Guillermo Jajamovich y Gabriel Silvestre
Aludir a la movilidad de políticas urbanas supone simultáneamente una cualidad del objeto de estudio: políticas urbanas que se mueven y una metodología de análisis ligada a cómo analizar tal movimiento (Jajamovich, 2018). Por “política urbana”, estamos considerando aquí solo las acciones estatales/gubernamentales que afectan y potencialmente transforman el espacio urbano (Marques, 2017) y su materialidad, es decir, las redes de infraestructura, las inauguraciones de carreteras, la construcción y regulación de espacios habitables, circulación, transporte y ocio (ver “Infraestructuras y movilidad”). Estas políticas se asocian muy a menudo con los gobiernos locales, aunque a veces pueden involucrar acciones de gobiernos provinciales y nacionales, todos inmersos e influenciados por circuitos globales de formulación de políticas (Saraiva, Jajamovich y Silvestre, 2021). En esa dirección la movilidad de políticas urbanas apunta a dar cuenta de su producción tanto territorial como relacional.
En ese marco, la entrada sitúa la emergencia de la perspectiva de policy mobility, recorre las críticas que esta despliega sobre conceptos como el de policy transfer, vinculado a las ciencias políticas, y puntualiza cruces y diferencias con perspectivas como la de circulación, difusión, diseminación y ensamblajes. Asimismo, se recorren las críticas que la perspectiva de policy mobility ha recibido –enfoque presentista, escasa o tardía consideración de circuitos sur-sur y sur-norte con mayor foco en lo que circula, y descuido en sus aterrizajes– y se tematizan especialmente las implicancias de analizar estos procesos y perspectivas en América Latina y desde ella.
En esa senda, la entrada recupera las críticas que recibe la perspectiva de policy mobilities en dos direcciones: en primer lugar, construyendo un diálogo con aportes de las historias del urbanismo y la planificación urbana en América Latina, que dan cuenta de la historicidad y complejidad de los procesos de circulación de políticas y modelos urbanos; por otro lado, recuperando la interlocución con miradas ligadas al urbanismo poscolonial y a perspectivas decoloniales que problematizan el rol de América Latina en las geopolíticas de la circulación de políticas urbanas. La entrada concluye señalando nuevos interrogantes para el avance del abordaje de la movilidad de políticas urbanas en, desde y a través de ciudades de América Latina.
Sobre la profusión de conceptos, sus diferencias y cruces
El interés académico en el desplazamiento transnacional de ideas, modelos, técnicas, planes y políticas urbanas se ha acrecentado en la última década y media, reflejando la propia aceleración e intensificación de tales procesos (Harris y Moore, 2013). Diversos investigadores señalan la inconveniencia de continuar analizando la producción de políticas junto con espacios en marcos estrictamente nacionales o acotados a las fronteras administrativas de la ciudad, así como en términos de una traslación mecánica de lo global a lo local, proponiendo su abordaje en términos tanto relacionales como territoriales (Cochrane y Ward, 2012).
Estas cuestiones han sido abordadas por diversas disciplinas y campos de estudios, como ser la geografía, los estudios urbanos, la sociología, la ciencia política, la antropología, la historia de la planificación urbana, la historia de la arquitectura, entre otras. Además, se multiplicaron los diferentes conceptos que tratan de hacer frente a esos procesos: transferencia de políticas (Dolowitz y Marsh, 2000), movilidad de políticas (McCann y Ward, 2011), ensamblajes de aprendizajes urbanos (McFarlane, 2011), políticas en movimiento (Peck y Theodore, 2010), espacios de conocimiento circulante (Robinson, 2011), entre otros.
Algunos de los actores involucrados en tales procesos han sido aprehendidos mediante conceptos como “tecnócratas circulantes”, “planificadores transnacionales”, “agentes de transferencia”, “expertos”, “consultores globales”, etc. (Jacobs y Lees, 2013; McCann, 2013; Ward, 2016).
Otras perspectivas han desplazado el interés desde los actores y las políticas hacia los aspectos sociomateriales que posibilitan y condicionan sus desplazamientos. Así, a partir de contribuciones que retoman los aportes de Bruno Latour y Gilles Deleuze en relación con la idea de assemblages, se ha enfatizado el rol de las materialidades, las tecnologías y los circuitos involucrados en estos procesos, tematizando asuntos como internet, medios de comunicación, conferencias, convenios de cooperación entre ciudades, workshops, study tours, policy tours, urban policy tourism, premios, etc. (González, 2011; McFarlane, 2011; Cook y Ward, 2012). En términos genéricos, la idea subyacente es entender que no se limitan a ser meros medios o a conducir políticas ya formadas, sino que, de distintas maneras, moldean aquellas políticas y su movimiento.
Distintos conceptos, tradiciones y disciplinas buscan aprehender el mencionado creciente movimiento de políticas, modelos y técnicas entre ciudades. En ocasiones, con solapamientos no explicitados y con escasos diálogos entre sí, proliferan conceptos como “circulación”, “movilidad”, “difusión”, “transferencias”, “retrotransferencias”, “exportación-importación” y “diseminación”, entre otros (Porto de Oliveira, 2021; Saraiva, Jajamovich y Silvestre, 2021).
Según Porto de Oliveira y Faría de Pimenta (2017), conceptos como “circulación”, “difusión” y “transferencia” implican cruces, pero también diferencias, siendo la escala de los abordajes aquello que los distingue y que a la vez permite complementarlos. Desde ese prisma, y en un recorrido por la literatura vinculada a las ciencias políticas y las relaciones internacionales, el abordaje de policy transfer, o de transferencias, suele estar abocado a procesos acotados que involucran pocas unidades o jurisdicciones políticas y donde las transferencias parecen ser más bien unilaterales; policy diffusion, o difusión, por el contrario, tiende a incorporar una variedad más amplia de estados intervinientes; mientras que policy circulation, o circulación, alude a procesos más difusos y multidireccionales.
Por otra parte, en un abordaje centrado en intercambios internacionales, ciudades y urbanismo, Novick (2009) traza un panorama relativamente convergente al señalar diferencias y también complementariedades entre conceptos como “transferencias”, “exportación-importación”, “retrotransferencias”, “circulación” y “diseminación”. En los primeros tres casos, se presupone la presencia de un modelo de referencia, de actores implicados en la exportación o importación, de una variedad de canales, mecanismos y estrategias, así como de procesos complejos de recepción que apuntan a la apropiación del modelo bajo una forma alterada y a menudo con consecuencias imprevistas. Por su parte, “circulación” y “diseminación” remiten a “modalidades extremadamente inciertas mediante las cuales las ideas viajan, se desplazan entre diferentes espacios sin emisor y receptor preciso” (Novick, 2009: 11).
El abordaje de policy mobility se origina en los campos de la geografía y el planeamiento, sobre todo en la discusión sobre globalización, escalas y cambios en las políticas y los espacios urbanos, a la vez que cuenta con influencias de perspectivas vinculadas a la antropología y la sociología, en especial el mobility turn propuesto por John Urry y Mimi Sheller (Temenos y McCann, 2013). Entre sus especificidades se destaca su foco en metodologías que puedan dar cuenta de la naturaleza móvil, en red y centrada en actores de la producción de políticas (ver “Métodos móviles”). Esta perspectiva busca trascender dicotomías como las de global-local en cuanto postula que categorías como la de ciudad global ofrecen escasa relevancia para entender cómo viajan las ideas y los modelos de políticas urbanas y cómo las miradas e interreferencias entre ciudades van más allá de la división norte-sur. Desde esta perspectiva, la movilidad de políticas no es un proceso políticamente neutro o meramente técnico. Por el contrario, se intenta dar cuenta de las políticas y los procesos socialmente construidos a través de los cuales experiencias específicas se tornan mejores prácticas o modelos.
Esta perspectiva propone un abordaje relacional y territorial respecto a cómo las políticas, el conocimiento sobre estas y las “buenas prácticas” circulan entre diferentes espacios. Así, analiza los actores, las prácticas, las relaciones de poder y las infraestructuras que afectan la (re)producción, adopción y transferencia de políticas y el proceso de mutación de estas mientras están en movimiento (ver “Transporte criollo”). Es decir, supone estudiar las prácticas de actores, pueden ser estatales o no estatales, como expertos, consultores y activistas, así como los espacios y las tecnologías a través de los cuales las políticas y el conocimiento sobre ellas circulan. La producción del espacio urbano y de políticas se abordan entonces en cuanto procesos relacionales y territoriales, tanto en movimiento como enraizados e insertos en determinados lugares (Cochrane y Ward, 2012). Desde esta perspectiva, las ciudades no son una localidad fijada y definida de una vez para siempre, sino un nexo particular de ideas, instituciones, actores y prácticas –situados a la vez que trasnacionales– que pueden ser puestos juntos, de forma variable, para resolver problemas particulares (Ong y Roy, 2011).
La literatura vinculada a las policy mobilities se inserta en un universo de debate previo establecido por las ciencias políticas alrededor de la mencionada idea de policy transfer. Como parte de su irrupción en aquel universo, y enfatizando contrastes con perspectivas previas, los partidarios de las policy mobility destacan que su abordaje no está circunscripto al accionar de élites políticas, sino que amplía el universo de indagación e incorpora agentes no estatales. Por otro lado, puntualizan que el abordaje de policy transfer tiende a concentrarse en políticas y actores ligados a escalas nacionales, mientras que las policy mobilities se interesan en procesos de interferencia entre ciudades. Por último, y en respuesta a la conceptualización del transfer como la adopción de modelos políticos totalmente formados y definidos, analizados desde una perspectiva positivista de convergencia o divergencia, el abordaje de mobilities se propone como sensible al proceso de mutación y transformación que las políticas atraviesan cada vez que son traducidas y reinsertadas en distintos contextos. Así, desde la perspectiva de sus impulsores, el enfoque de policy mobility se diferencia del de policy transfer por aspectos más abarcadores y fundamentales que cuestiones meramente escalares (Jajamovich, 2018).
Un tema controvertido en la literatura sobre policy mobility y que ha sido discutido desde otras perspectivas es la supuesta novedad de los procesos que analiza. De acuerdo con Jacobs y Lees (2013), esa literatura es mayormente presentista e incluso deja de lado períodos históricos ligados a lo que se conoce como “pasado reciente”. Aunque exhibe nuevas formas y flujos en el presente, Healey (2010) enfatiza que el flujo de ideas y técnicas de planificación a través de fronteras nacionales no es un fenómeno nuevo. Harris y Moore (2013) también desafían esa restricción temporal y subrayan la existencia de una rica tradición dentro de la planning history que explora y documenta los viajes transurbanos de ideas y modelos de planificación en los últimos 150 años. América Latina misma y su historia urbana son un fiel exponente de tal asunto (Hardoy, 1988; Almandoz, 2002; Orillard, 2020).
Asimismo, las perspectivas que atienden la historicidad de estos procesos (Wood, 2015; Jajamovich, 2016) han permitido matizar abordajes que se focalizan en la aceleración de la circulación de políticas, a través de conceptos como el de fast policies (Peck y Theodore, 2015), indicando cómo estos procesos tienen temporalidades de mayor duración.
Otro asunto en discusión se vincula a los circuitos bajo análisis. Si bien los promotores de la policy mobility reconocen y enfatizan la multidireccionalidad de los flujos de políticas, modelos e ideas, existe un predominio de análisis centrados en circuitos norte-norte, aunque existen trabajos que buscan trascender esos circuitos. Previamente, desde otras perspectivas, ha sido promovida la ampliación geográfica de los abordajes. Historiadores de planning como King (1990) han analizado la introducción de la planificación en condiciones de colonialismo desde la perspectiva de los exportadores. Situando a la periferia en el centro, Nasr y Volait (2003) han ilustrado la variedad de formas en que actores y conceptos locales y extranjeros han interactuado en los países en desarrollo; así, han explorado la transferencia de modelos desde la perspectiva de quienes los importan.
Más recientemente, estos asuntos han sido expandidos a partir del diálogo con perspectivas poscoloniales que abordan lo urbano y lo regional y han acuñado la categoría de global south, o sur global (Ong y Roy, 2011; Robinson, 2011a). Tales abordajes no solo buscan ampliar geográficamente los estudios, sino que intentan promover nuevas geografías de la producción de teoría urbana y discutir las teorías dominantes enraizadas en las experiencias urbanas europeas y norteamericanas. En esa línea, señalan el imperativo de multiplicar las genealogías de producción del conocimiento, así como la necesidad de una mayor diversidad empírica de puntos de partida a los fines de abordar las dinámicas urbanas contemporáneas (Parnell y Robinson, 2012). De ese modo, buscan provincializar el norte global, a la vez que promover el worlding del sur global. En esa dirección, y dando cuenta de ciudades del sur global, particularmente del continente asiático, Roy y Ong (2011) dan cuenta de distintas prácticas de interreferencia entre ciudades que incluyen comparaciones, citas y competencias entre ciudades, a la vez que aspectos más abarcadores como aspiraciones y alusiones que operan a través de los intercambios políticos.
La mayor parte de los trabajos sobre policy mobilities se ha centrado en las espacialidades de los procesos de movilización de políticas. Aunque esta literatura indica que la producción de políticas supone abordajes territoriales y relacionales, existe un predominio de abordajes sobre esta última dimensión (Silvestre y Jajamovich, 2021; Silvestre, 2021). Así, ha sido criticada la carencia de una mayor atención a cómo las políticas se localizan y enraízan. De esta manera, y en cuanto iniciativa mayormente promovida desde enfoques ligados a la geografía, distintos analistas han indicado que dicho abordaje precisa enfatizar su diálogo y compromiso con otras disciplinas (Temenos y McCann, 2014).
Por otra parte, se ha planteado una discusión respecto a la movilidad y sus escalas y, más específicamente, sobre cuándo se considera móvil una política (Temenos y Baker, 2015). Frente a perspectivas que tienden a pensar las movilidades única o centralmente en relación con escalas transnacionales, existen advertencias respecto a la necesidad de explorar otras escalas. Algunos investigadores indicaron que el abordaje de policy mobility precisa evitar un fetichismo de la movilidad.
En cuanto las geografías de las movilidades de políticas urbanas son tan desiguales como cualquier otra geografía, resulta relevante tomar en cuenta las diferencias de poder en el acceso a las redes y los actores políticos que conducen, delimitan y permiten determinados flujos de políticas, a la vez que imposibilitan otros, reflejando legados de larga data de relaciones de poder. Es decir, por qué algunas políticas son destacadas y resultan móviles, mientras que otras permanecen en las sombras y son condenadas a la más estricta inmovilidad (Temenos y Baker, 2015). En esa misma senda, ha sido criticado cierto sesgo de las investigaciones hacia el abordaje de políticas exitosas en cuanto refuerzan involuntariamente aquel prestigio socialmente construido, a la vez que redoblan la inmovilidad e invisibilidad de otras políticas.
América Latina y la circulación de políticas urbanas
En América Latina existe una larga tradición que discute, y a la vez critica, la continua importación de teorías, políticas y modelos urbanos desarrollados en geografías urbanas y contextos políticos y económicos ajenos a la región (Jajamovich, 2013). Sin embargo, miradas deudoras de perspectivas dependentistas y el uso de conceptos como los de “copia”, “influencia” e “imposición”, que suponen un emisor activo y un receptor pasivo (ver “Historia, cultura y movilidad”), han sido discutidos en trabajos centrados en la presencia de expertos extranjeros en ciudades latinoamericanas durante diferentes períodos a partir de aportes de la historia del urbanismo y la arquitectura (Queiroz Ribeiro y Pechman, 1996; Liernur y Pschepiurca, 2008). Tales miradas dibujan un panorama más complejo y menos unidireccional a propósito de tales intercambios, señalando un rol más activo entre los importadores o receptores de ideas y modelos urbanos al dar cuenta de apropiaciones selectivas y reutilizaciones contextuales de aquello que circula (Benmergui, 2009). Incluso han tematizado procesos de retrotransferencia, es decir, el impacto de las experiencias de los expertos extranjeros en el llamado Nuevo Mundo sobre sus doctrinas y sus carreras posteriores (Novick, 2003).
Más recientemente, renovando de algún modo las miradas dependentistas, se han desplegado miradas que yuxtaponen el abordaje de la circulación de políticas, modelos y teorías urbanas con aportes de perspectivas centradas en la colonialidad del saber y del poder. Así, Vainer (2014) aborda la diseminación de buenas prácticas y la producción de modelos de ciudad, cuestionando la posibilidad de que teorías y modelos construidos en contextos singulares pueden realmente ser diseminados como universales. En esa senda, propone una discusión crítica respecto a las condiciones que dan forma a la producción y distribución del conocimiento y concluye que las teorías y los conceptos no flotan libremente y que la colonialidad del conocimiento descansa en el poder de atribuirles universalidad a experiencias particulares.
Por otra parte, en los últimos años, las movilidades de políticas urbanas en, desde y entre ciudades latinoamericanas se han multiplicado, diversificado y complejizado cada vez más, yuxtaponiendo circuitos norte-sur, sur-sur e incluso sur-norte. La cooperación intermunicipal en América Latina también ha ido creciendo en este período a través de las relaciones bilaterales y multilaterales, así como redes de ciudades como Mercociudades y redes de políticas a las que se unen los gobiernos municipales en cuestiones de política urbana (Saraiva, Jajamovich y Silvestre, 2021). En efecto, ya desde la década del noventa, diversas políticas e innovaciones urbanas latinoamericanas se han convertido en mejores prácticas globales, desafiando la prevalencia previa de la difusión de las políticas urbanas en dirección norte-sur. Entre las políticas urbanas que más han sido diseminadas, cabe mencionar el presupuesto participativo de Porto Alegre (Peck y Theodore, 2015; Porto de Oliveira, 2017), el transporte urbano y las políticas de sostenibilidad de Curitiba (Sánchez, 2003) y las intervenciones de Medellín en transporte urbano y diseño del espacio público (Dávila, 2013; Duque Franco y Ortiz, 2020).
Asimismo, la difusión y el aprendizaje de políticas urbanas en dirección sur-sur se ha convertido en un campo de intervención cada vez más importante para los bancos de desarrollo internacionales, la filantropía global y los think tanks globales (Montero, 2019; Sosa y Montero, 2018). A pesar de los puntos de vista optimistas sobre la creciente fuerza de los circuitos sur-sur de movilidad de políticas urbanas, estudios críticos han señalado que el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y otras instituciones internacionales siguen intermediando esos procesos.
Las investigaciones actuales sobre movilidad de políticas urbanas en ciudades latinoamericanas permiten señalar diversas fronteras de conocimiento. Aunque exhiban nuevas formas y flujos en el período actual, el flujo de ideas y técnicas de planificación a través de las fronteras nacionales no es un fenómeno nuevo. En este sentido, se precisa mayor diálogo entre perspectivas como las de movilidad de las políticas urbanas, policy mobility, y aportes como los ofrecidos por las historias de la planificación urbana y el urbanismo.
El nexo entre relacionalidad y territorialidad de las políticas urbanas es otro tema relevante que merece mayor investigación. Las investigaciones sobre movilidad de políticas urbanas han tendido a concentrarse en qué se mueve y quiénes las mueven, prestando menos atención a los procesos de aterrizaje, territorialización o grounding de ideas dominantes en campos locales de formulación de las políticas locales. El lado de la demanda situado usualmente al final del proceso de movilización o circulación, por ejemplo, autoridades y actores políticos locales, suele describirse como pasivo o con intereses estables. Esta suposición es problemática y da por sentadas y simplifica asimetrías de poder en el flujo de políticas urbanas, particularmente en casos donde ciudades del norte global se presentan como sitios de exportación para una audiencia y sitios de importación del sur global (Silvestre y Jajamovich, 2021). Por el contrario, existen casos donde ciudades y proyectos del sur global pasan de ser demandantes a oferentes recirculando propuestas y modelos en otras ciudades a nivel regional y nacional.
Las asimetrías de poder deben ser consideradas con mayor profundidad en los procesos de movilidad de políticas urbanas a la hora de comprender qué está en movimiento y qué permanece inmóvil. Así, en diálogo con la literatura poscolonial urbana y la discusión reciente sobre la colonialidad de los modelos urbanos, también es necesario ampliar las experiencias y los circuitos, aún limitados, que informan las conceptualizaciones recientes sobre movilidad de políticas urbanas. En este sentido, se necesitan más investigaciones para analizar qué significan los más recientes circuitos sur-sur en la larga historia de procesos asimétricos de movilidad de políticas urbanas.
Nuevas investigaciones posibilitarían ampliar el universo de actores bajo análisis en la movilidad de políticas urbanas. En esa senda, es necesario analizar la participación de las empresas privadas en estos procesos, incluyendo operadores inmobiliarios, agentes de mercados financieros, think tanks y empresas de tecnología, así como los procesos de territorialización de políticas dominantes pero aún inciertas, como las de smart cities, en las que se observa una dinámica también presente en otros casos: la discrepancia entre las narrativas que acompañan a los modelos y las materializaciones concretas de estos (Jirón et al. 2021). Asimismo, es necesario considerar la participación de movimientos sociales urbanos en estos procesos: como agentes de circulación de políticas urbanas con sus propias agendas urbanas y redes transnacionales, pero también en su rol de impugnar y resistir iniciativas de movilidad de políticas urbanas promovidas por agentes públicos o privados (ver “Ciclismo urbano”). En este sentido, también se requiere analizar las resistencias a la transferencia de políticas y la circulación de políticas y prácticas urbanas alternativas o progresistas. Mal harían los investigadores y las investigadoras en olvidar que los procesos de circulación, movilidad, transferencia y difusión de políticas urbanas también forman parte de disputas más amplias sobre la ciudad y el derecho a habitarla.
