos convenios de financiamiento y una mayor diversidad de fuentes; se acortaron los plazos de negociación de dichos convenios y se estandarizaron las normas para el conjunto de las operaciones con financiamiento externo del ministerio (UCAR, 2012a).
La UCAR tuvo su origen en la unidad coordinadora nacional de los programas PRODERNEA y PRODERNOA, que a su vez en 2003 había incorporado como coordinador general al responsable del PROSAP, un programa cuya misión y razón de ser estaba en los servicios a las provincias. La experiencia de ambas trayectorias posibilitó desarrollar importantes capacidades en el dialogo político y técnico con las provincias.
En la actualidad esta agencia se encuentra conformada por alrededor de 200 funcionarios, directivos, técnicos y consultores, y cuenta con un esquema de administración flexible para la gestión de los proyectos y programas y con fluidas relaciones con equipos provinciales encargados de la ejecución.
La UCAR presenta importantes fortalezas en la alta competencia y respaldo político que tienen sus miembros directivos, y en el compromiso con el servicio público del conjunto de sus integrantes y su alto grado de identificación institucional y de equipo. La entidad ha demostrado una particular solvencia en establecer diálogos y consensos de alto valor estratégico con los niveles superiores en las provincias lo que permite garantizar un alto grado de prioridad a los programas que desarrolla.
La complejidad para el cumplimiento de las finalidades de coordinación y supervisión de la UCAR requiere una integración con diversos organismos e instituciones, nacionales, provinciales e internacionales, con los cuales debe mantener una relación directa y fluida. De manera sintética, se expresa ese conjunto de interacciones a través del siguiente mapa de actores (UCAR, 2012b):
El accionar llevado a cabo en ese sentido durante los dos primeros años de su existencia se expresa en más de treinta convenios con organismos públicos nacionales y provinciales, organismos internacionales de cooperación (como IICA, CEPAL y FAO entre otros), técnicos (INTA, INV), universidades nacionales, ONG, fundaciones, bancos y sindicatos, entre otros (UCAR, 2012a: 22).
En tal sentido, la UCAR trasciende el rol meramente administrativo que tiende a prevalecer en las unidades de coordinación de proyectos en otros sectores, y se constituye en un actor político crítico en el diálogo interno del Gobierno nacional y de éste con los Gobiernos provinciales en materia de estrategias e inversiones para el desarrollo rural.
El informe de gestión 2010-2011 sostiene que durante años se atribuyó la desarticulación de los instrumentos de la política de desarrollo rural a la falta de políticas explícitas y a la diversidad de improntas que caracterizaban los programas de acuerdo con las fuentes de financiamiento, una situación que comienza un camino de reversión a partir de la creación de la UCAR y el nuevo escenario de articulaciones que esta favorece (UCAR, 2012a: 8).
En cierto modo la UCAR es una excepción en el concierto del Estado argentino, en el que siendo una unidad administrativa de coordinación, gestión y ejecución tiene un alto nivel de participación en la definición de las políticas públicas relacionadas al desarrollo rural y al sector agropecuario, rol formalmente reservado a otras áreas del Poder Ejecutivo Nacional. A su vez tiene equipos integrados con conciencia de su compromiso y participación, con la tarea y también con la unidad institucional a la que pertenecen, compartiendo una visión de fortalecimiento del Estado y de su rol de intervención en la sociedad rural para mejorar la inclusión social y económica de sus sectores más vulnerables. Una conciencia que no es casual, sino construida a partir de la capacitación, la participación y el debate facilitado por los espacios y eventos promovidos a tal efecto (por ejemplo a partir de las reuniones anuales PROSAP/UCAR, entre otros). Probablemente la flexibilidad que le otorga el carácter ad hoc en lo institucional ha contribuido a facilitar este proceso más allá de la debilidad que pueda albergar para su futuro.
Existen ciertas diferencias en términos de la concepción de los sujetos de intervención en el marco de las acciones promovidas y ejecutadas por la UCAR, y las ya mencionadas en el marco de la SAF.
En el caso de la UCAR, más que una concepción global de ciudadanía (que no resulta ajena a las intervenciones pero tampoco está instituida como el eje central de las mismas), las acciones de los distintos proyectos y programas tienen un carácter de tipo socioeconómico. De hecho, el sujeto de la intervención ha sido definido como un “sujeto económico”. Esto supone el empoderamiento de los agricultores familiares (en términos amplios) desde aspectos vinculados con: a) generar valor agregado; b) incorporar nuevas tecnologías apropiadas al tipo de producto; c) generar un proceso de autosostenibilidad financiera sobre la base de los fondos formados con aportes no retornables; d) fomentar y consolidar organizaciones económicas que contribuyan a los puntos anterior; y e) generar mercados de comercialización (ampliando los márgenes de la proximidad de los mercados locales).
Obtener avances en estos puntos supone la existencia de un requisito previo: la consideración global de los sujetos. En ese sentido, la concepción que subyace en la creación y la estrategia de la SAF resulta complementaria y requiere una cooperación entre ambas instancias para abordar los desafíos pendientes.[9]
3. El Gobierno nacional y las provincias
Para el diálogo político en materia agropecuaria y de desarrollo rural, el Consejo Federal Agropecuario (CFA) constituye la principal instancia de participación e intercambio, aunque no tiene un funcionamiento regular y depende de las voluntades nacionales sobre la agenda y la periodicidad de los encuentros.
Este organismo de asesoramiento y consulta del Poder Ejecutivo Nacional es presidido por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y está integrado por los ministerios o las secretarías provinciales que atienden la cuestión sectorial. Los Gobiernos provinciales tienen Ministerios de la Producción, de los cuales depende, generalmente, una Secretaría de Agricultura, Ganadería y Alimentos. En ciertos casos existen también direcciones o subsecretarías en donde se articulan programas nacionales de desarrollo rural, como los apoyados desde el FIDA. En algunas provincias como Córdoba y Mendoza, existen agencias públicas específicamente orientadas al desarrollo rural.
Entre las principales actividades del CFA se destacan las siguientes: i) proponer acciones coordinadas en los sectores públicos nacionales y provinciales en función de la definición y el cumplimiento de las políticas agropecuarias y pesqueras; ii) sugerir las medidas destinadas a lograr la complementación y la eficiencia de la actividad gubernamental de las distintas jurisdicciones en materia agropecuaria y pesquera; iii) analizar los problemas del sector agropecuario y pesquero que interesen a más de una provincia o aquellos que, siendo del interés de una provincia, incidan en el interés nacional, y proyectar soluciones para cada caso; iv) responder a las consultas que le formule el Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca referidas a los programas y proyectos.
Las provincias presentan un panorama muy diverso en cuanto a la prioridad que asignan al tema del desarrollo rural y la agricultura familiar. Asimismo, son altamente heterogéneos los arreglos institucionales que se han dado a nivel del aparato provincial para atender las demandas relacionadas con la agricultura familiar y el desarrollo rural.[10] En muchos casos, las provincias han organizado estructuras ad hoc destinadas a la ejecución de los programas con financiamiento externo, que pueden verse afectadas ante situaciones de inestabilidad y discontinuidad de los financiamientos. En otros casos, los menos, las autoridades provinciales han desarrollado su propio aparato de servicio a la agricultura familiar, lo cual garantiza una cierta continuidad en los servicios que reciben los pequeños productores.
No obstante, los programas con ejecución a nivel provincial como los de FIDA han requerido distintos niveles de participación:
Organismos Sectoriales Provinciales que, en su rango de ministerios o secretarías provinciales, son responsables de dar cumplimiento a los requisitos legales, fiscales e institucionales para acceder al financiamiento de los programas y proyectos y que entre sus tareas tienen que: i) presentar las estrategias provinciales con un horizonte a mediano y largo plazo; ii) tramitar la ley provincial que autorice el endeudamiento de la provincia para acceder a recursos de financiamiento externo de los programas y proyectos; iii) gestionar y obtener los fondos de contrapartida requeridos por la normal ejecución a nivel provincial; iv) gestionar las firmas de los convenios marco de préstamos subsidiarios correspondientes o instrumentos similares de compromiso mutuo, luego de haber dado cumplimiento a la legislación específica en el ámbito nacional referida a la autorización de endeudamiento conferida por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación; v) supervisar el cumplimiento de las funciones operativas realizadas por las Unidades Ejecutoras Provinciales; vi) realizar el seguimiento y la evaluación de resultados e impactos de la ejecución de los programas y proyectos en terreno; vii) velar por el cumplimiento de las normas y los compromisos relacionados con los aspectos de evaluación y control ambiental y social para la preparación, la aprobación y la ejecución de los programas y proyectos.
Unidades Ejecutoras Provinciales (UPE) que dependen de los Organismos Sectoriales Provinciales establecidos para cada programa o proyecto. Dichas UEP ejercen funciones operativas y de ejecución integral establecidas por el Convenio de Préstamo y el Manual o Reglamento Operativo respectivo, de acuerdo con el planeamiento estratégico definido por el ministro y cumpliendo lo establecido por las condiciones contractuales de los compromisos suscriptos. Las UEP son designadas dentro de las dependencias u organismos del Poder Ejecutivo provincial o descentralizados u otra unidad de participación mixta o privada que se hubiera creado para el propósito del programa o proyecto.
Entidades de Enlace (EE) o Entidades de Programación del Sector Agropecuario (EPSA) y Entidades Provinciales de Administración Financiera (EPAF) existentes o creadas a los efectos de actuar en las administraciones públicas, designadas por los gobiernos provinciales para desarrollar las funciones de enlace ejecutivo, contable y financiero para lo cual se utiliza la capacidad instalada y su ubicación en la estructura administrativa provincial.
En la relación del Gobierno nacional y las provincias tiene importancia la participación de la Subsecretaría de Relaciones con las Provincias de la Secretaría de Hacienda de la Nación dada su competencia con los programas en tres áreas claves: i) aspectos fiscales y de redistribución de recursos hacia las provincias; ii) endeudamiento público; y iii) desarrollo provincial, regional y municipal. Entre sus funciones se encuentra la de coordinar los programas de cooperación y de asistencia nacional e internacional en apoyo a las provincias.
3.1. Los Gobiernos provinciales
Los proyectos del FIDA se han negociado principalmente con el Gobierno nacional, pero se caracterizan por su ejecución a través de las provincias y, en este sentido, constituyen una excelente plataforma de observación para este punto. Este procedimiento de los proyectos FIDA ha requerido la suscripción de contratos subsidiarios de préstamo entre las provincias y el Gobierno nacional. Cada provincia requería aprobación de su legislatura a nivel provincial para el endeudamiento y hacer provisiones fiscales para cubrir compromisos de contrapartida local. A ello se agregaba que las provincias debían organizar una Unidad Provincial de Ejecución (UPE) a cargo de la ejecución de los programas que articulaba su accionar con la Unidad de Coordinación Nacional. Este proceso se multiplicaba tantas veces como provincias participaran en cada programa, con las consecuentes complicaciones políticas y financieras que llevaban a atrasos muy importantes en la adhesión de las provincias a los programas.
La experiencia ha sido heterogénea en materia de resultados de gestión, dependiendo en muchos casos de las capacidades estatales provinciales previas, de las relaciones políticas coyunturales de cada provincia y el Gobierno nacional, y de los contextos económicos a nivel nacional y provincial.
Las provincias han tenido un amplio campo de decisión y flexibilidad en la interpretación de los programas y en la definición de las estrategias de intervención en sus respectivos territorios, dependiendo de las capacidades y voluntades de los responsables ocasionales de las UPE y de los técnicos de campo. Las estructuras construidas han sido mayoritariamente coyunturales, frágiles y no sostenibles luego de la intervención de los programas, y los recursos humanos a nivel de las UPE altamente inestables en cuanto a su continuidad, con algunas destacadas excepciones como la institucionalización lograda en Corrientes a partir de PRODERNEA con la creación de una Unidad Provincial de Desarrollo Rural (UPDR) y actualmente de un Instituto de Desarrollo Rural de Corrientes (IDERCOR-Ley N.° 6124/12), o la permanencia de un técnico de campo que ha pasado a ser coordinador provincial de los nuevos programas, como en el PRODEAR-Chaco, y su inclusión en la estructura orgánica del Ministerio de la Producción provincial para la implementación de políticas de desarrollo rural.
Ambas experiencias merecen ser destacadas en materia de desarrollo institucional a partir de los programas FIDA.
En 2008 se crea en Corrientes la Unidad de Desarrollo Rural (UPDR) sobre la estructura de la UPE del PRODERNEA y bajo dependencia del Ministerio de la Producción provincial. Esta unidad se crea con áreas y con un organigrama sugerido por el manual de procedimientos del FIDA y permitió dar cierta continuidad a las acciones del PRODENEA una vez finalizado, al administrar sus fondos rotatorios de crédito con las líneas de préstamos hasta la actualidad y mantener la institucionalidad hasta la llegada del PRODEAR. A diferencia del PRODERNEA, la UPE-PRODEAR se inserta en el marco de esta UPDR y se suma como un programa más a esta Unidad del Ministerio de la Producción. En este sentido, el PRODERNEA ha sido más importante que el PRODEAR en la experiencia correntina porque dejó instalada en la provincia una metodología de trabajo y una capacidad institucional con fondos específicos para el desarrollo rural que antes no existía. Esta experiencia contribuirá a la creación por Ley N.° 6124 de 2012 del Instituto de Desarrollo Rural de Corrientes (IDERCOR), como un ente autárquico con presupuesto propio y relación directa con los órganos ejecutivos de la provincia. Dicha ley fue impulsada por el ex coordinador del PRODERNEA (entre 2004 y 2007), que actualmente se desempeña como senador provincial, y por el actual coordinador del PRODEAR. Por ello, se puede afirmar en palabras del responsable de la UPDR que “el PRODERNEA y el PRODEAR son padres del IDERCOR”. Paradójicamente, las experiencias y las enseñanzas acumuladas durante la gestión de los programas y la autonomía lograda a partir de la capacidad institucional instalada han generado en la actualidad algunas divergencias entre la visión y el enfoque del desarrollo rural que plantea la provincia con una orientación de carácter sectorial y el diseñado por los programas FIDA de “nueva generación”.
La experiencia de la provincia del Chaco, en cambio, es diferente pero igualmente destacable en este aspecto. Aquí resulta más importante la actual inserción del PRODEAR en la estructura institucional provincial que la obtenida oportunamente por el PRODERNEA. Este último funcionaba como un programa en paralelo de la Subsecretaría de la Producción del Ministerio de Economía de la provincia. En cambio, en 2009, se crea el Ministerio de la Producción y el PRODEAR logra incorporarse como una herramienta de gestión del desarrollo rural en función de las políticas del ministerio. Las áreas del ministerio y las del programa están articuladas administrativa y orgánicamente en el territorio. Por ejemplo, los técnicos financiados por el programa dedicados a la actividad caprina responden a la Dirección de Producción Animal, sus informes mensuales de seguimiento son los mismos para el programa que para el área correspondiente del ministerio. De este modo se unifican procedimientos y fuentes de información con un mismo criterio. Si bien no ha habido continuidad con la experiencia del PRODERNEA, la actual sinergia institucional permite que muchos técnicos de terreno y miembros del equipo de gestión de aquel programa se relacionen directa o indirectamente con el PRODEAR a partir de sus actividades en el ministerio. En este sentido, es destacado el rol de la actual coordinadora del programa, quien previamente fuera técnica de campo del PRODERNEA, y actualmente también se desempeña como responsable de la Unidad de Planificación Sectorial del ministerio. La valoración positiva del rol estratégico del programa dentro de la estructura del ministerio deriva en la intención de la actual gestión de incorporarse próximamente al PRODERI para dar continuidad política y territorial a los procesos iniciados en el marco del PRODEAR.
A partir de las experiencias de PRODERNEA y PRODERNOA se ha considerado que si no se establecen medidas específicas, las decisiones y los recursos de los proyectos tienden a ser absorbidos por instancias oficiales provinciales y locales, lo que margina a los beneficiarios y a sus organizaciones de base.
Aun cuando las provincias no participaron en su diseño, el PRODERPA –particularmente en el caso de la provincia de Neuquén– se presenta como un instrumento renovador de las estructuras que se incorpora en la coordinación y la articulación con las distintas áreas de gobierno involucradas en la gestión del programa y con otras fuentes de financiamiento y asistencia técnica en el territorio anteriores o vigentes (PROINDER, PSA, PROHUERTA, Ley Ovina, INTA).
En Neuquén, la UPE se conformó en una doble arquitectura integrada por la Subsecretaría de la Producción y el Ministerio de Hacienda vinculada a la Unidad Provincial de Enlace y Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE). El programa se comprende como un instrumento de políticas para la gestión provincial. En este caso, la mayor ejecución de proyectos allí enmarcados surge de una situación de absoluta emergencia. La erupción del volcán chileno Peyehue en 2011 aceleró su gestión y provocó la participación directa de los distintos componentes del programa en los Comités Locales de Emergencia Rural (CLER).
Es importante destacar que PRODERPA, del mismo modo que PRODERNOA, PRODERNEA y PRODEAR, se incluye en las estrategias provinciales a partir de la creación de las UPE. Además, en ciertos casos los coordinadores provinciales, los técnicos e incluso las organizaciones o los grupos de productores beneficiados pueden promover la articulación de los programas FIDA con acciones territoriales provenientes de otros programas de desarrollo rural así como con la asistencia técnica del INTA y el INTI. De este modo existen proyectos financiados por el programa de FIDA, pero que cuentan con la asistencia técnica de otras instancias.
En el caso de Neuquén esto ocurre, por ejemplo, a partir de la articulación de PRODERPA con el Centro PyME y el INTA.
En el caso de PRODERNOA, la cooperación se llevó a cabo a partir de la articulación con técnicos de terreno de PSA (actualmente integrados a la Subsecretaría de Agricultura Familiar) y, más recientemente, con la continuidad de experiencias iniciadas en el PRODERNOA, con los técnicos de PRODERI, como puede comprobarse en algunas de las experiencias que se mencionan más adelante.
La llegada del PRODERNOA a Tucumán generó una importante estructura de gestión en el actual Ministerio de Desarrollo Productivo provincial. La UPE-PRODERNOA promovió la generación de nuevas capacidades institucionales y de gobierno contribuyendo a la creación de una Subsecretaría de Micro, Pequeña y Mediana Empresa hacia el final del programa. Sin embargo, en la actualidad, la UPE-PRODERI no funciona en este marco, desarticulado en buena medida el equipo de gestión del PRODERNOA. El PRODERI es ejecutado por una Unidad Provincial de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo y Nacional ad-hoc por fuera de la mencionada subsecretaría.
El objetivo estratégico de consolidar la relación con los Gobiernos provinciales se ha facilitado a partir de una mejora de la comunicación de la Unidad Nacional de Coordinación de los programas FIDA con las provincias en la articulación de las acciones locales de reducción de la pobreza. El avance hacia el logro de este objetivo ha sido dispar. La participación de las provincias en PRODERNEA y PRODERNOA fue tardía e irregular. El PRODERPA con una UNC creada ad hoc sufrió problemas relacionados con el insuficiente diálogo entre el Gobierno central, las provincias y los encargados del diseño de los proyectos, lo cual dificultó severamente su ejecución y requirió una reorientación en 2009 con una amplia participación provincial. El PRODEAR también demoró su puesta en marcha por la irregularidad en el diálogo del Gobierno nacional y las provincias en el interregno conflictivo de 2008-2009 en los que existieron cambios e indefiniciones en las UNC de los programas FIDA dentro de la estructura del Estado nacional.
Otro desafío importante de coordinación que retrasó la efectividad de varios proyectos se debió a que muchas de las decisiones estratégicas en el diseño original de los proyectos habrían estado concentradas en el Gobierno central mientras que los compromisos de deuda debían ser asumidos por las provincias. Estos problemas fueron abordados a través de las reorientaciones del PRODERNEA, del PRODERNOA y del PRODERPA adecuando estos proyectos a la nueva institucionalidad existente. Por otra parte, el PRODEAR y el PRODERI, los proyectos de última generación que han incorporado las lecciones aprendidas de las experiencias previas, responden a la nueva estructura al apoyar el programa nacional de desarrollo rural que se implementa a nivel provincial con suficiente flexibilidad para decidir la asignación de los recursos entre las provincias, y con un tratamiento especial que no requiere endeudamiento para las provincias con mayores niveles de pobreza rural.
Las provincias presentan un panorama diverso en cuanto a la prioridad que asignan al tema del desarrollo rural y a la agricultura familiar y son heterogéneos los arreglos institucionales relacionados con estos temas. Los nuevos programas (PRODEAR y PRODERI), teniendo en cuenta esta heterogeneidad, establecieron acuerdos de administración y de implementación que permitían a las provincias elegir el esquema organizacional más adecuado a sus necesidades.
El primer elemento que marca un cambio sustancial con los anteriores mecanismos de gestión de los proyectos FIDA se observa a partir de la reorientación del PRODERPA y es profundizado en el diseño del PRODEAR y el PRODERI. Éste consiste en la decisión del Gobierno de la Argentina y del FIDA de transferir los recursos a las provincias y a las organizaciones de beneficiarios en términos no reembolsables. La eliminación de los esquemas de préstamos subsidiarios a provincias y la posibilidad de transferencia directa de los recursos financieros desde la UCAR a los beneficiarios simplifica y agiliza significativamente los procesos de contratación y de desembolsos.
El segundo elemento de cambio respecto a los esquemas anteriores es la flexibilización de los arreglos institucionales de implementación, que permiten a la UCAR y a las provincias acordar aquellos arreglos que se presenten como más convenientes y efectivos al atender a la realidad organizacional e institucional a nivel territorial, existiendo en algunos casos la posibilidad de implementarlos a partir de las UPE creadas en programas anteriores o a partir de nuevas.
El tercer elemento se refiere a la superación de los convenios de préstamos subsidiarios como mecanismos de adhesión al programa. La adhesión de las provincias y la relación UCAR/provincias se definirán por medio del dialogo entre la UCAR y las provincias en aspectos sustantivos y estratégicos que permitan la preparación de un Plan de Desarrollo Territorial (PDT) ampliamente participativo que será el instrumento que defina el compromiso, el enfoque, el alcance y las responsabilidades para la implementación.
Las provincias participantes tienen un rol protagónico en la activación del proceso de decisión política para la adhesión, de priorización territorial, de consulta local con beneficiarios, organizaciones y el sector empresarial, de negociación y de trabajos técnicos que permitan la formulación y la aprobación de los PDT y sus correspondientes planes de negocios, así como la consolidación en planes de inversión territorial y su implementación.
También se ha requerido que esa apertura a la cooperación y la negociación se extienda a otras instituciones públicas y privadas, especialmente a partir de iniciativas que han sido innovadoras para el sector rural en la Argentina independientemente de sus resultados puntuales.
Las principales virtudes que los coordinadores provinciales de los programas FIDA destacan sobre las características de gestión de los mismos son:
- El carácter “federal” de estos programas que otorgan, como se ha mencionado, un alto grado de flexibilidad en su adaptación al territorio. Este aspecto queda claramente expuesto si comparamos las acciones de desarrollo rural desplegadas por el PRODEAR en Chaco y en Corrientes. Mientras que la UPE-PRODEAR de Chaco enmarca la financiación de sus proyectos bajo una lógica de cadenas productivas (caprina, apícola, fruti-hortícola, foresto-ganadera, porcina, láctea y artesanías) y centrada en las organizaciones de productores, en Corrientes se trabaja bajo una lógica de extensión (ex post) y de desarrollo local (por áreas geográficas y socioproductivas) que toman al productor familiar como sistema integral diversificado con múltiples actividades en el territorio. Otro aspecto que marca diferencias en las intervenciones provinciales es aquel que refiere a la definición de población rural sobre la cual actuar. La definición tomada por el país que considera población rural a aquella que reside en áreas dispersas y en localidades de hasta 2.000 habitantes no era compatible para el caso de la provincia de Tucumán, caracterizada por su reducida superficie y su alto grado de densidad demográfica. Dada la flexibilidad de adaptación que caracterizaron a los programas FIDA, esto pudo subsanarse sin problemas y permitió que se adaptara el programa a las características y necesidades de ejecución de los territorios. También en Corrientes surgió la dificultad de ajustar el perfil del productor sugerido en el diseño del PRODERNEA con las necesidades de los actores “reales” de la provincia (ni los topes de ingresos, ni la dimensión de los predios servían como parámetros para la identificación de sus pequeños productores). Se destaca la flexibilidad del FIDA en la atención de esta situación que les permitió trabajar sobre el criterio de producción familiar, siendo la mano de obra familiar el parámetro central para la identificación de los sujetos del desarrollo rural en la provincia.
- La tendencia a revertir cierta lógica de carácter asistencialista en las estrategias de abordaje en los territorios a partir de la construcción de proyectos concretos de intervención con participación de los potenciales beneficiarios. Este proceso es destacado por el aprendizaje incorporado que ha significado para los productores que se han vinculado con el programa a partir de sus diferentes componentes.
Los responsables de las UPE reconocen también las debilidades que se han presentado en el funcionamiento y la gestión de los programas. Aunque se destaca el fuerte apoyo en términos productivos que ha significado la intervención de los programas FIDA, se reconoce como poco eficientes o con posibilidades de mejoras los procesos vinculados con el agregado de valor y la comercialización de los productos.
En otros casos, siempre dependiendo de la provincia en cuestión, los tiempos de organización y puesta en funcionamiento de las UPE han sido distintos y, por tanto, los mecanismos de formulación de proyectos, desembolsos de fondos y ejecución han sido en algunos casos problemáticos y excesivamente extensos en el tiempo. Estas situaciones pueden cambiar con la experiencia y los recursos humanos a cargo. La falta de continuidad de las políticas y de los equipos entre la finalización y el comienzo de los nuevos programas también es destacada como un tema relevante que hay que solucionar. La mayoría de los equipos técnicos provinciales han tendido a desmembrarse (por la falta de continuidad laboral) y, aunque continúan el trabajo en el territorio en el marco de otras instancias, ya no forman parte de las UPE originales.
También suele mencionarse como un problema lo que se considera como una excesiva lógica de control y evaluación permanente que implica la implementación de estos programas con financiamiento internacional. Su ejecución demanda una arquitectura de gestión que involucra controles del tribunal de cuentas provincial, del organismo correspondiente al Gobierno nacional y de las misiones del FIDA, que tienen consecuencias sobre una menor atención dedicada al trabajo en terreno con los productores y a procesos burocráticos lentos y complejos que no se encuentra acordes a las actividades de los destinatarios de los programas, quienes en muchos casos se dedican a la elaboración de productos perecederos (con fechas de siembra, cosecha o faena). Se considera imprescindible que las tres instancias aumenten los esfuerzos por generar canales más ágiles para el desarrollo de los procesos de seguimiento, evaluación y desembolso de las operaciones.
Esta experiencia ha requerido una gestión de permanente negociación de acuerdos de trabajo con las provincias. Acuerdos basados en la comprensión de los roles diferentes –aunque no siempre claramente definidos– que desempeñan los Gobiernos nacional y provinciales. Un proceso que ha sido complejo, lento, con tensiones, avances y retrocesos, pero que puede considerarse en el largo plazo y en vista a los resultados actuales como uno de los avances más importantes en la institucionalización de las políticas de desarrollo rural.
En síntesis, la comparación de las experiencias de los programas que han culminado (PRODERNEA, PRODERNOA) y los programas de última generación (PRODEAR, PRODERI) que en cierto modo constituyen su continuidad en las zonas que operaban aquéllos, permite observar la fragilidad y la alta variabilidad de las estructuras provinciales creadas en cuanto a su eficiencia y efectividad. Así, mientras la UPE de Chaco tuvo un rol apenas aceptable durante el PRODERNEA, en la actualidad es una de las unidades de ejecución provincial más eficiente del PRODEAR; en la provincia de Corrientes ocurre exactamente el proceso inverso a pesar del grado de institucionalización alcanzado a partir de la intervención del programa con la constitución de la Unidad Provincial de Desarrollo Rural. En otras palabras, la construcción institucional aportada por los programas en las provincias es un resultado valioso pero insuficiente si en los responsables políticos de las UPE no existe voluntad política y una concepción compartida sobre el objeto y los instrumentos de las políticas de desarrollo rural, y si los responsables técnicos no están suficientemente capacitados y motivados para llevar aquellas políticas a cabo.
También debe señalarse que programas como PROINDER contemplaron estrategias de fortalecimiento de las capacidades institucionales para el desarrollo rural en las provincias y que, además, algunas de ellas construyeron por su propia iniciativa estructuras institucionales y sancionaron leyes en apoyo de la agricultura familiar, como en el caso de Chaco y Río Negro.
Craviotti y Soverna (2008: 21-22) destacan las Áreas de Desarrollo Rural creadas a partir de los proyectos de Fortalecimiento Institucional en el marco del PROINDER, que si bien constituyen un avance con relación a lo previamente existente, ocupan lugares relativamente bajos en las estructuras funcionales de las provincias y están lejos de incluir en su órbita de atención al conjunto de los programas y acciones. Además mencionan, entre las iniciativas de las propias provincias, la creación en 1999 en la Provincia de Mendoza del Instituto de Desarrollo Rural en el que participan entidades privadas y tiene financiación mixta, y en la Provincia de Río Negro la creación de una serie de instancias colegiadas para las acciones de desarrollo rural a escala provincial y local: Unidad de Coordinación y Promoción de Programas de Desarrollo, Unidad Técnica Operativa (ambas de carácter provincial) y Unidades Técnicas Locales.
4. Los programas y las organizaciones de destinatarios
La agricultura familiar no ha sido históricamente un tema relevante de la agenda pública sino más bien lo contrario. En los programas de desarrollo rural de la década de 1990 aparecía el agricultor o el productor familiar, en términos más generales, como un sujeto “en peligro” y de allí el carácter de asistencia de aquellos programas.
Los programas de desarrollo rural en general plantean la participación de representantes de los beneficiarios en alguna de las instancias o estructuras de intervención y, en menor medida, de diseño.
No obstante, en la amplia mayoría de los casos, estas participaciones han sido en forma de personas individuales cooptadas desde los mismos programas para formalizar los requisitos, más que un efectivo proceso de participación ciudadana o de ejercer adecuadamente la representación de la demanda.
Aun en aquellos casos en que se ha obtenido una mejor respuesta, se han experimentado limitaciones en su construcción debido a las dificultades que caracterizan a los procesos de organización de las asociaciones voluntarias. Estos procesos se han caracterizado por una mayor participación o liderazgo de aquellas personas con mayor instrucción y capital cultural o con intereses personales, varones adultos y escolarizados, con significativa ausencia de jóvenes o mujeres; por una participación inconstante de la mayoría de los beneficiarios; por poco frecuentes prácticas de elección amplia y democrática de los representantes; por un alto grado de dependencia de los referentes o técnicos externos; por formas organizativas poco estructuradas e informales; por la escasa posibilidad de trascender los proyectos o cuestiones del grupo primario; y por la reducida o nula información disponible (Manzanal, 2010: 37-39).
Llamativamente, si bien las instancias de participación en el diseño y ejecución de los programas no han sido demasiado efectivas en cuanto a la integración de las organizaciones de productores y beneficiarios, se han construido procesos paralelos mucho más exitosos como resultado de las actividades asociativas y organizativas impulsadas o fortalecidas por la intervención de los programas, aunque no en función de proyectos productivos o económicos.
Muchas de las asociaciones creadas a partir de la intervención de los programas de desarrollo rural, y también previas a ellos, han confluido en el denominado Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FONAF). Esta iniciativa promovida desde el ámbito regional por la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del Mercosur y en el plano doméstico por la Sección Nacional de la REAF, por la coordinación nacional de los programas FIDA, como PRODERNEA y PRODERNOA, y también por el PSA, en pocos años supo convertirse en un interlocutor del Estado en algunos aspectos clave del desarrollo rural.
En el segundo semestre de 2004 empezó a sesionar la REAF del Mercosur, que tuvo decisivo impacto sobre el diálogo político en el área al generar ámbitos favorables a la construcción de la confianza y a la participación responsable en el diseño de políticas públicas.
A finales de 2004 y durante 2005, la REAF puso en marcha el trabajo conjunto entre organizaciones representativas de la agricultura familiar, el INTA y la SAGPyA en torno de una agenda regional. Esa experiencia de diálogo político, positivamente evaluada por todos los participantes, sentó las bases del FONAF, inaugurado en diciembre de 2005 y formalizado en marzo de 2006 por Resolución de la SAGPyA N.º 132, en la que se establecía que el coordinador técnico de PRODERNEA-NOA sería miembro del FONAF en representación de la SAGPyA.
El foro produjo en un plazo relativamente breve un notable diagnóstico participativo e integral, reflejado en el Documento de Mendoza (FONAF, 2006a), y lineamientos estratégicos para una política de desarrollo rural en el Documento de Parque Norte (FONAF, 2006b). Este último plantea políticas diferenciales para la agricultura familiar, un uso socialmente equitativo y ecológicamente sustentable de los recursos naturales y el fortalecimiento institucional de las organizaciones sectoriales y gubernamentales.
Además, el foro generó una serie de externalidades en diversas esferas de la relación público-privado: en la formación de dirigentes, en la representatividad sectorial y en la generación y gestión de instrumentos de política pública en la propia SAGPyA (Márquez, 2007).
En el foro participan alrededor de quinientas asociaciones de pequeños productores de distinta naturaleza –reivindicativas o económicas– y, si bien desde sus inicios estuvo estrechamente asociado a las acciones llevadas adelante por el Estado nacional, en los primeros días de diciembre de 2011 sus integrantes formalizaron jurídicamente la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar.
En la actualidad bajo la misma sigla (FONAF) e integrado por las mismas asociaciones, se encuentran dos redes organizativas: una en la que participan representantes del Gobierno y las asociaciones mediadas a través de la Mesa Nacional integrada por dos delegados por provincia –mesas provinciales– y dos delegados de los pueblos originarios, como mecanismo institucional de participación y diálogo del Estado con los sectores de la agricultura familiar, y otra –promovida desde aquel espacio– que se constituye como Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar, con personería jurídica, cuyo objeto es asumir una representación sectorial independiente del Estado y de las asociaciones reivindicativas históricas.
El foro, en términos organizacionales, recubre un carácter bifronte: 1) resulta un espacio colectivo de confluencia de numerosas y diferentes (en términos de base territorial, de construcción de liderazgos, de trascendencia histórica, en cuanto a los sujetos que representa, etc.) organizaciones de la agricultura familiar y 2) ese espacio colectivo de la sociedad civil presenta un carácter corporativo en la media en que la participación de esas organizaciones es sostenida (en términos materiales y simbólicos) por el Estado. Con el devenir del conflicto con el “campo”, comenzaron a observarse las grietas en términos de las representaciones de los sujetos en cada caso. De allí surge la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar, un espacio gremial instituido que se presenta en palabras de su presidente como una “nueva representación de los intereses sectoriales” y como un “interlocutor válido” de cara a los diferentes espacios estatales. Esta mutación modifica el carácter del diálogo político, entre las organizaciones, y desde las organizaciones con los diferentes espacios estatales.
Existen también otras iniciativas de agrupaciones muy diversas con integrantes heterogéneos que incluyen desde miembros en forma individual como profesionales y técnicos hasta representantes de ONG y universidades, así como asociaciones o grupos de desocupados, productores sin tierras, campesinos e indígenas que plantean una posición de mayor autonomía del Estado o de asociaciones reivindicativas tradicionales. Un ejemplo lo constituye el denominado “Movimiento Nacional Campesino Indígena” (MNCI) integrado por individuos y asociaciones reivindicativas y no reivindicativas de muy diverso grado de formalización, como Red Puna, Encuentro Calchaquí, la facción Vía Campesina del Movimiento Campesino de Santiago del Estero (MOCASE), Movimiento Campesino de Córdoba (APENOC, UCAN, OCUNC, UCATRAS, Organizaciones de Cruz del Eje), Unión de Trabajadores Rurales Sin Tierra de Mendoza, Unión de Jóvenes Campesinos de Cuyo, Movimiento Campesino de Misiones. Sus propuestas se orientan a la demanda de una reforma agraria integral, que permita garantizar el acceso a los recursos productivos –tierra, agua, financiamiento–, la soberanía alimentaria, la eliminación de la intermediación en la comercialización y el acceso a una educación basada en los valores de las comunidades, arraigo cultural y diversidad. Algunas de estas asociaciones cuestionan las iniciativas como el FONAF por su estrecha vinculación con un Estado al que debería enfrentarse (www.mocase-vc.blogspot.com.ar, consultado el 08.12.14). No obstante, en época reciente, se ha observado un mayor acercamiento y cooperación entre sus dirigencias y la actual Secretaría de Agricultura Familiar del Ministerio de Agricultura de la Nación.
5. La gestión y sus resultados desde las perspectivas de los actores en el territorio
La gestión de los programas de desarrollo rural reconoce al menos cinco tipos de actores principales que participan en las diferentes instancias: i) los organismos internacionales de financiamiento; ii) el Gobierno nacional a través de sus diferentes agencias; iii) los Gobiernos provinciales a partir de estructuras políticas y técnicas; iv) los técnicos de campo; y v) los destinatarios en forma individual u organizada. Los dos últimos concentran y construyen en sus acciones e interacción la dinámica de intervención de los programas en el territorio y dan cuenta tanto del grado de coherencia entre las necesidades de la población objetivo y la oferta de los programas, como de la efectividad de los instrumentos para dar respuesta a esas necesidades.
Las opiniones y los comentarios de los actores territoriales constituyen un aporte relevante para una adecuada comprensión de la intervención de los programas de desarrollo y un insumo clave en su reorientación o en la definición de nuevas estrategias a partir de las lecciones aprendidas por la experiencia. La caracterización de la gestión de los programas ha sido construida a partir de dos fuentes principales de información: una proviene de los documentos institucionales que reflejan las opiniones de los destinatarios/beneficiarios en talleres y evaluaciones participativas de experiencias;[11] la segunda proviene de las entrevistas realizadas a representantes de los destinatarios/beneficiarios en las diferentes provincias de NEA, de NOA y de Patagonia, donde han tenido intervención los programas FIDA (Anexo II).
Los ejes de contenido sobre los cuales se han organizado los discursos y las opiniones abordan aquellos aspectos de los programas que tienen una expresión concreta en el territorio: los instrumentos de intervención (asistencia técnica y financiera), la selección, organización y participación de los sujetos beneficiarios, y las observaciones sobre el proceso, su eficiencia y los resultados obtenidos.
5.1. Los técnicos de campo
Las provincias y los territorios donde se implementan los programas resultan heterogéneos más allá del denominador común del nivel de pobreza rural y la presencia relevante de integrantes de la AF. El conocimiento y la experiencia de los técnicos en el territorio se constituyen en factores decisivos en las intervenciones. Buena parte de los técnicos de campo acreditan experiencias de muchos años de trabajo en programas de desarrollo rural o en instituciones públicas, y se destacan, a pesar de las diferencias ya expuestas, los antecedentes en el PSA y el INTA.
Como lo ejemplifica el estudio de caso de Arzeno et al. (2011), los agentes técnicos de desarrollo tienen que asumir una triple función permeada de contradicciones y de ambigüedades en la defensa de sus propios intereses personales, la defensa de los intereses de su institución –que no siempre está claramente definida debido al desempeño de los mismos técnicos en diferentes programas– y la mediación entre los diversos intereses de los actores y las facciones locales en los territorios rurales.
Los técnicos de campo eran, en las economías regionales, un recurso escaso, y la competencia con el sector privado, oferente de mejores honorarios que los programas de desarrollo, era casi siempre desfavorable para la contratación por los programas (sobre todo de los técnicos más calificados). El grueso de los técnicos que prestaban servicios en el sector público lo hacían para distintos organismos o programas (mayormente el PSA, pero también el INTA y los FIDA).
La doble y a veces triple pertenencia institucional de los técnicos hacía que aplicaran los métodos de trabajo del programa con el que más se identificaban –asistencialistas en el caso del PSA o productivo asistencialistas en el del INTA–, lo que dificultaba las estrategias de intervención de los programas a pesar de las muchas capacitaciones que se hacían para sensibilizar respecto de su filosofía y sus métodos. Los técnicos del PSA atendían grupos, en muchos casos más en carácter de trabajadores sociales que de técnicos agropecuarios, dado que los grupos tenían fines solidarios sin un proyecto productivo en común. Numerosos grupos de los programas FIDA fueron antes PSA y sus integrantes valoraban mucho esa pertenencia y lo expresaban en las reuniones (incluso en alguna supervisión del FIDA que motivó la sugerencia de que en las fincas o en los galpones se identificara con carteles el programa y la pertenencia institucional).
Los técnicos son los principales referentes de las UPE en el territorio y constituyen el nexo y la personalización de los programas ante los destinatarios. La mayoría de los productores han conocido la existencia de los programas a través de los técnicos. Son ellos también los que sugieren a los equipos de gestión cuáles son los grupos u organizaciones de productores que están en condiciones de sostener un proyecto que implica asumir crédito (en el caso de PRODERNEA y PRODERNOA) o elaborar planes de negocios para el uso de aportes no reembolsables del Fondo de Apoyo a Emprendimientos (FAE) o del Fondo de Capitalización de Organizaciones (FOCO) en el caso de PRODEAR. De este modo, los técnicos suelen quedar como los referentes y responsables de los proyectos, más que los productores y sus representantes (sobre todo en la experiencia de los grupos ad hoc de PRODERNEA y PRODERNOA). En este contexto, tanto las expectativas de los equipos de gestión de las UPE como la de los destinatarios tienden a recaer sobre los técnicos y a sobredimensionar sus posibilidades de acción.
Las debilidades planteadas por los técnicos de campo respecto de la gestión de los programas FIDA coinciden con las percepciones de los beneficiarios y se refieren a la no correspondencia entre los tiempos productivos y los tiempos administrativos de los proyectos. En algunos casos, el financiamiento de los proyectos se aprobó muy cerca de la finalización de los programas. En el marco de PRODERNOA existieron proyectos formulados posteriormente a su cierre intentando enmarcarlos en la continuidad del PRODERI. En otros casos estas incompatibilidades de tiempo en los procesos y los proyectos estuvo asociada a las dificultades de organización de las UPE y a la disponibilidad de capacidades provinciales para la gestión del programa, como ocurrió en la provincia de Catamarca durante el PRODERNOA, donde fue una de las principales causas de la baja ejecución de proyectos.
Los técnicos de campo han advertido que existe un mayor énfasis y atención en la formulación del proyecto –que en general, es muy bien valorada por los beneficiarios– y en cambio menor dedicación durante la ejecución y su implementación. Los técnicos reconocen que buena parte del éxito de las ejecuciones se vincula con el seguimiento en el territorio y la asistencia técnica posterior al desembolso. En algunos casos esto genera una alta dependencia respecto del técnico para la concreción de los proyectos, al punto de que si el técnico no sigue de cerca su implementación, éstos no se cumplen ni trascienden el desarrollo de los programas.
La mayoría de los técnicos tiene un perfil agronómico o veterinario y se ven limitados para el abordaje de algunas de las problemáticas que emergen en el marco de los nuevos programas vinculados con el desarrollo organizacional de los grupos y comercial de los emprendimientos. Existe un consenso generalizado de que la labor de los técnicos de terreno ha posibilitado la instalación de capacidades productivas en casi todas las provincias, pero en cambio la comercialización continúa siendo un “cuello de botella” sin resolver. Para superar esta debilidad se sostiene la necesidad de reforzar las capacidades asociativas de los grupos de productores, lo cual requiere la suma de otros perfiles profesionales (ciencias sociales, mercadotecnia). En este sentido, parecen avanzar algunas acciones del equipo de gestión de la UPE-PRODEAR de Chaco al instituir dentro de su organigrama de gestión un área de fortalecimiento organizacional cuyo coordinador cumple la función de articular al equipo de gestión con los técnicos de terreno y de asistirlos en la transmisión del programa hacia las organizaciones.
En la medida en que las organizaciones, como adjudicatarias de los beneficios de los programas, asuman mayores responsabilidades, existe la expectativa de que se hagan cargo de algunas de las múltiples tareas o roles que en la actualidad se concentran en los técnicos de campo. No obstante, el grado de madurez organizacional que implica la administración de fondos y proyectos productivos y comerciales requiere de tiempo y dedicación técnica especializada para capacitar a asociaciones con un alto grado de heterogeneidad en sus capacidades organizativas y de gestión.
Otro aspecto relevante respecto de los perfiles técnicos en los territorios está relacionado con el trabajo realizado en las comunidades aborígenes, donde se hace imprescindible la labor de traductores y profesionales especialmente preparados para la transmisión y el intercambio de saberes técnico-productivos, con el adecuado respeto de las tradiciones y de la diversidad cultural de dichas comunidades.
Para el caso de estas comunidades, se realizó un taller de evaluación y reflexión del componente FACA de PRODERNEA con 25 responsables de los equipos técnicos provinciales que trabajaron con las comunidades aborígenes de Formosa, de Chaco y de Misiones (Quiroga y Canet, 2006).
Una de las primeras recomendaciones consensuadas en dicho taller ha sido la necesidad de una mayor capacitación y de espacios de reflexión e intercambio de experiencias entre los técnicos para la conformación de equipos interdisciplinarios que incluyan a traductores y un mayor conocimiento de la cultura aborigen. Se destacan también la importancia de generar un encuentro entre los productores para conocer con mayor profundidad su opinión y la necesidad de que existan fondos de preinversión para el diagnóstico y la formulación de los proyectos que garanticen un trabajo previo y sólido con las comunidades y el incremento de la presencia de la UPE en el terreno.
Existieron coincidencias también respecto de garantizar la continuidad de los proyectos articulándolos con otras instituciones; de capacitar e identificar especialistas para fortalecer la organización y de lograr un mayor conocimiento del técnico sobre la situación de la tierra de las comunidades para articular con las instituciones pertinentes. Existen comunidades a las que nunca llega nada a pesar de que el PRODERNEA, el INTA, el PSA y el PROHUERTA trabajan en la zona, lo cual exige hacer trabajo coordinado en cada localidad.
Las opiniones vertidas en la reunión también hicieron una autocrítica en relación con la burocracia y el manejo del dinero del programa, planteando la necesidad de un mayor compromiso con los roles y las responsabilidades de las UPE, de mejorar la organización de sus equipos y de aumentar el número de responsables del FACA en cada provincia. Los fondos manejados por las comunidades han respondido a estrategias y mecanismos diferentes de las UPE lo que generó una serie de críticas e inconvenientes dada la heterogeneidad de situaciones de acuerdo con las comunidades y las provincias.
Finalmente, algunos técnicos mencionan la excesiva distancia que se produce en la comunicación entre quienes están en el terreno y quienes toman las decisiones a nivel del organismo de financiamiento internacional y de los equipos de gestión nacional. Esto suele demorar demasiado algunas decisiones de cambios estratégicos en cuanto a la implementación de los programas, lo que deja a los técnicos y a los productores a la espera de sus definiciones.
Como bien lo expresa el estudio de caso de Arzeno et al. (2011), los agentes técnicos de desarrollo tienen que asumir una triple función permeada de contradicciones y de ambigüedades en la defensa de sus propios intereses personales y de los intereses de su institución, y en la mediación entre los diversos intereses de los actores y facciones locales en los territorios rurales.
5.2. Los destinatarios
Diversos destinatarios de los programas FIDA en proyectos específicos llevados a cabo en diferentes regiones del país han manifestado sus percepciones y evaluaciones sobre los procesos de intervención y sobre los resultados alcanzados en talleres participativos y evaluaciones institucionales. Una sistematización de estos comentarios, con las limitaciones de sus diferentes niveles de desarrollo y contenidos, ha sido ordenada de acuerdo con instrumentos y temáticas, y se presenta a continuación.
Asistencia técnica
De acuerdo con las fuentes consultadas, la asistencia técnica (AT) ha sido considerada fundamental en la inmensa mayoría de las provincias y experiencias para mejorar las condiciones de vida de la población beneficiaria. No obstante, se ha observado que en ciertas provincias la AT llegó en forma esporádica o benefició más a aquellos radicados cerca de la ciudad capital de provincia y, en algunos casos, se ha notado que ciertos productores se beneficiaron con una duplicación de AT pública y privada. Otras experiencias muestran que el técnico estuvo presente sólo en la primera etapa, en la formulación del proyecto para la obtención del crédito, pero sin la continuidad posterior de un asesoramiento técnico específico en la implementación y su seguimiento, o que su presencia a lo largo del proyecto fue esporádica y con un bajo grado de compromiso con la tarea. También existen menciones, pocas, en que se ha considerado que los técnicos no estaban lo suficientemente capacitados para su función.
En general, la AT ha sido valorada por la casi totalidad de las opiniones como útil o eficiente en los aspectos productivos, en el asesoramiento sobre cuestiones sanitarias y de registros –certificaciones, inscripciones–, en la organización y los registros de las actividades comunes, en el asesoramiento de la compra de insumos y en la adaptación del producto a las exigencias del mercado. La AT no ha tenido el mismo nivel de reconocimiento generalizado respecto de su impacto en la generación de negocios y la comercialización, más allá de las etapas de mejora del producto para el mercado –apariencia, condiciones bromatológicas, etc.– y de algunos contactos e información comercial. Se han destacado las posibilidades brindadas por los programas para la participación en ferias y eventos a nivel nacional con el objeto de exponer y comercializar los productos, y también algunas experiencias de articulación a cadenas o agregado de valor en la provincia de Formosa.
A partir de la AT la mayoría de los grupos llevan registro de sus costos e ingresos. La información registrada está relacionada con lo comprado, lo producido y lo vendido, y en ciertas experiencias se registra información sobre cuestiones técnicas en la evolución de la producción o de los precios en el mercado. En algunos casos excepcionales existen actas de reunión para registrar las decisiones tomadas por el grupo. Los registros pueden servir para aprender de lo realizado y aplicar los conocimientos en etapas posteriores.
La AT permitió obtener mejor “calidad” de lo producido y con ello facilitar su venta. El técnico suele ser la fuente de información para las ventas, lo que favorece el conocimiento de las condiciones de mercado por parte de los productores. No obstante, existe una coincidencia bastante generalizada en relación con que la AT posibilitó “producir mejor” más que “vender mejor”.
En algunos casos, la AT ejerce un rol de mediador para superar los conflictos generados en los grupos, cuya actividad principal gira en torno al crédito. Se demanda que mejore su rol de “catalizadores” dentro del grupo y que sea un medio para alcanzar la resolución de los problemas que el grupo no puede solucionar por sí mismo.
Es generalizada la opinión sobre la importancia que tiene el hecho de que la AT se encuentre acompañada por el apoyo crediticio para hacer factible las mejoras e iniciativas de los proyectos.
Financiamiento
En lo relativo al crédito, contrariamente a los resultados objetivamente observados en cuanto al alto grado de mora y no devolución de los préstamos, la mayoría de las respuestas de participantes del PRODERNEA han destacado sus bondades señalando que: i) posee requisitos de acceso más flexible y plazos más largos que los bancos comerciales; ii) las condiciones de devolución más favorables que las existentes en el mercado, con mejores plazos y menores tasas de interés, permiten acceder a un financiamiento que de otra manera hubiera sido dificultoso para el productor; iii) el acompañamiento de la AT y la formación de grupos logran mejorar el marco para el acceso al financiamiento; iv) existen facilidades para refinanciación en casos de contingencia de producción y pueden contar con prórroga del pago de capital.
Las observaciones respecto a los aspectos negativos del instrumento crediticio han girado en torno a: i) cierta rigidez al no contemplar las inclemencias climáticas que constituyen una amenaza para devolver en plazo el crédito; ii) el sistema de garantía solidaria encuentra opiniones diversas, desde aquellos que reclaman garantías individuales hasta los que reivindican la garantía solidaria como mecanismo de consolidación de la actividad económica común que fortalece al grupo –aquí también las realidades provinciales son diferentes y van desde posiciones menos críticas a la garantía solidaria en Misiones a más críticas en Corrientes–; iii) los montos otorgados deberían contemplar y ajustarse en función de la dimensión o envergadura de los proyectos.
Es mayoritaria la opinión de los entrevistados respecto de la demora entre la formulación de los proyectos y los desembolsos de recursos para su realización. Esto tiene dos tipos de consecuencias negativas: en ciertos casos los recursos económicos se encuentran disponibles fuera de la época en que se los requiere en función de la estacionalidad de ciertas actividades productivas, y en otros resultan insuficientes dado el contexto económico de alta variabilidad en los precios de insumos y equipamiento.
En cuanto a la autonomía y la capacidad de los grupos para administrar recursos económicos con el fin de otorgar financiamiento y contratar asistencia técnica –un eje planteado por la UNC con el fin de explorar las posibles modificaciones a incorporar en sus próximos programas FIDA–, las respuestas fueron divergentes aunque el denominador común es que a mayor organización y consolidación de las organizaciones –jurídicas y administrativas– existen mayores posibilidades para tomar esa responsabilidad.
Grado de información y participación de los destinatarios
Los técnicos de campo han sido el nexo de conexión y comunicación del programa con los destinatarios y los beneficiarios. En la inmensa mayoría de los casos estos últimos desconocen los mecanismos y no participaron de reuniones donde se evaluaban los proyectos.
Los beneficiarios expresan un desconocimiento generalizado de los procesos que los programas siguen para la aprobación de los proyectos. Lo mismo ocurre con la participación de los beneficiarios, y en particular en el caso de las mujeres y los jóvenes. Los participantes de los Comités de Crédito y Asistencia Técnica (CCAT) provinciales suelen ser “seleccionados” por la UPE, y en muchos casos visualizan la vinculación institucional a través del municipio y en la persona del intendente. La mayor parte de los productores tienen poco conocimiento de la integración y actividades de los CCAT –con excepción de la provincia de Corrientes y en menor medida Formosa–. La escasa información sobre el programa llega a través del técnico, excepcionalmente a través de la radio y la televisión, y en menor medida a través de los funcionarios de la UPE. En la mayor parte de los casos los beneficiarios no conocen el destino de los recursos. Algunos participantes han recibido folletos e informes generados por la UPE, pero los beneficiarios reclaman en algunos casos mejor información y copia de la documentación que firman.
Género
Las cuestiones de género son valoradas positivamente. Las mujeres participantes consideran que, por ejemplo, el PRODERNEA facilitó su participación en los grupos y promovió el cambio de percepción social al lograr que sean reconocidas como productoras. El apoyo a proyectos productivos conducidos por mujeres a través del crédito ha sido un factor importante en este reconocimiento. No obstante, esto varía según los grupos, las zonas y las provincias. Existen zonas donde las mujeres no son invitadas a participar de las reuniones, ni del programa como beneficiarias, aunque sí participan como familiares del beneficiario en su rol de hijas, esposas o madres. La provincia de Corrientes se destaca por su alta valoración positiva de las acciones a favor de una participación e integración activa de las mujeres en los proyectos, en los beneficios de los instrumentos y hasta en la participación de los CCAT provinciales donde se ha establecido como requisito su integración mixta.
Jóvenes
Por el contrario, ha sido casi total el desconocimiento de los representantes de los beneficiarios sobre la existencia de iniciativas para jóvenes en el PRODERNEA. En general el conocimiento de proyectos productivos financiados para jóvenes es reducido. En algunos casos hubo técnicos que incentivaron la participación de los jóvenes y a partir de ahí se formularon algunos proyectos. La provincia de Corrientes nuevamente marca su carácter de excepción positiva al conocer y valorar las acciones del PRODERNEA con los jóvenes, pero destaca sus limitaciones (cursos de agentes de desarrollo rural y capacitaciones en oficios) en un contexto donde no se abren demasiadas oportunidades laborales que faciliten la decisión de no migrar a los grandes centros urbanos.
Esta situación puede haber tenido cambios importantes a partir de la implementación en algunas provincias (en particular en Cuyo y en Patagonia) de los programas para Jóvenes Emprendedores Rurales, en los que se han instalado centros para el apoyo de sus iniciativas.
Comunidades aborígenes
El apoyo del PRODERNEA a partir del componente FACA ha sido destacado como muy positivo por parte de los destinatarios en cuanto a la mejora de sus condiciones básicas de vida (especialmente por el acceso a infraestructura como agua potable, luz eléctrica, mejoras en las viviendas), a la instalación de infraestructura productiva y la adquisición de capital de trabajo (alambrados, invernáculos, animales, maquinaria, insumos), a mejoras en la producción y en la incorporación de nuevas superficies productivas que posibilitaron una mejora en su seguridad alimentaria, en la generación de excedentes para comercializar, diversificar su producción y acceder a nuevos mercados, lo que posibilita un aumento de sus ingresos monetarios.
A diferencia del PRODERNEA, no hay información o documentos disponibles de otros programas sobre la opinión de los beneficiarios respecto de los proyectos y de su gestión. Para ello se recurrió a una serie de entrevistas en el territorio a beneficiarios de otros programas FIDA (ver Anexo II).
En el caso de PRODERNOA, en términos del trabajo con comunidades aborígenes, se destaca entre otras la comunidad Amaicha del Valle. La comunidad posee 52.812 ha en la zona de los valles Calchaquíes, en la provincia de Tucumán. Allí, en pleno acuerdo con el sistema político tradicional (el cacicazgo) y el proyecto político, económico, cultural y social que lo sustenta, se priorizaron tres áreas de trabajo: la producción vitivinícola, las artesanías y el turismo rural. PRODERNOA es reconocido, tanto por las autoridades comunitarias como por los beneficiarios directos, como un actor central en el armado de los proyectos. La intervención del programa se orientó a brindar asistencia técnica, a la adquisición de implementos de trabajo y al otorgamiento de créditos y subsidios.
El cacique de la comunidad reconoce que, si bien las líneas de financiamiento suelen marcar el accionar y definir las estrategias de intervención, en el caso de PRODERNOA, las prioridades estuvieron puestas en las necesidades comunitarias, que fueron tenidas en cuenta para el armado de los proyectos con participación de los potenciales beneficiarios. De estas experiencias, hay resultados que reflejan el alto impacto generado en la comunidad y hay proyectos que continúan ejecutándose. En el primer caso, se destacan los aportes financieros y técnicos que posibilitaron el desarrollo de las tres experiencias que se mencionan a continuación.
El Grupo de Agricultores del Paraje Encalilla, conformado por alrededor de 40 familias productoras (18 actualmente en actividad), se encuentra trabajando en un área de alrededor de 80 ha con una superficie promedio de 3 ha para cada familia. Uno de los beneficios que se destaca es el apoyo y el asesoramiento para la formación del grupo por parte del programa. Asimismo, PRODERNOA colaboró en la habilitación de un pozo de agua que favoreció el manejo del recurso. La asistencia técnica se concentró, en este caso, en el agregado de valor y la comercialización, en la producción de especias (comino, ají, pimentón, etc.), en las artesanías y en el turismo rural, articulando estas actividades. Las debilidades están relacionadas, nuevamente, con los tiempos y la tardía llegada de PRODERNOA hacia la finalización del programa en 2012. También las obras pendientes en el caso de la concreción del acueducto para un mejor aprovechamiento del sistema de riego de toda la comunidad.
Un segundo proyecto de importancia es el del Grupo de Adoberos conformado fundamentalmente por jóvenes de ambos sexos, en el que PRODERNOA aportó asistencia técnica e implementos. El grupo pudo formular el proyecto junto a los técnicos y recibir asistencia técnica. El incremento en este material de construcción típico de la arquitectura comunal fue muy alto y se pasó de elaborar 8.000 adobes mensuales a 19.000 gracias al apoyo del programa. Si bien hubo algunos problemas con la compra de los implementos, el aumento de la productividad fue evidente y los miembros del grupo destacan la asistencia técnica permanente, no sólo para la elaboración del producto principal –el adobe– sino en términos de fortalecimiento asociativo, contactos con otros programas e instituciones, experiencia en el armado de proyectos, etc. El grupo se encuentra dedicado a la organización de una cooperativa y ha diversificado sus actividades proveyendo servicios de limpieza de terreno, de desmonte y de enfardado.
Un proyecto de gran impacto comunitario que PRODERNOA financió fue la consolidación del sistema de riego. La Junta de Regantes de Los Zazos, que venía trabajando con otras instituciones públicas y privadas previamente, participó de la elaboración de diagnósticos del programa y obtuvo en 2010 un equipo de filtrado para alrededor de 60 ha que benefició a 109 usuarios. Otros ocho productores recibieron, además, un crédito para la producción de vides. La junta reconoce que el crédito otorgado por PRODERNOA fue el instrumento de mayor utilidad para su proyecto dado que complementaba una asistencia técnica que estaban recibiendo en la zona previa a la intervención del programa. Integrantes de la junta han formado una cooperativa, con reconocimiento legal en trámite, para la actividad vitivinícola, y tiene como objetivo la construcción de una bodega para escalar en el agregado de valor de su producto, planteando una demanda de continuidad en los apoyos brindados por el programa para seguir creciendo.
En este sentido, la continuidad del PRODERNOA a través del PRODERI resulta una estrategia que puede dar respuestas a estas necesidades de crecimiento. Como hemos mencionado, PRODERI incorpora a las organizaciones como socios del programa. En este caso, la Comunidad de Amaicha, como persona jurídica, es en la actualidad responsable de la ejecución de los fondos dispuestos por el programa. Los técnicos que llevan adelante la asistencia son remunerados por la comunidad con recursos del programa y no en forma directa por el programa o a través de la UPE. El proyecto de la bodega se encuentra en etapa de implementación. Ésta será construida al modo de la tradición arquitectónica comunitaria y estará situada estratégicamente en el ingreso a Amaicha y al paseo de artesanos. Además del financiamiento para su construcción y su infraestructura, el proyecto requiere el apoyo y el asesoramiento en la organización de la gestión comunitaria de la bodega y la capacitación de los recursos humanos, fundamentalmente jóvenes, de la comunidad que trabajarán en ella.
Comercialización y agregado de valor
Además de las comunidades aborígenes, el PRODERNOA ha sido valorado por otros beneficiarios. El impacto que el programa ha tenido entre los productores cañeros es un buen indicador de esto. La Cooperativa Don Pedro de Simoca, provincia de Tucumán, no sólo ha contado con el apoyo financiero del programa sino también con la asistencia técnica que favoreció el fortalecimiento organizacional y la participación de la cooperativa en otras instancias, como la Mesa Cañera, conformada por doce cooperativas y la sección provincial del FONAF. Un proceso similar transitó la Cooperativa Agropecuaria 20 de junio en Bella Vista de la misma provincia, cuyo proyecto de un frigorífico porcino –próximo a entrar en funcionamiento– fue financiado por PRODERNOA. En estos casos los productores cañeros esperan la implementación en el territorio del Programa para Incrementar la Competitividad del Sector Azucarero del NOA (PROICSA) y del PRODERI como un apoyo complementario a los servicios y apoyos recibidos en las etapas previas.
A diferencia de otros programas de desarrollo rural, los productores cañeros destacan la “agilidad” de PRODERNOA tanto en términos del desembolso como en la asistencia técnica. Si bien las cooperativas ya se encuentran en negociaciones con PRODERI y, especialmente, con PROICSA, los productores manifiestan sus dudas respecto de estos nuevos programas. En el caso de PRODERI, la principal preocupación es la continuidad de las acciones de los técnicos PRODERNOA en terreno, principalmente, los ingenieros agrónomos con quienes llevan años trabajando, incluso desde antes de PRODERNOA con el apoyo del PSA.
En el caso de PROICSA, las primeras acciones de este programa no replican la operatoria cañera que tuvo PRODERNOA y se concentran en el otorgamiento de caña semilla de alta calidad. La coyuntura actual de la actividad atraviesa grandes dificultades debido al precio de la caña y de los recursos necesarios para la preparación del suelo que los productores no se encuentran en condiciones de afrontar. La continuidad de los programas que apoyen a este tipo de iniciativas se manifiesta como una clara necesidad ante actividades vulnerables, estratégicas y cíclicas en términos productivos e institucionales.
En cambio, en el caso de productores hortícolas y apícolas de la ciudad de Centenario, en la provincia de Neuquén, la situación es diferente y la articulación con los técnicos ha atravesado algunas dificultades en el marco de la ejecución del PRODERPA. A partir de fondos del programa y la asistencia técnica del Centro PyME, se fortaleció a un grupo de productores hortícolas que formaron una organización cooperativa: Cooperativa Agropecuaria, Hortícola y Apícola 6 de Agosto, integrada por veinte productores. El programa prevé realizar un desembolso para constituir un fondo rotatorio que administrará el Mercado Concentrador de Neuquén por un plazo de dos años, y que luego quedará funcionando en el marco de la cooperativa. Si bien los productores evalúan como favorable la asistencia técnica que han tenido para la constitución y el fortalecimiento de la organización cooperativa, se plantean algunas debilidades vinculadas con los excesivos tiempos administrativos para el desembolso y, fundamentalmente, con ciertas “incompatibilidades” entre los conocimientos de los técnicos y la experiencia de los productores que ha generado dificultades con el uso de los recursos y la aplicación de técnicas y fertilizantes.
Estas diferencias entre asistencia técnica y “saberes” de los productores, en cambio, no se extienden a otras experiencias en la misma provincia. Por ejemplo, uno de los proyectos más importantes en el territorio es el de la Cooperativa Agropecuaria de Comercialización de Pequeños Productores de la Zona Centro de Neuquén, que procura mejorar la cadena de valor textil a partir del procesamiento y de la comercialización conjunta de fibras de origen animal –mohair, lana, cachemira–. La intervención del programa contempla apoyos económicos para mejorar la infraestructura de la cooperativa y servicios de asesoramiento y capacitación para los productores involucrados preservando las prácticas y saberes tradicionales. En este proyecto se destaca una activa cooperación interinstitucional con otras agencias y programas: Programa Mohair, Ministerio de Desarrollo Social de Nación, Ministerio de Desarrollo Territorial de Neuquén –a través de Centro PYME y la Dirección de Desarrollo Rural–, INTA, INTI y Municipio de Zapala.
En el caso de los beneficiarios del PRODEAR en la provincia de Chaco, la valoración general del impacto del programa en términos de mejoras de infraestructura productiva y en el aporte a la consolidación organizacional de los grupos es en general muy positiva. La mayoría de los beneficiarios entrevistados resaltan el ágil desembolso de los fondos que les ha permitido cumplir en tiempo y forma con los planes de negocios presentado. La actual articulación administrativa entre la UPE y el Ministerio de la Producción explica la fluidez en este proceso. Una excepción al respecto fue el desembolso de los fondos para la construcción de treinta aljibes para recolección de agua de lluvia en la comunidad Qom de Fortín Lavalle. Debido a algunas demoras en los pagos y al aumento de precios en los materiales, no se completaron las obras y dos familias se quedaron si sus respectivos aljibes. En la actualidad se está viendo la posibilidad de completar y ampliar estas obras a otras familias de la comunidad interesadas.
También existe una valoración positiva generalizada respecto de la capacitación y asistencia técnica recibida desde los programas (tanto PRODERNEA como PRODEAR). Esta cuestión ha impactado favorablemente en la calidad y en la capacidad productiva. A partir de estos resultados se han establecido vínculos muy fuertes de afectividad y camaradería entre los beneficiarios y los técnicos de terreno, que son sus principales referentes frente al programa.
La mayoría de los destinatarios destacan los problemas derivados de la comercialización como una situación que los pequeños productores no pueden resolver solos sin la presencia del Estado como mediador de los procesos de inserción de sus productos en el mercado frente a otros actores de mayor peso económico. La percepción de los beneficiarios en torno a las acciones desarrollas desde el PRODEAR y el Gobierno provincial en este sentido varía de acuerdo con la región y la actividad específica. Dentro de la lógica de intervención por cadenas productivas que ha adoptado el PRODEAR en la provincia de Chaco (ver Anexo I, 5.3), los productores apícolas son los que demuestran mayor grado de conformidad con las acciones implementadas en este sentido. Con fondos del PRODEAR, las cooperativas apícolas han podido construir, reparar o habilitar salas de extracción de miel, de almacenamiento de tambores para exportación y de fraccionamiento y envasado para venta en el mercado interno. También, han sido beneficiados con el FOCO para la incorporación de nuevos socios y la consolidación de sus organizaciones. La administración de los fondos rotatorios que, en palabras del presidente de una de las cooperativas, son “un subsidio para el programa y un crédito para los productores”, revela cierta madurez organizacional del sector. Los beneficiarios destacan que el hecho de haber podido consolidarse como cooperativas formalmente constituidas les ha permitido vender a mejor precio y mejorar su posición frente a los demás actores de la cadena. A la vez, destacan el sistema de autofinanciación de las organizaciones propiciado por el componente FOCO porque, a diferencia los créditos PRODERNEA administrados desde la UPE, les da autonomía y les permite apropiarse de los mismo como parte de su patrimonio y los afianza como grupo.
La apicultura es una actividad secundaria o complementaria de ingresos para la mayoría de los productores rurales participantes de los programas. El incremento de los ingresos por la mejora obtenida en esta actividad ha posibilitado su reinversión en la mejora del equipamiento y las actividades productivas principales. Algunos de los productores de la Cooperativas Palmares de Basail, por ejemplo, manifiestan que con los ingresos de la apicultura realizaron reparaciones en los predios o de sus maquinarias que les permitieron reactivar las actividades agrícolas de la chacra y en la actualidad están viendo la posibilidad de realizar acuerdos comerciales con el mercado central de la provincia para la venta hortícola de batata. Por su parte, con un perfil socio-ocupacional (vinculado a oficios y profesiones del medio urbano), la mayoría de los asociados de la Cooperativa Apícola Misky Sumaj manifiestan que los ingresos de la apicultura son fundamentales para el sostenimiento de la familia y para enviar a los hijos a la universidad en algunos casos.
A diferencia del caso apícola, los eslabones productivos de la cadena ganadera de cabritos en la provincia de Chaco se encuentran mayoritariamente radicados en el impenetrable chaqueño. Éstos presentan dificultades para la formalización de sus grupos y para la articulación del circuito comercial por motivos vinculados con las particularidades ecológicas de una zona que se caracteriza por una alta dispersión territorial de sus habitantes y dificultades de acceso y comunicación. Para estos grupos de productores el problema de la comercialización resulta crítico, y requieren del apoyo de agencias o programas como organizadores de la logística comercial que contribuya a hacer llegar la faena a los diferentes mercados. El impenetrable chaqueño cuenta con 4 millones de hectáreas con caminos en mal estado (sobre todo para el ingreso a los predios) que dificultan el traslado de la faena. Tal es el caso de los 47 productores cabriteros de Miraflores, quienes se manifiestan conformes con las mejoras prediales (aguadas, pasturas, genética de los animales, sanidad, etc.) y productivas propiciadas por el PRODEAR, pero destacan el tema de la comercialización como un problema que no les permite crecer ni mejorar económicamente.
Si bien existe un frigorífico exportador en la región, resultado de una asociación entre el Gobierno provincial y el de Trento (Italia), y no ha logrado cumplir con las expectativas de los productores. Según manifiestan uno de los productores de Miraflores, habían hecho un convenio con este frigorífico, según el cual se comprometían a entregar 300 cabezas por mes como mínimo, pero luego de seis meses de operaciones, éstas se interrumpieron debido a la falta de pago del frigorífico. Esto requiere, en opinión de los productores, la intervención y el acompañamiento del Estado en los procesos de recepción, entrega y cobranza de la mercadería.
Asociación y organización
El tema organizacional en esta región también resulta un problema complejo. Los grupos destacan que trabajan en forma conjunta en la práctica, pero les cuesta trascender y sostener organizaciones con algún grado de formalidad. La mayoría ha alcanzado el grado de Asociación Civil pero no una formalización jurídica adecuada para comercializar – como una cooperativa o sociedad comercial– y muchos de los grupos han perdido la personería jurídica de sus asociaciones por deficiencias administrativas y organizacionales (presentación de balances, actas, etc.).[12] Cuando los programas se retiran muchas de las organizaciones tienden a diluirse, las actividades que las convocaban se hacen más esporádicas y las reuniones de sus dirigentes y asociados menos frecuentes.
La intervención de los programas FIDA a partir del componente FACA ha sido destacada por su llegada a comunidades con muy poco acceso a recursos. Miembros de las comunidades han manifestado en las entrevistas un alto grado de satisfacción por la participación de dos de sus representantes mujeres en un curso de capacitación para la elaboración de proyectos. En estos seis meses de duración se fue elaborando un proyecto consensuando con la comunidad sobre las principales necesidades que hay que resolver (escasez y falta de acceso al agua potable). Este diagnóstico participativo llevó a la elaboración del proyecto para la construcción de aljibes en las comunidades de Fortín Lavalle e involucró la mano de obra de sus hombres y sus mujeres. Con excepción de las dos familias que no pudieron acceder al beneficio –comentado anteriormente–, las demás han expresado su satisfacción con las mejoras que estas obras han traído para sus condiciones de vida cotidiana.
En la actual etapa de los programas FIDA en Chaco en el marco del PRODEAR, las comunidades aborígenes se encuentran mayoritariamente involucradas en proyectos de artesanías. Una de las integrantes de la comunidad Qom de Fortín Lavalle tiene a su cargo como tutora a tres grupos de artesanas en cestería de otras localidades próximas. La producción de estos grupos es comprada por la Fundación Gran Chaco (de Formosa) que establece la dimensión de los pedidos y los diseños de los productos artesanales confeccionados por las mujeres. Esta última cuestión no siempre es bien recibida por los grupos de artesanas, quienes no estás acostumbradas a la estandarización de su labor. No obstante, los mejores precios pagados por la Fundación a sus productos han atenuado estas diferencias y motivado su interés por tener un mayor contacto y conocimiento con otras mujeres de la Fundación. Esta experiencia posibilita además que durante los encuentros de mujeres se puedan conversar otros temas vinculados, por ejemplo, con la salud reproductiva e infantil.
Tenencia y regularización de dominios
En cuanto a los temas de regularización de las situaciones de tenencia de la tierra, la asistencia del PRODERNEA contribuyó en provincias como Misiones a realizar los trámites para regularizar situaciones de dominio, aunque se consideraba que el programa debería prestar mayor atención a estos temas que tienen diversas complejidades según las comunidades y sus organizaciones (Misiones, Formosa, Chaco). En la provincia de Chaco se consideraba que el PRODERNEA no pudo solucionar los problemas básicos de la tierra: gestorías, tenencia, titulación. Durante la implementación del PRODEAR se realizaron acciones conjuntas con el Instituto de Colonización de la provincia para la regularización de 250 títulos de tierras en el impenetrable chaqueño, donde el programa financia el armado de las carpetas para la adjudicación de los predios. Por su parte, PRODERNOA también llevó adelante algunos procesos de regularización de la tenencia de la tierra, asistió a los productores en los trámites al respecto y, en algunos casos, se hizo cargo de los costos de las mensuras de algunas parcelas, como ha ocurrido en la provincia de Tucumán.
En síntesis, la valoración general de los programas por parte de los destinatarios es positiva, dado que se llega a zonas rurales con alto grado de necesidades y con una histórica falta de acceso a recursos económicos para buscar soluciones a esas necesidades.
Por otro lado, esta valoración no puede desprenderse de una percepción sobre la acción y presencia en los territorios de los Estados provinciales a los que van atados estos programas y, a su vez, a la relación con los técnicos que son los verdaderos interlocutores y asistentes cotidianos en la actividad de beneficiarios y destinatarios. Sin tener muy en claro la lógica de gestión, ejecución y cierre de proyectos y programas, los destinatarios muestran conformidad respecto de las acciones continuas y sostenidas en el tiempo por parte de los Estados nacional y provincial. Del mismo modo, la ausencia o falta de continuidad en la implementación de estas acciones y la imposibilidad de encontrar interlocutores válidos a quienes plantear sus demandas, necesidades e iniciativas generan sentimientos de desconfianza y disconformidad sobre dicho actores (locales e internacionales) difíciles de revertir.
6. Sostenibilidad y continuidad
Las cuestiones relativas a la sostenibilidad y continuidad de las iniciativas promovidas por los programas una vez finalizadas sus intervenciones han constituido históricamente un objetivo planteado en sus diseños y una preocupación constante en el proceso de ejecución; pero como en las utopías, estos deseos casi nunca son alcanzados.
Según el Informe de Terminación del Proyecto PRODERNEA (FIDA, 2008b), las perspectivas de sostenibilidad de los procesos iniciados a partir de la construcción de una estrategia de salida eran alentadoras ya que permitían consolidar las iniciativas financiadas a nivel de los beneficiarios, fortalecer sus organizaciones y obtener avances concretos en la institucionalización de las políticas a nivel de SAGPyA y de las provincias.
Por su parte, algunos Gobiernos provinciales tomaron la decisión de tener a partir de 2008 presupuestos propios independientes del aporte de recursos de la Nación internos o externos para dar continuidad a los procesos iniciados, y algunas provincias avanzaron en la institucionalización de los fondos de crédito recuperados con los programas de crédito (FIDA, 2008b) o de las estructuras de intervención para el desarrollo rural. Otras mantuvieron la estructura de coordinación de los programas operando, aunque a un nivel financiero bajo y con dotación de personal y presupuesto limitados (FIDA, 2010a) a la espera de la continuación de las actividades con nuevos proyectos que aportaran nuevos recursos como PRODEAR y PRODERI.
La sostenibilidad depende, en buena medida, de la continuidad gestada a partir de la ejecución de nuevos programas. En el lapso intermedio, la asistencia técnica de los proyectos se puede mantener en forma relativa mediante servicios prestados por técnicos extensionistas del sector público. Sin embargo, esta asistencia está limitada por la baja densidad de técnicos y por las menores facilidades logísticas disponibles debido a limitaciones presupuestarias.
Adicionalmente, se preveía que la consolidación de las organizaciones de base contribuiría a la sostenibilidad de los procesos iniciados a partir de la intervención de los programas. La construcción del FONAF, la integración de los foros provinciales de la agricultura familiar, el fortalecimiento de las organizaciones de la población rural y la consolidación de las mesas de diálogo en diferentes provincias en las que participan representan un importante factor en relación con el fortalecimiento del capital social en los territorios e, indirectamente, con la búsqueda de sostenibilidad de los programas de desarrollo rural y las iniciativas de la agricultura familiar en el país.
El Gobierno de la Argentina ha demostrado su compromiso con el apoyo a este sector con la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar. Estos cambios institucionales respaldados por la fuerza de las organizaciones rurales de base que participan en las decisiones de política que afectan al sector rural fueron uno de los cambios más significativo ocurrido en el país. No obstante, esta estructura en la actualidad no mantiene una fluida relación con la UCAR y las estrategias de desarrollo rural por ella coordinada, como era de esperar al momento de su creación. Si bien ambas agencias intervienen en los mismos territorios y sobre la misma población objetivo, la concepción sobre el desarrollo rural y las estrategias de intervención difieren sustancialmente: la subsecretaría prefiere políticas centralizadas de tipo asistencial y organización política, mientras que la UCAR mantiene un enfoque descentralizado con eje estructural en lo económico productivo y en el fortalecimiento organizacional de los destinatarios. Este distanciamiento que no ha sido superado con la elevación de la subsecretaría al nivel de Secretaría de Estado en 2014 y las conversaciones realizadas entre sus principales responsables con el objeto de coordinar futuras acciones.
En síntesis, las principales innovaciones institucionales y de gestión pública asociadas a la intervención de los programas FIDA que son reconocidas como elementos que contribuyen a asegurar la sostenibilidad de los procesos de desarrollo rural iniciados en la Argentina son: i) la institucionalización de la Agricultura Familiar y el desarrollo rural en los máximos niveles de la estructura del MAGyP; ii) los procesos de institucionalización del diálogo político a nivel del MAGyP y de los Gobiernos provinciales; iii) los procesos de búsqueda de una articulación efectiva y real de los instrumentos de intervención y acciones (programas y proyectos), que tienden a estructurar un área de políticas diferenciadas para el combate a la pobreza, el desarrollo rural y la agricultura familiar, y su concreción a partir de la constitución de la UCAR; iv) la implementación del PRODERI y del PRODEAR que marcan una continuidad y una ampliación de objetivos de política pública, de instrumentos y de cobertura; v) los compromisos y los pasos concretos de institucionalización a nivel de administración en los Gobiernos provinciales de la problemática del desarrollo rural y la agricultura familiar; vi) la constitución del FONAF y de los Foros Provinciales de la agricultura familiar, pero que progresivamente han sido cooptados por el Gobierno.
No obstante, el problema de la sostenibilidad de los logros de los programas, tanto en relación con las estructuras y las capacidades de intervención logradas como en los resultados y los avances de los proyectos concretos en los territorios, continúa siendo una problemática importante no resuelta y reconocida por sus gestores.[13]
Probablemente, el objetivo de la sostenibilidad acotada al impacto de un programa constituya un resabio de las ideas del Consenso de Washington, según las cuales existía la expectativa de que los programas posibilitaran la creación de mercados de oferta y demanda de servicios locales (asistencia técnica, capacitación y financiamiento) y las condiciones para que la población objetivo accediera a ellos y se adaptara de este modo a las nuevas reglas de juego para competir en los mercados sin que la intervención pública fuera necesaria.
La realidad se ha encargado en todos y cada uno de los programas de demostrar que, a pesar de los avances realizados, las intervenciones para ser exitosos requieren una continuidad que trascienda ampliamente los tiempos promedios de los programas (4 a 6 años), que muchas de las iniciativas y proyectos exitosos fracasan o se retraen a su condición previa poco tiempo después de terminada la intervención, y que las estructuras profesionales y técnicas construidas trabajosamente a nivel provincial suelen ser desmanteladas o reducidas a su mínima expresión al concluir cada programa o en lapso de espera por la instalación de su reemplazo por una nueva iniciativa.
Estas condiciones afectan decididamente la consolidación de las iniciativas y los logros alcanzados por algunos proyectos, ya que no siempre los nuevos programas tienen registro de aquéllos ni se plantean su consolidación en una etapa posterior; y demoran significativamente la puesta en marcha de las nuevas iniciativas que deben reconstruir los equipos técnicos y sus capacidades de funcionamiento desmantelados en el interregno entre la culminación de unos y la instalación de otros.
Resulta difícil pensar que los organismos de financiamiento internacional puedan concebir esta problemática por fuera de los plazos del programa que financian, pero el Gobierno de la Argentina, en cambio, podría contemplar la atención con presupuesto propio de programas para atender los periodos de interrupción del financiamiento internacional y garantizar la continuidad de equipos y acciones.
- Presentación realizada por UCAR en la I Jornada Regional UCAR 2014, Políticas Públicas. Impactos en el Territorio, 24 de setiembre de 2014, Neuquén.↵
- Véase especialmente el trabajo de Aguilar Villanueva (2006).↵
- Véanse por ejemplo los participantes en la negociación del PROINDER realizada a mediados de la década de 1990, descripta por Román y Soverna (2004: 53).↵
- Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.º 1030/2014 del 26 de junio de 2014.↵
- El FoNAF, por su parte, es bastante más amplio y, en todo caso, menos medible en cuanto a los parámetros tenidos en cuenta en la definición de la AF: ésta es considerada un “modo de vida” y una “cuestión cultural”, entre otras cosas.↵
- Ley N.º 26.565, Título IV, de 2009; Decreto N.º 1/2010; Decreto N.º 1164(2009); Decreto N.º 1031 (2010); Resolución SC y MI 10204 (Ministerio de Desarrollo Social).↵
- Véase: http://www.telam.com.ar/notas/201411/85935-organizaciones-campesinas-presupuesto-agricultura-familiar.html, consultado el 20.11.2014.↵
- Publicado en http://www.parlamentario.com, el 12 de noviembre de 2014, consultado el 26.11.14.↵
- Como se señala en Nogueira (2014), noticias periodísticas dan cuenta de acercamientos entre la UCAR y la SAF (véase: La Nación 15 y 17 de mayo y 7 de junio de 2014). Probablemente el hecho más relevante sea la reciente creación en el marco de MAGyP (15.08.14) del Consejo de la Agricultura Familiar Campesina e Indígena como un “espacio para debatir y generar consensos sobre diseños e implementación de políticas públicas estratégicas para el desarrollo sustentable y consolidado de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena” (artículo 1). El Consejo está integrado por la mencionada Secretaría, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Animal (SENASA), la UCAR y representantes de las organizaciones campesinas, indígenas y de la agricultura familiar que tengan carácter nacional. Nótese que el señalamiento de la agricultura familiar indígena posee la misma relevancia que la agricultura familiar campesina.↵
- Esta heterogeneidad así como las limitaciones provinciales y municipales para llevar adelante políticas de desarrollo rural ocuparon un lugar destacado en el componente de fortalecimiento institucional del PROINDER, como lo reflejan dos estudios sobre esta problemática (Gorenstein, 2008; Craviotti y Soverna, 2008).↵
- Véanse: CRISOL, 2006, 2006b, 2006c; CEDES, 2007; CIET, 2007a, 2007b; Danini, 2007; Novacovsky, 2007a, 2007b; PRODERNEA-UNC, 2008a, 2008b, 2008c, 2008d; PROINDER, 2006; Quiroga y Canet, 2006; PRODERNOA, 2009.↵
- Esta situación resulta frecuente en el medio rural y ha dado lugar a su conceptualización y a su registro como Asociaciones Económicas no Cooperativas de la Agricultura Familiar (AEnCAF). Una tipología de ellas, sus principales rasgos constitutivos y una serie de estudios de casos pueden consultarse en Lattuada (2014b).↵
- Esta preocupación ha sido expresada por los representantes de los equipos técnicos de distintas provincias en la I Jornada Regional UCAR 2014. Políticas Públicas. Impactos en el territorio, realizada el 23 y 24 de setiembre de 2014 en Neuquén.↵
