La Iglesia Católica y la despenalización del consumo de drogas en Argentina (2008-2014)^[1]

Santiago L. Cunial

Desde comienzos del siglo XXI, diversos gobiernos vienen desarrollando estrategias alternativas al paradigma prohibicionista para enfrentar los problemas derivados del uso de drogas ilegalizadas, reivindicando una perspectiva de salud pública y derechos humanos. En Argentina, el debate por la despenalización del consumo de drogas ilegales cobró relevancia durante el año 2012. Ese año se presentaron varios proyectos que apuntaban a modificar la ley 23.737 sobre estupefacientes, vigente desde 1989, que penaliza la tenencia y tráfico de drogas. Luego de varios meses de debate en la comisión de Prevención de las Adicciones de la Cámara de Diputados, se consensuó un proyecto entre legisladores del Frente Para la Victoria (FPV), del Frente Amplio Progresista (FAP) y de la Unión Cívica Radical (UCR). Pese a contar con el acompañamiento de la mayoría de los partidos políticos de la Cámara, el oficialista FPV finalmente optó por bloquear la propuesta y evitar que se discutiese en el plenario.

Este artículo argumenta que la decisión del FPV de bloquear el proyecto en comisión se funda en que el tema movilizó a un actor de la sociedad civil que interpelaba a una porción del electorado del oficialismo: la Iglesia Católica. A diferencia del FPV, la Iglesia Católica se atribuyó una “autoridad moral” sobre la cuestión del uso de drogas que la convirtió en propietaria del problema: se valió de su trabajo en los barrios para deslegitimar al gobierno que promovía la reforma legislativa y presentarse ante la ciudadanía como el actor capaz de resolver la cuestión del uso de drogas. Frente al avance de los proyectos de despenalización, la Iglesia Católica se movilizó en contra de la propuesta del gobierno, poniendo en disputa a la base de apoyo del FPV. Como consecuencia, el gobierno optó por posponer el debate y aplazar así, en un año electoral como 2013, la aprobación de una ley contraria a los intereses de sectores católicos.

Pocos trabajos han abordado la problemática del uso de drogas desde la ciencia política y/o han hecho un análisis del proceso de elaboración de este tipo de políticas en Argentina. La literatura de la ciencia política que trabaja la temática de las drogas lo hace desde una perspectiva de economía política (Kostelnik y Skarbek, 2012) o desde enfoques internacionalistas que evalúan el impacto de las políticas antidrogas estadounidenses sobre la región latinoamericana (Tokatlian, 2010). Sumado al vacío de la literatura, la investigación se justifica en otros dos niveles. A nivel normativo, el tema es relevante para la política democrática, ya que remite a las formas en que los sistemas responden a agendas conflictivas y reconocen o no a determinados sujetos de derechos –en este caso, las personas usuarias de drogas–. A nivel político-institucional, el problema se refiere a la tensión (a nivel nacional y global) entre el enfoque prohibicionista y políticas alternativas, basadas en la salud pública y los derechos humanos, propuestas desde algunos Estados y sectores de la sociedad civil.

El estudio de caso que da pie al artículo apunta a explicar el resultado del debate en torno a la despenalización de drogas en Argentina a través del rastreo inductivo de procesos a largo plazo (Beach y Pedersen, 2011). El rastreo de procesos (process tracing) enfatiza la idea de que los procesos políticos son eventos sujetos a su propia historicidad, y permite conocer las percepciones de los actores, las motivaciones que los llevaron a actuar de una forma determinada y los resultados que produjeron sus comportamientos (García Holgado, 2016). Este tipo de enfoque resalta la importancia de los contextos sociales, culturales, políticos e históricos en los que se produce un fenómeno político (Faletti y Lynch, 2009). Así, permite dar cuenta del proceso de debate de las políticas y leyes de drogas en Argentina, diferenciando entre secuencias de eventos y acontecimientos aleatorios al fenómeno estudiado y las secuencias de eventos causales acontecidos –es decir, aquellos eventos que explican causalmente el fenómeno indagado (Faletti y Mahoney, 2016).

La investigación se apoya en datos cualitativos y cuantitativos, a partir de diversas técnicas de obtención, producción y análisis de información. El artículo utiliza como insumos los datos del “Argentine Panel Election Study 2015” (Lupu et al., 2015) y del proyecto “Elites Parlamentarias de América Latina” (Alcántara, 1994-2011); fuentes secundarias, tales como proyectos de ley, informes de ministerios y organizaciones no gubernamentales, y prensa gráfica (Clarín, La Nación y Página 12); y entrevistas semi-estructuradas a informantes clave (decisores políticos, especialistas, activistas y miembros/as de organizaciones que hayan participado del debate en cuestión).

El artículo comienza describiendo la evolución de las políticas de drogas en Argentina y el debate legislativo en torno a su despenalización, ocurrido durante los años 2009-2014. A continuación, se analiza el papel de la Iglesia Católica en el debate público sobre la despenalización de estupefacientes en relación con la saliencia política^[2] del problema de las drogas en Argentina y se interpretan los hallazgos a partir de la noción de laicidad para el caso argentino. Se concluye resumiendo los principales hallazgos de la investigación y discutiendo el rol de la cultura política en las decisiones de la clase política argentina.

La despenalización de las drogas como problema teórico

El artículo retoma las literaturas sobre coaliciones promotoras de políticas (Advocacy Coalition Framework) y sobre la propiedad de las cuestiones políticas (Issue Ownership) en la arena electoral. Los procesos de política pública se caracterizan por cambios incrementales y, ocasionalmente, cambios abruptos. Las modificaciones en materia legislativa están sujetas a los incentivos que poseen los actores para modificar (o no) una política pública, dando cuenta de los contextos políticos e institucionales en los que actúan y en cómo dichos contextos alteran las tomas de decisiones que, se presupone, son racionales (Hall y Lamont, 2013). Las políticas públicas no son meros objetos de elección de un decisor político: surgen de un proceso decisorio que involucra a una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de escenarios (Scartascini, 2015).

La literatura sobre coaliciones promotoras de políticas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993) asume que los procesos de elaboración de políticas públicas son complejos y requieren que los actores se especialicen en una temática para poder influenciarlos. Concibe al subsistema o dominio de políticas públicas (policy subsystem) como arena de conflicto. En tales sistemas se engloban aquellos actores (tanto públicos como privados) que, por propio interés, se comprometen activamente en un área temática particular de las políticas públicas. Dichos subsistemas de políticas públicas están definidos por un asunto en torno al cual se agrupan los actores de interés (stakeholders), que compiten entre sí para que la acción gubernamental sea acorde a sus intereses políticos particulares (Sabatier y Weible, 2007).

Lo anterior introduce la pregunta, retomando a Keller (1991), respecto de quiénes son efectivamente los actores que gobiernan un Estado. Esta autora argumentó que los procesos gubernamentales están mayoritariamente condicionados por el activismo de elites estratégicas, que moldean los contenidos de las políticas públicas. Las elites son consideradas como grupos con trayectorias profesionales en determinados dominios de políticas públicas que tienen la capacidad organizativa de afectar los resultados políticos de manera constante y significativa (Smyrl y Genieys, 2016). Los actores que influyen en el proceso abarcan legisladores y decisores políticos, pero también grupos de interés, actores judiciales, investigadores y periodistas especializados en la temática. Los cambios de política pública son el resultado de cambios en los “monopolios de políticas”, definidos como las redes de actores que se movilizan por dentro y por fuera del gobierno y que tienen legitimidad para incidir en ciertas temáticas públicas (Baumgartner y Jones, 1993). La movilización está condicionada por dos factores: sus recursos organizacionales, materiales y de liderazgo; y las estructuras de oportunidades en las que actúan (McAdam, Mayer y Zald, 1996).

La literatura sobre la propiedad de cuestiones asume que durante las campañas electorales un candidato político discutirá determinadas cuestiones sólo si el público percibe que el partido en cuestión puede manejarlas mejor que sus adversarios electorales (Bélanger y Meguid, 2005). Esto se debe a que ningún candidato tiene interés en incrementar la saliencia de temas políticos que puedan favorecer a sus opositores (Kaplan et al., 2006). De acuerdo con esta teoría, los partidos y sus candidatos intentan movilizar al electorado, haciendo hincapié en cuestiones sobre las que poseen una reputación de competencia. Los partidos políticos, a su vez, reciben apoyo en función de los problemas que se percibe que pueden ser solucionados por ellos (Petrocik, 1996).

Este artículo retoma los postulados de la teoría de la propiedad de cuestiones políticas para analizar el debate sobre la despenalización de drogas en Argentina. Se argumenta que la posibilidad de llevar adelante una reforma de ley se encuentra vinculada con las reacciones que pueda generar en la población. Cuando un gobierno avanza sobre la reforma de leyes de problemas moralmente disputados, la ciudadanía tiende a movilizarse en función de sus percepciones sobre la capacidad que tiene el partido para resolver la cuestión. La puesta en agenda de un problema público sensible genera que la ciudadanía tome partido a favor o en contra de la cuestión en función de la información que reciba al respecto. Sin embargo, el efecto que tiene el debate de una cuestión política sobre la ciudadanía está mediado por la saliencia del problema: la competencia de un partido –o del gobierno– sobre un problema público influye en el comportamiento del votante solamente si es un tema considerado importante por la ciudadanía (Bélanger y Meguid, 2005).

La respuesta política de un gobierno es mayor para problemas con niveles altos de saliencia política (Burstein, 2003). En contextos de baja saliencia política, la ciudadanía presta menor atención a los comportamientos de la dirigencia política, y esta responde en menor medida a las vicisitudes de la opinión pública (Jacobs y Shapiro, 2000). En el caso de problemas con baja saliencia política, los actores que se movilizan alrededor de la cuestión son exclusivamente aquellos que poseen expertise sobre ella. Diferentes estudios han resaltado que los actores políticos pueden incrementar o limitar la saliencia de una cuestión política. Rasmussen, Carroll y Lowery (2014) señalan que los grupos de interés se movilizan alrededor de cuestiones que son consideradas relevantes por la ciudadanía, pero también pueden modificar el interés de la opinión pública, provocando que una cuestión que es “potencialmente” saliente se convierta en una cuestión que “realmente” lo sea. Se estima, entonces, que un gobierno avanzará en la reforma de una ley en la medida que: a) la cuestión genere una reacción positiva de la población, o b) no genere reacciones adversas significativas.

El debate sobre la despenalización de drogas en Argentina

En 2008, en línea con un contexto internacional en el que el principal órgano fiscalizador de las políticas de drogas a nivel mundial (la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito) dio inicio a un “período de reflexión global” en torno a los resultados del enfoque prohibicionista, dentro del gobierno argentino comenzaron a erigirse voces que defendían la necesidad de cambiar la ley 23.737, que penaliza la tenencia y tráfico de drogas, vigente desde 1989. El entonces ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Aníbal Fernández, sostuvo que la política de drogas debía basarse en dos presupuestos: la persecución del crimen y el derecho a la salud (Fernández, 2010, citado en Galante et al., 2012).

En este contexto es que el fallo Arriola de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 2009 despenalizó de hecho la tenencia de drogas para el uso personal. La medida de la Corte se convirtió en una ventana de oportunidad (Kingdon, 2013). A partir de 2011, comenzó a debatirse la posibilidad de reformular la legislación vigente: integrantes de diversos bloques de la Cámara de Diputados de la Nación presentaron proyectos tendientes a descriminalizar a los usuarios de drogas.^[3] Producto de un acuerdo con la comisión de Legislación Penal, los proyectos comenzaron a ser estudiados en la comisión de Prevención de las Adicciones. En 2012 se logró consensuar un proyecto para el dictamen de la comisión que se votaría en el período legislativo del año siguiente. Sin embargo, y pese al apoyo del arco partidario con representación parlamentaria, el dictamen a la reforma de la ley nunca llegó a aprobarse y el trámite legislativo se estancó.

Disputando bases electorales: la Iglesia Católica en el debate público sobre la despenalización del consumo de drogas

La cuestión del uso de drogas en Argentina puede interpretarse a la luz del concepto del campo de acción estratégico (Fligstein y MacAdam, 2011): un orden social en donde diversos actores (individuales o colectivos) interactúan los unos con los otros bajo un conjunto común de reglas y construcciones sociales. En el caso del problema del uso de drogas, existen ciertos actores –como la Iglesia Católica– con trayectorias específicas en la temática y capital social que les permiten influir en la orientación de las respuestas estatales en la materia.

Al analizar procesos políticos, Faletti y Mahoney (2016: 189) distinguen entre series de eventos y series de acontecimientos:

Los eventos son acontecimientos delineados espacial y temporalmente que se pueden comparar entre casos. Se definen por características generales especificadas por los investigadores, de tal manera que todas las instancias de un evento dado tienen ciertos rasgos en común. (…) Reservamos el término acontecimiento para una ocurrencia que es, por definición, claramente característica de un único caso.

El debate de las políticas de drogas en Argentina presenta ciertas características que permiten encuadrarlo como un proceso típico de disputa y elaboración de políticas públicas. Pueden señalarse tres momentos del proceso: un primer momento en el que el tema se coloca en la agenda pública (a partir del fallo Arriola de 2009); un segundo, caracterizado por la movilización de actores a favor y en contra de las reformas propuestas (en particular, la Iglesia Católica); y un tercer momento en el que los decisores políticos deben concluir cómo resolver el debate (en este caso, vetando la propuesta acordada en la comisión de la Cámara de Diputados).

En 2012, la situación política permitía pensar que la reforma legislativa en materia de drogas impulsada por el FPV era un hecho consumado. Además de poseer mayorías en el Congreso, el partido oficialista había logrado consensuar un proyecto en la comisión de Prevención de las Adicciones de la Cámara de Diputados. Las tres principales fuerzas políticas de la Cámara confeccionaron el borrador de un proyecto de ley para despenalizar la tenencia de drogas para uso personal. El texto fue redactado por el radical Ricardo Gil Lavedra, la oficialista Diana Conti (del FPV) y Victoria Donda (de Libres del Sur, dentro del FAP) (Página 12, 16/05/2012). Sin embargo, el dictamen de comisión nunca llegó a aprobarse.

Pese a que no hay declaraciones oficiales sobre las causas que llevaron a detener el tratamiento del proyecto en la Cámara de Diputados, varios entrevistados señalan la ausencia de un consenso en la sociedad que apoyara el cambio:

No hubo el clima para hacerlo. Nosotros nos reunimos con diputados para hacerlo, pero después no hubo el clima. No se generó para debatir, y no se avanzó. Tienen que darse las condiciones. Si no se avanzó en las Cámaras, es porque no había clima para sacarla. No tenía el consenso en la sociedad, necesario para sacar una ley de esta envergadura (Ex senador del FPV).

¿A qué se refiere el ex senador con la falta de consenso social? ¿Con qué actores era necesario consensuar el proyecto para poder avanzar en su tratamiento? Los campos de acción estratégicos, según Fligstein y MacAdam (2011), están compuestos por incumbentes y competidores. Los incumbentes son aquellos actores que influyen de manera desproporcionada sobre una determinada cuestión, y cuyos intereses y visiones se reflejan en el campo de acción específico. Los competidores son actores que desafían a los incumbentes y cuestionan las visiones tradicionales que priman sobre una determinada cuestión política. En el caso analizado, los miembros del FPV actuaron como “competidores” frente a un actor con poder específico sobre el abordaje del problema de las drogas: la Iglesia Católica. Según los entrevistados, la Iglesia Católica^[4] tuvo un rol determinante en el resultado final del debate:

Creo que hubo, y eso en las audiencias públicas fue muy notorio, un posicionamiento muy fuerte de la Iglesia en contra. Desde ese momento, la Iglesia Católica empieza a ocupar un lugar en el debate político del tema como no lo tenía (Directora de organización no gubernamental especializada en drogas).

El interés de la Iglesia Católica en la temática de las drogas no es nuevo y se enmarca en una vasta trayectoria de la institución en la implementación de políticas sociales focalizadas en poblaciones vulnerables (Cunial, 2016a). En lo referido a la cuestión del uso de drogas específicamente, ante el vacío de políticas públicas integrales en Argentina, desde mediados de la década de 1970 empiezan a funcionar en diferentes iglesias grupos de autoayuda integrados y conducidos por ex adictos. El debate iniciado en 2009 con el fallo Arriola renovó el interés por parte de la institución.

El gobierno del FPV procuró una autonomía relativa y sostuvo cierta conflictividad en algunos temas con la jerarquía de la Iglesia Católica (Mallimaci, 2012). La progresiva intervención del Estado en derechos sexuales y reproductivos, particularmente desde 2003, desató intensas participaciones político-religiosas, destacándose la jerarquía católica y, en un segundo plano, iglesias y federaciones evangélicas.^[5] Frente a los avances legislativos en derechos sexuales y reproductivos, la Iglesia Católica comienza a enfocarse en la temática del uso de drogas, disputando una cuestión que excede a las temáticas de moral sexual, tradicional foco de sus intervenciones públicas. Para hacerlo, la Iglesia Católica se adjudicó una autoridad moral (Grzymala-Busse, 2016) sobre la cuestión de las drogas. La noción de autoridad moral corresponde a los recursos políticos que permiten a las iglesias influir en las políticas públicas: las iglesias poseen mayores recursos cuando su posición frente a un tema es identificada con el bien común de los ciudadanos.

En primer lugar, la cúpula de la Iglesia se posicionó públicamente mediante comunicados y documentos oficiales. En ellos, los representantes resaltaron su preocupación por el avance del uso de drogas y el narcotráfico (Página 12, 07/04/2008), y criticaron los proyectos de ley favorables a la despenalización ya que mostraban “una falta de cercanía con la realidad que padecen las personas que se drogan, en especial los más chicos y los más pobres” (Comisión Nacional de Pastoral de Drogadependencia, 2011). En segundo lugar, la Iglesia Católica se valió de la actuación de los curas villeros^[6] para legitimar “desde abajo” el posicionamiento oficial del Episcopado. Trabajar junto a organizaciones sociales y comunidades barriales le otorgaría una legitimidad en base a su solidaridad con la población afectada, desatendida por los decisores políticos –en este caso, el gobierno encabezado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (Equipo de Sacerdotes para las Villas de Emergencia, 2009). Así, la Iglesia Católica^[7] dividió el debate en dos posturas, a priori, irreconciliables: por un lado, se encontraba su posición a favor de la salud y la inclusión social; por el otro lado, aquellas posturas a favor de la liberalización del consumo de drogas y facilitadoras del narcotráfico.^[8]

La Iglesia Católica se valió de su experiencia para apropiarse del problema de las drogas. Petrocik (1996: 827) resalta que la propiedad de una cuestión política se gana en función de la historia del incumbente. En el caso del problema de las drogas, la Iglesia se valió de su trabajo en los barrios para deslegitimar al gobierno que promovía la reforma legislativa. Al hacerlo, el oficialismo interpretó que se disputaba una porción de la población que simpatizaba con el peronismo, en general, y el partido gobernante, en particular. Esto es resaltado por un ex senador del FPV por la provincia de Buenos Aires, al señalar el rol de la Iglesia en ciertas provincias y su influencia sobre los representantes locales:

La Iglesia [Católica] critica siempre el tema. Hay una confusión entre la liberalización y lo que puede significar la despenalización. (…) Quizás es el término el que asusta. Igual depende del nivel de incidencia que tengan en los pueblos y los barrios, porque en la gente del interior a veces la Iglesia incide sobre ese tema. Hay obispos que son muy duros en esas cosas y no comprenden el tema, entonces opinan y opinan mal. Y los diputados (aliados) en general no estudian, no saben nada. Entonces ahí tienen más incidencia (Ex senador del FPV).

La saliencia política del problema de las drogas en Argentina

La importancia que la ciudadanía argentina le da al problema de las drogas es baja, pero cuando se segmenta a la población/el público y se considera a los sectores económicos bajos, cristianos^[9] practicantes y peronistas, la saliencia crece de manera significativa. Si bien el problema de las drogas es una cuestión que genera poca respuesta en el ciudadano medio, existe una minoría intensa que se interesa en el problema. Esta minoría constituye una base de apoyo disputada por el partido gobernante (FPV) en el momento del debate y la Iglesia Católica.

Para analizar la saliencia política del problema de las drogas en Argentina, se consideran los datos de la primera ola de encuestas del APES 2015 (Lupu et al., 2015). La variable dependiente de interés es la saliencia de la cuestión política, y las variables independientes son el nivel económico del encuestado, su afinidad político-partidaria, su orientación religiosa y su nivel de religiosidad (véase la Tabla 1 del Anexo). Se asume que la importancia que un individuo le otorga a una cuestión política (Y1) está condicionada por el nivel de ingreso (β1), el partido político por el cual siente afinidad (β2), el credo que profesa (β3) y cuán fuertes son sus creencias religiosas (β4):

Y1 = β1 + β2 + β3 + β4

Un primer acercamiento a los datos de la encuesta da cuenta del carácter marginal del problema para el promedio de la población argentina. Solamente el 4,44% del total de la muestra señaló que el problema de las drogas constituía el principal inconveniente que estaba enfrentando el país al momento del estudio (Tabla 1), estando muy por debajo de la inseguridad (49%) y la economía (11%).

Tabla 1: Saliencia de cuestiones políticas en Argentina
(2015, población mayor a 18 años)

En su opinión: ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?	Frecuencia (total)	Porcentaje
Agua/Electricidad	3	0,26
Corrupción	95	8,27
Desempleo/Falta de empleo	86	7,48
Desigualdad	13	1,13
Deuda Externa	2	0,17
Drogas	51	4,44
Economía	125	10,88
Educación	28	2,44
Inflación/Altos precios	56	4,87
Inseguridad/Crimen	563	49
Los políticos/Mal gobierno	26	2,26
Medio ambiente	1	0,09
Pobreza	57	4,96
Salud	10	0,87
Transporte	2	0,17
Vivienda	3	0,26
Otro	20	1,74
NS	8	0,7
Total	1149	100

Fuente: Elaborado a partir del APES 2015.

La saliencia del problema difiere según las características de las personas encuestadas. Cuando se pondera por el ingreso económico, el problema de las drogas fue considerado el más grave del país por el 5% de los encuestados con ingresos menores o iguales a $11000, mientras que desciende al 3,76% en aquellos que ganaban más de $11000^[10] mensuales (Tabla 2).^[11]

Tabla 2: Saliencia de cuestiones políticas en Argentina según ingreso económico (2015, población mayor a 18 años)

En su opinión: ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?	Frecuencia	Porcentaje
Drogas (ingreso menor o igual a $11000)	31	5,02
Drogas (ingreso mayor a $11000)	20	3,76

Fuente: Elaborado a partir del APES 2015.

Las diferencias son más sustantivas cuando se introducen las otras variables consideradas en el estudio: orientación religiosa, nivel de religiosidad y afinidad político-partidaria. Las variables fueron dicotomizadas para evaluar las probabilidades de concebir como principal problema a “las drogas” (véase la Tabla 2 del Anexo). En los encuestados que se identificaron cristianos, que asistían una vez a la semana, o una o dos veces al mes a una reunión religiosa, que sentían afinidad por el peronismo y ganaban igual a o menos de once mil pesos por mes, casi el 10% opinó que el problema de las drogas era el más grave en el país (Tabla 3). Es decir, la saliencia del problema de las drogas aumentó en más del 100% en sectores cristianos, peronistas y de ingresos medios-bajos y bajos, superando la importancia que los encuestados le dieron a la cuestión económica.

Tabla 3: Saliencia de cuestiones políticas en Argentina en población con ingreso económico menor o igual a $11000, alto nivel de religiosidad, cristiano y afinidad con el peronismo (2015, población mayor a 18 años) (N= 51)

En su opinión: ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?	Porcentaje
Agua/Electricidad	1,96
Corrupción	7,84
Desempleo/Falta de empleo	9,80
Deuda Externa	1,96
Drogas	9,8
Economía	7,84
Educación	3,92
Inflación/Altos precios	5,88
Inseguridad/Crimen	39,22
Los políticos/Mal gobierno	5,88
Pobreza	1,96
Transporte	1,96
Otro	1,96
Total	100

Fuente: Elaborado a partir del APES 2015.

Tabla 4: Droga como principal problema en Argentina según nivel económico, orientación religiosa, nivel de religiosidad y afinidad
político-partidaria (2015, población mayor a 18 años)

Variable independiente	Droga como principal problema político (probit regression)	Droga como principal problema político siendo cristiano y peronista (margins)	Afinidad hacia el Peronismo (probit regression)
Nivel económico (menor o igual a 11 mil)	0.2272 (0.2483)	0.25363** (0.11279)	—
Nivel económico (mayor a 11 mil)	—	0.1866** (0.07277)	—
Orientación religiosa	0.2566 (0.1749)	—	0.5351** (.1125)
Nivel de Religiosidad (Una vez a la semana o una/dos veces al mes)	0.5064** (0.2199)	0.1917** (0.0737)	0.147515 (0.1764)
Nivel de Religiosidad (Una o dos veces al año o nunca)	—	0.0839** (0.0292)	—
Afinidad político-partidaria	0.3992** (0.1509)	—	—
Pseudo	0.0341	—	0.0169
N	1775	1775	1775

Fuente: Elaborado los datos de APES 2015.
Nota: Las celdas presentan coeficientes de los modelos con errores estándares entre paréntesis.
* Estadísticamente significativo al 90%. ** Estadísticamente significativo al 95%.

Los efectos de las variables independientes sobre la saliencia del problema de las drogas se evaluaron a partir de la estimación de modelos probit (Tabla 4). De acuerdo a lo esperado, el ingreso económico tiene un impacto negativo sobre la probabilidad de que un encuestado responda que la droga es el problema más grave que tiene el país: a medida que baja el ingreso, la probabilidad de dicha respuesta aumenta. Dicha relación, sin embargo, no es significativa. Profesar la religión cristiana, poseer un alto nivel de religiosidad y ser afín al peronismo aumentan las probabilidades de considerar a la droga como el problema más grave de la Argentina. En tales casos, la relación entre nivel de religiosidad y afinidad político-partidaria es significativa al 95%, y la relación entre orientación religiosa y la variable dependiente también, pero sólo en un 85%.

Se estimaron también las probabilidades de considerar al problema de las drogas como el más grave en Argentina en determinados escenarios. En primer lugar, se evaluó la probabilidad en función del nivel de religiosidad del encuestado (Tabla 4): cuando una persona es cristiana y afín al peronismo, la probabilidad de que conciba a las drogas como el principal problema es de casi del 20% cuando su nivel de religiosidad es alto, y del 8% cuando es bajo. En ambos casos, la relación es estadísticamente significativa al 99%. En segundo lugar, se estimó la probabilidad de que la variable dependiente varíe en función del ingreso económico (Tabla 4). Encuestados con ingresos menores o iguales a once mil pesos, cristianos con altos niveles de religiosidad y afinidad hacia el peronismo tienen un 25% de probabilidades de elegir a las drogas como el principal problema en Argentina; mientras que, en personas con ingresos mayores a once mil pesos y las demás variables constantes, el porcentaje desciende a 18%. En ambos casos, la relación es estadísticamente significativa al 95%.

Pese a que el problema de las drogas dista de ser una cuestión central en las preocupaciones de la ciudadanía argentina, existe una minoría de ingresos económicos medios-bajos, cristiana y peronista que se preocupa por este problema, en mayor proporción que el conjunto de la población (Tabla 4). Cuando el FPV decidió avanzar en el debate sobre la despenalización de drogas, se enfrentó a la Iglesia Católica, que tiene un arraigo significativo en una porción de la población con un interés específico en la temática. En este contexto, y por razones que se discutirán en el próximo apartado, el FPV opta por posponer el debate en la medida que podía ocasionar la pérdida de apoyo de una porción de la ciudadanía que veía en la Iglesia Católica una voz autorizada en la temática, en tanto posee la legitimidad provista del trabajo territorial que la habilita a convertirse en la propietaria de la cuestión de las drogas.

Cambios en los costos políticos del debate: la asunción del papa Francisco

La Iglesia Católica logró impulsar un debate en Argentina en el que la cuestión del narcotráfico fue ganando saliencia, en detrimento de las posturas que reivindicaban la despenalización del uso de drogas (Cunial, 2016b). A comienzos de 2013 se produce un acontecimiento que modifica el tablero político y altera el resultado del proceso. El 13 de marzo de ese año, Jorge Bergoglio^[12] –quien hasta ese momento era el líder de la Iglesia Católica en Argentina y uno de los principales opositores del gobierno de FPV en materia de su política de drogas–, es designado sumo pontífice en el Vaticano. El nuevo papa Francisco comienza a intervenir en la arena pública internacional oponiéndose a una reforma de las políticas de drogas.^[13] La asunción de Bergoglio alteró los costos políticos de avanzar con esta reforma legislativa, en tanto que el principal opositor de la medida se convierte en un actor de relevancia internacional y en el referente espiritual de mayorías políticas en Argentina (Mallimaci, 2013),^[14] que continúa militando esta posición a la distancia.

De acuerdo a la teoría de la propiedad de cuestiones políticas, los individuos deciden su voto en función de la competencia que le atribuyen a un partido sobre problemas determinados (Bélanger y Meguid, 2005). En el contexto de un año electoral –como fue 2013–, el gobierno del FPV optó por posponer el debate legislativo alrededor de la propuesta de despenalización del uso de drogas en la medida que creía que podía ocasionar una merma significativa de votantes que concibieran a la Iglesia Católica como la propietaria del problema en disputa. Como contrapartida, el gobierno nacional buscó acercarse a las posturas de la Iglesia Católica, en lo que podría interpretarse como la respuesta a la necesidad de no perder apoyo electoral en un contexto en el que Bergoglio –en tanto papa– había cobrado un protagonismo mayor en la arena internacional:

Cristina fue muy clara conmigo. A ver: “Yo no me voy a pelear con el Papa, por esta ley”. [Cristina] Kirchner no se iba a pelear con el Papa por esto, ni darle de comer a la oposición con este escándalo. El factor, si querés, de alguna manera, es político. No nos vamos a jugar algo que hoy no nos favorece como gobierno ni como nada, digo: ¿Para qué nos vamos a meter en un quilombo así? Por más que el 70% del FPV estuviese de acuerdo, o el 80%, o el 90% (Ex funcionario del Ministerio de Salud especializado en drogas).

En este contexto, el gobierno nacional realizó una convocatoria anunciada como amplia, plural y democrática para todas las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la problemática de las adicciones. En el marco de una estrategia más general que aspiraba a que el Estado se gane a la comunidad (Página 12, 23/12/2013), se convocó a las diferentes iglesias (católicas, evangélicas y de otros cultos) a que trabajaran alrededor de la prevención y atención del uso problemático de estupefacientes, consolidando una “visión holística e integradora de la problemática, pero también desde el punto de vista multi-religioso e interreligioso” (Discurso del ex jefe de gabinete nacional Jorge Capitanich, 29/11/2013). Esta pluralidad religiosa, reivindicada por los decisores políticos, no suponía una mención explícita de otros cultos por fuera del cristianismo (es decir, de las señaladas Iglesia Católica e iglesias evangélicas).

Así, en paralelo al bloqueo de las iniciativas legislativas tendientes a la despenalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal, las iglesias –en particular, la Católica– adquirieron un rol crucial en la implementación de acciones orientadas a la atención de usos problemáticos de drogas (Jones et al., 2014). Esta cercanía con los usuarios de drogas ilegales considerados problemáticos por el Estado^[15] y la inserción sostenida en las comunidades barriales que reivindicaban los curas villeros, también fue utilizada por el gobierno para legitimar su acercamiento a las iglesias.

Ahora bien, ¿por qué el FPV veía en la Iglesia Católica un actor que podía disputarle el apoyo de la ciudadanía? Una posible respuesta es concebir el accionar del FPV en el marco de la cultura político-religiosa específica de la elite política argentina. En este punto, una clave interpretativa es la noción de laicidad subsidiaria desarrollada por Esquivel (2011, 2015). Según el autor, en Argentina la política y la religión han estado históricamente entrelazadas, configurando una textura definida por la porosidad entre ambas esferas: la búsqueda de legitimidades en el campo religioso está registrada como parte del ADN de la praxis política (Esquivel, 2011: 13). La forma de organizar la política pública contempla en sus instancias de intermediación a las estructuras religiosas presentes en los barrios. Podría hablarse, en palabras de Esquivel (2011: 15), de una laicidad subsidiaria para el caso argentino, de un Estado que en paralelo a la conquista de espacios de autonomía frente a la pretendida tutela eclesial y de mayor reconocimiento de derechos ciudadanos diversos, sigue interpelando a las instituciones religiosas en la proyección de sus políticas públicas.

La influencia de la religión –en particular la Iglesia Católica– en la vida política del país puede medirse en función de las creencias de los legisladores, el rol que les otorgan a los grupos de interés en la toma de sus decisiones, y cuán cercanas son sus posiciones respecto de las posturas de la Iglesia Católica en temas específicos. A continuación, se analizan los datos del proyecto de Elites Parlamentarias de América Latina (Alcántara, 1994-2011), en el que se rastrean las actitudes, opiniones y valores de los legisladores latinoamericanos durante los últimos 25 años.

Considerando a los diputados argentinos encuestados durante el período 2007-2011 (lo que abarca el comienzo del período analizado en este artículo), el 77% del total de los legisladores afirman ser creyentes. Ese número crece al analizar los diputados del FPV, grupo en el cual el porcentaje de los legisladores que afirmaron ser creyentes asciende al 87%. Entre los diputados creyentes, casi el 97% afirmó ser católico, mientras que en el grupo de legisladores del FPV creyentes, el porcentaje de católicos asciende al 100%.

Respecto de la influencia de los grupos de interés –sea la Iglesia Católica u otro–, casi el 88% de los legisladores consideró que influyen de algún modo en la toma de decisiones. Asimismo, casi el 44% de los legisladores afirmó que los grupos de interés lo influyen bastante o mucho a la hora de decidir sobre cuestiones políticas.

Una forma de ponderar el rol de la Iglesia Católica en las decisiones de la clase política argentina es a partir de la confianza que tienen los legisladores en la institución. En tal sentido, del total de diputados argentinos encuestados en 2011, el 97% señaló confiar de alguna manera en la Iglesia Católica; siendo casi el 56% de los encuestados quienes afirmaron que confían bastante o mucho en la participación de la Iglesia en la vida pública de Argentina. Entre los legisladores oficialistas, el porcentaje de encuestados que afirmó confiar bastante o mucho en la Iglesia Católica ascendió a casi el 65% (Tabla 5).

Tabla 5: Consideración de grupos de interés y confianza en la Iglesia Católica por parte de diputados argentinos (2007-2011) (%)

	Considera a los grupos de interés en la toma de decisiones  (N=104)	Confianza en la Iglesia Católica en la vida Pública de Argentina  (N=104)	Confianza en la Iglesia Católica en la vida pública de Argentina (FPV) (N=51)
Nada	12,5%	2,88%	0%
Poco	44,23%	41,35%	35,29%
Bastante	41,35%	53,85%	60,78%
Mucho	1,92%	1,92%	3,92%
Total	100%	100%	100%

Fuente: Elaborado a partir de Alcántara (1994-2011).

Otra forma de evaluar la influencia de la Iglesia Católica sobre las decisiones de los decisores políticos en Argentina es a partir de la comparación de las opiniones de legisladores respecto de temas que suscitan interés por parte de la institución religiosa. Se considera como proxy de la alineación entre las posturas de los legisladores y la Iglesia Católica, a las opiniones que ambos actores tienen respecto de un tema controversial como el aborto. La posición oficial de la cúpula de la Iglesia Católica históricamente ha sido contraria a la interrupción voluntaria del embarazo por parte de las mujeres, en cualquier momento del embarazo y por cualquier motivo. La mayoría de los legisladores comparten la visión oficial de la Iglesia Católica. En efecto, del total de diputados encuestados en 2011, casi el 65% opinaba tener una posición contraria a la despenalización del aborto en Argentina. Dicho porcentaje ascendía al 73% en los casos de los diputados del partido oficialista.

Tabla 6: Posición frente al aborto de diputados argentinos (2007-2011) (%)

	Total diputados (N=104)	Diputados FPV (N=51)
Totalmente en contra (1)	3,85%	1,96%
(2)	10,58%	15,69%
(3)	16,32%	19,61%
(4)	20,19%	23,53%
(5)	12,5%	11,76%
(6)	13,46%	9,8%
(7)	7,69%	7,84%
(8)	6,73%	9,8%
(9)	3,82%	0%
Totalmente a favor (10)	4,81%	0%
Total	100%	100%

Fuente: Elaborado a partir de Alcántara (1994-2011).

Vinculado con el punto anterior, se evaluó la probabilidad de posicionarse en contra del aborto –en tanto proxy de la alineación entre las posturas de los legisladores y la Iglesia Católica–, en función de ciertas variables de interés. El modelo estimado concibe como variable dependiente la posición frente al aborto del legislador (Y2), y se asume que su variación está condicionada por la creencia religiosa del legislador (β1), la confianza que tiene en la Iglesia Católica (β2), su religión (β3) y su afiliación partidaria (β4) (véase la Tabla 3 del Anexo):

Y2 = β1 + β2 + β3 + β4

Los resultados de dicha estimación (Tabla 7) arrojaron, según lo esperado, que aquellos legisladores encuestados que se identificaban como creyentes, católicos, con bastante o mucha confianza en la Iglesia Católica y miembros del partido oficialista FPV, tenían casi un 80% de probabilidades de posicionarse en contra de la despenalización del aborto y, en consecuencia, alinearse a las posiciones oficiales de la cúpula de la Iglesia Católica. Del mismo modo, diputados creyentes, católicos, con bastante o mucha confianza en la Iglesia Católica, pero pertenecientes a un partido político distinto al FPV, tenían una probabilidad de posicionarse en contra de la despenalización del aborto de casi el 72%. En ambos casos, la relación es estadísticamente significativa al 95%.

Tabla 7: Probabilidad de posicionarse en contra de la despenalización del aborto según creencia religiosa, confianza en la Iglesia Católica, religión y afiliación partidaria (Diputados Argentina, 2007-2011) (margins)

	Diputados creyentes, católicos, con bastante o mucha confianza en la Iglesia Católica y miembros del FPV.	Diputados creyentes, católicos, con bastante o mucha confianza en la Iglesia Católica y miembros de otro partido (no FPV).
Probabilidad de posicionarse en contra de la despenalización del aborto	0.7977** (0.0611)	0.7172** (0.0807)

Fuente: elaborado a partir de Alcántara (1994-2011).
Nota: Las celdas presentan coeficientes de los modelos con errores estándares entre paréntesis.
** Estadísticamente significativo al 95%.

La cultura cristiana es una referencia simbólica que permea las decisiones y prácticas políticas. Dicha permeabilidad se torna más evidente cuando las temáticas en debate se refieren a cuestiones territoriales en las que las iglesias tienen una militancia previa y activa (como es el caso de la problemática de las drogas). Bajo esta noción de laicidad subsidiaria subyace la idea de que, si la religión es parte de la sociedad civil, tiene el derecho a participar activamente de la esfera pública y, en consecuencia, del proceso de debate y elaboración de políticas públicas. Esto no quiere decir que la ciudadanía efectivamente considere como legítima y válida la postura de la Iglesia Católica sobre cualquier tema, o que la tome como propia. Más bien, la noción de laicidad subsidiaria remite a la percepción que tienen los decisores políticos en Argentina respecto de la necesidad de ganar el apoyo de la Iglesia Católica para poder mantenerse en sus cargos. En este contexto, la estrategia del FPV de acercarse a la Iglesia Católica no parecería una excepción, sino más bien la regla en la tradición política nacional.

Recapitulación y conclusiones

El presente artículo tuvo como objetivo analizar por qué el FPV desistió de su intención de aprobar una reforma legislativa en materia de drogas. Pese a contar con mayoría en el Congreso de la Nación, y haber consensuado un proyecto de ley con el resto del arco partidario en la Cámara de Diputados, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner decidió bloquear el dictamen de comisión y posponer el debate. En base a las literaturas sobre coaliciones promotoras de políticas públicas y sobre la propiedad de temas políticos, se argumentó que la decisión del FPV de bloquear el proyecto se funda en que el tema movilizó a un actor de la sociedad civil que ponía en peligro una porción de la base de apoyo electoral del oficialismo en ese momento: la Iglesia Católica. Pese a que el problema de las drogas en Argentina es un tema que suscita poco interés en el votante medio, la cuestión adquiere mayor relevancia en sectores que se identifican peronistas, cristianos, y de ingresos bajos, que en una amplia proporción constituían parte de la base de apoyo del gobierno nacional kirchnerista.

Los partidos políticos enfatizan su participación en cuestiones que “dominan” para aparecer competentes frente a la ciudadanía: los problemas que resaltan los partidos deben ser consistentes con la imagen que se tiene de la organización por parte de la ciudadanía. En el problema de las drogas, el vínculo entre el FPV y la cuestión no resultaba tan evidente como lo era para la Iglesia Católica, que se valió de su trabajo en los barrios para deslegitimar al gobierno que promovía la reforma legislativa. La Iglesia Católica se adjudicó una “autoridad moral” sobre la cuestión del uso de drogas que la hizo “propietaria” del problema. Frente al avance de los proyectos de despenalización, se movilizó en contra de la propuesta del gobierno, lo que fue interpretado por el FPV como una amenaza al apoyo de la ciudadanía en un contexto electoral. En un contexto en el que, además de la Iglesia Católica local, el papa Francisco se posicionó a nivel internacional en contra de la despenalización de las drogas y se convirtió en un referente espiritual de las mayorías políticas en Argentina, el FPV decide bloquear el proyecto y acercarse a las posturas de la Iglesia. En base a la noción de laicidad subsidiaria (Esquivel, 2011, 2015), se interpretó la decisión de posponer el debate como una estrategia para evitar perder apoyo entre la ciudadanía en un año electoral.

Para finalizar, cabe debatir cuál es el rol que tiene la cultura política nacional sobre las decisiones de la clase política en Argentina. Las políticas públicas nunca se insertan en un vacío: los decisores políticos, los actores burocráticos, las poblaciones objetivo y los ciudadanos en general poseen acervos de conocimientos y creencias que condicionan los modos de pensar un problema y responder frente a él (Bobrow, 2006). Los procesos culturales son concebidos como representaciones y prácticas clasificatorias compartidas que moldean las interacciones cotidianas de los individuos en el contexto de estructuras organizacionales e institucionales en una sociedad (Lamont, Beljean y Clair, 2014). Tienen consecuencias sobre la distribución de recursos materiales y simbólicos, y sobre el reconocimiento de legitimidades en una sociedad. Para el caso argentino, el cristianismo permea las decisiones de los políticos en la medida que son los propios decisores quienes conciben a las iglesias –en particular a la Católica– como actores cuyo apoyo es necesario para implementar una agenda de gobierno y, muchas veces, perciben que pueden influir en el resultado de los comicios electorales. La posibilidad de cambios en políticas públicas que giren alrededor de problemas moralmente complejos –como es la cuestión de las drogas– plantea, entonces, la necesidad de disputar no solamente las normativas vigentes en la materia, sino también los marcos de referencia de los actores.

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Anexo

Tabla 1: Variables de estudio

		Variable		Indicador
Variable dependiente		Saliencia de la cuestión política		En su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?
Variable independiente 1		Nivel económico		¿En cuál de los siguientes rangos se encuentran los ingresos familiares mensuales de este hogar, incluyendo el ingreso de todos los adultos e hijos que trabajan o reciben jubilaciones, pensiones, o planes sociales?
Variable independiente 2		Afinidad político-partidaria		¿Con/por cuál partido siente usted simpatía?
Variable independiente 3		Orientación religiosa		¿Me podría decir cuál es su religión?
Variable independiente 4		Nivel de religiosidad		Por favor, dígame si usted asiste a las reuniones de alguna organización religiosa por lo menos una vez a la semana, una o dos veces al mes, una o dos veces al año, o nunca.

 

 

 

Tabla 2: Variables de estudio dicotomizadas

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