Jueves 21 de mayo del año 2015. En las gigantografías colocadas en las puertas del centro de investigación donde se desarrolla el Seminario Internacional sobre “Sistemas de Protección e Inclusión Social en América Latina” se lee: “A cinco años de la Asignación Universal por Hijo, una política de inclusión social”. La sede del encuentro es el Centro de Altos Estudios Universitarios, sito en la calle Paraguay al 1500 (CABA), a escasas cuadras de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires.

El evento en cuestión reúne a expertos en políticas sociales de entrega de dinero de todo el mundo. Los encargados de abrir el evento son, según ciertas fuentes, quienes se constituyen como los artífices de la política más importante de transferencia monetaria de la República Argentina: Diego Bossio y Carlos Tomada, titulares de la Agencia Nacional de Seguridad Social (ANSES) y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, respectivamente. Ambos brindan un discurso breve, pero de una tonalidad política intensa. Sus posturas giran en torno a dos ejes centrales: por un lado, la idea de que la Asignación Universal Por Hijo instala un nuevo paradigma de políticas sociales en la Argentina a partir del año 2009 y, por otro lado, la certeza de que representa una “reparación histórica del estado nacional hacia los sectores populares”.

El evento también es el escenario para la presentación oficial del libro “El gran desafío – Romper la trampa de la desigualdad desde la infancia: Aprendizajes de la Asignación Universal Por Hijo”, compilado por dos reconocidas figuras de las políticas sociales en nuestro país (Kliksberg y Novakovsky, 2015). Se trata de “una de las investigaciones más exhaustivas sobre el impacto de la AUH en Argentina” señala Bernardo Kliksberg, mientras destaca la total apertura y disposición de la base de datos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), lo cual garantiza la “plena confiabilidad de la información recabada en el libro”. Parte de la exposición desarrollada por Kliksberg describe la metodología utilizada para realizar el estudio: “grupos focales”, “entrevistas en profundidad”, “encuestas”, “grupos testigos”, y otras terminologías expertas acompañan su relato. La multiplicidad de técnicas y métodos de recolección de datos sirve al expositor para señalar que la AUH presenta “una enorme cantidad de resultados positivos en materia de salud, educación y nutrición”.

El seminario internacional sobre “Sistemas de Protección e Inclusión Social en América Latina” plantea una extensa jornada de trabajo que se desarrollará a lo largo de todo el día jueves. Entre los expositores y presentes, se destaca la presencia de diferentes expertos en programas de TM de la mayoría de los países de América Latina y El Caribe. Sobresalen especialistas vinculados a organismos mundiales y regionales, tales como: BM, ONU, OIT, PNUD-UNICEF, OMS y CEPAL. A su vez, los diferentes países de la región están representados por sus principales ministros de gobierno en las áreas sociales y de protección social, de educación y/ o salud, o por los directores de los programas de transferencias monetarias.

La extensa jornada de trabajo se organiza en torno a tres ejes donde se destacan: 1) la situación actual de los sistemas de protección e inclusión social en los países de América Latina, 2) un balance y perspectivas desde la mirada de los organismos internacionales, y 3) la puesta en común y el intercambio sobre las experiencias de evaluación de impacto y efectos de los programas. Las exposiciones de los expertos en TM de los distintos países resaltan las líneas de intervención de las entregas de dinero: la población beneficiaria, las condiciones para viabilizar las entregas de efectivo, y demás aspectos programáticos. Los organismos internacionales reafirman perspectivas volcadas sistemáticamente en sus documentos, a la vez que elaboran nuevas metas u horizontes que deberían contemplarse para la formulación de las políticas monetarias. Las evaluaciones de impacto muestran cómo las transferencias sirven para generar cambios comprobables en condiciones de pobreza e indigencia, mejorar la escolaridad y cuestiones de nutrición.

Esta breve viñeta etnográfica nos aproxima al desarrollo de este capítulo. Al igual que ocurre con el resto de los países de América Latina, cuando observamos las experiencias de las transferencias de dinero en la República Argentina no es arriesgado decir que es un verdadero laboratorio monetario: las concepciones de los organismos internacionales, las experiencias regionales, los viajes de ideas entre expertos, las pruebas, errores y evaluaciones, las reuniones de trabajo y los encuentros sobre buenas prácticas en políticas sociales, forman parte del repertorio de actividades que tuvieron múltiples incidencias en las políticas de entrega de dinero que conocemos en la actualidad en nuestro país. En este sentido, Argentina es otro caso ejemplar para indagar sobre el rol que tuvieron las redes de expertos en los procesos de legitimación y expansión de las políticas sociales monetarizadas.

Tomaremos como contexto de antecedente y de emergencia de las transferencias monetarias en nuestro país la crisis económica, política y social ocurrida en diciembre del año 2001. Desocupación, altos índices de pobreza e indigencia y una acentuada conflictividad social marcaron a la primera iniciativa centrada en entregas de dinero en efectivo dirigidas a los sectores pobres, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD), implementada a partir de los primeros meses del año 2002. El análisis del PJyJHD nos permitirá aproximarnos a algunos de los saberes expertos en TM de la República Argentina. A lo largo del capítulo recuperaremos distintas citas de entrevistas realizadas a actores expertos pertenecientes al campo de las políticas sociales, quienes, por estar involucrados académica y políticamente en los debates de la época, aportarán testimonios de suma utilidad para reconstruir las particularidades del surgimiento y la proliferación de las TM en nuestro país. Argentina tiene al menos un antecedente relevante en la temática en lo que refiere a la noción de “ingreso ciudadano”. Recuperaremos dicha perspectiva para comprender a las TM en el contexto local.

El desarrollo del capítulo nos permitirá observar la expansión de los programas de TM en Argentina. Siguiendo la lógica promovida desde los organismos internacionales a través de la introducción de las transferencias monetarias como estrategia de ampliación de la protección social, describiremos y analizaremos las distintas transformaciones acontecidas desde el año 2002 en adelante en materia de TM en el país. Asimismo, sin perder de vista el escenario de recuperación económica que se inicia en Argentina desde el año 2003 en adelante –no sin controversias y desigualdades persistentes–, abordaremos las distintas concepciones desarrolladas por los expertos en términos de transformación y alcance de las TM.

La elaboración de este capítulo nos permitirá proponer un horizonte de interpretación sobre las transformaciones de las TM a partir de la indagación sobre los múltiples significados asociados al dinero transferido por parte del Estado hacia los sectores pobres, y sobre el rol que desempeñaron ciertos expertos vinculados al campo de las políticas sociales para consolidarse como voceros autorizados en las nuevas tecnologías monetarias de intervención social.

Escenarios y dineros de la crisis: el surgimiento del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

Hacia fines del mes de diciembre del año 2001, la República Argentina atravesó una profunda crisis económica, política, social e institucional. Habiendo transcurrido dos años del gobierno de la “Alianza”^[1], el entonces presidente Fernando de la Rúa renunció a su cargo en medio de un gran estallido social, una brutal represión policial y marchas multitudinarias bajo la consigna: “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo”. Durante los días 19 y 20 de diciembre, las manifestaciones se sucedieron en todo el país dejando un saldo de más de veinte personas muertas e infinidad de heridos. Tras años de recesión económica y un deterioro creciente de las condiciones laborales y sociales, el contexto presentaba un incremento exponencial de la pobreza, la indigencia y la desocupación en todo el territorio argentino (Arcidiácono, 2012).

Durante los primeros días de enero del año 2002, Eduardo Duhalde fue electo presidente por la Asamblea Legislativa y en el marco de la denominada Ley de Acefalía^[2]. Luego de haberse desempeñado como vicepresidente de Menem durante el período 1989-1991 –cargo al que renunció para asumir la gobernación de la Provincia de Buenos Aires (1991-1999)– Duhalde llegaba a la presidencia en un país que presentaba los peores indicadores de su historia en términos de desempleo, pobreza e indigencia. Para julio del año 2002, según datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Argentina alcanzaba un índice de desempleo del 21,5 %, el mayor registrado en toda su historia. La pobreza también marcaba una cifra hasta el momento desconocida: alcanzaba a más del 50 % de la población (18.500.000 personas) de la cual el 24,8% (8.700.000 personas) se encontraba debajo de la línea de indigencia.

Duhalde inició el período presidencial tomando algunas medidas económicas y sociales fundamentales. En primer lugar, derogó la paridad cambiaria finalizando con el ciclo conocido como la convertibilidad. A su vez, decretó la emergencia ocupacional, alimentaria y sanitaria para concentrar medidas de intervención social sobre los sectores más desfavorecidos (Arcidíacono, 2015). En un agitado escenario social, recibió a los representantes del “Frente Nacional contra la Pobreza”^[3] (FRENAPO), una organización multisectorial que desde junio del 2001 y bajo la consigna “Ni un hogar pobre en la Argentina” reclamaba por la creación de un “Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y Jefas de Familia Desocupados” (ATE, 2011).

En las entrevistas realizadas a los expertos en políticas sociales queda claro que el intercambio con el FRENAPO y las medidas de intervención social implementadas en el contexto de la crisis fueron consensuadas en lo que se conoció como el “Diálogo Social Argentino”: una mesa de diálogo nacional impulsada por el Episcopado Argentino y apoyada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con representación de distintos sectores políticos y de diferentes organizaciones sociales (Diálogo Argentino, 2002).

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) “Derecho de inclusión Social” –la primera experiencia de transferencias de dinero en la República Argentina– surge en abril de 2002 en el marco de las propuestas de intervención del Diálogo Argentino dirigidas hacia los sectores más postergados, sin acceso al empleo y en condiciones de extrema pobreza. Así lo señala una de nuestras entrevistadas, destacada experta en políticas sociales perteneciente al Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)^[4]:

Es acertado comenzar a contar esa historia de los programas de transferencia en Argentina con el surgimiento del Jefes y Jefas […] Había un momento políticamente muy interesante con esto del ‘Diálogo Social’ y el consenso que tuvo ese programa, yo no sé si hubo otro momento de la historia argentina donde algo tuviera tanto acuerdo. O sea, transferir dinero a los pobres, de los ricos a los pobres, porque era de la sociedad rural a los más pobres […] La verdad es que estaba súper interesante. Porque abarcaba desde la sociedad rural hasta los piqueteros, pasando por la Iglesia, las ONG´s, todas las iglesias (los judíos, los católicos, los evangelistas), los empresarios, estaban todos ahí acordando cosas. (Entrevista a experta en políticas sociales, 9 de abril de 2015)

El PJyJHD surge como la primera medida de entrega de dinero dirigida a los sectores pobres. En un contexto de crisis económica y social, cuando el trabajo deja de funcionar como eje de la integración social y surge un alto desempleo, el PJyJHD se instaló como el programa social de transferencia más relevante financiado a partir de recursos monetarios procedentes de las retenciones a las exportaciones (3,4 % de la exportación de cereales) y luego ampliado a partir de un préstamo proveniente del Banco Mundial (BM).

El JyJHD consistió en una transferencia monetaria mensual destinada a aquellas poblaciones jefes/as de hogar que se encontraran desocupadas, que tuvieran al menos un hijo menor de 18 años a cargo o hijos con discapacidad sin límite de edad o cuyo cónyuge se encontrara en estado de gravidez, y no percibiesen ninguna otra prestación económica por parte del Estado. El programa, bajo dependencia directa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTySS) y con apoyo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), establecía una transferencia de dinero de $150 que era entregada de forma mensual a condición de que los beneficiarios cumpliesen con algún tipo de contraprestación laboral establecida desde los entes municipales como órganos ejecutores de la política social.

Conviene destacar algunas cualidades que, durante sus años de existencia, convirtieron al PJyJHD en el programa social más importante de la historia argentina hasta ese momento. Algunos datos señalan que a fines del año 2002 el programa alcanzó una cobertura cercana a los 2 millones de hogares en todo el territorio nacional, lo que equivale a más de 8 millones de personas, una cifra cercana al 23% de la población total del país para ese período (Golbert, 2004). En términos económicos, el Estado transfería en forma mensual una suma total de más de 2.000 millones de pesos, lo que significaba el 0.6 % del Producto Bruto Interno (PBI) (CEPAL, 2016).

Las características que adquiere el PjyJHD, así como las cualidades que se destacaron más arriba, confirman los significados que comienza a tomar el dinero transferido hacia los sectores pobres: Argentina empieza a inscribir las transferencias de dinero en efectivo como intervenciones sociales focalizadas en un contexto de crisis económica con el objetivo de brindar una asistencia directa a las poblaciones en condición de pobreza extrema para garantizar la estabilidad social. Una de las entrevistadas, experta en políticas sociales educativas que se desempeñaba bajo el gobierno de Eduardo Duhalde en el área de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales^[5], describe de la siguiente manera las condiciones de contexto que viabilizaban las entregas de dinero hacia los sectores pobres:

La situación era tan crítica en el 2002 por el grado de amenaza que significaban los pobres en la calle… […] el grado de amenaza era tan alto que mejor les dabas unos mangos y te quedabas tranquilo. Porque también hay que recordar lo que era la calle en esos días. Eran como masas desheredadas del régimen zarista, los pobres por la calle. Entonces, el grado de amenaza era muy fuerte y es eso lo que las viabilizó. (Entrevista a experta en políticas sociales UNESCO, 28 de julio de 2015)

Distintos trabajos de expertos, académicos y entes gubernamentales abordaron el desarrollo y la implementación del PJyJHD, resaltando sus cualidades, alcance y cobertura (Pautassi, Rossi y Campos, 2003; Golbert, 2004; Repetto, Dal Masetto y Vilas, 2005). No nos detendremos demasiado en dichos abordajes, dado que nuestro interés es analizar los saberes y las prácticas de expertise desarrolladas en torno a las TM en Argentina. Sí retomaremos algunos aportes significativos referidos al proceso de diseño del PJyJHD para observar la presencia de actores expertos específicos vinculados a la institucionalización de las entregas de dinero como un nuevo paradigma de política social en la “lucha contra la pobreza” en Argentina.

Siguiendo los trabajo de Gerardo Uña, Carina Lupica y Luciano Strazza (2009 y 2006) es posible observar que, pese a las múltiples presencias de actores vinculados a la Mesa del “Diálogo Social” desarrollada durante inicios del año 2002, dos expertos jugaron un papel primordial en el diseño y la formulación del PJyJHD: Pablo Vinocur –Jefe de Asesores de la Jefatura de Gabinete (2002-2003)^[6] y Carmelo Angulo –Director del PNUD en Argentina–^[7].

Uno de los entrevistados, experto en políticas de TM a nivel regional y miembro del área de protección social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), recuerda la incidencia que tuvieron estos expertos en los procesos de formulación del PJyJHD^[8]:

Pablo Vinocur estuvo con Juan Pablo Cafiero […] En el gobierno de Duhalde ellos jugaron un papel central para proponer este tipo de cosas. De la mano de lo que el presidente del Banco Mundial, Paul Young, difundía por la región en ese momento. (Entrevista a experto CIPECC, 15 julio de 2015)

A partir de lo dicho por los entrevistados, y retomando las ideas de Uña, Lupica y Strazza (2007 y 2009), es posible afirmar que Pablo Vinocur y Carmelo Angulo se constituyeron como los dos expertos más vinculados a la definición de algunos de los esquemas o criterios centrales que se le otorgarían al dinero transferido a partir del PJyJHD. El denominado “Derecho a la Inclusión Social” –como subtítulo del programa– respondía a la demanda impulsada por el propio presidente y los actores de la Mesa del “Diálogo Social” (Repetto, 2005) y guarda referencia con las reivindicaciones impulsadas desde el FRENAPO. Por otra parte, siguiendo los trabajos mencionados y las referencias de los entrevistados, es posible constatar que cualquier tipo de contraprestación o condicionalidad sobre el dinero transferido quedaba de lado en un contexto donde “la primera prioridad era poner en marcha de manera urgente la transferencia monetaria para atemperar los niveles de pobreza y conflictividad social” (Uña, Lupica y Strazza, 2009: 22).

Cuando en otros trabajos consideramos las experiencias mexicanas y brasileras en materia de TM, observamos que las evaluaciones sobre el funcionamiento e impacto de los programas realizadas por distintas instituciones vinculadas a prácticas de expertise en políticas sociales fueron impulsadas por el propio Estado Nacional y en articulación con diferentes agencias de desarrollo (Hornes y Maglioni, 2019a). En el caso de Argentina, las distintas instancias de evaluación sobre el funcionamiento y el impacto del PJyJHD fueron promovidas por la propia iniciativa de diferentes instituciones vinculadas a las políticas sociales. Siguiendo a Uña, Lupica y Strazza (2009: 26-27) es posible identificar distintas instituciones de expertise en políticas sociales que promovieron evaluaciones generales y sobre aspectos específicos del programa.

Uña, Lupica y Strazza detectaron distintas instituciones de expertise en políticas sociales que promovieron evaluaciones generales y sobre aspectos específicos del programa. Según los autores, tales evaluaciones giraban en torno a críticas sobre la lógica asistencial del programa, cierto esquema focalizado en la familia pobre, sobre la imposibilidad de establecer criterios eficaces de elegibilidad y respecto de la ausencia de contraprestaciones que estimularan la acumulación de capital humano. También resaltaron los problemas de elegibilidad del programa, haciendo hincapié en prácticas clientelares o formas de desincentivo en el mercado de trabajo y, a su vez, promovieron recomendaciones sobre el funcionamiento general del programa e instancias de involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en el monitoreo del mismo (Uña, Lupica y Strazza 2009: 26-27).

Dichos trabajos también señalaron una de las particularidades del proceso argentino en términos de políticas sociales de TM. Argentina encuentra los primeros antecedentes sobre las transferencias de dinero en efectivo bajo las propuestas desarrolladas a partir de la noción de “renta básica” (traducción del inglés original “basic income”). En tal horizonte de discusiones se inscriben algunas de las propuestas que anteceden al PJyJHD, movilizadas por parte de un grupo de actores con cierta expertise en políticas sociales pero que, en ningún momento, fue convocado formalmente por el Estado Nacional para participar de las etapas de diseño del programa. A continuación, se desarrollan tres propuestas que pueden pensarse como antecedentes de las entregas de dinero en Argentina dirigidas hacia los sectores más pobres.

La primera de ellas es la propuesta de “Ingreso Ciudadano” formulada por el Centro Interdisciplinario para el Estudios de las Políticas Públicas (CIEPP) en el año 1995^[9]. Ideada por los economistas Rubén Lo Vuolo^[10] y Alberto Barbeito^[11], la noción de “ingreso ciudadano” contemplaba una transferencia monetaria universal e incondicional destinada a todas las personas en carácter de ciudadanos. Bajo sus distintas acepciones –“renta básica”, “ingreso universal”, “salario social”– la propuesta del CIEPP impulsaba las entregas de dinero como una red de seguridad provista por el Estado, la cual no implicaba establecer condición de acceso alguna –vulnerabilidad, desempleo, invalidez, pobreza o indigencia, etcétera– y debía priorizar el objetivo de garantizar el desarrollo de las capacidades de los distintos grupos sociales e igualar las oportunidades en el mercado laboral (Lo Vuolo; Barbeito y otros, 1995).

La propuesta del “Ingreso Ciudadano” impulsada por CIEPP obtuvo cierta notoriedad en el debate público cuando, durante el año 1997, las entonces diputadas nacionales Elisa Carca y Elisa Carrió de la Unión Cívica Radical presentaron un proyecto de ley que proponía la creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia” (INICI)^[12]. El proyecto del INICI retomaba algunas de las directrices del CIEEP y planteaba la creación de un sistema de pago directo y de dinero en efectivo, entregado de forma mensual a la madre y, por lo tanto, dirigido a las mujeres embarazadas a partir del cuarto mes de gestación y a los niños/ as de hasta 18 años de edad.

Las segunda propuesta es el “Ingreso para el Desarrollo Humano” que data del año 1999 y fue formulada por Irene Novacovsky^[13] y Claudia Sobron^[14]. Tomando como referencia las experiencias mexicanas y brasileras, las autoras proponen una transferencia de dinero mensual con el objetivo de garantizar la acumulación de capital humano en los miembros del grupo familiar, con vistas a que desarrollen sus potencialidades y puedan abandonar su situación de pobreza. En la propuesta formulada por Novacovsky y Sobrón, aparece la denominación de “condicionalidad” en la Argentina ligada al cumplimiento de controles nutricionales, alimentarios y sanitarios dirigidos a todo el grupo familiar, la escolarización de los niños menores de edad (Novacovsky y Sobrón, 1999).

El tercer antecedente es el “Ingreso de Desarrollo Humano”, también formulado durante el transcurso del año 1999 por Horacio Rodríguez Larreta^[15] y Gonzalo Robredo^[16], ambos dos como miembros del Grupo SOPHIA^[17]. Este antecedente tiene grandes similitudes con la propuesta diseñada por Novacovsky y Sobron, ya que promueve una transferencia focalizada sobre las familias pobres a condición de que cumplan con contraprestaciones en materia de educación, salud y alimentación, y con el objetivo de favorecer el desarrollo de las capacidades humanas y mejorar las oportunidades de los niños en el futuro (Rodríguez Larreta y Robredo, 1999).

Como mencionamos más arriba, estos tres antecedentes provenientes del campo de algunas instituciones de expertise vinculadas a las políticas sociales evidencian la emergencia del dinero como una forma de intervención sobre los problemas relacionados a la pobreza como “nueva cuestión social”. Sin embargo, los tres antecedentes señalan algo aún más importante para la perspectiva de análisis que nosotros desarrollamos. Estas propuestas indican el punto de partida de las inquietudes de distintos saberes expertos vinculados a las políticas sociales en Argentina respecto de las formas adecuadas de conceptualizar las transferencias monetarias dirigidas hacia los sectores más pobres, utilizando y movilizando distintos conocimientos especializados para establecer significados específicos y condiciones sobre el dinero:

Hay dos personas que fueron centrales en esto de los PTC (programas de transferencias condicionadas) en Argentina. Primero, llegan a través de Irene Novacovsky, quien dirigía el SIEMPRO (Sistema Integral de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales) en los 90’. Ella tenía una línea de publicaciones, y la verdad es que hay que reconocerle a Irene que fue la primera que empezó a mencionar el tema de los PTC en la Argentina. Ahí el modelo era el mexicano y había alguna experiencia brasileña, acordate de que en Brasil Lula fusionó 4 PTC que eran más estaduales. La erradicación del trabajo infantil, el Bolsa Escola; eso él lo fusionó en el Bolsa familia (…) El otro gran antecedente, en el que yo estuve involucrado más de cerca, fue cuando Horacio Rodríguez Larreta Subsecretario de Políticas Sociales mientras Palito Ortega estaba a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social. En ese momento invitó a un tal Gómez de León, un mexicano que dirigía el programa de transferencia ‘PROGRESA’ en México. Se armó una reunión de expertos y a mí me invitó Horacio. En la reunión, Gómez de León, que era mano derecha de Cedillo, viene un poco a contar cómo se había armado el programa, cómo funcionaba. Tenía algo muy novedoso para el momento porque acordate que era que el Estado asegurase ingresos a los hogares. (Entrevista a experto CIPECC, 15 de julio de 2015)

Las palabras del entrevistado permiten identificar los antecedentes de las TM en Argentina bajo la influencia de actores expertos –Novacovsky y Sobrón; Larreta y Robredo– vinculados a diferentes instituciones de expertise en políticas sociales pertenecientes al tercer sector (la Asociación Argentina de Políticas Sociales y el Grupo Sophia, respectivamente)^[18]. A su vez, el fragmento seleccionado permite dar cuenta de los procesos de exportación/ importación de ideas referidas a las principales líneas de acción de los “programa emblema” e, incluso, de la presencia de algunos de los expertos vinculados a aquellas experiencias (Taller de expertos junto a Gómez de León) en instancias de difusión respecto de las directrices de una de las políticas de transferencias de dinero de mayor envergadura en la región de América Latina.

Las palabras del entrevistado también ayudan a aproximarse a la conceptualización que distintos autores formularon para pensar el fenómeno de la expertise considerando su alcance global, es decir, contemplando la producción y circulación –nacional e internacional– de saberes y personas (Dezalay y Garth, 2002; Centeno y Silva, 1998). Como señalan los trabajos precedentes, se trata de observar el hecho de que los actores expertos actúan ejerciendo múltiples facetas, muchas veces como productores o exportadores de ciertos saberes y discursos y otras tantas como receptores o importadores de ideas para traducirlas en dispositivos locales de intervención. Las palabras del entrevistado confirman que el desarrollo de la expertise de ciertas políticas sociales de entrega de dinero en Argentina estuvo atravesado por una fuerte dependencia de la dimensión regional e internacional y de la influencia que ciertos expertos pudieron ejercer sobre ámbitos estatales y de gestión de las políticas públicas.

Como se verá a en los siguientes apartados, la circulación de estas ideas y saberes a partir de la participación de los expertos en los distintos organismos públicos y lugares de decisión política resultará fundamental para comprender la difusión de las TM entre las políticas sociales argentinas.

Dineros de la rehabilitación y el consumo en Argentina. Transición política, recuperación económica y múltiples transferencias monetarias hacia los sectores populares (2003-2008)

El 25 de mayo del año 2003 asume el cargo de presidente de la nación de la República Argentina Néstor Kirchner. Oriundo de la Provincia de Santa Cruz, donde ocupó los cargos de Intendente de Río Gallegos y luego se desempeñó como gobernador de la provincia, Kirchner llega a la presidencia a raíz de obtener el segundo lugar en las elecciones presidenciales del año 2003 con un 22,24% de los votos y luego de que Carlos Menem renunciara a presentarse a la segunda vuelta electoral conocida como “balotaje”.

La llegada de Néstor Kirchner al poder instala variables ideológicas y políticas específicas para sustentar las estrategias de intervención social. Como señalan los trabajos del sociólogo Gabriel Kessler (2014), y aquellos que realizó junto a Rosalía Cortés (2013 y 2013b) en materia específica de políticas e ideas expertas sobre la cuestión social, la administración de Néstor Kirchner inicia un período de transformaciones que se sustenta en “cuatro pilares: las políticas laborales y de recomposición salarial, la creación de puestos de trabajo por la reactivación económica, la disminución del empleo no registrado y el aumento de la cobertura previsional así como de las medidas de transferencia de ingresos” (Kessler, 2014: 71). Es este último aspecto el que más nos interesa con el fin de visibilizar la emergencia de un período de nuevas políticas de transferencias monetarias en la Argentina.

Como destacan una serie de trabajos, a partir del año 2003 comienza una reestructuración del PJyJHD (Moreno, 2008). En un escenario de recuperación económica y rehabilitación del mercado de trabajo, el gobierno kirchnerista bifurca las estrategias de intervención sobre la población perteneciente al PJyJHD, buscando identificar dentro de los sectores asistidos a aquellos que podrían categorizarse como “inempleables” y “empleables”^[19]. Esta categorización implica dos nuevas líneas de acción en términos de transferencias monetarias estatales: el Programa Familias por la Inclusión Social (2005-2010) dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, y el Seguro de Capacitación y Empleo (2006-) dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

El Programa Familias se crea en el año 2005 como resultado de una reformulación del denominado Programa de Atención a Grupos Vulnerables– Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano (PAGV-IDH) que se encontraba en funcionamiento desde el año 2002, y en el marco de un financiamiento otorgado por el BID (CELS, 2007). La intervención del programa estaba dirigida a familias pobres con hijos menores de 18 años o mujeres embarazadas que se encontrasen desocupadas y no percibieran ingresos económicos de ninguna otra índole (contributivos o no contributivos). Se trataba de una entrega de dinero mensual que tenía a la madre como depositaria y titular del subsidio, con montos que se calculaban estableciendo un importe mínimo de $100 para cada familia, y considerando adicionales mensuales según mujer embarazada o por hijo ($25 adicionales por hijo, hasta un máximo de 5 hijos y de $200 por familia).

Al igual que ocurría con los casos paradigmáticos importados por las redes de expertos en nuestra región, el programa Familias establecía condicionalidades que tenían como principal responsable de las mismas a las madres como titulares del beneficio. Principalmente, se señalaban tres tipos de condicionalidades referidas a aspectos de salud, educación y participación comunitaria: 1) la madre o mujer responsable debía cumplir con los controles médicos y de vacunación, 2) debía garantizar la asistencia a la escuela y certificarlo trimestralmente, y 3) debía participar en actividades de desarrollo personal, familiar y comunitario (MDS, 2006). Considerando tales características, uno de los entrevistados señalaba:

El plan Familia, que en esos años se reformula en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, es una reformulación en forma de PTC (programas de transferencias condicionadas). Con el Familias tenés un giro que tiene que ver con condicionalidades vinculadas a los niños. Entonces, pasás del jefes (PJyJHD), que es una transferencia de dinero pero más al adulto, hacia al formato todavía más tradicional de PTC. (Entrevista a experto CIPECC, 15 de julio de 2015)

Como lo sostiene el experto entrevistado, el programa Familias se constituyó como una de las estrategias monetarias de transición destinada a la migración de la población perteneciente al PJyJHD con el objetivo de alcanzar la posterior disolución de este programa. Durante sus inicios (año 2005), el programa recibió a más de 1 millón de beneficiarios, lo que significa una cifra que se aproxima a los 250.000 hogares. En su momento de mayor expansión, durante el año 2009, en lo que podemos considerar como el escenario previo al lanzamiento de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), el programa Familias alcanzó a casi 3 millones de personas y logró una cobertura próxima a los 700.000 hogares a nivel nacional.

La emergencia de una intervención con estas cualidades implicó la institucionalización de un programa que puso en movimiento un esquema en el que las entregas de dinero en efectivo dirigidas a los sectores pobres en Argentina quedaran inscriptas en el desarrollo de un sistema integral de protección social que proliferaba en la región de América Latina a partir del año 2006. Una especialista en políticas sociales vinculada al espacio de coordinación del programa Familias, desde su lanzamiento en el año 2005 hasta el mes de mayo del año 2008, sintetiza esta dimensión instrumental de la siguiente manera:

Estábamos muy empapados de las discusiones que ya venían del PROGRESA y del Bolsa y el Familias, fue una variación. La experiencia nuestra se estaba mirando porque era interesante el entramado social (…) Porque el programa tenía el componente de la transferencia monetaria pero también tenía el componente de promoción familiar y comunitaria. No se trataba sólo de transferir ingresos, sino de tejer la red de protección: el seguimiento infantil educativo, sus trayectorias, temas de economía doméstica y para el desarrollo productivo de muchas mujeres para incorporarse al mercado laboral. El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) tenía los programas en toda la región, nos bajaba estos componentes de promoción familiar y comunitaria. (Entrevista a ex funcionaria – Programa Familias, 23 de mayo de 2016)

El Programa Familias se convirtió en una de las bocas de salida del PJyJHD y funcionó como estrategia dirigida a realizar un corte de género sobre la población oriunda del primer programa de transferencias de dinero: una selección focalizada sobre las mujeres vulnerables y/o jóvenes con hijos menores a cargo (Golbert, 2004). En la categoría de “inempleables” utilizada para el caso argentino, se reinscriben las cualidades innatas o naturales que se le suelen atribuir a las mujeres en los distintos programas de transferencias monetaria: las entregas de dinero que conciben como titular del beneficio a la madre o mujer responsable del hogar suponen una mejor utilización sobre el uso de los fondos económicos entregados y una garantía de acumulación sobre el capital humano de los menores pertenecientes al hogar^[20].

En la entrevista que se citó más arriba se puede inferir que otras preocupaciones comienzan a marcar las entregas de dinero hacia los sectores pobres; entre ellas, se destaca la preocupación por asociar a las mismas con estrategias comunitarias de “desarrollo” de las “economías domésticas”, “actividades productivas” o formas de “empleabilidad”. Otros pasajes de la misma entrevista subrayan estas dimensiones:

No se trataba sólo de la transferencia. Se trataba de empezar a unir el tema con lo productivo, de que estas mujeres pudieran desarrollar algún tipo de oficio o iniciarse en alguna actividad laboral […] Claro que queríamos que mejoraran el ingreso, pero ese ingreso también tenía que empezar a generar algún tipo de empleabilidad para los adultos, impulsarlos en un microcrédito o algo para que el hogar mejorara las condiciones de vida […] Además, cosas muy importantes le pasaban a la gente por estar bancarizada y organizar su consumo. Sabían con qué dinero contaban mes a mes y tenían un manejo más seguro de otras cuestiones simbólicas […] Se sentían empoderados para elegir, tener un ahorro o movilizar el dinero para comprar materiales para sus casas, zapatillas para sus hijos… y eso es devolverle la dignidad a la gente. (Entrevista a ex funcionaria – Programa Familias, 23 de mayo de 2016)

Hay en estas afirmaciones algunas palabras claves para comenzar a reinterpretar el cambio de signo que durante estos años se inscribe en los significados del dinero transferido a partir de las políticas sociales. Como señala nuestra entrevistada, ya no se trata sólo de entregas de dinero enmarcadas dentro de la protección social no contributiva y como formas de distribución del ingreso: el dinero dirigido a los sectores populares comienza a contener nuevas marcas de sentido, entre las cuales hay que destacar los elementos referidos a la rehabilitación de los pobres en la dinamización y en la expansión del consumo y en el desarrollo de diferentes actividades productivas o de reincorporación al mercado de trabajo.

En Argentina, al igual que en el resto de los países de la región y del mundo, comienza a vislumbrarse una perspectiva que analizaremos con mayor precisión en el capítulo 3: las transferencias directas de dinero dirigidas hacia los hogares pobres demuestran un efecto positivo no sólo sobre aspectos referidos a la protección social y como forma de respuestas a diferentes problemáticas asociadas a la pobreza, sino porque mejoran los niveles y la calidad de los consumos familiares e impulsan a los pobres a abandonar su condición a partir de la puesta en movimiento de diferentes estrategias de desarrollo (Hulme y Barrientos, 2010). Estas cualidades –la triada: protección, rehabilitación y consumo– comenzarán a formar parte de los esquemas generales de los programas de TM y enmarcarán las premisas y los significados del dinero transferido entre los saberes expertos en políticas sociales.

Algunos informes del MTEySS (2008) señalan que, para el año 2007, la población del PJyJHD se había reducido a 800.000 beneficiarios, puesto que aproximadamente 550.000 personas habían conseguido empleo formal y otras 326.000 personas habían migrado hacia los nuevos programas sociales. Entre estos programas se encontraba la propuesta dirigida a los “empleables” –hombres–: el Seguro de Capacitación y Empleo.

Durante el año 2006 surge el Seguro de Capacitación y Empleo en el ámbito del MTEySS y como una línea de política de capacitación e inserción laboral destinada a aquella porción de beneficiarios “empleables” que aún pertenecían al PJyJHD. De una extensión establecida en 24 meses de duración, el Seguro de Capacitación y Empleo implicaba la renuncia definitiva al PJyJHD y el cumplimiento de –en calidad de condicionalidad– las prestaciones típicas de los programas de empleo: instancias de capacitación técnica y profesional, diferentes opciones de terminalidad educativa, la inscripción en bolsas de trabajo y mecanismos de apoyo a la generación de formas de empleo independiente. El programa proveía una entrega de dinero mensual de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6 meses (para la época, un valor aproximado a los 50 dólares estadounidenses).

La cantidad de beneficiarios que se inscribieron en el Seguro de Capacitación y Empleo fue notablemente menor en comparación con la migración que se sucedió en cuanto al Programa Familias por la Inclusión Social. Esto se explica por dos cuestiones centrales que motivaron la aplicación de estas transferencias monetarias: en primer lugar, porque la mayor parte de titulares del PJyJHD estaba compuesta por mujeres desocupadas con menores a cargo y, por ende, incluidas en la categoría de “inempleables”; en segundo lugar, porque el Seguro de Capacitación y Empleo buscaba ser un programa transitorio que promoviera la inserción de la mayor cantidad de beneficiarios en el mercado formal de trabajo.

Simultáneamente al surgimiento a nivel nacional del programa Familias en el año 2005, se produce en el ámbito del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) el lanzamiento de otro programa de TM: el programa Ciudadanía Porteña. Impulsado por un grupo de técnicos liderados por la experta en TM Irene Novacovsky, el programa Ciudadanía Porteña surge como una política de entrega mensual de dinero destinada a los hogares pobres e indigentes de la ciudad capital del país. El plan establecía condicionalidades en materia de salud y educación y tenía el objetivo de reemplazar distintas políticas de entrega directa de alimentos o vales para la compra de los mismos. Un experto coordinador de la iniciativa y miembro del equipo encargado de diseñar la política de transferencia junto a Irene Novacovsky, resume los orígenes de la intervención:

En ese momento, la ciudad (CABA) tenía varios programas ligados a la alimentación. Trabajando con Irene traemos las ideas de México y Brasil en lo que llamábamos el “Ingreso para el Desarrollo Humano”, que es lo que hacen en Nación con el Familias… un aggiornamiento de lo que planteamos nosotros […] Lo que hoy se llama Ciudadanía Porteña no es más que un programa de transferencia condicionada de ingresos, fundamentado alrededor de la condición y el concepto de ciudadanía, a partir de garantizar y promover determinados derechos: al ingreso mínimo, a la educación, a la salud, etcétera. (Entrevista a funcionario del GCABA, 19 de junio de 2015)

Desde sus orígenes, a diferencia de la intervención propuesta por el programa Familias, el Programa Ciudadanía Porteña se dirige a hogares pobres e indigentes del ámbito de la CABA priorizando la intervención en aquellos núcleos familiares donde residan mujeres embarazadas, menores de edad, discapacitados y/o ancianos. Las personas pueden postularse al programa de forma directa, a sabiendas de que serán evaluados para formar parte del mismo contemplando la sumatoria total de ingresos del hogar y su comparación con la canasta básica de alimentos (CBA) establecida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Las directrices del programa establecen que aquellos hogares indigentes recibirán el equivalente al 75 % de la canasta básica de alimentos, mientras que los hogares pobres recibirán un 50 % de ese valor.

A la particularidad de que el programa Ciudadanía Porteña contempla las entregas de dinero según ingresos del grupo familiar, cabe agregar otro aspecto significativo: los montos de dinero se transfieren a una tarjeta magnética específica para realizar compras en supermercados adheridos al programa, es decir, el programa no entrega dinero en efectivo (en su formato de papel moneda). Salvando estas particularidades, la modalidad de funcionamiento muestra correspondencias con otros programas de TM que hasta al momento mencionamos: las entregas se realizan preferentemente a la madre o mujer responsable del hogar y persiguen el objetivo de interrumpir la pobreza intergeneracional estableciendo condicionalidades en materia de salud y educación. Así lo resume uno de los entrevistados:

El objetivo del Ciudadanía Porteña no es la alimentación en sí, sino incidir en la reproducción intergeneracional de la pobreza. Y eso lo logras sólo si le prestas atención a las condicionalidades en educación […] Ciudadanía Porteña es un programa focalizado y no hay que tener miedo de decirlo. No es la focalización de los 90’, sino una focalización con criterios específicos y concretos. Estábamos buscando una redistribución del ingreso, pero también una inversión en la educación de los más desfavorecidos, ya no se trata sólo de contener la emergencia. (Entrevista a funcionario del GCABA, 19 de junio de 2015)

Desde el año 2008 en adelante, el programa Ciudadanía Porteña sumó a su funcionamiento el desarrollo de otro componente monetario de la política social destinado a adolescentes y jóvenes. Además del monto de entrega de dinero mensual por hogar –definido como un “subsidio”–, el programa estableció el componente “Estudiar es trabajar” dirigido a los jóvenes de entre 18 y 29 años que residen en los distintos hogares beneficiarios con el objetivo de favorecer la terminalidad educativa primaria y secundaria o la incorporación a centros de formación terciaria y/o universidades. Este nuevo componente prevé una entrega de dinero mensual para los jóvenes, siempre que se cumplan las condicionalidades de asistencia y terminalidad educativa; las transferencias se realizan a través de tarjetas magnéticas. En esta línea del programa, los montos pueden materializarse en papel moneda vía extracción en cajeros automáticos:

A partir del 2008 pasamos a una etapa de profundización a raíz de la primera evaluación del programa. Ahí vemos que surge un vacío para los jóvenes que no estudian ni trabajan de 18 años en adelante. Por eso creamos la propuesta de ‘Estudiar es Trabajar’ para los que están en ese tramo etario y se reinserten en el sistema educativo formal o, de lo contrario, buscar la retención en los distintos niveles. Se trata de un ingreso que complementa al del hogar. (Entrevista a funcionario GCABA, 19 de junio de 2015)

En las palabras del entrevistado se pueden encontrar algunas analogías con las dimensiones señaladas en torno al programa Familias por la Inclusión Social. A pesar de las posturas ideológicas aparentemente distantes que, durante los períodos señalados, presentaban los distintos gobiernos –en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires bajo la gobernación de Mauricio Macri (2007-2015) y en la Presidencia de la Nación durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015)– las diferentes intervenciones gubernamentales monetarias giraban en torno a un significado plural del dinero: principalmente, bajo el signo de la protección y de la interrupción de la pobreza intergeneracional, y en segundo lugar, como motor de las economías de los sectores populares en relación a la expansión del consumo y formas endógenas del desarrollo en situación de pobreza (microcréditos, emprendimientos personales y familiares, estrategias de incorporación al mercado laboral, etcétera).

Poco tiempo después del surgimiento y la consolidación de los programas Familias por la Inclusión Social (MDS- Presidencia de la Nación) y Ciudadanía Porteña (MDS-CABA), podemos señalar otro dato significativo dentro del campo de las políticas, el cual reafirma la tendencia sobre las emergencias monetarias: se trata de las modificaciones acaecidas en el “Plan Más Vida” de implementación territorial en el Gran Buenos Aires. Desde su creación en el año 1994, el “Plan Más Vida” consistió en una intervención nutricional materno-infantil basada en la entrega diaria de leche y una canasta de alimentos entregada por las trabajadoras vecinales (más conocidas como “manzaneras” y “comadres”) (Masson, 2004). A partir del mes de marzo de 2008, el “Plan Más Vida” “introduce un sistema de pago de un subsidio no remunerativo a las familias beneficiarias a través de la entrega de una tarjeta electrónica destinada exclusivamente a la compra de alimentos” (Dallorso, 2010: 142).

Así, el “Plan Más Vida” adquirió las mismas cualidades que otras transferencias monetarias: las entregas de dinero reemplazaron a los alimentos y se consideraron según la cantidad de niños/as en el hogar ($100 por hijos más un adicional de $80 para las embarazadas –para la época, un valor aproximado a los 33 dólares estadounidenses). La titularidad recaía en la madre o mujer responsable del hogar, que se hacía responsable del cumplimiento de las corresponsabilidades en materia de salud y educación. Al igual que el programa Ciudadanía Porteña, el “Plan Más Vida” incorporó tarjetas emitidas por el Banco de la Provincia de Buenos Aires, donde se depositaban los montos correspondientes limitando el acceso al dinero en su formato de papel moneda y promoviendo el uso de las mismas para la adquisición de alimentos y bienes de primera necesidad.

Conviene detenerse en otro hecho significativo del período histórico que estamos reseñando en este apartado. A partir del año 2003 en adelante, se produce un crecimiento notorio de las entregas de dinero por parte del Estado en forma de programas de pensiones sociales no contributivas (PNC). Como señala el trabajo de Lombardía y Rodríguez (2015), las PNC comienzan a incrementarse a partir del año 2003 debido a la incorporación de requisitos específicos para la asignación de los recursos, en oposición a los criterios de cupos establecidos desde la creación de las mismas en el año 1948. Así, las transferencias monetarias dirigidas a madres de 7 hijos o más, personas inválidas y/o adultos mayores “pasaron de poco menos de 340 mil en 2003 a 1.543.781 en 2014” (Lombardía y Rodríguez, 2015: 13-14).

Las experiencias que hasta aquí hemos relevado en torno a los distintos programas de TM nos permiten ratificar algunas de las hipótesis que fueron planteadas en el inicio de este trabajo. En primer lugar, señalar que el dinero comenzó a ganar un lugar significativo y notorio no sólo en las políticas sociales en particular, sino también, en las nuevas discusiones sobre la reestructuración de la noción de protección social. En los relatos de nuestros entrevistados se destacan los términos asociados a dichas perspectivas o posiciones institucionales: “ampliar las redes de protección”, “favorecer la promoción comunitaria”, “el desarrollo productivo”, “interrumpir la pobreza intergeneracional”, “favorecer el capital humano”, etcétera.

En segundo lugar, conviene tener en cuenta que esta proliferación de programas de TM que comienza a darse en la República Argentina está acompañada de una multiplicidad de nuevas figuras legítimas sobre las cuales concentrar las entregas de dinero y nuevas cualidades para definir las transferencias en efectivo. Mientras que el PJyJHD focalizaba la entrega de dinero en el jefe/a de hogar desocupado/a en un contexto de crisis económica y social, estas nuevas líneas de intervención monetaria impulsadas en un momento de recuperación económica introducen significados y marcas novedosas sobre el dinero^[21]. Considerando las políticas de transferencias que describimos y los relatos de los actores expertos que analizamos, es posible aseverar que las entregas de dinero comienzan a inscribirse sobre distintas figuras de la asistencia –mujeres, madres embarazadas, menores de edad, desocupados, discapacitados, ancianos y hogares pobres y/o indigentes– y adquieren nuevos atributos que exceden a la mera contención social – generadores de una red de protección, consumo, rehabilitación (espirales virtuosos de desarrollo para los pobres) y reincorporación al mercado de trabajo.

En este apartado se hizo hincapié en la emergencia de una multiplicidad de programas de entrega de dinero en efectivo dirigidas a un amplio margen de poblaciones en situación de pobreza o vulnerabilidad social. A partir de las páginas que siguen, describiremos un nuevo giro en torno a los significados del dinero transferido a partir de las políticas sociales.

Dineros bajo el signo de los derechos: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social y la Inclusión Previsional

Hacia fines del año 2007 e inicios del año 2008, el contexto económico internacional sufre las consecuencias de la crisis del capitalismo financiarizado. Este proceso que se inició en los Estados Unidos y que involucró a los sectores más vulnerables entre las clases trabajadoras –hipotecas subprime–, derivará en la caída de ciertos bancos estadounidenses entre ellos, uno de los de mayor jerarquía: Lehman Brothers. La globalización del fenómeno se produjo meses después a partir de las crisis de deudas externas en diferentes países de la eurozona (Lapavitzas, 2009).

Las condiciones globales no demoraron en impactar en países como la República Argentina. La tasa de crecimiento del país, que desde el año 2003 venía mostrando un promedio anual del 7,6%, sólo alcanzó el 0,9% durante el período 2008/ 2009. Entre las medidas de Estado que se utilizaron para combatir a la crisis, el Banco Central de la República Argentina tuvo que vender cerca de 3.500 millones de dólares, favorecer políticas de auxilio en sectores industriales de jerarquía (automotriz, siderúrgica y textil) y generar políticas de conservación de las fuentes de trabajo (Kessler, 2014).

Al complejo escenario internacional se sumó otro extenso conflicto local recordado como el “lock out” o paro patronal del campo. El segundo gobierno de los Kirchner, presidido por Cristina Fernández de Kirchner, intentó estimular desde el Ministerio de Economía de la Nación un sistema de retenciones impositivas móviles a la soja, el trigo y el maíz. Tras la implementación de la medida –mediáticamente conocida como “la 125” (Resolución nº 125/2008 del Ministerio de Economía)– las cuatro organizaciones más importantes del sector agro-ganadero de la Argentina (Sociedad Rural Argentina, Confederaciones Rurales Argentina, CONINAGRO y Federación Agraria Argentina) impulsaron distintos cortes de ruta en todo el país y el desabastecimiento de mercaderías en las principales ciudades capitales.

Las medidas llevadas adelante entre los distintos sectores agro-ganaderos se extendieron desde el 11 de marzo de 2008 hasta el 18 de julio del mismo año –teniendo una duración total de 129 días– y generaron controversias entre el gobierno kirchnerista y amplios sectores. Finalmente, la presidenta envió un proyecto de ley sobre las retenciones que resultó aprobado en la cámara de senadores y empatado en la cámara de diputados. El encargado del desempate fue el entonces vicepresidente Julio Cobos, quien en la madrugada del 17 de julio expidió su voto de forma negativa. El mismo 18 de julio de 2008, Cristina Fernández de Kirchner ordenó dejar sin efecto la Resolución n° 125/2008.

A este escenario de conflictividad social desatado a partir del paro del campo, meses más tarde se sumaron algunas declaraciones del Papa Benedicto XVI sobre la pobreza en la Argentina. Las mismas fueron sostenidas por el entonces arzobispo de Buenos Aires y presidente del Episcopado –cardenal Jorge Bergoglio– en el marco del lanzamiento de la colecta anual nacional de Cáritas del mes de agosto del año 2009; las autoridades eclesiásticas, asimismo, insistieron en que las situaciones de exclusión y pobreza resultaban un “escándalo social” para nuestro país. Las expresiones críticas se sumaban al descrédito que atravesaba el INDEC debido a una supuesta intervención por parte del gobierno oficial desde el año 2007. Mientras que las cifras oficiales del INDEC arrojaban un porcentaje de pobreza próximo al 15%, ciertos estudios académicos difundidos por los medios de prensa mostraban que la pobreza alcanzaba al 39% de la población (unas 14 millones de personas)^[22].

Finalmente, las distintas tensiones y controversias políticas tuvieron su expresión directa en las elecciones legislativas del año 2009, en las que el partido oficialista perdería varios escaños en las cámaras de diputados y senadores. La principal derrota electoral sería la sufrida por Néstor Kirchner –ex presidente de la Nación–, quien encabezaba la lista de diputados nacionales^[23], frente a Francisco de Narváez^[24] por una diferencia exigua del 2% sobre el total de los votos escrutados.

La crisis financiera y sus efectos globales, el paro patronal promovido por las asociaciones agrarias, las presiones de la Iglesia y de los grupos opositores en cuanto a los indicadores de la pobreza y la derrota electoral en las elecciones legislativas del año 2009 generaron un escenario de disputa propicio para que el oficialismo desplegara medidas que resultasen trascendentales y de gran impacto social. Las medidas gubernamentales de índole social que se anunciaron durante el segundo semestre del año 2009 concentraron sus principales líneas de intervención sobre la ampliación de TM dirigidas a distintos actores sociales como titulares de derechos (Abramovich y Pautassi, 2009). El dinero estatal recuperó un espacio central en la escena política con el objetivo de contener las demandas sociales y estabilizar las controversias, ampliar el espectro de la protección a nuevos grupos sociales, dinamizar el consumo y promover el bienestar y el desarrollo.

Desde el mes de agosto de 2009 se produciría otro movimiento significativo en el campo de las políticas sociales de entrega de dinero. El gobierno nacional, presidido por la Dra. Cristina Fernández de Kirchner, trabajaba en una política de inclusión laboral destinada a jefes y jefas de hogar desocupados. Como se explicó en el apartado anterior, en nuestro país ya existían políticas tendientes a favorecer la inserción al mercado de trabajo de los sectores más vulnerables. Sin embargo, esta intervención tenía una mayor envergadura por la cantidad de dinero transferido a cada beneficiario, que se aproximaba a un monto de $1.200 (para la época, un valor aproximado a los 315 dólares estadounidenses).

El 4 de septiembre de 2009, la presidenta Cristina Kirchner lanzó oficialmente el “Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja”, acompañada de una gran cantidad de funcionarios ligados al mundo del trabajo, intendentes y legisladores. El eje de la política era el trabajo –entendido como “el mejor antídoto contra la pobreza”– e incorporó a 100.000 personas pertenecientes a los conglomerados urbanos de mayor relegación y vulnerabilidad social del conurbano bonaerense en cooperativas de trabajo destinadas a la realización de obras públicas. En su discurso, la presidenta resaltó dos dimensiones centrales en los programas de TM al incorporar el concepto de “ingreso social con trabajo”, lo que “significa un abordaje diferente a los planes que normalmente con asistencialismo se han desarrollado en nuestro país” y al señalar que el problema de la Argentina no era la pobreza, sino “la inequidad social y la distribución del ingreso”^[25].

Los principales ejes de intervención del “Programa Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja” consistían en “la inclusión social a través del trabajo, la capacitación desde una perspectiva integral y la promoción de la organización cooperativa”. Los principales beneficiarios serían “aquellas personas pertenecientes a hogares en situación de alta vulnerabilidad social que no cuenten con otro ingreso proveniente de trabajo registrado, pensión, jubilación, programa social nacional o provincial incompatible” (Presentación institucional disponible en www.desarrollosocial.gov.ar).

La implementación del programa se llevó adelante a través de una articulación directa con los distintos entes ejecutores a nivel municipal, representados por las secretarías que realizan diversas obras públicas, y donde los beneficiarios del programa se encuentran organizados bajo la modalidad de cooperativas de hasta 60 miembros. Esta distribución apuntó al cumplimiento de uno de los componentes pilares del programa: una actividad laboral concreta en una sede municipal como condición para poder ser beneficiario de la transferencia directa de dinero que ascendía a una suma de $1.600 depositada mensualmente en una cuenta individual y personal en calidad de monotributista social (para la época, un valor aproximado a los 320 dólares estadounidenses). Desde el mes de agosto del año 2012, tras cumplirse tres años del lanzamiento del programa, al ingreso mensual que recibían los beneficiarios se sumaron dos nuevos conceptos: un plus por productividad de $300 y otro por presentismo de $ 250^[26].

Con lemas como “la mejor política social es el trabajo”, “el ingreso social con trabajo” o “la equidad y la distribución del ingreso”, el gobierno de Cristina Kirchner enunciaba las políticas de TM que comenzaba a difundir buscando diferenciarlas de los “planes que normalmente con asistencialismo se han desarrollado en nuestro país”. Según señalan algunos de los entrevistados, las entregas de dinero vía políticas sociales no resultaban del agrado de algunas de las figuras centrales del gobierno, entre las cuales la principal era la figura de la primera mandataria^[27]:

Nosotros trabajamos en una publicación fuerte en el año 2008 con el Banco Mundial sobre las políticas de transferencia, lo señalábamos hacía tiempo. También estuvimos debatiendo las propuestas anteriores a la AUH (Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social) con el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo, la clave está en las elecciones (legislativas de) 2009, cuando el kirchnerismo pierde las elecciones con (Francisco) De Narváez. Hasta ese momento Cristina (Kirchner) estaba en contra, (Amado) Boudou opinaba que eran planes regresivos, preocupados siempre por la matriz laboral […] Entre la crisis internacional, que fue corta pero pegó fuerte, y lo de las elecciones hubo un cambio de discurso […] Además, se sumaban las presiones políticas y de la iglesia por lo que luego se conoció como la AUH, ya se venía debatiendo, sólo que Cristina no estaba de acuerdo. (Entrevista a experto CEDLAS (a), 15 de abril de 2015)

Las palabras del entrevistado, destacado experto en programas de TM y miembro del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS)^[28], hacen referencia al contexto de época que resumíamos en el comienzo de este apartado respecto de la nueva oleada de programas de transferencias en la Argentina. A su vez, nos permiten observar, una vez más, la presencia de ciertos saberes expertos y prácticas de expertise en torno a la redefinición de las políticas sociales de entrega de dinero.

En las primeras líneas del fragmento citado, el experto hace referencia a una publicación que tuvo cierta influencia en el debate sobre las transformaciones de las políticas de transferencia de la época. Se trata de una compilación editada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento –institución perteneciente al Banco Mundial– que nuclea a distintos expertos sobre los programas sociales y las políticas de ingreso y a partir de la cual se desarrolla una serie de trabajos que tienen como objetivo introducir el desenlace de las políticas de TM en Argentina. La compilación del Banco Mundial no sólo reúne a expertos sobre la temática, sino que presenta un análisis detallado y crítico de todos los programas mencionados hasta el momento. Además, sugiere el diseño de un programa integral que reúna a las múltiples intervenciones en materia de entregas de dinero y contribuya al “diseño e implementación de un sistema de protección social integrado y sustentable” (Banco Mundial, 2008)^[29].

Otro de los aspectos relevantes de la publicación es que presenta los resultados de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS), un estudio cualitativo de opinión pública sobre los programas de entrega de dinero en la Argentina basado en 2.500 casos relevados en todas las regiones del país, realizado entre junio y agosto de 2007. La encuesta gira en torno a tres ejes: 1) el conocimiento de la población en general sobre las entregas de dinero, 2) las preferencias y las necesidades de las poblaciones de bajos ingresos y, 3) los aspectos referidos a la implementación de las políticas. La misma fue diseñada y dirigida por distintos expertos vinculados al Banco Mundial en Argentina, el equipo de expertos del CEDLAS y los equipos de investigación y opinión pública de Equipos Mori y asociados^[30]. También colaboraron las autoridades y los expertos vinculados a los MTEySS y MDS de la República Argentina.

Entre las distintas preguntas se destaca la indagación sobre las poblaciones a las que deberían estar dirigidos los planes o programas de entregas de dinero y las condicionalidades que los beneficiaros deberían cumplir. En este sentido, y considerando respuesta de opción múltiple, el estudio arroja que las transferencias de dinero deberían estar dirigidas en el siguiente orden: a las personas con discapacidad o imposibilitadas para trabajar (56%), a los desocupados (42%) y a los pobres (42%). Respecto de las condicionalidades o contraprestaciones, en el 93% de los casos los encuestados aseguran que deberían existir, señalando como primeras opciones de contraprestación las acostumbradas condiciones de entrega de las transferencias en efectivo: realizar alguna actividad laboral, enviar a los hijos al colegio, cumplir con los controles de salud y asistir a cursos de entrenamiento y formación profesional (Cruces y Rovner, 2008: 89-91).

Resulta pertinente destacar esta publicación por varios motivos. En primer lugar, porque los distintos trabajos que componen su cuerpo inscriben el recorrido de las TM de Argentina en un contexto histórico de diálogo con las experiencias del resto de los países de América Latina. En segundo lugar, porque cada uno de los trabajos desarrolla elementos centrales que hacen al diseño de las políticas de entrega de dinero (la acumulación del capital humano, la interrupción de la pobreza intergeneracional, titularidad femenina, condicionalidades, formas de selección y focalización de los beneficiarios, etcétera.), introduciendo debates y propuestas de intervención social para nuestro país. En tercer lugar, porque reúne a actores con distintas inserciones institucionales y múltiples posiciones en el campo de expertos en materia de políticas de transferencias. Y en cuarto y último lugar, porque fue la bibliografía específica mencionada por los expertos más relevantes durante la realización del trabajo de campo de esta investigación:

La influencia del documento del CEDLAS va a ser importante porque ahí tenés un grupo de colegas que hacen buenas cosas, vienen de conocer y evaluar los programas de la región, de hacer un trabajo serio con los organismos […] A eso se le suma el debate que se venía dando con la Iglesia, Bergoglio estaba presente y las alternativas legislativas que había en ese momento. Todo ese contexto era un marco de oportunidad para el kirchnerismo para salir adelante poniendo en marcha el (decreto) 1602. (Entrevista a expertos CIPECC, 15 julio de 2015)

“Día del Niño”, titula el Diario Página 12 en su portada para referirse al día 29 de octubre de 2009, fecha en la que Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación de la “Asignación Universal por Hijo”. Algunas de las palabras expresadas por la presidenta mientras anunciaba la nueva propuesta de política social, revelan el espacio ambiguo de la iniciativa: “Este es un acto de estricta reparación, pero será un acto de justicia cuando cada padre tenga un buen trabajo, un buen salario y una buena casa. Esto no terminará con la pobreza, pero servirá como paliativo para quienes todavía no tienen trabajo”.

Así fue anunciada una de las política de mayor envergadura e impacto de la historia argentina en términos de TM: la denominada “Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social” (AUH) y la “AUH por Hijo con Discapacidad”^[31]. El gobierno presidido por Cristina Fernández de Kirchner anunció el lanzamiento de dicho programa a nivel nacional durante el mes de octubre de 2009 a través del decreto P. E. N 1602/ 9. El plan comenzó a implementarse durante el primer trimestre de 2010 con el objetivo primordial de “equiparar el ingreso de aquellos niños cuyos padres no estuvieran incorporados al mercado de trabajo formal” y, por ende, “no recibieran la asignación por hijo estipulada en el régimen contributivo de asignaciones familiares” (MECON, 2009). La AUH, al igual que otras políticas similares en la región anteriormente mencionadas, se centra en transferencias directas de dinero, específicamente fundamentadas y focalizadas sobre los menores pertenecientes al hogar y transferibles a los mayores responsables.

A mediados del mes de abril del 2011 se anunció la creación de la “Asignación Universal por Embarazo” (AUE). El principal objetivo del programa es disminuir la mortalidad infantil, teniendo como beneficiarias a las mujeres embarazadas a partir de la semana 12 del período de gestación, quienes deben cumplir con la totalidad de los controles prenatales requeridos por el sistema de salud público.

El acceso a todas las AUH está mediado por el registro en un sistema establecido por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). El cobro de las mismas queda sujeto al cumplimiento de los controles prenatales y los requisitos de escolaridad, control sanitario y plan de vacunación.

La totalidad de los actores expertos que fueron entrevistados para este trabajo dijeron no haber sido consultados sobre el proceso de diseño de la AUH y señalaron la ausencia de otros expertos en las instancias de formulación de la política^[32]:

La puesta en marcha de la AUH se trató de una ventana de oportunidad del gobierno para salir de una situación de crisis. Antes de aprobarse el decreto 1602, había cinco o seis propuestas legislativas vigentes en ese momento. […] Luego de la derrota en las legislativas y las presiones de la Iglesia, la medida se tomó entre gallos y medianoches sin demasiada consulta. (Entrevista a expertos CIPECC, 15 de julio de 2015)

Hay que reconocerle al gobierno que aprovechó el momento de oportunidad política, pero de ninguna manera hubo una consulta hacia los expertos. Muchos de los que veníamos planteando estos temas nunca fuimos convocados. Se trató de un proyecto sobre la base de las propuestas que ya estaban en discusión. (Entrevista a experto CEDLAS (a), 15 de abril de 2015)

Las distintas medidas que, según los entrevistados, se encontraban en debate en el contexto previo al lanzamiento de la AUH, son aquellas que revisamos en los apartados anteriores. A su vez, utilizando una definición promovida desde los medios de comunicación, varios de los expertos entrevistados mencionaron el hermetismo que, según ellos, caracterizaba al gobierno kirchnerista durante el período en cuestión. De esa manera describieron la existencia de un número acotado de actores políticos de estrecha proximidad a la figura presidencial de Cristina Kirchner, con quienes la primera mandataria discutía las principales decisiones de estado^[33].

Al cumplirse un año de la implementación de la AUH, organismos y expertos en materia de políticas sociales divulgaron información precisa sobre el impacto de la misma. Algunos de los datos más concretos precisaban que la política alcanzaba a más 1.900.000 hogares, cubriendo un total de más de 3.600.000 menores y resultando en “una importante reducción de los índices de pobreza, indigencia y desigualdad de ingresos en nuestro país” (Reppeto, F. y Díaz, G. 2011: 2).

En el transcurso del año 2011, la AUH generó continuos debates. Desde el arco opositor al gobierno de Cristina Kirchner surgieron fuertes críticas hacia la intervención de la política social. Algunas de ellas señalaban que la AUH aún no alcanzaba su característica de universal porque aproximadamente un 20% de los niños del país no recibía ningún tipo de cobertura y que, debido al contexto de aumentos de precios e inflación, los montos transferidos reducían los niveles de indigencia, pero no la pobreza estructural. Asimismo, enfatizaban que su esperado efecto de escolarización no había tenido impacto en la reducción del trabajo infantil (Salvia, 2011)^[34].

Algunas de estas críticas volvieron a tornarse centrales en la escena pública hacia mediados de marzo de 2012. Ese año, un relevamiento nacional de distintos directivos y docentes de escuelas públicas y privadas efectuado por el Observatorio de la Educación Básica Argentina^[35] arrojó una serie de resultados que despertaron debates sobre la eficacia de la AUH. Técnicos vinculados a la Fundación Centro de Estudios en Políticas Públicas (CEPP) afirmaban que los datos brindados por organismos oficiales resultaban erróneos, cuestionando así el alcance de la AUH en términos de revinculación educativa y cumplimiento de las condicionalidades de asistencia escolar. Utilizando las mismas fuentes, expertos en materia de educación afirmaban que la AUH había favorecido notablemente el incremento de los menores escolarizados, reduciendo a su vez las cifras de menores en condición de trabajadores precarios o que alternaban la actividad laboral con el estudio^[36].

Se hace muy difícil abordar la cantidad de debates políticos y académicos existentes en torno a la AUH para la Protección Social, ya que, tal como ocurre con la bibliografía experta sobre las políticas de TM, la cantidad de información que circula sobre el tema es inabarcable. Sin embargo, conviene detenerse en un aspecto significativo que diferencia a la AUH para la Protección Social de otros programas de transferencias de ingresos de América Latina, esto es, su incorporación al sistema de asignaciones familiares como parte de un subsistema solidario no contributivo que extiende el derecho de la asignación por hijo a los trabajadores no registrados en la seguridad social (Lombardía y Rodríguez, 2015; Golbert, Roca y Massi, 2011).

Con la denominación de la AUH para la Protección Social como un subsistema de las asignaciones familiares, nos encontramos con la inscripción plena de los significados del dinero proveniente de las transferencias estatales, en el régimen de restitución y titularidad de derechos. Sólo con aproximarnos a algunos de los documentos de los principales ministerios nacionales y las agencias de gobierno vinculados a la implementación de la AUH –(MTEySS, 2012 y ANSES, 2012)– encontramos claras asimilaciones a los enfoques regionales sobre las modificaciones en los sistemas de protección social impulsados por la CEPAL, ONU y OIT.

Al igual que otros programas sociales imperantes en los países de la región, la AUH consolida una narrativa de las entregas de dinero estatal bajo el paradigma de la titularidad de derechos económicos, sociales, políticos y culturales (Abramovich, 2009). Esta concepción permitió considerar otras posibles entregas de dinero estatal bajo distintos formatos como, por ejemplo, las TM caracterizadas como “reparaciones históricas”^[37].

En el transcurso de los años que siguieron al lanzamiento de la AUH para la Protección Social, apareció otra serie de medidas centradas en transferencias estatales, entre las que cabe resaltar el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (Progresar), el Programa “Ellas Hacen” (MDS) y reformulaciones del Plan de Inclusión Previsional (2005-2015). En lo que respecta al Progresar, con fecha de inicio durante el año 2014, se trata de una transferencia monetaria mensual dirigida a jóvenes de 18 a 24 años de edad que no trabajen, trabajen informalmente o perciban un salario equivalente al mínimo vital y móvil y quieran iniciar o completar sus estudios en cualquier nivel educativo. En cuanto al “Ellas Hacen”, se trata de una nueva etapa de ampliación del programa “Argentina Trabaja”, que si bien contiene las mismas características de la intervención que desarrollamos más arriba, está dirigido exclusivamente a mujeres y les da la prioridad de acceso a todas aquellas que se encuentren atravesando una situación de vulnerabilidad –gran número de hijos o hijos con discapacidad– o sean víctimas de violencia de género. En lo que refiere al Plan de Inclusión Previsional (2005-2015), conviene prestarle mayor atención.

El Plan de Inclusión Previsional surgió en el año 2005 (Ley nº 25.995) como una herramienta para que aquellas personas que cumplían con la edad jubilatoria pudieran jubilarse sin reunir el requisito específico de los 30 años de aportes acumulados o recurriendo al sistema de jubilación anticipada aportando los últimos cinco años correspondientes a la edad mínima jubilatoria. La iniciativa no sólo favoreció el acceso a la jubilación de un número significativo de personas, sino que impulsó la sanción de la Ley nº 26.426 de creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) que unificó el sistema previsional y recuperó para el Estado, a través de la figura del ANSES, los fondos del régimen de capitalización individual creados durante la década del 90’. Así, el Estado recobró un área privatizada de la seguridad social e instauró nuevamente el sistema de reparto público y solidario (Arza, 2013).

En el trabajo de Lombardía y Rodríguez (2015), se afirma que la cobertura previsional que se desarrolló en Argentina no sólo alcanzó su máximo nivel histórico, sino que representó la experiencia de mayor cobertura en Latinoamérica. Los datos proporcionados por las autoras muestran que “la proporción de personas mayores de 65 años que percibe una prestación previsional aumentó 20,6% puntos porcentuales entre 2004 (año previo al PIP) y 2013: de 68% a más del 90%” (Lombardía y Rodríguez, 2015: 13). Durante el año 2014, el Estado argentino puso en marcha una nueva moratoria que alcanzó a cerca de 500.000 nuevos jubilados, aproximando la cobertura previsional al 100%.

Este recorrido sobre el Plan de Inclusión Previsional en Argentina, aunque breve, permite reflexionar sobre el alcance de las reformas recientes en el sistema previsional. Las transformaciones nos habilitan a pensar las moratorias de inclusión previsional como formas de transferencias estatales bajo distintos formatos: a) contributivo: para aquellos que lograron aportar la totalidad de los años requeridos, b) semi-contributivo: para aquellos que completaron sus años de aporte con las opciones previstas por las moratorias, y c) no contributivo: para aquellas personas que accedieron a la jubilación mínima sin registrar aportes de ninguna índole (Grushka, Casanova, Bertranou y Cetrángolo, 2012).

La mención a un esquema de esta naturaleza lleva a emparentar las transferencias de la moratoria con los esquemas previstos por las políticas sociales y/o laborales de entregas de dinero por parte del Estado. De la siguiente manera lo sintetiza uno de nuestros entrevistados, actuario y doctor en demografía especialista en previsión social, quien se desempeñara en un alto cargo en la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones de ANSES:

¿Por qué no considerar al Plan de Inclusión Previsional como una transferencia monetaria? […] Hoy la (moratoria) previsional llega a 3 millones y medio (de personas) en una mínima de 5000 pesos mientras que la asignación (AUH para la Protección Social) llega a 3 millones de personas, pero por un monto de 800 pesos. Estamos hablando de una moratoria 6 veces más grande en recursos que la asignación […] Hay un trabajo que se llama “Encrucijadas de la Seguridad Social” que lo publicamos hace unos cuatro años en OIT Buenos Aires. En ese texto elegimos llamar la moratoria como semi contributiva. Vos en tu trabajo verás dónde acomodarlo, si lo consideras no contributivo, o lo que sea. Pero es una de las más importantes de las transferencias del Estado, aunque no tenga el mismo carácter. (Entrevista a ex funcionario ANSES, 1 de abril de 2016)

Tal como señala el entrevistado, la moratoria de inclusión previsional podría pensarse a partir de distintas categorías –semi-contributivo o no contributivo–. Sin embargo, más allá de la perspectiva desde la que se la quiera considerar, lo más relevante pasa por dar cuenta de la existencia de una transferencia monetaria estatal sumamente significativa que, al igual que una medida trascendental como la AUH para la Protección Social, pone el acento en el dinero como puerta de entrada a la efectivización de derechos históricamente vulnerados.

Las TM argentinas: legitimación experta y expansión monetaria

En este capítulo se intentó relevar exhaustivamente el proceso de monetización de las políticas sociales en Argentina y dar cuenta de una nueva interpretación del “combate contra la pobreza”. La introducción de las distintas medidas estatales –políticas y/o programas sociales– sirvió para mostrar una estrategia de intervención que tendió a generalizar las transferencias estatales monetarias sobre distintos grupos sociales y como respuesta a distintas problemáticas asociadas a la pobreza como nueva cuestión social.

A casi dos décadas del surgimiento de la primera iniciativa centrada en transferencias monetarias –PJyJHD–, se observa un giro significativo en las narrativas que marcaron las entregas de dinero: los discursos de los expertos, las premisas estatales y las agencias de gobierno circundaron desde el término de la crisis y la contención social, pasando por la necesidad de construir sistemas integrales y amplios de protección social, para consagrar a las entregas de dinero estatal bajo el paradigma de los derechos. Las páginas de este capítulo también sirven para confirmar la relación entre los saberes expertos y las iniciativas en políticas sociales de entregas de dinero que se consolidaron durante las últimas dos décadas en nuestro país. En ellas se hizo referencia a distintos actores expertos que estuvieron inmiscuidos en las políticas de TM, ocupando múltiples posiciones sociales dentro del campo (Vommaro, 2010) y diferentes inscripciones institucionales (Camou, 2006) desde las cuales movilizaron los debates en torno al sentido de las transferencias monetarias. En analogía con las referencias bibliográficas podemos afirmar que los saberes expertos en TM construyen y transitan distintas redes institucionales –organismos estatales, multilaterales, universidades, etcétera– reproduciendo conocimientos existentes y legitimando formas de expertise propias.

En referencia a lo anterior, el caso más característico, quizás, sea el proceso de importación de las iniciativas “emblema de la región”: los programas PROGRESA y Bolsa Familia. Tanto en los documentos que analizamos como en los registros de entrevistas a los expertos, se encontraron referencias específicas de los actores sobre el proceso de importación de las políticas de TM y su readaptación a formatos de dispositivos locales. La emergencia de las políticas de entrega de dinero en nuestro país estuvo marcada por una fuerte dependencia internacional, en el marco de la cual los expertos locales –Novacovsky, Sobrón, Repetto, entre otros– se constituyeron en los receptores/ importadores de esos saberes y actuaron como reproductores de los mismos generando discursos enmarcados en los antecedentes de nuestro país y adaptando las recomendaciones a las tradiciones científicas y a la lectura nacional de los problemas sociales.

El rol de importadores que jugaron los expertos locales les permitió establecer relaciones durables y redes específicas con diferentes actores políticos e instituciones, e incluso ocupar posiciones de gestión en ámbitos estatales. Se puede ilustrar dichas situaciones prestándole atención a las trayectorias de algunos de los actores: el diseño y la puesta en funcionamiento del programa de TM “Ciudadanía Porteña” vigente en la Ciudad de Buenos Aires tiene sus antecedentes en las formulaciones expertas precedentes sobre las iniciativas de “desarrollo humano” (Novacovsky y Sobrón, 1999). El destacado experto vinculado a CIPECC que fue entrevistado para este trabajo, reconocido entre sus pares como el actor con mayor incumbencia en las experiencias regionales de TM, describe tales iniciativas como innovadoras y como el resultado de los intercambios de trabajo con uno de los “arquitectos” del programa PROGRESA.

Tras la confluencia de posiciones y debates que promovieron los saberes expertos en torno a las TM, más las redes que constituyeron en sus prácticas de expertise, también es posible identificar a actores que “fundaron” las perspectivas y a otros agentes que se convirtieron en los “continuadores”. En este sentido, en el universo de los “padres fundadores” o “pioneros” corresponde ubicar a los diferentes actores expertos que difundieron las TM en los escenarios previos y posteriores a la crisis económica y política del año 2001, mientras que en el escenario posterior a la crisis y de recuperación económica, surgen expertos que podemos considerar como “sucesores” si se tiene en cuenta las instituciones de las que formaron parte y las posiciones que ocuparon en ellas.

Más allá de la distinción entre expertos “fundadores” y “sucesores”, es evidente que todos los actores vinculados a dichos procesos, de forma colectiva y conflictiva y desde diferentes posiciones institucionales, disputaron interpretaciones y alternativas sobre el horizonte de las políticas de entrega de dinero en nuestro país. Sin embargo, cabe destacar que primó un consenso entre los expertos locales en torno a la difusión y la expansión de las TM que posibilitó superar las diferentes posiciones ideológicas.

Asimismo, ante la presencia de gobiernos con posturas ideológicas opuestas –en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires bajo la gobernación de Mauricio Macri (2007-2015) y en la Presidencia de la Nación bajo las figuras de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015)– las TM aunaban criterios para pensar al dinero como sinónimo de expansión del consumo, una forma de protección social, una herramienta útil para la reducción de la pobreza y demás acepciones expertas.

En sintonía con el proceso regional, la monetarización de las políticas sociales en Argentina tuvo lugar gracias a la legitimación del universo de actores expertos, quienes, pese a tener posturas ideológicas divergentes, construyeron consensos programáticos en escenarios diversos. En el próximo capítulo se hablará sobre los significados que muchos de los expertos le adjudican al dinero transferido a partir de las TM.

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