La presidencia de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2010)

Continuidad del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (2003-2004)

El 25 de mayo de 2003 Néstor Kirchner pronunció su discurso de asunción a la Presidencia de la Nación ante la Asamblea Legislativa, en dicha oportunidad resaltó:

Entre los fundamentos e insustituibles roles del Estado ubicamos los de ejercer el monopolio de la fuerza y combatir cualquier forma de impunidad del delito, para lograr seguridad ciudadana y justicia en una sociedad democrática en la que se respeten los derechos humanos.^[1]

Los discursos de asunción, así como los de apertura de las sesiones ordinarias del Congreso de la Nación, son oportunidades en las que los jefes del Poder Ejecutivo expresan los lineamientos generales de su política, tanto para el conjunto de su mandato como para el año corriente, según la ocasión. Por ello mismo, las palabras pronunciadas en su primer discurso como presidente cobran relevancia al evidenciar una continuidad de la política iniciada por su antecesor. La permanencia de la seguridad interior en la órbita del MJSDDHH, el cual contaría con la potestad de comandar a las fuerzas de seguridad pertenecientes al sistema de seguridad interior. También, cabe destacar la afirmación que realiza al señalar la responsabilidad ante la inseguridad como una cuestión del Estado en coordinación con la ciudadanía y no exclusivamente de las fuerzas de seguridad.

Al igual que sucedió con la transición entre la presidencia de Carlos Menem y Fernando De la Rúa, tuvo lugar una renovación de los agentes que ocuparían los distintos espacios de gobierno. De modo tal que Gustavo Béliz, abogado que ya se había desempeñado como ministro del Interior durante el menemismo y como legislador por la Capital Federal, fue nombrado al frente del MJSDDHH. Por otra parte, el jurista Norberto Quantín y su otrora subalterno, José María Campagnoli, en la Fiscalía N°3, encargada de la causa de los homicidios de Darío Santillán y Maximiliano Kosteki, fueron designados secretario de Seguridad Interior y subsecretario de Protección Civil, respectivamente. Aunque, antes del trabajo desarrollado en la fiscalía de la Capital Federal, habían conformado un grupo de investigación en el ámbito de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires que fuera denominado como “Los Centauros”, que fungió como un espacio de formación para estudiantes de grado. Ahora bien, en lo que respecta al mandato con el cual asumieron sus cargos, José María Campagnoli expresó:

(…) Había habido muchos episodios de represión y, en ese clima, encargarse de la seguridad era una tarea muy compleja (…) En ese contexto, la instancia de reprimir era muy remota. Nuestra gestión iba a privilegiar siempre el acuerdo antes que la represión, y habíamos decidido tomarnos en serio esa decisión (2014: 167).

A modo de cierre, resulta plausible afirmar que al inicio del gobierno de Néstor Kirchner la estructura estatal se mantuvo incólume. No así el perfil de los funcionarios, el cual será analizado en profundidad en el próximo capítulo, que marcó un viraje con respecto a las administraciones precedentes y que, a su vez, consolidó una perspectiva securitaria centrada en los derechos humanos. Si bien este fue el panorama inicial, se sucedieron adiciones al mismo que ampliaron su esfera de acción.

El deporte llega al ministerio. El programa de Seguridad en Espectáculos Deportivos

La primera reglamentación existente en Argentina que versa sobre la violencia en espectáculos deportivos fue la Ley N°23.184^[2] Régimen penal y contravencional para la violencia en espectáculos deportivos, la cual fuera sancionada bajo el impulso del entonces senador nacional por la Capital Federal Fernando De la Rúa. Esta normativa, sobre la cual se asentaría toda la legislación posterior mediante la introducción de decretos modificatorios fue impulsada por el deceso de un jóven de 14 años, Adrián Scaserra, asesinado de un impacto de bala en un partido disputado entre los equipos de Independiente y Boca Juniors el 7 de abril de 1985 (Murzi, 2019). Resulta a partir de esta legislación y como la seguridad en los espectáculos deportivos era potestad de los clubes organizadores de los encuentros, mediando la contratación de efectivos policiales, que el deporte comenzará un derrotero creciente en la preocupación de la seguridad pública.

En sintonía con el párrafo precedente, el Decreto N°1.466^[3], remitiendo a un recrudecimiento de la violencia en el deporte, estipula la creación del Comité de Seguridad en el Fútbol y el Consejo Nacional para la Prevención de la Violencia y la Seguridad en el Fútbol. Asimismo, establece que dichas competencias, al igual que las incluidas en la Ley 23.184, pasaban de la órbita de la Secretaría de Deportes dependiente de Presidencia de la Nación a la dependencia directa de la SSI. Ya instalada como una problemática perteneciente a la seguridad pública existieron resoluciones complementarias a la ley, tales como la Resolución N°1.949^[4] y N°877^[5], las cuales crearon las Planillas de Informe de Riesgo para catalogar la peligrosidad de los encuentros y la disposición para la incorporación de cámaras en los estadios de fútbol. De esta manera, la preocupación por la seguridad deportiva fue foco de atención política durante el gobierno de Néstor Kirchner, quien por el Decreto N°164^[6] creó el Programa de Seguridad en Espectáculos Deportivos con rango de subsecretaría y dependiente de la SSI. Esta nueva estructura, en la cual fue designado el ex árbitro mundialista Alberto Javier Castrilli, constituyó la única incorporación realizada durante el período en que la seguridad interior estuvo en la estructura del MJSDDHH. Aunque, luego trascendería dicho lapso para continuar en el derrotero institucional.

El fracaso de un plan integral y el retorno al Ministerio del Interior (2004-2007)

La política de seguridad de Néstor Kirchner, si bien continuista de la implementada por Eduardo Duhalde en sus últimos meses de mandato y revisionista de los históricos posicionamientos represivos de las fuerzas de seguridad, encontró su agotamiento en marzo de 2004. En dicha fecha fue secuestrado y, posteriormente, asesinado por sus captores el estudiante de ingeniería Axel Blumberg. Dicho hecho actuó como un disparador de reclamos securitarios, ya que tuvo un efecto sensibilizador de la población, dando lugar a un repudio social generalizado al accionar de los agentes estatales encargados de la seguridad ciudadana. Estas manifestaciones fueron canalizadas a través de sucesivas marchas encabezadas por el padre de la víctima, las cuales contaron con una media de 100.000 asistentes en las primeras tres convocatorias (Guagnini, 2005). Ahora bien, el hecho es referido como un disparador, ya que en diciembre del año previo habían sido presentados diversos proyectos de ley y reformatorios del Código Penal de la Nación ante la Asamblea Legislativa que tendían al endurecimiento del sistema penal, por tanto, el crimen de Axel Blumberg constituyó un dinamizador en la sanción de estos textos normativos (Calzado y Van Den Dooren, 2009). Dentro de los artículos del Código Penal modificados pueden señalarse el aumento de las penas para delitos cometidos con armas de fuego, por tenencia y portación de armas, clonación de celulares y adulteración de tarjetas, por homicidio y violación, la ampliación de la pena cuando concurren varios hechos de manera sucesiva, la creación del Registro Nacional de Armas Decomisadas y Secuestradas, cambios en la Ley de Ejecución de la Pena referidos a la prisión domiciliaria y la modificación sobre las acciones que interrumpen la acción penal^[7].

Las modificaciones de las leyes mencionadas en el párrafo anterior pueden comprenderse como el fin de la etapa revisionista del gobierno de Néstor Kirchner, la cual termina de expresarse en el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”. Presentado el 19 de abril en Casa de Gobierno por Gustavo Béliz, el programa impulsaba reformas institucionales de magnitud que reformulasen por completo el sistema de seguridad. Entre las medidas propuestas se encontraba la creación de una “Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior” dependiente de la SSI, cuyo objetivo era desarrollar pesquisas sobre el crimen organizado y el orden público, articulando las áreas de investigación de todas las fuerzas de seguridad abocadas al sistema de seguridad interior, a la vez que creando un “Cuerpo Nacional de Paz” con integrantes de dichas fuerzas que serían destinados a zonas críticas. Por otra parte, pretendía crear el puesto de “Monitor Civil de Seguridad” en la órbita del Consejo de Seguridad Interior, destinado a controlar las oficinas de monitoreo interno de las fuerzas. También procuraba reformar las estructuras curriculares de las carreras y administración de las instituciones policiales mediante controles externos de universidades y creación de juntas evaluadoras de ascensos. Y, finalmente, la ampliación del Sistema Unificado de Registros Criminales para la constitución de un mapa nacional del delito (Saín, 2011).

Como puede apreciarse, el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007” constituía una propuesta innovadora que planteaba la reforma integral del sistema policial desde su formación, desempeño y evaluación. No obstante, no estuvo exento de reticencias por parte de sectores de las fuerzas de seguridad y de la SIDE, la cual se vería modificada por la implantación “Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior”. Esta, en tanto ente autárquico, tendría las mismas responsabilidades que la central de inteligencia, la cual sería reducida en tamaño y responsabilidad. Si bien el motivo de la salida de Gustavo Béliz del gobierno nunca fue aclarada, lo cierto es que en julio de ese mismo año el presidente le solicitó la renuncia a sabiendas de que el plan formulado no podría ser implementado. Junto con la salida del ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos se produce la renuncia de Norberto Quantín y José María Campagnoli, no así de Javier Castrilli. Finalmente, la SSI, la Subsecretaría de Protección Civil y el Programa de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos fueron traspasados nuevamente a la órbita del MI mediante el Decreto N°1.067^[8]. La experiencia de la seguridad por el ministerio de justicia se vio así terminada y con ella retornaría a su área histórica de desenvolvimiento.

Una segunda etapa dentro del gobierno de Néstor Kirchner era inaugurada con el retorno de la seguridad interior y las fuerzas de seguridad al organigrama del MI. Inicialmente fue designado para el cargo de secretario de Seguridad Interior Juan Bautista Iribarne, quien ya hubiera detentado el cargo entre agosto del 2002 y mayo del 2003; en tanto la Subsecretaría de Protección Civil quedó vacante y no sería ocupada hasta el inicio de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, aunque orgánicamente continuó existiendo. Ahora bien, desde esta estructura, cuya decisión última correspondía al por entonces ministro del Interior Aníbal Fernández, fueron desarticuladas las iniciativas contenidas en el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”. Principalmente, fueron descartadas las propuestas de creación de la “Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior” y el “Programa de Administración Civil de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales”. Este último procuraba el establecimiento de una conducción civil de las fuerzas policiales y de seguridad abocadas al sistema de seguridad interior, por lo cual se facilitó el establecimiento de una impronta policialista que delegaba la gestión de la seguridad pública en las propias fuerzas.

Sin embargo, en febrero de 2005 tiene lugar una política diferencial del impulso policialista, la cual fue el traspaso de la Policía Aeronáutica Nacional del MD al MI, creando así la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) mediante el Decreto N°145^[9]. El suceso que operó como dinamizador de dicha política fue el descubrimiento por parte de los medios de comunicación de que en septiembre de 2004 en un vuelo de la aerolínea Southern Winds, el cual había despegado del Aeropuerto Internacional de Ezeiza con destino a Madrid, había transportado 58,9 kilogramos de clorhidrato de cocaína con destino a la “Embajada Argentina en España” (Arriete, 2011). Dicho hecho motivó la incorporación de la última de las fuerzas de seguridad al sistema de seguridad interior, quitándole la potestad a la Fuerza Aérea Argentina. De esta manera, el sistema de seguridad interior quedó consolidado hasta el tiempo presente siendo sus integrantes la GNA, la PFA, la PNA y la PSA. Fue referido al inicio del párrafo que la creación de la PSA constituyó una política diferencial dentro de un impulso policialista, esto remite a la Ley N°26.102^[10] de Seguridad Aeroportuaria, la cual establece la creación de la PSA bajo un modelo dual que diferencia la conducción y administración de la operación, es decir, consolida una conducción civil por fuera de los agentes operativos, lo cual remite al trunco “Programa de Administración Civil de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales”.

Ahora bien, desde este momento ya no fueron realizadas modificaciones del organigrama ministerial para el período restante de la presidencia de Néstor Kirchner. Sin embargo, el gobierno no finalizaría sin antes designar un nuevo secretario de Seguridad Interior, Luis Tibiletti, quien fuera militar de la rama de infantería en la década de 1960 y luego asesor de la Asamblea Legislativa en las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior. La causa de la salida de Alberto Juan Bautista Iribarne radicó en su designación como ministro de Justicia y Derechos Humanos en julio de 2005, producto de la renuncia del por entonces titular de la cartera Horacio Rosatti. De esta manera, concluyó la presidencia de Néstor Kirchner, la cual atravesó un cambio ministerial y de posturas sobre la seguridad pública, pero que posibilitó la terminación del sistema de seguridad interior en tanto la determinación de sus integrantes.

De interior a justicia de la mano de Aníbal Fernández (2007-2010)

La asunción a la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner en diciembre de 2007 comportó un particular fenómeno en lo que al armado institucional se refirió, donde el criterio por el cual fue modificada la Ley de Ministerios en lo atinente al lugar que ocuparía en el Estado Nacional respondió a la designación de un funcionario. En este sentido, el Decreto N°21^[11] restituyó a la SSI al MJSDDHH donde fue designado ministro Aníbal Fernández, en lo que igualmente no constituyó un retorno a la primera etapa de la presidencia precedente. Esto refiere a la continuidad en la impronta policialista y delegativa que había desarrollado desde mediados de 2004. Por fuera de la concepción sostenida en relación con la seguridad pública, fueron producidas modificaciones en la estructura interior de las subsecretarías: primeramente, el Programa de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos pasó a denominarse Subsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos, de igual manera fue creada la Subsecretaría de Seguridad Ciudadana en reemplazo de la Subsecretaría de Protección Civil y, por último, se constituyó una nueva Subsecretaría de Seguridad Vial.

Al igual que en los comienzos de las gestiones anteriores, la totalidad de los cargos fueron renovados. De este modo, el hasta ese momento abogado y secretario ejecutivo del Consejo de Seguridad Interior, Héctor Masquelet, fue designado como secretario de seguridad interior. Luego reemplazado por el también abogado y funcionario del ministerio del interior, Sergio Gustavo Lorusso, tras la pérdida sufrida por la coalición gobernante en las elecciones legislativas de junio de 2009. Por otra parte, la Subsecretaría de Seguridad Ciudadana fue otorgada a la jurista Lía Elizabeth María que provenía de desempeñarse en distintas áreas de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No obstante, sería reemplazada en el cargo por el subsecretario de Asuntos Penitenciarios del mismo ministerio, Eduardo Efraín Descalzo, en septiembre de 2008; y este sustituido por el dactilógrafo y concejal por La Plata entre 2005 y 2009, Justo Manuel Arauz. Sin embargo, las carteras restantes permanecieron vacantes. La Subsecretaría de Seguridad Vial nunca contó con un subsecretario designado y el diciembre de 2008 mediante el Decreto N°1.715^[12] fue transferida a la órbita del MI. Ahora bien, con dicha transferencia quedaría conformada la estructura organizativa hasta la creación del Ministerio de Seguridad en diciembre de 2010. Diferente fue la situación de la Subsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos donde fue designado en febrero de 2008 el reemplazante de Héctor Masquelet al frente del Consejo de Seguridad Interior, el dirigente futbolístico Pablo Miguel Paladino hasta la creación de la nueva cartera securitaria. Este fue el último estado de situación del organigrama de la seguridad interior antes de la creación de la cartera homónima.

El Ministerio de Seguridad. Causas inmediatas de su creación (2010)

Desde que se produjera la restitución del área abocada a la seguridad interior al MI en agosto de 2004 fue consolidado un modelo policialista y, por tanto, delegativo, sostenido en la falta de un control civil sobre las fuerzas de seguridad que fuera propuesto durante la primera experiencia del ministerio de justicia, seguridad y derechos humanos. Este estado de la cuestión encontró su agotamiento en 2010 a raíz de dos sucesos que marcaron la creciente autonomía policial, con el consecuente desmanejo político de las fuerzas.

En primer lugar, el 20 de octubre de ese año, durante una protesta de empleados tercerizados, militantes del Partido Obrero y el Movimiento Teresa Rodríguez que reclamaban la regularización laboral de los primeros, falleció de un impacto de bala el joven Mariano Ferreyra. Los responsables penalmente comprobados de su deceso fueron integrantes del sindicato “Unión Ferroviaria” junto con “barrabravas” contratados para dispersar la manifestación. Sin embargo, dicho accionar no hubiera sido posible sin la complicidad de agentes de la PFA que “liberaron la zona”, cometiendo el delito de abandono de persona^[13] por el cual fueron condenados dos comisarios (CELS, 2011: 142).

Seguidamente, el 3 de diciembre de ese mismo año un centenar de familias ingresaron y ocuparon el Parque Indoamericano situado en el barrio de Villa Soldati en la Capital Federal, aduciendo como motivo de dicha acción el incremento del valor de los alquileres en los barrios de emergencia lindantes al parque. Producto de esta situación se le dio intervención a la PFA y a la Policía Metropolitana, quienes fueron los encargados de desalojar el predio el día 7 de ese mes. Como consecuencia de la intervención de las fuerzas de seguridad fueron asesinadas dos personas, producto de balas de escopeta, dentro del Parque Indoamericano. Ante la negativa del jefe de Gobierno, Mauricio Macri, de negociar con los ocupantes la cesión de una porción del terreno o la construcción de viviendas sociales, la toma continuó con el ingreso de nuevos ocupantes, lo cual hizo ascender el número de familias en el interior del predio a más de 1.500. El cuadro de situación escaló en violencia cuando el 9 de diciembre vecinos del predio se hicieron presentes con armas de fuego y objetos metálicos produciendo enfrentamientos con los ocupantes, uno de los cuales resultó herido por un disparo en el pecho e inmediatamente falleció. Frente a los hechos descritos y ante la imposibilidad de retirar a los ocupantes del Parque Indoamericano el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires solicitó el envío de un contingente policial que el ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Julio Alak descartó afirmando: “Si el Gobierno de la Ciudad no supo mantener la guarda del predio no es una cuestión nuestra. La Federal se lo entregó desalojado”^[14], en tanto la respuesta de Mauricio Macri consistió en contestar: “Tenemos que dejar bien claro que el Gobierno Nacional es el responsable de lo que pasó y lo que pueda pasar en Soldati”^[15]. En definitiva, se produjo una disputa jurisdiccional entre distritos de signo político opositores, los cuales se des responsabilizaban de los costos que significaban los decesos dentro del Parque Indoamericano (CELS, 2011: 146-152).

En función de la creciente autonomía policial, permeable a los controles civiles, los cuales acarrearon los decesos de Mariano Ferreyra y del Parque Indoamericano, con su consecuente repercusión mediática y los costos políticos que ello implicaba, la presidente Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación del Ministerio de Seguridad a nivel nacional. En el anuncio que tuvo lugar en Casa de Gobierno el 10 de diciembre, la jefa el Poder Ejecutivo afirmó:

Han querido hacernos aparecer como que, como creemos en los derechos humanos, no nos importa la seguridad. Como si las dos cosas no estuvieran íntimamente ligadas (…) Créanme que nada le interesa a esta presidente más que preservar la vida y el patrimonio de cada uno de los argentinos.^[16]

Las palabras anteriores no sólo dieron cuenta de la renovada centralidad que adquirió la seguridad pública, sino que también dio cuenta del comienzo de una nueva etapa revisionista del paradigma de policialista. De esa manera, el Decreto N°2.009^[17] terminó por constituir la elevación de la seguridad pública dentro del organigrama ministerial al crear el Ministerio de Seguridad. Finalmente, la seguridad pública había alcanzado la autonomía organizativa después del derrotero iniciado con las sucesivas dependencias del MI, Presidencia de la Nación y el MJSDDHH.

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