Presentación del problema de estudio

A partir de la conceptualización técnica de la política emanada del pensamiento de Maquiavelo (2004, 2005) es que fueron generadas las condiciones para que el Estado emergiera como una problemática de estudio específica y diferenciada por la existencia de una razón de Estado. Desde dicho momento iniciático es que el Estado ha contemplado una extensa trayectoria de estudio en las ciencias sociales, donde tanto autores considerados como clásicos (Durkheim, 2008, 2011, 2012; Weber, 1922; Schmitt, 1991; Marx, 2009; Marx y Engels, 1974), así como contemporáneos (Skocpol, 1979; Bourdieu, 1991; Mann, 1993; Lorenc Valcarce y Vommaro, 2020 ; Nosetto, 2022) acordaron en la importancia de la estatalidad como esfera de constitución de relaciones sociales.

En sintonía con el párrafo precedente, frente a la multiplicidad de abordajes que los pensadores proponen en consonancia con las varias perspectivas que soportan es que Bohoslavsky y Soprano (2010) han sintetizado en seis las tradiciones abocadas a la aprehensión del Estado: la primera remite a un análisis estructural del Estado, donde es priorizada la lógica macrosocial que tiende a representarlo como una suerte de actor todopoderoso; por otra parte, la segunda comprende el estudio de los procesos de construcción de la estatalidad; en tanto, la tercera, enmarcada en los procesos de transición democráticos latinoamericanos, se aboca a las formas políticas; la cuarta refiere a los procesos de reforma que tuvieron lugar en la década de 1990 donde el Estado atravesó reestructuraciones en el curso de transformaciones socio-económicas de envergadura; por último, la quinta y sexta perspectiva pueden ser agrupadas en torno al estudio de los agentes estatales, lo cual comprende al Estado en forma dinámica, con la diferenciación en el enfoque centrado en las categorías dirigentes y, por otra parte, la dinámica institucional. La presente investigación comulga con las dos últimas perspectivas expuestas, por lo cual parte de la concepción de que el Estado no es un espacio social homogéneo, carente de luchas a su interior y con una estructura estanca. Por el contrario, es que se adopta una postura en la cual se busca comprender su multiplicidad a partir de la variedad de agentes, acciones, procesos y normas que allí toman lugar y que son moldeadas por los propios participantes (Lagroye, 1994; Offerlé, 2011, Bourdieu, 2015).

Con el espíritu anterior es que en el pasaje del siglo XIX al XX, los seminales escritos de los pensadores políticos italianos (Michels, 1991a, 1991b; Mosca, 1984; Pareto, 1980) inauguraron una tradición de estudio basada en la conceptualización de una sociedad dividida entre dos categorías de personas: los gobernantes y los gobernados. La primera “(…) siempre menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas y monopoliza el poder (…)”, en tanto, la segunda “(…) más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien, de un modo más o menos arbitrario y violento, y a ella le suministra los medios materiales de subsistencia (…)” (Mosca, 1984: 106). Aquellos identificados con la primera definición fueron categorizados como clase dirigente o clase política, indispensables para el jefe de Estado por su influencia en la esfera pública. Dentro de estos estudios de apertura tuvieron lugar disensos en torno a su composición. Desde perspectivas que afirmaban la existencia de una fuerza inercial la cual indicaba “(…) la tendencia a permanecer en el punto y en el estado en el que se encuentran (…)” (Mosca, 1984: 120), es decir, la propensión a volverse hereditarias; hasta otras que afirmaban “(…) no un reemplazo de un grupo de élites por otro, sino un proceso continuo de mezcla (…)” (Michels, 1991a: 165) en lo que fue denomina teoría de circulación de las élites.

Ahora bien, enmarcados en un contexto de emergencia y consolidación de los Estados modernos occidentales, los autores precedentes coincidieron en la existencia de una tendencia hacia el reconocimiento de un campo de actividades específicas ligadas al gobierno y la especialización de los órganos administrativos. El diagnóstico precedente fue compartido por pensadores contemporáneos como Max Weber (1922), quien afirmaba como carácter específico de la organización estatal la jerarquización de la administración pública en un proceso de burocratización continuo. A partir de ello, tomaba lugar la profesionalización de la gestión estatal en tanto permitía convertir dicha actividad en un medio de vida (Weber, 2003), coincidiendo con apreciaciones primarias que daban cuenta de la existencia de una lógica inmanente de la estatalidad.

De élite a clase dirigente atravesando la clase política: el estudio de los agentes estatales en Europa y Estados Unidos

Los diagnósticos presentados en el apartado anterior estimularon los debates en torno a la categoría élites, particularmente, en el ámbito estadounidense y francés de mediados del siglo XX. Sin embargo, entre ambas escuelas existen diferencias clave sobre la aproximación al objeto de estudio. Tal como señala Frédéric Sawicki (1999c), los investigadores franceses se han enfocado en el estudio de la representación política de las clases sociales, mientras que los estadounidenses han valorizado la comprensión de la profesión política como tal. Dicha diferenciación puede rastrearse al impacto que tuvo en el ámbito académico francés la publicación de dos artículos de Raymond Aron (1950a, 1950b) referidos a la articulación de la estructura social y la estructura de las élites, donde los factores que fueron considerados como determinantes recayeron en la homogeneidad o dispersión de las élites. Asimismo, en un escrito posterior (Aron, 1960) en el cual se critican las aproximaciones globales propuestas por el marxismo para el estudio de las élites, Aron construyó el concepto analítico de “categorías dirigentes” entendidas como:

(…) se situaría entre la élite y la clase política: engloba a aquellos privilegiados que, sin ejercer propiamente funciones políticas, no pueden dejar de ejercer influencia sobre los gobernantes y los que obedecen, ya sea por la autoridad moral que ostentan o por el poder económico o financiero que poseen (p. 267).^[1]

Desde la perspectiva de Aron (1960) la adopción del esquema conceptual de categorías dirigentes permite designar una función más que un grupo social invariable. Por ello mismo, posibilita el estudio simultáneo de su organización, sus vínculos y la realización de dicho ejercicio de forma comparada entre países.

A partir de la construcción de la perspectiva teórica anterior, que continuaría siendo desenvuelta y consolidada por el investigador francés (Aron, 1965), la utilización de la noción de élites se ha vuelto minoritaria, a la vez que permitió la consolidación de una línea de estudio antes desarrollada por la sociología del trabajo (Offerlé, 1996). De igual manera, los interrogantes planteados en estos trabajos iniciales donde los aspectos centrales del estudio empírico se enfocan en el origen social y reclutamiento político, las cualidades para asegurarse el éxito y los modelos de carrera, la concepción de existencia propia de esta categoría y la conciencia de solidaridad entre sus miembros (Aron, 1960, p. 272) constituyeron las principales líneas de investigación sobre la temática. En su conjunto, ello ha permeado el campo académico europeo, induciendo a múltiples estudios continuistas de dicha línea de trabajo, especialmente situados en Gran Bretaña (Guttsman, 1951, 1963; Buck, 1963; Johnson, 1973), Francia (Dogan y Campbell, 1957a, 1957b; Charlot, 1973; Gaxie, 1983; Birnbaum, 1985; Sawicki y Mathiot, 1999a, 1999b), Italia (Verzichelli, 1996, 1998; Cotta y Verzichelli, 2002), España (Genieys, 1996, 1997; Genieys y Hassenteufel, 1997) y Turquía (Frey, 1965). Sin embargo, ello no implica la existencia de estudios empíricos minoritarios enfocados en la noción de élites (Birnbaum, 1977), ni una clausura teórica total ante esa perspectiva. Por el contrario, a inicios del nuevo milenio existieron interrogantes sobre la posible vinculación entre las escuelas francesas y estadounidenses tendientes a la demostración de su complementariedad basada en su basamento común de rechazo a las visiones homogeneizantes (Busino, 1992; Dogan, 2003).

En sintonía con lo precedente, la escuela estadounidense, al igual que la francesa, inicia sus estudios desde la crítica a la teoría de las élites propuestas por los pensadores italianos. La falta de correspondencia entre sus aseveraciones conceptuales con el material empírico redundó en una intensa producción académica cuyo propósito procuraba la reformulación conceptual (Bottomore, 1965). En este sentido, cabe resaltar el clásico libro de Wright Mills de 1957 “La élite en el poder” (1957), donde el autor comprende las élites como “(…) los círculos políticos, económicos y militares que, como un conjunto intrincado de camarillas que se trasladan e imbrican, toman parte en las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales.” (p. 25) estableciendo que “por debajo de la minoría están los políticos profesionales de los niveles medios de poder (…)” (p.12). En este sentido, se parte de la concepción de que los miembros de dichos círculos comparten características sociales y psicológicas comunes. Por ello, el libro propone un análisis de las celebridades, los señores de la guerra, las 400 personas con mayor poder adquisitivo de Nueva York, entre otros; depositando el énfasis en los orígenes sociales y trayectorias de los agentes, así como los elementos sociológicos que aseguran su cohesión.

Sin embargo, el enfoque de Wright Mills (1957) no estuvo exento de críticas. En efecto, las investigaciones de Robert Dahl (1958b) situadas en la ciudad de New Haven durante finales de la década de 1950 demostraron la transformación del sistema político tendiente hacia un mayor pluralismo y, por ende, rotación de las características sociales de los funcionarios públicos. Ello conllevó a la formulación de una definición ampliada de élite en tanto “grupo de personas que ejercen en cierto grado poder o influencia sobre otros actores”^[2] (Dahl, 1958a, p. 463), las cuales no deben confundirse con aquellas que emergen del propio juego democrático. En definitiva, la postura inicial de Wright Mills (1957) pudo ser criticada por su centralidad en la comprensión de las élites como un grupo, lo cual resalta la homogeneidad de su propuesta conceptual. Este punto fue la oposición resaltada por Dahl (1958b), quien dio cuenta de la heterogeneidad de las élites, permitiendo una línea de continuidad con la propuesta francesa.

Ahora bien, la ciencia política estadounidense ha sido la encargada de continuar y profundizar las líneas investigativas. Dicha disciplina ha abordado a los agentes estatales desde la lógica del carrerismo político, el cual remite a dos fenómenos diferenciados: la ambición y el reclutamiento. El primero de ellos fue conceptualizado por Schlesinger (1966) quien creó una tipología de las carreras políticas en función de la dirección y el tipo de ambición, entendida como los objetivos que trazan los políticos profesionales para maximizar los beneficios que otorga su ejercicio profesional. En este sentido, las carreras pueden clasificarse como: discretas, en tanto el agente no pretende nuevos cargos o reelegir por el mismo; estática, cuando la orientación está dada a la permanencia invariable en el puesto; y progresiva, en la medida que un político local procure desenvolverse en el ámbito nacional. Dentro de la clasificación propuesta, la última categoría ha sido recientemente cuestionada dada la falta de aplicabilidad en latitudes disímiles como es el caso de Brasil (Samuels, 2003) y de ciertos países europeos (Stolz, 2003). En segundo término, el reclutamiento remite al estudio del proceso de selección que los políticos con posiciones estables realizan sobre los ciudadanos determinando aquellos que pueden desempeñarse en la práctica política profesional. En este punto específico puede encontrarse el vínculo con una línea de estudio similar ampliamente desarrollada en Europa y que ha demostrado la centralidad de la participación en partidos políticos como ámbito de socialización privilegiado para el inicio y continuidad de la carrera política (Putnam, 1976; Gaxie, 1980; Offerlé, 1984).

De este modo, resulta posible afirmar la existencia de puntos de convergencia y disenso entre las corrientes francesas y estadounidense (Basewicz Rojana, 2022a). Si bien han partido de un diagnóstico común de crítica a visiones centradas en la homogeneidad de las élites, ambas han procurado un desarrollo tendiente al reconocimiento de la heterogeneidad dentro de ellas. Ahora bien, la principal diferencia radica en la forma de abordaje, mientras que los franceses se han centrado en el fenómeno de la representación política de las clases sociales, los estadounidenses buscaron comprender la constitución de carreras políticas y la elaboración de tipologías. En lo que respecta a la metodología implementada por ambas, también es plausible encontrar continuidades. La utilización de métodos propios de la historiografía como la prosopografía, es decir, la reconstrucción de perfiles colectivos (Stone, 1971), ha confluido con técnicas cuantitativas que posibilitan la reconstrucción de la perspectiva de los agentes.

Primeras producciones nacionales, entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento

En relación con el caso argentino, los primeros estudios que interrogaron por las dirigencias políticas fueron realizados durante mediados de la década de 1950, época signada por los análisis germanianos referidos a la modernización cultural de las décadas precedentes (Heredia, 2005). Particularmente, producto de la incorporación de vastos sectores de la población, mayoritariamente rural, al sistema político (Murmis y Portantiero, 2011).

En dicho contexto, el trabajo de José Luis De Ímaz (1964) constituye una referencia ineludible al tratarse del escrito pionero sobre esta temática a nivel local. En el esfuerzo de mantener un diálogo con los pensadores italianos de principios de siglo y adoptando la perspectiva de Dahl (1958a), mantiene distancia con los escritos de Wright Mills (1957) al cuestionar el supuesto de unicidad de los grupos dirigentes. Dicho estudio estuvo centrado en las personas que ocuparon las “más altas posiciones institucionalizadas”, es decir,

(…) titulares del Poder Ejecutivo, ministros nacionales, gobernadores de las tres provincias más importantes, oficiales superiores de las Fuerzas Armadas, Obispos y Arzobispos de la Iglesia Católica, miembros de los directorios de las entidades empresarias significativas, dirigentes de los partidos políticos de raigambre nacional e integrantes del secretariado de la central obrera (11-12).

Ello durante el lapso 1936-1961, excluyendo a los miembros del Parlamento y de la Corte Suprema de Justicia al no considerarlos “fuente de poder autómata” (p. 13). Este estudio, profundizado al año siguiente (De Ímaz, 1965), tendría como principales conclusiones la existencia de una élite relativamente homogénea hasta 1943, momento en el cual experimentaron un proceso de diversificación en las trayectorias de sus integrantes. Por otra parte, durante el mismo año Darío Cantón (1964) publicó una investigación con un universo acotado de estudio, los miembros del Parlamento en los años de 1889, 1916 y 1946, procurando documentar el cambio en las composiciones de las élites legislativas. El período seleccionado no resulta azaroso, sino que fue inscripto en un proceso de cambio político, signado por el ascenso del radicalismo y el peronismo, y social, enmarcado en una creciente urbanización y desarrollo industrial.

Los textos precedentes sentaron las bases de las posteriores investigaciones relativas a las élites políticas argentinas. De este modo, inauguraron una tradición de estudio que, enmarcada en la conceptualización y metodología implementada en Estados Unidos, centraba su análisis en el rechazo a la comprensión del Estado como una totalidad homogénea. Por el contrario, resultaba valorizado el reconocimiento de la multiplicidad de prácticas, lógicas y actores en su interior. Esto estimuló la proliferación de estudios que tomaran como locus central a los agentes políticos nacionales y sus perfiles, particularmente los integrantes de los gabinetes ministeriales correspondientes a economía (Heredia, 2015), desarrollo social (Giorgi 2014a, 2014b), educación (Rodríguez, 2015, 2017), interior (Gené, 2019), defensa (Canelo, 2019), industria (Obradovich y Donatello, 2018), estudios transversales para un proceso político específico como el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) (Canelo, 2016) e investigaciones del Parlamento (Ferrari, 2008; Canelo, 2011a; Levita, 2015).

Renovación y estudios multinivel

En paralelo al desenvolvimiento de los estudios sobre elencos nacionales, a partir de la década de 1990 ganarían terreno los interrogantes sobre unidades de análisis subnacionales. Ello estuvo asociado al proceso de descentralización tanto política como financiera que redundaría en una centralidad política de los territorios provinciales y municipales (Oszlak, 2003). En definitiva, sería consolidada una perspectiva que privilegiaría la centralidad en los agentes estatales del conjunto del territorio (Aelo, 2002a, 2002b, 2004; Canelo, 2011b; Canelo y Kryskowski, 2021; Campomar y Jesús Suárez, 2014; Losada, 2016; Lodola, 2017; Mellado, 2018; Landau, 2019; Basewicz Rojana, 2022b).

Hasta aquí las líneas de investigación argentinas confluyen con la propuesta estadounidense en lo que respecta a la construcción de carreras políticas, haciendo hincapié en las trayectorias y perfiles de los agentes. Por otra parte, resulta plausible señalar estudios abocados a los ámbitos de socialización, lo cual permite dar cuenta de la influencia de dicha corriente francesa, no así la dedicada al análisis de la representación política de las clases sociales. En este sentido, los trabajos de Pierre Bourdieu (2013), y Michel Offerlé (2004) han señalado la educación media y superior, especialmente las grandes écoles^[3], así como los partidos políticos como espacios privilegiados de formación de la clase dirigente. Ello redunda en un proceso de selección temprano y continuo a lo largo de toda la vida. Esta fórmula encuentra idénticos resultados en el caso argentino, donde las escuelas medias dependientes de las universidades, así como las mismas facultades son centrales en la iniciación de la carrera política y la aprehensión de una expertise identificatoria (Ortiz de Rosas, 2011; Mellado, 2015; Gessaghi, 2016). Asimismo, emerge la militancia en partidos políticos (Vázquez, 2014; Vázquez y Larrondo, 2020), siendo generalmente realizada simultáneamente con los estudios superiores. Aunque han sido señalados otros espacios de socialización minoritarios como lo son las organizaciones de la sociedad civil, los estudios de posgrado (Heredia, 2003; Giorgi, 2020) y los clubes sociales (Losada, 2006).

A modo de conclusión, la siguiente tabla indica las similitudes y diferencias contenidas en las investigaciones de los países abordados. De este modo resulta plausible afirmar la existencia de similitudes en todos los casos, las cuales se centran en la concepción heterogénea de los agentes estatales y un interés originario por los orígenes sociales y las formas de reclutamiento de estos. En el caso argentino los primeros estudios llevados a cabo en torno a mediados de la década de 1950 dan cuenta de dicha perspectiva común. No obstante, los actuales desarrollos indican un mayor énfasis sobre los ámbitos de socialización de los agentes, particularmente el ámbito universitario y la militancia política, así como la aprehensión de un expertise específica de dichos espacios. Esto último contempla una focalización sobre los vínculos, análogamente a lo expuesto por los estudios franceses de la década de 1960. En definitiva, puede afirmarse una inicial influencia de ambas corrientes en los estudios argentinos, situación que viró hacia la centralidad de los estudios franceses en la actualidad, dejando, consecuentemente, de lado las investigaciones propias de carrerismo político, de mayor desenvolvimiento en Estados Unidos.

Cuadro 1. Relación entre la forma de estudio de élites según país

Fuente: elaboración propia.

La sociología de los problemas públicos al servicio de la estructura estatal

Al igual que el estudio de los altos cuadros de gobierno, el análisis de los problemas sociales contempla una extensa trayectoria al interior de la disciplina sociológica, encontrando sus primeras formulaciones a inicios del siglo XX. En este contexto, resulta plausible identificar dos corrientes mayoritarias: la perspectiva de la valoración del conflicto y el funcionalismo. Con relación a la primera, durante el primer decalustro del siglo pasado tuvo lugar el desarrollo de una mirada que colocó el acento en un concepción interaccionista del fenómeno. En este sentido, el basamento de esta corriente quedaba explicitado del siguiente modo:

Todo problema social tiene un aspecto tanto objetivo como subjetivo. La fase objetiva consiste en una condición, situación o evento verificable. La fase subjetiva es la conciencia o definición de ciertas personas de que la condición, situación o evento es contrario a sus mejores intereses, y la conciencia de que se debe hacer algo al respecto (Fuller y Myers, 1941a: 25).^[4]

Asimismo, era sostenido un devenir “histórico natural” de los problemas sociales que comprendía tres etapas progresivas e identificables: conocimiento, determinación de políticas y reforma (Fuller y Myers, 1941b). Por otro lado, el funcionalismo definía los problemas sociales como “(…) una discrepancia sustancial entre los estándares sociales ampliamente compartidos y las condiciones reales de la vida social”^[5] (Merton y Nisbet, 1966: 799).

En sintonía con lo precedente, durante la década de 1970 las formulaciones funcionalistas y su preferencia por las condiciones objetivas fueron puestas en cuestión. El descreimiento de la relevancia de los actores y su opción por los problemas sociales en tanto “dados” valdría su redenominación a sociología de las condiciones sociales (Spector y Kitsuse, 1973a). Sumado a este limitante, era objeto de crítica su postura cuasi patológica de la sociedad, la cual infería que al identificar sus problemáticas resultaba plausible para el sociólogo la formulación de una cura. En este sentido, dicho posicionamiento redunda en una visión homogénea de la sociedad, desconociendo los múltiples actores implicados en la problemática.

En el halo de críticas descritas al objetivismo, fue formulada la conceptualización constructivista de los problemas sociales, la cual recuperaba los seminales escritos norteamericanos de la década de 1950. En efecto, en dicho período fue formulado el modelo secuencial de políticas públicas, contenido en las apreciaciones de Harold Lasswell (1956). Esta teoría conceptualizaba las políticas públicas como una secuencia de etapas diferenciadas funcionalmente, en tanto cada fase contaba con una funcionalidad particular y acumulativa que retroalimentan a las siguientes. Este modelo que comprendía una “historia natural” de los problemas públicos, luego fue reconceptualizado para dar paso a la propuesta de cinco etapas esgrimida por Herbert Blumer (1971), a saber: emergencia del problema, legitimación, movilización de la acción respecto a la problemática, formulación de un plan oficial de acción y la implementación del plan. Dicho modelo reconoce y otorga un rol fundamental a los actores, quienes, además, proponen la definición de problema social, tal como refiere Blumer “(…) un problema social existe principalmente en los términos en que es definido y concebido en la sociedad” (1971: 300). El reconocimiento de una problemática se constituye así en un proceso altamente selectivo, donde varios emergentes quedan fuera de etapas posteriores. Ahora bien, las disputas por la definición impactan en la formulación e implementación del plan oficial, lo cual otorga un reconocimiento simbólico del grupo de actores y la definición otorgada al problema (Jones, 1970). De esta manera, queda superada la visión objetivista mediante la incorporación de apreciaciones subjetivas centradas en los actores intervinientes. Como consecuencia de la contribución de Blumer, fueron formuladas una multiplicidad de estudios que, dentro de la perspectiva construccionista, aunque con pequeñas reformulaciones, han demostrado su aplicabilidad (Spector y Kitsuse, 1973b; Schneider, 1985; Hilgartner y Bosk, 1988; Gusfield, 1989), particularmente en los estudios centrados en medios de comunicación como aquellos actores centrales (Cobb et al, 1976; Erbring et al, 1980; Stone, 1989; Gamson y Modigliani, 1989; Garraud, 1990)

No obstante, dicho esquema no se encuentra exento de limitaciones. El desarrollo evolutivo y lineal impide comprender procesos que pueden presentar un devenir simultáneo en sus fases o un retorno a una etapa previa. Partiendo de una aprehensión de la subjetividad de los actores, toda restricción entre el movimiento de una fase a la anterior o la siguiente implica una contradicción al modelo de disputa entre los actores por el reconocimiento del problema. Dando cuenta de la problemática indicada, fue formado al interior del constructivismo una corriente denominada “contextual” (Best, 2008; 2013), la cual subsana el cuestionamiento previo estableciendo el vaivén entre las fases y reconociendo la participación de múltiples actores en la definición del problema social, no la predominancia de uno por sobre otro. En efecto, esta será la perspectiva adoptada a lo largo del libro. Aunque también será complementada con el enfoque de las coaliciones defensoras (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Sabatier, 1999). En principio, esta perspectiva crítica del modelo etápico secuencial por descartar la injerencia de los niveles inferiores de la burocracia (Lipsky, 1980) posibilita incorporar dicha dimensión a partir de la noción de subsistema de políticas públicas como una arena de conflicto donde se articulan intereses contrapuestos. Esto refiere a las coaliciones defensoras como agregación de actores que no refieren únicamente a la esfera de gobierno, sino que incorpora a legisladores, investigadores e inclusive periodistas. A su vez, ello permite comprender el cambio no como un elemento disruptivo, sino como una forma de articulación entre los intereses contrapuestos de los actores.

En sintonía con el párrafo precedente, serán abordados problemas públicos comprendidos como ellos a partir de la configuración de las primeras dos etapas de desarrollo, es decir, la emergencia y la legitimación (Gusfield, 2014: 69-70). Momento en el cual son posicionados en una arena de intervención pública. Ahora bien, también serán tenidos en cuenta los casos conmocionantes, aquellos sucesos que por sus características inherentes impulsan el proceso de emergencia y legitimación, funcionando así como disparadores de los problemas públicos (Fernández Pedemonte, 2010; Gayol y Kessler, 2018; Basewicz Rojana, 2024). Por último, los problemas públicos abordados referirán a “(…) estrategias e intervenciones públicas implementadas por diferentes actores estatales y sociales a los efectos de abordar y resolver riesgos y conflictos, de carácter violento y/o delictivo, que lesionan los derechos y libertades en un determinado ámbito espaciotemporal” (Saín, 2009: 71), en definitiva a políticas públicas de seguridad en lo que respecta a su desenvolvimiento en el organigrama estatal, en tanto de cristalización de la toma de posición de diversos agentes sobre un fenómeno social problematizado.

¿Por qué seguridad?

Desde los retornos democráticos durante la década de 1980, la región latinoamericana experimentó la consolidación del delito y la violencia. Los países de la región han demostrado la variabilidad del fenómeno securitario producto de sus disímiles estadísticas. Sin embargo, todos han percibido un aumento sustantivo en sus tasas delictuales (Zabaleta Betancourt, 2012). En este punto, Argentina no emerge como excepción.

Gráfico 1. Tasa de hechos delictivos cada 100.000 habitantes, Argentina (1983-2010)

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Política Criminal y del Registro de Reincidencia y Estadística Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.

El gráfico 1 demuestra la trayectoria ascendente de la tasa de hechos delictivos en la Argentina para el período comprendido entre 1983 y 2008^[6]. A inicios del período la tasa era de 1252 delitos cada 100.000 habitantes, pero en el lustro siguiente la estadística demuestra un crecimiento exponencial que lleva la tasa a 1960 cada 100.000 habitantes, lo cual demuestra un 56% de aumento. Sin embargo, el año de 1989 sería el que registre una tasa de 2070 cada 100.000 habitantes, cifra que, luego de un leve descenso en los años posteriores, volvería a ser alcanzada en 1996. El año de 1989 sería señalado como aquel donde la categoría de inseguridad sufrió una expansión en su concepción al ser vinculada con las clases socialmente desfavorecidas, las cuales fueron señaladas como actores principales en los episodios de saqueos ocurridos en mayo y junio de ese año a causa de la crisis hiperinflacionaria (Cerruti, 2013). Anteriormente los sucesos delictivos estaban vinculados con la “mano de obra desocupada” del Proceso de Reorganización Nacional quienes se abocaron al secuestro de empresarios (Gayol y Kessler, 2018). De ahí la relevancia que tuvo en el devenir histórico el año de 1989, pico de una trayectoria ascendete de los delitos. Continuando con la serie puede apreciarse una nueva cima de la tasa en el 2002, donde se alcanzan los 3697 hechos delictivos cada 100.000 habitantes en todo el territorio nacional. Este pico, junto con un leve descenso en los años posteriores indican un patrón de comportamiento que señala que dentro de una trayectoria ascendente contínua, tienen lugar máximos en los años de crisis económica, social y política de relevancia; coincidiendo el último de ellos con la depresión de diciembre de 2001. Ahora bien, si se considera la totalidad del período, puede apreciarse un incremento total de 263% entre los años de 1983 y 2008.

Cuadro 2. Tasa de delitos cada 100.000 habitantes según tipo de delito^[7] y año. Argentina (1983-2010)

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Política Criminal y del Registro de Reincidencia y Estadística Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.

En el cuadro 2 puede apreciarse el aumento de la tasa delictiva desagregada por el tipo de delito. Primeramente, resulta plausible afirmar el crecimiento de todas las categorías delictivas de manera sostenida para el conjunto del período estudiado. No obstante, las mayores tasas se concentran en los delitos contra las personas y contra la propiedad, los cuales proyectan un índice inicial de 193 y 905 casos cada 100.000 personas, finalizando con una incidencia de 749 y 1935, respectivamente. Esto último puede traducirse en un incremento porcentual del 387% y del 213% para sendas categorías delictuales en el período comprendido entre 1983 y 2008, momento del que se disponen las últimas mediciones. Ahora bien, el mayor aumento se evidencia en los delitos contra la libertad, que demuestran un índice de crecimiento del 1115%. De esta manera, es que se puede afirmar que la concentración de hechos lo constituyen situaciones donde la vida es el factor que se encuentra en peligro, dado que los delitos contra las personas las tienen como objeto de violencia al igual que los delitos contra la libertad, los cuales en sus calificaciones de agravante señalan daños a la vida. No presentan un comportamiento similar aquellos delitos donde el bien jurídico lo constituye un objeto material, como fue mencionado el incremento de los delitos contra la propiedad y, también, pueden englobarse contra el Estado y la comunidad con un índice de aumento del 241%. En lo que refiere a los delitos contra el estado civil, si bien comporta un índice bajo de 0,14 cada 100.000 habitantes, llega a manifestar incrementos del 2264% en el año 2006 para disminuir y finalizar con un aumento del 221%. Por otra parte, los delitos contra la honestidad, a partir de 2002 renombrados delitos contra la integridad sexual y el honor, junto con los delitos a leyes especiales fueron los de menor aumento del período, no obstante, comportando un 119% y 117% respectivamente. Finalmente, los delitos tipificados en la Ley N°23.373 comenzaron a ser registrados en 1999, aunque la norma date de 1989, y en los 9 años de los cuales se poseen datos sufrieron un incremento del 185%. Este cuadro de situación también impacto en la persepción de la ciudadanía con respecto a la delincuencia como problema público, tal como detalla el siguiente gráfico:

Gráfico 3. Delincuencia como principal problema público. Argentina (1995-2010)

Fuente: elaboración propia en base a Informe Corporación Latinobarómetro (1995-2010).

Según las encuestas realizadas por la Corporación Latinobarómetro, que comienza a medir la temática delictiva en 1995, sólo el 2,1% de los encuestados señalaba la delincuencia como principal problema público en Argentina, siendo que un quindenio después era indicado por el 36,6% de los participantes. En definitiva, las estadísticas presentadas dan cuenta que desde el retorno democrático hasta el período que aborda el libro tuvo lugar un doble fenómeno, a saber, el crecimiento de las tasas delictivas y la consolidación del sentimiento de inseguridad.

En sintonía con el párrafo precedente, desde las ciencias sociales se han esbozado líneas de investigación que procuraron ahondar en las representaciones asociadas a la criminalidad, resaltando sus fundamentos sociales (Kessler, 2004, 2007, 2009; Pegoraro, 2000). Subsidiariamente, la mediatización del delito, en una operación conjunta con la emergencia y consolidación de una problemática pública, fue abordado desde la narrativa criminal y la construcción mediática tanto en Estados Unidos (Liska y Baccaglini, 1990; Scheingold, 1995; Romer et al, 2003; Roche et al, 2016), Europa (Schlesinger et al, 1991; Banks, 2005) y Argentina (Fernández Pedemonte, 2001; Lorenc Valcarce, 2005; Martini y Pereyra, 2009; Rodríguez y Seghezzo, 2013; Kessler y Gayol, 2015). Por último, una perspectiva política que hizo mella en la conversión del Estado hacía la primacía punitivista, la cual reemplazó el Estado social (Wacquant, 2015; Moccia, 2014, Seghezzo y Dallorso, 2017). Asimismo, en esta misma línea es que fueron formuladas líneas de investigación, en la cual se posiciona el presente escrito, que aumentan el interés en las políticas de seguridad, sus agentes y sus enfoques (Gorgal, 2002; Dewey, 2015; Ayos y Fiuza, 2018), donde el analizada la manera en que el Estado actúa, política y administrativamente.

En función de lo expuesto y comprendiendo que la inseguridad constituye un fenómeno consolidado socialmente, tanto objetiva como subjetivamente, y no agotado en su estudio es que se ha optado para contribuir en su profundización, de allí el presente libro.