La participación del FIDA como organismo internacional de financiamiento de programas de desarrollo rural en la Argentina desde las primeras experiencias hasta la actualidad permite observar las transformaciones de los enfoques sobre el desarrollo imperantes en los diferentes contextos históricos.

El FIDA inició sus actividades en la Argentina en el año 1983 en respuesta a una solicitud del Gobierno para realizar un proyecto de desarrollo rural en el noreste del país. El préstamo fue aprobado cinco años después y dio origen a la ejecución del PNEA (1991-1996), elaborado bajo los últimos tiempos del enfoque de la modernización y el Desarrollo Rural Integrado (DRI). Desde 1996 hasta la actualidad se han implementado otros cinco proyectos FIDA en el país: PRODERNEA (1999-2007) y PRODERNOA (1999-2012), productos de las iniciativas del ajuste estructural del Consenso de Washington, y los programas de última generación: PRODERPA (2007-2013), PRODEAR (2009-2015) y PRODERI (2011-continúa), forjados bajo las orientaciones del otro desarrollo y el Desarrollo Territorial Rural.

Un análisis comparativo de los documentos de diseño y reorientación de los programas FIDA (1995; 2000; 2002; 2006; 2008a; 2008b; 2010; 2011) permite observar cómo los diferentes enfoques internacionales sobre el desarrollo han influenciado en los cambios ocurridos en la definición del objeto del desarrollo, en la focalización de la población objetivo, en las estrategias de intervención, en los instrumentos priorizados y en los principales actores públicos y privados que intervienen en su gestión y en su ejecución.

1. Objetos del desarrollo rural

El objeto del desarrollo rural en la Argentina ha sufrido transformaciones en el transcurso de los años y ha integrado una serie de cuestiones que se suman a las originarias, lo que construyó un objeto más amplio, diverso y complejo en un proceso de cierta continuidad incremental. En el devenir de las tres décadas de desarrollo rural estudiadas, algunos temas se incorporan progresivamente y ocuparon temporalmente un lugar prioritario, por lo que desplazaron a otros sin hacer que desaparezcan de la agenda, en una suerte de ciclo vital que se renueva periódicamente.

El objeto del desarrollo rural en la Argentina fue focalizado en los diseños de los primeros programas en la situación de pobreza de los pequeños productores agropecuarios de los territorios extrapampeanos (PNEA, PSA, PROINDER, PRODERNEA, PRODERNOA).^[1] Pueden distinguirse al menos tres cambios importantes en esa primera delimitación.

En primer lugar un desplazamiento desde un referente basado en lo productivo/sectorial a otro de carácter territorial. Como objeto de desarrollo, lo rural ha sido identificado hasta fines del siglo XX con lo sectorial agropecuario y, por lo tanto, acotado al desarrollo de actividades productivas directamente asociadas, producciones agrícolas o ganaderas para subsistencia o el mercado. Esta concepción incluye en la actualidad a toda la población que reside en el medio rural y desarrolla diverso tipos de actividades que no se limitan a la producción agropecuaria –artesanías, turismo, servicios, recolección, transformación–, aun teniendo en cuenta su centralidad en la generación de los ingresos directos e indirectos de los territorios rurales.^[2]

En segundo lugar, paralelamente al cambio de enfoque de lo agrario por lo rural, la intervención de los programas ha ampliado su radio de acción: se ha extendido de las regiones que concentraban una mayor proporción de pequeños productores agropecuarios pobres en las regiones del Noroeste y Noreste hacia el resto de las regiones y provincias donde existen bolsones de pobreza de sus pobladores rurales. Los primeros programas de desarrollo en la Argentina fueron regionales:^[3] PNEA, PRODERNEA, PRODERNOA, e incluso el PRODERPA, mientras que los programas de última generación, como el PRODEAR y el PRODERI, si bien otorgan prioridad a las regiones tradicionales, ampliaron su competencia a todo el país. Otros programas como PROVIAR o PROICSA,^[4] de la etapa reciente, definen su accionar en función de la actividad productiva, vitivinícola en el primero y caña de azúcar en el segundo, independientemente de la región.

Finalmente, los programas de última generación y aquellos de tipo sectorial, aunque mantienen la retórica promovida de los organismos de financiamiento internacional sobre la pobreza rural como objeto principal de los programas de desarrollo, expresan un enfoque relacional^[5] e integran entre los beneficiarios de sus acciones a sectores que, sin ser pobres rurales (delimitados por NBI, disponibilidad de recursos o niveles de ingresos), desarrollan actividades que los incluyen y generan alternativas de viabilidad a sus emprendimientos de aquellos –bodegas, ingenios, eslabones de la comercialización, productores que se encuentran por sobre la línea de pobreza y que integran asociaciones y proyectos con productores de menores recursos–.

El ambiente y los recursos naturales ocuparon un lugar secundario en los primeros programas de desarrollo rural (PNEA, PRODERNEA, PRODERNOA), más como un requisito administrativo de prohibición en la implementación de ciertas acciones –uso de plaguicidas prohibidos– que como un tema prioritario en los objetivos de la agenda del desarrollo rural que ocupa en la actualidad. Los programas de última generación, como el PRODERPA (reorientado), el PRODEAR y el PRODERI, incorporan esta problemática en forma específica, y el último establece en su diseño objetivos, metas e instrumentos orientados a la mejora de las condiciones del suelo y el ambiente (FIDA, 2011).

En palabras del Banco Mundial (BM), las condiciones medioambientales adversas y la erosión de los recursos naturales representan desafíos adicionales para los pobladores de las zonas rurales y especialmente para los más pobres (BM, 2007); así se vuelve una cuestión integral del objeto del desarrollo rural en los programas elaborados a partir de la etapa del Pos-Consenso de Washington.

La generación y consolidación de capital social

Todos los programas de desarrollo rural en la Argentina desde las primeras experiencias en la década de 1990 hasta la actualidad han promovido la organización de los productores en formas asociativas con mayor o menor grado de formalización.

Durante la etapa del ajuste estructural, la conformación de grupos de productores tenía un objetivo instrumental y complementariamente económico. Los programas fueron diversos en sus objetivos y estrategias, no obstante, en su amplia mayoría brindaban asistencia técnica, capacitación, apoyo socio-organizativos y en algunos casos también financiamiento, a través de estrategias grupales y asociativas que, además, posibilitaban en ciertos casos en que las iniciativas se consolidaban en su organización aumentar escala, reducir costos, ganar capacidad de negociación, mejorar los ingresos familiares o la seguridad alimentaria de los beneficiarios.

Los resultados de estas acciones se manifestaron en miles de experiencias grupales en los territorios donde los programas tuvieron intervención y abarcaron diversos grados de formalización y desarrollo organizacional, formas jurídicas, tipos de actividad productiva, comercial o reivindicativa, así como características socioproductivas de sus integrantes (Lattuada, 2011).

Esta perspectiva se mantuvo desde lo instrumental hasta la actualidad, pero la organización y la asociación de los beneficiarios pasó a ser un objetivo en sí mismo a partir de las concepciones provenientes de las corrientes neoinstitucionalistas que destacaban el papel del capital social de una comunidad en el desarrollo, es decir, la existencia y la consolidación de numerosas asociaciones basadas en la cooperación de sus miembros y sus redes de colaboración. Esta concepción fue promovida por los organismos de financiamiento internacional a partir de la etapa del pos-Consenso de Washington (BM 2001; BID, 2001) e instalada con la adopción del paradigma del Desarrollo Territorial Rural.

La formación de grupos de beneficiarios inicialmente promovidos con la finalidad de facilitar el acceso a los servicios de crédito y de asistencia técnica comienza a cambiar a partir de las reorientaciones del PRODERNEA (2003) y PRODERNOA (2006), en consonancia con la perspectiva política del Gobierno hacia el pequeño productor y los sectores excluidos y las dificultades observadas en la implementación de aquellos.

El fortalecimiento del capital social se llevó a cabo en dos niveles paralelos y complementarios, aunque no necesariamente fueron producto de una planificación inicial.

Por una parte, a la estrategia de intervención de los programas, que se basó en un primer momento en la formación de grupos y luego en el progresivo apoyo a sus organizaciones, se agregó la estrategia regional del FIDA en MERCOSUR a partir de la creación de la Reunión Especializada para la Agricultura Familiar que indujo la conformación del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FONAF) a nivel país y de los foros provinciales de la agricultura familiar. Esta iniciativa tuvo en un primer momento el apoyo de PRODERNEA y PRODERNOA (2005) y, posteriormente, de la Subsecretaría de Agricultura Familiar (2008) con la participación de los técnicos en el territorio del PSA y PROINDER que se integraron a su estructura.

El FONAF se fue consolidando organizativa y políticamente, y en diciembre de 2011 sus integrantes formalizaron jurídicamente la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar.

La segunda vía de fortalecimiento del capital social en el medio rural fue incorporada por los programas de desarrollo más recientes (PRODERPA, PRODEAR, PRODERI, PROVIAR). Éstos ponen énfasis en consolidar el desarrollo rural de la agricultura familiar otorgando un mayor protagonismo a las asociaciones de productores y de la población rural en los territorios, creando o fortaleciendo sus capacidades, con el objeto de constituir un capital social que trascienda la etapa de intervención temporal de los programas y se constituya en el sustento del desarrollo territorial. Las organizaciones, desde esta perspectiva, reemplazan en algunos casos, y complementan en otros, la intervención que antes estaba reservada a los bancos y los Gobiernos provinciales en la ejecución de los programas en los territorios.

Como se ha podido comprobar en el desarrollo de este punto, el objeto del desarrollo rural fue mutando desde un enfoque sobre la pobreza absoluta agraria hacia la concepción de la mejora progresiva y constante de la calidad de vida de la población rural, priorizando la situación de aquellos en situación social y económica vulnerable, a partir del incremento del valor de sus actividades económicas agrarias y no agrarias en los diferentes territorios –incluida la región pampeana–, el cuidado del ambiente y los recursos naturales, y la consolidación de sus capacidades y organizaciones en la relación con el mercado y el Estado.

2. Población objetivo

Así como los objetos del desarrollo rural fueron incorporando nuevas cuestiones y se reinterpretaron y enfatizaron aquellas que estuvieron presentes desde los inicios, los sujetos en los que se focalizaron los programas acompañaron ese proceso de incremento y refinamiento conceptual respecto de los destinatarios de los mismos que hoy se incluyen en una definición amplia de agricultura familiar.

Estos cambios se observan al considerar que los sujetos del desarrollo rural actualmente ya no lo constituyen exclusivamente un sector de los productores rurales, los pequeños productores pobres, ni las actividades económicas se encuentran acotadas a las actividades agropecuarias directas.

En la delimitación del concepto de agricultura familiar que en la actualidad incluye a los sujetos del desarrollo rural contribuyen criterios socioeconómicos, culturales y políticos. La agricultura familiar como sujeto de desarrollo integra a la población rural de escasos recursos económicos y grupos sociales vulnerables que a esa condición suman condiciones de exclusión o inequidad por su condición de mujer, joven o aborigen. De este modo se han integrado progresivamente a este concepto los pequeños propietarios agrícolas y productores agrícolas no propietarios bajo distinta condición de tenencia que no consiguen una renta por falta de acceso a mercados, financiamiento y asistencia técnica; los grupos aborígenes, que viven en entornos muy desfavorables en varias provincias al norte y al sur del país; las mujeres rurales sin empleo o ingresos permanentes y con los núcleos familiares bajo su responsabilidad; los trabajadores rurales y campesinos sin tierra que trabajan como asalariados transitorios, las familias numerosas –en especial las más jóvenes– sin ingresos fijos y sin capacitación profesional; los pequeños emprendedores que sin disponer de tierras desarrollan actividades en el medio rural como las artesanías, el turismo, la pesca, la apicultura o a la elaboración de productos y subproductos, o prestan servicios en el medio rural. Las personas que componen este universo desempeñan un papel protagónico en la construcción social de los territorios rurales y de su identidad. Los sujetos integrantes de esta “otra agricultura” se caracterizan por sus asimetrías respecto de la agricultura empresarial en cuanto al acceso y disponibilidad de información, recursos productivos y poder de negociación, quienes expresan una manera diferente en el modo de sentir y construir su relación con el medio rural.

Los pequeños productores pobres constituyeron la población objetivo de los primeros programas de desarrollo rural. Posteriormente se incluyeron grupos vulnerables de pobladores rurales que, como se encontraban en situación de pobreza en términos de ingreso, desempeñaran o no actividades agropecuarias, presentaban serios condicionantes de carácter social y cultural para la mejora de sus condiciones de vida. Esta perspectiva incluyó entonces ya no sólo a los productores rurales “pobres” en términos de ingresos y actividad, sino también a pobladores rurales vulnerables por su condición de aborigen, mujer o joven.

La población objetivo del primer proyecto (PNEA) estuvo focalizada en pequeños productores agropecuarios con superficies menores de 25 ha. El programa, a posteriori, incluyó el tema de la mujer rural a partir del aporte de recursos económicos con ese destino provenientes de un programa específico de Naciones Unidas (Baudrón, 1993; FIDA, 1995; PROINDER, 2003). El PRODERNEA y el PRODERNOA continuaron inicialmente con ese requisito.

No obstante, el PRODERNEA incluyó, además, un componente especial de apoyo a comunidades aborígenes (FACA) y en su reorientación a partir de 2003 incorporó a los jóvenes rurales como una categoría explícita de su población objetivo (FIDA, 2002). El PRODERNOA sumó poblaciones denominadas “vulnerables” mediante un componente no reembolsable para ayudar a satisfacer necesidades básicas y a reducir la pobreza extrema. La reorientación del PRODERPA en 2009 fue dirigida a un grupo de beneficiarios pobres, que incluye a pequeños productores rurales mayores de 14 años que producen para la subsistencia o para el mercado; incluye también a beneficiarios que, aun cuando pudieran estar por encima de la línea de pobreza en un momento dado, son altamente vulnerables ante cambios en las condiciones ambientales o de mercado típicas de la Patagonia; e incluye también a comunidades aborígenes, a población rural en general y a jóvenes y a mujeres rurales aunque sin establecer un componente específico para atenderlos (FIDA, 2008a).

El PRODEAR y el PRODERI identificaron como beneficiarios principales a productores familiares o trabajadores rurales adultos y a población rural en general, y contemplaron a miembros de comunidades aborígenes y a grupos de hombres y mujeres jóvenes.

Los Trabajadores Transitorios (TT) han sido incluidos en un periodo reciente como sujetos del desarrollo rural, inicialmente por el PROINDER (BM) y luego por el PRODERI (FIDA), aunque aquellos han compartido desde siempre uno de los mayores índices de pobreza y NBI que caracterizan a los sectores pobres del medio rural.

Por otra parte, la cuestión de la mujer rural ha sido un eje temático que ha permanecido a través de todos los programas FIDA desde su inclusión en el PNEA, aunque ha sufrido modificaciones sustanciales en su enfoque.

En el medio rural, las mujeres se caracterizan por la invisibilidad de su trabajo productivo. La mayoría de las mujeres rurales son registradas en los censos dentro de la categoría de inactivas. Las tareas reproductivas no son remuneradas ni percibidas como trabajo ni siquiera por las propias mujeres y, comparativamente, tienen menores posibilidades de empleo, salarios más bajos por el mismo trabajo y menor oportunidad de acceso a trabajos estables.

Los programas de desarrollo rural en Argentina han pasado desde un enfoque centrado en la mujer rural a una perspectiva transversal sobre el género que procura una integración y una participación equitativa de ambos sexos en grupos y actividades productivas, económicas, organizacionales y reivindicativas.

Los primeros programas contenían un enfoque de mujer en el desarrollo (MED) y focalizaban sus intervenciones sólo en las mujeres. Luego se fue planteando la problemática del género en el desarrollo (GED), entendida como una situación que involucraba tanto a mujeres como a hombres en sus vinculaciones y en la asignación y asunción de roles, desfavorables en términos de equidad para la mujer. Este enfoque parte de la diferencia entre el concepto de sexo, que se refiere a las condiciones biológicas, y el concepto de género, que se refiere a las diferencias socioculturales e históricas que determinan el comportamientos en la interacción, la adjudicación y la asunción de roles de hombres y de mujeres en la división genérica del trabajo. Este enfoque pone de manifiesto la inequidad en las relaciones de poder, que generalmente son manejadas por el hombre y ubican a la mujer en una posición subordinada. Con el enfoque de género se busca entender estas relaciones y trabajar en la búsqueda de una mayor equidad.

Desde esta concepción se ha discutido en distintas oportunidades la conveniencia de establecer componentes o cupos específicos en los programas en favor de las mujeres, pero, excepto en el primer programa (PNEA), los restantes se han inclinado por una perspectiva transversal sin reserva de acciones, cupos o recursos específicos. No obstante, existieron iniciativas que promovieron esa mayor equidad en las oportunidades de acceso y participación de los recursos. En PRODERNEA por ejemplo, se llevó adelante Proyectarte en la provincia de Formosa, un proyecto a partir del cual las mujeres de diferentes comunidades aborígenes ocuparon un lugar central en su integración (ver Anexo I). También se promovió una participación activa de las mujeres rurales en las estructuras de representación a partir de un financiamiento adicional a las organizaciones destinado para su asistencia a las reuniones del FONAF.

En los programas de reciente generación, como PRODERPA, PRODEAR o PRODERI, se mantiene la visión transversal sobre el género en sus diseños, pero no son claras ni explícitas las acciones sostenidas en su implementación, en un contexto social y cultural que resulta diferente al de tres décadas atrás en relación con la equidad de género.

Los jóvenes rurales de ambos sexos constituyen, junto a las mujeres, uno de los grupos sociales en que la pobreza y la migración se expresan con mayor intensidad. Debido al proceso de progresiva fragmentación de los predios, los jóvenes de los hogares con bajos recursos generalmente no tienen acceso a la tierra y los que pertenecen a los estratos más pobres trabajan como jornaleros o en otras actividades asalariadas. Los hogares pobres tienen jefes más jóvenes, con menos años de educación y tasas de ocupación más bajas. La principal fuente de ingresos es el empleo asalariado agropecuario, en donde participan mucho más como asalariados que como productores (BM, 2007; FIDA, 2011b).

Los jóvenes rurales son identificados como sujetos diferenciados de los programas del desarrollo rural en la Argentina a partir de la reorientación del PRODERNEA en 2003. La reserva de un porcentaje del Fondo de Rotatorio de Actividades Innovativas (FRAI) constituye el primer instrumento destinado a financiar en forma específica los proyectos de jóvenes rurales. Pero, además, se implementó una estrategia de inclusión de jóvenes a nivel regional que motivó a las provincias y promovió la contratación de responsables capacitados e informados sobre el tema. Se realizaron capacitaciones de jóvenes en la elaboración de proyectos productivos o de servicios, incluyendo a aquellos sin disponibilidad de tierras para trabajar pero con deseos de permanecer en el ámbito rural. Una selección de estos proyectos fueron financiados para su ejecución.

A estas actividades se agregaron programas de capacitación, como promotores de desarrollo rural y dirigentes rurales para jóvenes en distintas regiones. Pero en su mayor parte (76%) eran estudiantes universitarios (Pirone, 2012) y por lo tanto poco representativos de un segmento de población vulnerable de la agricultura familiar. No obstante, la organización y la promoción de una serie de encuentros nacionales e internacionales han generado una instancia de organización y diálogo de los jóvenes rurales para hacer llegar sus demandas y sus propuestas a las máximas autoridades nacionales. Resultado de esas acciones ha sido la institucionalización de su problemática a partir de la creación reciente de una Dirección Nacional de Juventud Rural en la estructura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.

Posteriormente, en el diseño del PRODERPA, los jóvenes rurales fueron identificados como un subgrupo que debe ser atendido con prioridad, como el de mujeres rurales. El PRODEAR y el PRODERI profundizaron esta perspectiva y los definieron como un grupo específico de su población objetivo, y establecieron metas ad hoc del programa.

También, el PROSAP ha incorporado la temática al crear numerosos Centros de Jóvenes Emprendedores Rurales en diferentes provincias y al asistir en la elaboración y en la ejecución de proyectos de este sector de la población con escasas oportunidades de inserción productiva y laboral.

Las poblaciones aborígenes (o pueblos originarios) constituyen un grupo claramente diferenciado que desde los tiempos coloniales ha sufrido un deterioro material y cultural en sus condiciones de vida, que forma parte de la pobreza estructural existente en la Argentina. El último Censo Nacional de Población y Vivienda (INDEC, 2010) registra 955.032 personas pertenecientes a pueblos aborígenes, de las cuales se estima que el 60% vive en zonas rurales.

La problemática de estas comunidades ha estado presente en todos los programas financiados por FIDA en el país, excepto en el primero (PNEA) que se concentraba en pequeños productores agropecuarios. Los proyectos apoyaron a comunidades aborígenes que se encontraban en condiciones de pobreza extrema e indigencia financiados con fondos no reembolsables –una diferencia importante con respecto a los apoyos a pequeños productores consistentes en créditos y asistencia técnica con pago parcial de los servicios de los primeros proyectos–. Inversiones en infraestructura básica como el acceso al agua potable y energía eléctrica, actividades productivas para mejorar la producción de autoconsumo que contribuyera a resolver necesidades alimentarias y emprendimientos artesanales y apícolas con capacitación y organización que contribuyeran a la generación de ingresos monetarios son algunos ejemplos de las contribuciones realizadas a estas comunidades. No obstante, el apoyo a la población aborigen, si bien ha sido continuo en estos programas de desarrollo, ha contado con recursos económicos asignados insuficientes –5% del presupuesto total de los programas– en relación con una demanda de servicios que ha superado ampliamente las metas establecidas en el diseño original de esos programas (FIDA, 2010).

El Gobierno de la Argentina y el FIDA concluyeron que aun cuando el PRODERNEA y el PRODERNOA habían incluido componentes para atender a las necesidades de las comunidades aborígenes, éstas no habían obtenido un progreso de su situación, caracterizada por las dificultades del aislamiento geográfico, el nivel de necesidades básicas y las condiciones de una cultura y lengua diferentes para el trabajo de los técnicos y los objetivos de los programas. Los programas de última generación, elaborados bajo la influencia de las concepciones del pos-Consenso de Washington, como el PRODERPA, han realizado numerosas actividades con comunidades aborígenes pero sin disponer de un componente específico, mientras que el PRODEAR ha mantenido la tradición del componente FACA que ya existía en el PRODERNEA. La dimensión y particularidad de esta problemática ha llevado al Gobierno argentino a iniciar negociaciones con fuentes de financiamiento internacional para diseñar un programa específico para las comunidades aborígenes.

Por último, los programas de nueva generación (PRODERI) y sectoriales (PROVIAR, PROICSA) incluyen en sus beneficios a sectores que si bien no son definidos como población objetivo se requieren para integrar en proyectos a aquellos, por ejemplo productores no pobres o empresas que organizan las cadenas de valor. En el caso del PRODERI, el diseño del programa prevé establecer sus relaciones con los beneficiarios por intermedio de grupos y organizaciones de diferente naturaleza y grado de consolidación, que deben estar integradas al menos en un 70% por miembros con las características del grupo objetivo. El PROVIAR y el PROICSA contemplan beneficios para los pequeños productores vitícolas y de caña de azúcar en la medida de su integración con bodegas e ingenios, los cuales también reciben apoyos económicos en función de su participación en estos programas.

Visto en perspectiva, los pequeños productores rurales pobres, las mujeres rurales y las poblaciones aborígenes tuvieron un lugar relevante en la redacción de los programas de desarrollo elaborados bajo la concepción modernizadora del DRI o neomodernizadora del Consenso de Washington, mientras que su importancia como población objetivo fue progresivamente compartida en el diseño de los programas y los discursos del desarrollo con la inclusión progresiva de jóvenes, de trabajadores transitorios y más tarde y complementariamente de actores socioeconómicos no pobres ni vulnerables que integran las cadenas de valor en el actual contexto del desarrollo territorial rural.

3. Estrategias e instrumentos

En la etapa inicial del desarrollo rural en el país y en la del Consenso de Washington los programas fueron la política y la estrategia. Por lo tanto las acciones en el territorio –con alguna excepción– se encontraban acotadas a las que disponía cada programa interviniente.

El denominador común de la intervención consistía en la constitución de grupos integrados por población objetivo en función de un proyecto, a partir del cual accedían al asesoramiento de un profesional que brindaba asistencia técnica y capacitación, y gestionaba apoyo financiero en aquellos programas que lo tenían –los programas del INTA carecían de este vital instrumento y el PSA pudo obtener un refuerzo complementario en este sentido aportado por el PROINDER–.

La unificación de la coordinación y la ejecución de todos los programas de desarrollo con financiamiento externo a partir de la creación de la UCAR en el año 2009 posibilitaron replantear la estrategia de intervención y adoptar un enfoque denominado “trasversal”. Este enfoque propone la convergencia de los diferentes instrumentos que disponen distintos programas sobre una misma población objetivo en un determinado territorio en la medida de sus diferentes necesidades o requerimientos –infraestructura, asistencia técnica, financiamiento, capacitación, agregado de valor, etc.–. Este enfoque, se complementaba con la definición de Planes Estratégicos Provinciales y el establecimiento de microrregiones en las que se focaliza una intervención masiva y transversal de los programas, en un campo de acción que –como ya se ha mencionado– se ha ampliado de lo regional a lo nacional.

Si bien las provincias elaboraron sus Planes Estratégicos Provinciales y para fines de 2014 existía una delimitación de 16 microrregiones, esta estrategia propuesta a partir de los programas de última generación aún no ha logrado instalarse en forma efectiva en los territorios donde los programas mantienen su prevalencia y resultan difíciles de flexibilizar para su adecuada coordinación. A ello contribuye, en ciertos casos, además de la propia rigidez en los diseños de los programas, el hecho de que esos Planes Estratégicos y la definición de las microrregiones son producto de los cuerpos técnicos para cumplir con los requisitos necesarios que permitan acceder a los recursos de financiamiento, pero carecen del compromiso político de las autoridades provinciales y la convicción de constituir una herramienta efectiva para la intervención en el territorio.

En cuanto a los principales instrumentos utilizados, la creación de mercados de financiamiento y de asistencia técnica en los que progresivamente se incorporan los grupos de productores demandantes y prestadores privados de servicios oferentes constituyen los ejes centrales de la intervención de los programas de desarrollo rural diseñados en la etapa de la modernización e intensificados durante la etapa del ajuste estructural.

En el PNEA la herramienta principal propuesta fue el crédito, mientras que la asistencia técnica constituía un componente secundario subordinado a la actividad crediticia. Los proyectos PRODERNEA y PRODERNOA, en cambio, establecieron que la demanda de crédito estaría determinada por el avance del componente de asistencia técnica. En todos los casos el acceso a los servicios era grupal en función de proyectos, por lo tanto el crédito exigía garantías solidarias con el objeto de asegurar la devolución de los montos otorgados con tasas subsidiadas por el sistema bancario o las propias agencias, y en el caso de la asistencia técnica, programado con costos que progresivamente se hacían cargo los productores en la medida que avanzaban los programas hasta su finalización.

Esta concepción de mercados de servicios y beneficiarios “clientes” –como llegaron a ser denominados en la redacción de algunos programas– fue desplazada en la etapa del pos-Consenso de Washington por políticas de aportes no reembolsables o por subsidios directos; la administración por parte de organizaciones de productores en lugar del sistema bancario y servicios de asistencia mayoritariamente subsidiados prestados a través de agencias públicas o de profesionales del ámbito privado.

En el transcurso de los programas FIDA, los instrumentos de política financiera fueron reformados y nuevos diseños se instalaron en las reorientaciones de los programas. A la presencia del Fondo de Asistencia a Comunidades Aborígenes (FACA), el único que contemplaba aportes no retornables en esa época, se agregó el Fondo de Capitalización a Organizaciones (FOCO) con el propósito de fortalecer las organizaciones de base. Para mejorar la inserción comercial de los productos se sumó al crédito la creación del Fondo de Acceso a Mercados (FAM), que sumaba aportes no reembolsables. Además, el FRAI fue rediseñado como mecanismo de financiamiento de iniciativas de jóvenes, con menores costos financieros e incentivos por el cumplimiento en término de su devolución.

El financiamiento a través del subsidio o de aportes no reembolsables cobra mayor relevancia a partir de la reorientación del PRODERNOA en 2006. La reorientación efectuada en el proyecto PRODERPA en 2009 –ya en la etapa del paradigma del Desarrollo Territorial Rural– profundizó esta línea eliminando el componente de crédito que estaba incluido en el diseño original del proyecto, aunque mantuvo un fondo de capitalización cercano a US$ 5 millones.

Esta tendencia respecto del financiamiento se observa con claridad en la importancia relativa del componente de crédito dentro de cada proyecto. Fue claramente mayor en el PNEA (51% del total del proyecto) que en el PRODERNOA (29% del total) y el PRODERNEA (20% del total).

En el PRODEAR y el PRODERI, el financiamiento (mayoritariamente no reembolsable) es un instrumento que actúa conjuntamente con la capacitación y la asistencia técnica. El crédito, en la actualidad, ha dejado de ser un componente y por lo tanto una responsabilidad y actividad de los programas FIDA, siendo reemplazado por aportes no reembolsables por única vez a las asociaciones de productores y de pobladores rurales en los territorios, quienes tienen a su cargo la responsabilidad de construir o consolidar sistemas de financiamiento y crédito para sus asociados a través de fondos rotatorios y otros mecanismos similares.

En el PRODEAR, el fondo de crédito para inversiones comunitarias fue de apenas US$ 1 millón, y la estrategia que preveía el acceso a servicios financieros de la población objetivo fue planificada en función de un enfoque asociativo a partir del fortalecimiento de las organizaciones de los productores que actuarían como agentes de crédito a partir de fondos fiduciarios o capital semilla. Esta concepción ha sido definitivamente consolidada en el último de los programas en vigencia (PRODERI).

También se observó una transformación en el objetivo específico del componente de servicios financieros a través de los distintos proyectos. El componente de crédito en el PNEA y el PRODERNEA estaba claramente dirigido a incrementar la producción agropecuaria y los cambios tecnológicos en la parcela. El PRODERNOA agrega la necesidad de proveer recursos financieros a actividades no agropecuarias rurales. Finalmente, los programas de última generación, como el PRODEAR y el PRODERI, promueven transformar actividades económicas de subsistencia en negocios rentables y ofrecer oportunidades de empleo y negocio a jóvenes rurales, así como constituir sistemas de financiamiento locales para la agricultura familiar a partir de las asociaciones de productores con trayectoria en el territorio.

Los actores responsables de gestionar el financiamiento en las zonas rurales también cambiaron. En los primeros proyectos, los bancos provinciales eran las entidades encargadas de brindar los créditos, que demostraron en la experiencia escaso compromiso y nula capacidad en el financiamiento de pequeños productores. Tampoco funcionó adecuadamente una etapa posterior en que las estructuras de los propios programas debían hacerse cargo de la función. La estrategia cambió en los programas de última generación (PRODEAR y PRODERI) al incluir a las asociaciones de productores como responsables de administrar el financiamiento a partir de una capitalización inicial por parte de los programas.

El acceso a servicios de asistencia técnica ha constituido el segundo componente en términos de importancia de los programas de desarrollo respondiendo a una estrategia explícita de largo plazo para desarrollar un mercado de servicios de asistencia técnica, en el cual los costos de los servicios serían asumidos progresivamente por los beneficiarios (FIDA, 2010).

En los primeros programas, la validación y la transferencia de las tecnologías seleccionadas descansó principalmente en el personal técnico del programa asignado o contratado por las provincias, que ha cumplido múltiples roles: promoción y formulación de propuestas; seguimiento en los aspectos productivos; organización de grupos de beneficiarios; además de otras funciones agregadas posteriormente, como el manejo de aspectos financieros del programa. La casi totalidad de los técnicos de campo eran graduados universitarios de agronomía y veterinaria, y la asistencia técnica se concentró mayormente en los aspectos productivos agronómicos o ganaderos, con menor énfasis en los problemas de gestión empresarial, de comercialización, de mercados o de desarrollo organizacional de los grupos y de las asociaciones.

Aun con dificultades, la estrategia ha evolucionado desde la total ausencia del tema comercialización en el proyecto inicial (PNEA) hasta el reconocimiento explícito de la necesidad de enfatizar la sustentabilidad comercial y económica de los proyectos reflejados en las reorientaciones del PRODERNEA (2003) y del PRODERNOA (2006). Estos programas establecieron un subcomponente de desarrollo comercial como parte de la asistencia técnica, crearon un Fondo de Acceso a Mercados (FAM) y designaron técnicos responsables de estas áreas en la coordinación nacional y en las unidades ejecutoras provinciales. Las cuestiones relacionadas con comercialización y agregado de valor han sido priorizadas en los objetivos de los programas de última generación (PRODERPA reorientado, PRODEAR, PRODERI) elaborados bajo la influencia de las ideas del pos-Consenso de Washington. En ellos se considera necesario que los proyectos incorporen un enfoque de negocios y el empleo de herramientas que posibiliten su sustentabilidad a partir del fortalecimiento de las capacidades de organización y gestión de los beneficiarios que aseguren su permanencia en el mercado.

En síntesis, la creación de mercados de financiamiento y de asistencia técnica propuestos por los programas diseñados durante el DRI (PNEA) y la etapa del ajuste estructural (PRODERNEA y PRODERNOA) no resultaron adecuados para el logro de los objetivos planteados por los programas. El Gobierno argentino consideró que la creación de mercados de asistencia técnica y la incorporación de agricultores familiares a la banca comercial carecían de factibilidad y que no formaban parte de la estrategia del Gobierno, aunque aceptó originalmente que fueran componentes incorporados a los programas debido a la inflexibilidad del organismo de financiamiento para modificar la estrategia, confiando en una modificación sobre la marcha a partir de una realidad que demostrara la inviabilidad de la propuesta (FIDA, 2010).

En los programas de última generación, el objetivo original de incorporar al agricultor familiar a la banca comercial y a un mercado pago de servicios de asistencia técnica fue reemplazado en la etapa del pos-Consenso de Washington por el objetivo de asegurar a los beneficiarios de los programas el acceso al financiamiento y la asistencia técnica necesarios para posibilitar la viabilidad de sus emprendimientos productivos y comerciales, preferiblemente a través de sus propias organizaciones (FIDA, 2010).

Los problemas de acceso, regulación y tenencia de la tierra e iniciativas vinculadas a ellos, que constituyen una temática relevante para el desarrollo de los pequeños agricultores presente en la década de 1960 y 1970, ocuparon, en cambio, un lugar simbólico y prácticamente inexistente en los programas de desarrollo implementados en el marco del ajuste estructural o del desarrollo territorial rural posterior. El PNEA tuvo un componente de regularización fundiaria que tuvo costos pero ningún beneficio concreto. El tema se excluyó del diseño del PRODERNEA, y aunque la cuestión fue reinstalada en el PRODERNOA, las iniciativas llevadas a cabo consistieron en unas pocas y modestas acciones locales con el fin de regulación de títulos de dominio (SAGPyA-FIDA, 2007). Tampoco es una cuestión que haya sido retomada con atención específica en los proyectos de última generación (PRODERPA, PRODEAR, PRODERI), aunque en algunos de ellos se lleven adelante acciones específicas en materia de regularizaciones de dominio, como en el caso del PRODEAR en la provincia de Chaco. La UCAR en los últimos años promovió programas específicos en cuatro provincias argentinas, los cuales en ningún caso pudieron ser ejecutados debido a la resistencia encontrada en los organismos encargados del registro de dominio y el poco interés demostrado por las autoridades provinciales.

4. La gestión del desarrollo rural: de la fragmentación programática a la búsqueda de unidad conceptual

Durante la etapa del ajuste estructural del Consenso de Washington, en la década de 1990, se instalaron y multiplicaron en la Argentina una serie de programas de desarrollo rural en un marco caracterizado por el crecimiento económico a tasas elevadas acompañado de una exclusión social también creciente. Esos programas, básicamente destinados en su concepción original a paliar las supuestas externalidades negativas de la instalación de un modelo de desarrollo basado en la apertura y en la desregulación de la economía, se implementaron con alto grado de autonomía dada su alta dependencia de diversas fuentes de financiamiento internacional (FIDA, BID, BM) y la concepción política sobre un Estado que debía reducir sus dimensiones, sus presupuestos y sus funciones de intervención.

La advertencia sobre las debilidades de esta concepción del Estado en las políticas de desarrollo rural comenzaron a ponerse de manifiesto hacia finales del ciclo del ajuste estructural, y las iniciativas en busca de su reversión se consolidaron durante la primera década del siglo con el cambio de Gobierno y el proceso de recuperación de la crisis de 2001.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación (SAGPyA) organizó distintas instancias de debate sobre las necesidades de coordinación de los programas de desarrollo rural. La Comisión de Desarrollo Rural (CDR) fue creada por Resolución SAGPyA N.° 122/99 en marzo de 1999 con el objetivo de coordinar los programas y las acciones en materia de desarrollo rural. En la CDR participaban los programas de la secretaría –PSA y PROINDER–, el INTA y, en su versión ampliada, los representantes de las provincias, y se llevaron a cabo diversos talleres en diferentes regiones del país. En 2003, se elabora en el marco del componente de Fortalecimiento Institucional de PROINDER el documento Propuestas para la creación de un sistema nacional de desarrollo rural, que sentarían las bases para las propuestas que serían reiteradas en 2005 y en 2008 (Craviotti y Soverna, 2008).

Posteriormente, en 2004, con el apoyo de una donación conjunta del BID y del FIDA, se llevaron a cabo una serie de seminarios y talleres participativos coordinados por la consultora internacional RIMISP Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. La consultoría culminó en 2006 con dos documentos y sendas propuestas: una referida a la estrategia (Berdegué y Schejtman, 2006) y otra sobre la construcción de la institucionalidad necesaria para el desarrollo rural (Cuervo, Martínez Nogueira, Ramos, 2006). Estos documentos constituyeron el desembarco oficial del paradigma del Desarrollo Territorial Rural en la Argentina.

En noviembre de 2005 se integraron activamente a la discusión en curso los responsables de los programas de la SAGPyA, el INTA y la coordinación técnica de la Comisión de Desarrollo Rural con el aporte de respectivos documentos (Soverna, 2005; Aráoz y Lotti, 2005; INTA, 2006). Como consecuencia de la decisión del Consejo Federal Agropecuario de incorporar a las provincias al debate, se llevaron a cabo cinco talleres regionales de la CDR entre marzo y abril de 2006. A esos talleres fueron convocados ministros y secretarios a cargo de la política de desarrollo rural de las provincias, representantes de instituciones y programas nacionales incorporados a la CDR y referentes provinciales del tema. En el documento que sintetiza la producción de los cinco encuentros se aprecian coincidencias sobre: a) el papel estratégico de la SAGPyA; b) la necesidad de fortalecer el área específica dentro de la SAGPyA a cargo del desarrollo rural; c) el reclamo de ámbitos permanentes de diálogo con las provincias, y d) el concepto de nueva ruralidad, que excede lo estrictamente agropecuario (PROINDER, 2006).

Continuando la búsqueda de un fortalecimiento del Estado en la definición y coordinación de una política de desarrollo rural que articulara los diferentes programas y visiones, en marzo de 2006 por medio de la Resolución SAGPyA N.° 133 se creó el Foro de Políticas Públicas Rurales, integrado por la presidencia del INTA, funcionarios de la SAGPyA y de los programas de desarrollo rural más representativos en vigencia –PSA, PRODERNEA/PRODERNOA–, el SENASA, dirigentes de Federación Agraria Argentina, legisladores, representantes del FONAF, académicos y consultores a título personal. El objetivo era discutir, evaluar y proponer las políticas institucionales más apropiadas a los objetivos de desarrollo y promoción de las áreas rurales a partir de los documentos elaborados por el RIMISP sobre una estrategia de desarrollo rural para la Argentina y el Documento Mendoza propuesto por el FONAF (2006a). Las tres reuniones de este foro mostraron profundas discrepancias entre los participantes respecto de las posibles estrategias de desarrollo rural e incluso respecto del proceso para su construcción; no obstante, un comité redactor posibilitó formalizar y elevar una propuesta al secretario de Agricultura (Lattuada, Nogueira, Urcola, 2013).

En este documento (Foro de Políticas Públicas Rurales, 2006) se destaca la necesidad de un Estado nacional que planifique y oriente las políticas de desarrollo rural, un compromiso activo de los Gobiernos provinciales, la imprescindible participación organizada de la sociedad rural en la definición de las políticas a ellos destinadas, y la importancia de la implementación de políticas activas focalizadas a favor de una agricultura familiar que trascienda lo estrictamente agropecuario y priorice la inclusión económica y social.

El documento también avanza en la propuesta de consolidar un proceso gradual de jerarquización e institucionalización del desarrollo rural y la preservación de los espacios de diálogo construidos hasta el momento (CDR, FONAF, Foro de Políticas Públicas Rurales). Propone la creación de un Área de Desarrollo Rural (ADR) al más alto nivel institucional cuya misión sería generar oportunidades para que los pobladores rurales puedan ejercer plenamente sus derechos, vivir y trabajar dignamente y desarrollar sus capacidades personales, y con funciones de planeamiento, diseño, coordinación, ejecución, monitoreo y evaluación de los programas de desarrollo. Una propuesta consecuente con los enfoques del desarrollo de capacidades y el desarrollo humano del pos-Consenso de Washington. El ADR se pensaba conformada por tres sectores: a) un sector para el diálogo político, con las organizaciones sectoriales, con las provincias y con otros organismos estatales; b) un sector de políticas para el desarrollo y la agricultura familiar; c) un sector de operaciones de desarrollo rural, compuesto por todos los instrumentos de intervención de la SAGPyA y el INTA. Esta iniciativa, con algunas variantes, constituye el boceto que servirá de antecedente para la creación de la UCAR en el año 2009, cuando la SAGPyA es elevada al rango de ministerio y establece su nueva estructura.

El proceso descripto, llevado a cabo en ámbitos diferentes y con relativa coincidencia temporal y de actores, adquiere ex post la apariencia de haber sido deliberadamente diseñado y coordinado, aunque no ha ocurrido de ese modo. No obstante, sentó las bases para el inicio de un camino que buscaba superar la fragmentación programática de la etapa previa.

Las iniciativas de coordinación de los programas se consolidan en forma progresiva, primero con la organización de la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI)^[6] y, a partir del año 2009, con la creación del MAGyP y la UCAR dependiente directamente de la unidad ministro,^[7] y la elevación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar –creada un año antes– al rango de secretaría.

No obstante los avances mencionados en la búsqueda de cierta unidad conceptual y organicidad en la intervención, continúan existiendo en la Argentina distintas concepciones, estructuras y estrategias en las políticas de desarrollo rural con mayor o menor coordinación definida por los actores en su interacción en los territorios. Como se mencionó en el capítulo anterior, en la actualidad, en el orden nacional, pueden identificarse al menos tres líneas diferentes originadas en: a) UCAR –con recursos de financiamiento externos y de las provincias– ; b) Secretaría de Agricultura Familiar (antes SSAF) –con recursos del presupuesto nacional– ; c) INTA –con recursos institucionales–.

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