1980-2020

María Cristina Cravino

Introducción

Este trabajo se propone analizar las transformaciones en las formas organizativas de villas y asentamientos^[1] del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) en las últimas cuatro décadas y los enfoques teóricos bajo los que fueron estudiadas. Focalizaremos en las organizaciones barriales dedicadas al mejoramiento del hábitat, excluyendo otro gran universo de modos asociativos que están presentes en estos barrios y que remiten a organizaciones políticas, culturales, religiosas, socioterritoriales (de las que se destacan las piqueteras) o vinculadas a organizaciones no gubernamentales (ONG)^[2]. No obstante, su presencia marca la vida cotidiana vecinal, y, por lo tanto, se las considerará en la construcción de entramados sociales.

Las organizaciones, a su vez, pueden articularse en colectivos interbarriales, que adquirieron carácter de federaciones, pero, como veremos, estos no estuvieron presentes en todo el período analizado, sino más bien se concentraron en las primeras décadas. Fundamentalmente, fueron conocidos en la década de 1970 como “movimiento villero” o como “consejo de asentamientos” en la década siguiente. Esto tuvo como paralelismo el movimiento de pobladores en Santiago de Chile (Cortés, 2011 y 2014) o de favelados en Río de Janeiro (Soares Gonçalves, 2013) y San Pablo.

Las preguntas que guiaron este trabajo fueron las siguientes: ¿cómo surgieron las organizaciones barriales en los asentamientos populares del AMBA?; ¿cómo comprenderlas?; ¿cómo se fueron transformando a lo largo de las décadas?; ¿cuáles fueron las categorías teóricas que guiaron su exploración?; ¿los conceptos desarrollados en las décadas de 1970, 1980 y 1990 son fértiles para entender lo que sucedió posteriormente?; ¿cómo pueden periodizarse los cambios en las formas asociativas en torno al hábitat autoproducido y cuáles son las transformaciones más relevantes?

Para el desarrollo de esta indagación, se articulan dos metodologías. En primer lugar, para el período 1980-2000, se recurrió a publicaciones sobre formas organizativas del AMBA producidas por otros investigadores o exploraciones previas propias, y, para la etapa 2000-2020, se realizó una pesquisa cualitativa por medio de entrevistas a 30 referentes barriales de asentamientos y villas del AMBA, buscando que su alcance territorial incluya la Ciudad de Buenos Aires y municipios de las zonas norte, sur y oeste del conurbano bonaerense. Complementariamente, se relevaron investigaciones académicas publicadas y en menor medida información hemerográfica (diarios Clarín, La Nación, Página 12 y Tiempo Argentino).

Este capítulo se estructura en cuatro apartados: en primer lugar, trataremos de establecer categorías de organizaciones sociales barriales. Seguidamente, repasaremos algunas cuestiones analíticas sobre las primeras asociaciones vecinales en las villas del AMBA. Luego, seguiremos con una periodización, que, como todo intento de agrupamiento temporal, comete simplificaciones, acerca de las transformaciones que tienen una dinámica procesual continua y, por lo tanto, se trata de una construcción heurística. De ese modo, reconstruiremos los primeros entramados asociativos que se dieron en la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense. Primero abordaremos los agrupamientos y las trayectorias organizativas de villas y asentamientos entre las décadas de 1980 y 2000, con el inicio de nuevas formas de ocupación del espacio urbano y su conformación en el contexto de cambios de la estructura política nacional y las implicancias de las políticas de hábitat en los reacomodamientos organizativos vecinales. En segundo lugar, nos enfocaremos en el período que abarca de los años 2000 hasta el 2020 y sus transformaciones cualitativas. Finalmente, presentaremos algunas conclusiones preliminares.

Experiencias, trayectorias y formas organizativas

Sobre las formas asociativas barriales en asentamientos populares, sus estrategias de acción colectiva, las relaciones con Estado y su politicidad, se acumularon una cantidad importante de investigaciones, como daremos cuenta en este capítulo. No obstante, a partir de una lectura amplía sobre lo escrito, se observa que fue frecuente asumirlas como punto de partida, sin adentrarse en su génesis o caracterización. De esta manera, en muchos trabajos no es posible conocer la forma asociativa en sí misma, su estatus jurídico, quiénes la componían, sus significaciones políticas, sus alcances territoriales, cómo eran sus dirigentes o los entramados sociopolíticos en los que estaban insertas.

Como sostuvimos en un trabajo previo (Cravino, 2004), el barrio nunca constituye una comunidad folk, tal como la concebía Redfield, por lo que la representación territorial siempre se encuentra en disputa y los vínculos con el Estado mutan. Si uno hace un recorrido entre los distintos barrios, algunos tienen organizaciones dispersas, siendo dificultosa su primera identificación, otras cuentan con asociaciones potentes, también están los que las tuvieron y en los que hoy solo es posible encontrar algunos dirigentes que continúan sus tareas casi de manera individual. Otras formas asociativas son activas en las oficinas estatales, pero tienen escasa convocatoria entre vecinos. En ocasiones hay diversas organizaciones en un mismo asentamiento y se encuentran en competencia por los recursos y la representación (Cravino, 2006).

Más allá de eso, creemos que necesitamos pensarlas desde dinámicas y experiencias populares (Thompson, 1995). Esto demanda, necesariamente, incorporar las territorialidades y sus escalas, así como las temporalidades y sus etapas. Los procesos son cambiantes y se relacionan tanto a contextos socioeconómicos como a las acciones de los sectores populares, que incluyen no solo las dimensiones vinculadas al hábitat, sino a otras tramas asociativas, como por ejemplo los reclamos del mundo del trabajo (en particular, en tiempos de desocupación masiva), demandas alimentarias, por las infraestructuras, etc., y en ocasiones se articulan o se transfieren aprendizajes formativos entre sí.

A este panorama se sumó que, en los asentamientos populares, se pasó cada vez más de organizaciones vecinales a tramas organizativas porque se multiplicó, particularmente desde la década de 1990, la presencia de organizaciones piqueteras (Manzano, 2008, 2013; Quirós, 2006; Maneiro, 2012) y sociopolíticas, entidades religiosas (Azparren, 2020), agrupaciones políticas y ONG (Mitchell, Macció y Mariño Fages, 2016). El panorama de situaciones de fuerte heterogeneidad en cada barrio hace que sea extremadamente difícil hacer referencias generales a los procesos organizativos, sumado a las alteraciones derivadas de la implementación de políticas de regularización dominial (Cravino, 2004) y mejoramiento de barrios o políticas sociales de contención de la pobreza (Cravino, Fournier, Neufeld y Soldano, 2002). La idea de desierto organizativo de Auyero (2001) o de selva organizativa (Cerrutti y Grimson, 2004) no representa la realidad compleja y cambiante de los barrios.

Por “tramas asociativas”, entendemos el conjunto de organizaciones presentes en los barrios que asumen las diferentes cuestiones que incumben a la reproducción de la vida y que se encuentran articuladas entre sí o establecen vínculos laxos, en ocasiones se dividen las tareas en sectores barriales o compiten por la legitimidad de la representación territorial o los recursos estatales (Cravino, 2006). Siempre son dinámicas, por lo que se requiere ubicarlas en las coordenadas temporales, espaciales y contextuales cuando las estudiamos.

Asumimos para este trabajo lo sostenido por Julieta Quirós (2001) en cuanto a correrse de los supuestos sobre las prácticas sociales colectivas (en su caso movimientos piqueteros) que se enmarcan en categorías economicistas, asociadas a motivaciones instrumentales y moralismo. Siguiendo este enfoque, nos parece más apropiado comprender las organizaciones sociales que construyen los sectores populares desde sus conformaciones, estrategias, demandas, sentidos de lo político y articulaciones. Compartimos, entonces, la necesidad de superar las visiones dicotómicas, tal como la autora señala.

Dejamos de lado, también, perspectivas normativas o valorativas presentes en los estudios de los movimientos sociales, donde la autonomía significaba tendencias optimistas a la democratización de la sociedad y, en cambio, aquellos grupos que se consideraban movidos por acciones instrumentales o vinculados a partidos políticos (donde se supone que siempre se encuentran en condición de subordinación) generaban escepticismo. Este último debate permeó a buena parte de los estudios sobre los movimientos sociales, tanto en Europa como en América Latina. En esa línea consideramos fértil la mirada de Vommaro y Combes (2016), que, siguiendo a E. P. Thompson, entienden que las organizaciones se mueven por arreglos morales, donde las nociones de lo justo e injusto son relevantes a la hora de fijar posiciones y acciones. Todo esto significa una politicidad popular que, siguiendo a Calvo (2004, p. 3), la define

como las dimensiones referidas a las sensibilidades políticas de los actores, a sus creencias, a sus actitudes y a sus formas de relacionarse con los debates y las decisiones de la esfera pública. El término politicidad se halla en estrecha relación con el concepto de cultura política. Consideramos que la noción de politicidad permite una aproximación más conveniente a las cuestiones referidas a la cultura política. Si ponemos en relación ambos conceptos, la politicidad da cuenta de la forma en que la cultura política es incorporada en (y por) los actores. De forma tal que la politicidad encuentra una referencia más inmediata en las prácticas que genera, en el cómo se constituye la cultura política.

La politicidad (Calvo, 2004; Merklen, 2005) de los sectores populares en los asentamientos y las villas puede ser analizada tomando diferentes ejes de las configuraciones asociativas. En primer lugar, podemos referirnos a trayectorias organizativas, para historizar estas experiencias de asociatividad de un barrio o un conjunto de ellos que se perciben compartiendo un territorio en común. No existe una organización inmutable en los espacios urbanos, sino que, en un momento dado, los vecinos deciden constituir un agrupamiento barrial (con variadas formas) y en su temporalidad-espacialidad podemos encontrar momentos diferentes, tanto en cuanto a sentidos de la acción o participación vecinal, como en cuanto a las tácticas y estrategias de producción del espacio urbano. También pueden producirse reacomodamientos, asociados a sus formas, su modo de tomar decisiones, su capacidad de convocatoria entre los habitantes, los logros reivindicativos, las intervenciones de las políticas públicas, etc. A su vez, devienen en ocasiones declives en las actividades, aunque pueden significar lo que diversos académicos, en relación con procesos similares en movimientos sociales, denominan “ciclos” (Tarrow, 1997) o “períodos de movilización y de latencia” (Auyero, 2003). Existen procesos de fragmentación de los lazos de sociabilidad política entre los habitantes, pero no quita que vuelvan a unificarse en demandas comunes. Hay organizaciones que se encuentran subsumidas en sociabilidades barriales, pero no implica que las decisiones representen al colectivo vecinal. De esta manera, puede trazarse un hilo en el tiempo que, con vaivenes, transformaciones o fracturas, permite captar una trayectoria en la politicidad popular de los barrios autoproducidos, que tiene, a su vez, múltiples formas, alcances y decantaciones en el tiempo. Reconstruir ese hilo es fundamental para entender la organización barrial.

Así, nos distanciamos de muchos de los análisis de casos de asentamientos populares donde se considera a la organización de manera estática y ahistórica, reificándola y no problematizando sus sentidos, alcances y transformaciones a lo largo de su historia y su espacio urbano. En estos casos, las entidades vecinales emergen como cajas negras de dinámicas territoriales. La comprensión del agrupamiento de vecinos lo entendemos como el punto de llegada y no de partida para el análisis, buscando recuperar sus prácticas colectivas, tensiones internas, acciones reivindicativas y discursos públicos y ocultos (Scott, 2004).

Una tendencia a la profesionalización de los dirigentes territoriales, a partir de la gestión de programas sociales, sociolaborales o de hábitat (tales como proyectos de reurbanización de asentamientos o mejoramiento de barrios), se observa frecuentemente, junto a la institucionalización de las asociaciones a partir de adoptar formas jurídicas (en particular, para poder recibir fondos del Estado). Por “profesionalización” nos referimos a la adquisición de un cúmulo de conocimientos técnicos y de funcionamiento del Estado que les permiten a los referentes posicionarse, utilizando la gramática técnica del lenguaje del Estado en sus demandas, y, en paralelo, adquirir capacidades para gestionar proyectos. Esto implica mucho trabajo acumulado por parte de los dirigentes, que puede incluir capacitaciones en agencias estatales, ONG o universidades. La incorporación de conocimientos técnico-políticos por parte de los dirigentes contribuye a su continuidad en el rol, ya que se convierten en especialistas en articulación con las entidades públicas, pero no los constituye en algo similar a una burguesía favelada, tal como consideró Machado Da Silva (1967) para las favelas cariocas.

En segundo lugar, debemos distinguir las formas organizativas. La mayoría de las primeras asociaciones vecinales surgieron por iniciativa de los habitantes reunidos y se autodenominan “comisiones”, “juntas”, “asambleas” o asumieron otros nombres semejantes. Con el tiempo y, por lo general, a partir de la necesidad de adquirir una forma jurídica que les permitiera recibir dinero del Estado o de ONG, adoptaron la forma de asociación civil, mutual, cooperativa o sociedad de fomento. Algunas de estas respondieron a las iniciativas de las agencias estatales, tal como sucedió con las sociedades de fomento, luego de recuperada la democracia, en los municipios de la zona sur del conurbano bonaerense. O, de forma similar, la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales (conocida como Programa Arraigo), en la década de 1990, solicitaba a los barrios asumir la entidad jurídica de cooperativa (como veremos luego). Dado que es muy costoso cumplir con todos los requisitos contables, muchas de las organizaciones tienen sus documentaciones fuera de las reglas de los entes reguladores. Por otra parte, esta juridificación de las entidades vecinales generó un problema en la forma de representación. Cuando eran “informales”, los vecinos iban rotando el rol de representantes entre algunos de los que tenían cualidades para dirigirse a las autoridades y también podían cambiar de acuerdo a si contaban o no con tiempo para ir deambulando por las oficinas públicas. En cambio, cuando se formalizaban, el recambio de dirigentes tenía que hacerse en una elección con una cantidad de miembros mínimos y ser volcado en el libro de actas. Además, si quien era el titular de la asociación no podía ejercerla por algún motivo, dejaba un vacío en la representación, o más complejo aún podía ser el caso de que los vecinos consideraran que no ejercía bien el rol, no podían destituirlo tan fácilmente como sucedía cuando no estaban formalizados.

En tercer lugar, nos interesa aludir a experiencias organizativas, que implica una perspectiva más amplia. Significa reponer los vasos comunicantes entre formas asociativas barriales, sociales, políticas, socioterritoriales, religiosas, etc. Supone recuperar una temporalidad que no está prefijada, sino que comprende las experiencias de politicidad popular en los asentamientos, sus experiencias previas y aprendizajes organizativos anteriores a la conformación de los barrios. Esto remite a tiempos largos de la politicidad popular, como los que analizó Pablo Vommaro (2009a y 2009b) en relación con las experiencias de las comunidades de base o ligas agrarias (Fara, 1985) con respecto a los asentamientos de San Francisco Solano, así como las sindicales encontradas por Izaguirre y Aristizábal (1988) en esos mismos casos. Las comunidades base también fueron encontradas por Merklen (1991) en los asentamientos de la segunda mitad de la década de 1980 surgidos en el municipio de La Matanza. Este ángulo heurístico llevó a interesantes debates sobre los movimientos urbanos en Chile (Cortés, 2011, 2014; Herrera, 2018) y a la pregunta de si existía continuidad en las luchas urbanas o si se trataba de agrupamientos sociales distintos en diferentes períodos históricos. La experiencia organizativa, que puede denominarse también como tradición organizativa, se ancla en un territorio particular (un barrio o escalas mucho más amplias) y construye aprendizajes formativos mutuos y efectos de la territorialización de múltiples organizaciones en un mismo espacio urbano. Recientemente, se incorporó en la agenda de investigación la temática de la memoria urbana en la producción de barrios populares y está dando lugar a trabajos muy fértiles, como los de Nardín (2021), quien desde esta perspectiva problematiza las miradas de diferentes barrios sobre los modos de ocupar el suelo.

Los aprendizajes entre las entidades barriales, sindicales, religiosas y campesinas pueden suceder en el mismo momento histórico, y esto alude a las tramas organizativas, que suelen aparecer invisibles si no las interrogamos específicamente. Además, tuvieron un peso diferencial en cada uno de los contextos históricos de la Argentina y en ocasiones hicieron frentes comunes. Es posible encontrar transmisión de aprendizajes entre organizaciones barriales de manera sincrónica, y, como veremos luego, también a veces fueron más allá y conformaron formas colectivas o federativas.

Un aspecto complejo son las relaciones entre organizaciones y partidos políticos, que a veces constituyen capas subterráneas y en menor medida son expuestas abiertamente. Frederic (2005) y Ferraudi Curto (2012) demostraron cómo los vecinos de los asentamientos populares valoran el trabajo para el barrio en detrimento del trabajo para la política (partidaria). No obstante, los referentes barriales son actores en la politicidad de los espacios urbanos populares, pero también en el juego partidario. Muchos de los miembros de las organizaciones vecinales reivindican sus pertenencias políticas, pero optan por colocarlas en un segundo plano en las decisiones barriales. En este sentido, ejerció influencia la Iglesia católica, presente en estos espacios precarios, que propuso formas despolitizadas de organización barrial^[3]. Esta última consideraba que la renovación o conformación de nuevas lideranzas debía alejarse de formas que concebía subordinadas a vínculos con dirigentes políticos (asemejable a la mirada de quienes los enmarcaban en relaciones clientelares). Esto coincide con una visión generalizada de la política partidaria. No obstante, se dieron casos en que los dirigentes de los asentamientos populares llegaron a puestos en los gobiernos legislativos locales, dando una voz de mayor peso a sus reclamos, o integraron comisiones de hábitat institucionalizadas en algunos municipios, aunque primó lo que observó Frederic (2005) en cuanto a su exclusión de la política institucionalizada. Así, a veces se sucede el traspaso del trabajo social al político partidario, pero su legitimidad es más compleja y variable porque la aleja de su sociabilidad barrial.

Rastreando los antecedentes: desde los inicios de las organizaciones barriales hasta la última dictadura militar

Snitcofsky (2022) recopila visiones de la literatura y la prensa desde principios de siglo xx donde se describe la conformación de pequeños espacios de precariedad en la Ciudad de Buenos Aires, hasta llegar a lo que se considera el primer asentamiento popular en la década de 1930, llamada popularmente “Villa Desocupación”, pero no están presentes organizaciones barriales.

La primera referencia escrita a las formas asociativas sobre los asentamientos populares se puede encontrar en el libro de Bernardo Verbitsky (1957) Villa Miseria también es América, un relato periodístico ficcional donde describe la solidaridad entre los vecinos, la lucha contra los desalojos y el proceso de resistencia y reconstrucción frente a incendios que se presumían intencionales. Implicaba, frente a imágenes negativas de la prensa, la construcción de un relato que reponía la capacidad asociativa de los habitantes de las villas frente a la pobreza y las acciones de remoción constantes.

Las villas fueron objeto de estudio desde la conformación de las ciencias sociales en Argentina. Como fundantes se pueden indicar las obras de Gino Germani (1967), en sus investigaciones en la Isla Maciel. Sin embargo, su enfoque no estaba centrado en el hábitat o en las asociaciones barriales, sino en el marco más amplio del concepto de “marginalidad”, desde un enfoque funcionalista. La perspectiva de la marginalidad fue posteriormente criticada (Guber, 1984), y uno de los aspectos más cuestionados se enfocó en la caracterización de los sujetos de este sector social, que fueron concebidos como pasivos, aspecto que fue impugnado en la década de 1970 con el surgimiento del concepto de “movimientos sociales urbanos” (Castells, 1973, 1986). Podemos rastrear la influencia de este enfoque en teorizaciones posteriores en relación con la idea de clientelismo político, a la que para muchos científicos sociales se encuentran proclives los asentados, por su posición de subordinación social. A comienzos de los años 2000, Auyero (2001) lo retoma para el Área Metropolitana de Buenos Aires, pero con una perspectiva algo más matizada. Esta idea sigue vigente como elemento explicativo de la informalidad para otros países latinoamericanos (Calderón, 2016).

Las organizaciones villeras comenzaron a ser estudiadas académicamente en la década de 1970 por Alicia Ziccardi (1977, 1980 y 1984), quien se abocó a experiencias de la Ciudad de Buenos Aires desde la década de 1950 hasta 1975, mientras que Ernesto Pastrana (1980) trabajó en profundidad sobre la Villa 31 de Retiro, que era considerado un caso icónico, a comienzos de la década. La primera autora discutió con el concepto de “movimientos sociales urbanos” de Manuel Castells (1973), el que era ampliamente debatido en toda América Latina. Las relaciones de estas organizaciones con el Estado eran una preocupación crucial en su trabajo. Por su parte, Pastrana describió y analizó en detalle la compleja trama asociativa de un barrio en un contexto de fuerte politización de los dirigentes vecinales y sus habitantes. Contemporáneamente, se publicó el libro Villeros y villas miseria, de Hugo Ratier (1972), que aporta una mirada antropológica del surgimiento de las villas, los procesos migratorios y las incipientes acciones de organización.

Los primeros trabajos demostraron cómo, desde la década de 1950, las primeras iniciativas se vincularon a las sociabilidades barriales, en particular por los clubes de madres o las competencias deportivas (fútbol). Más allá de los nombres (“juntas vecinales”, “comisiones vecinales” y otros), se trataba de un grupo de vecinos que ejercían la representación de todo el barrio y que se dividían las tareas que realizar, tanto internas (vinculadas a las acciones de mejoramiento de las condiciones urbanas), como de relación con las autoridades estatales, en sus diferentes niveles (Massidda, 2022). Estas organizaciones elegían un presidente, que era el referente de mayor reconocimiento interno y externo. Se observaba, así, que las trayectorias organizativas comenzaron de formas simples, inscriptas en actividades de recreación y en prácticas asociativas para el mejoramiento inmediato de las condiciones de vida en los asentamientos^[4], a formas más complejas, hasta llegar a articulaciones entre diferentes barrios.

Más allá de las cambiantes relaciones con el Estado, que oscilaba entre el reconocimiento y su rechazo, la principal reivindicación y motivo de movilizaciones en este período fue la permanencia en los terrenos ocupados (Cuenya, 1993). Ziccardi (1977) además señala que las organizaciones barriales tuvieron alianzas con los sindicatos. Podemos encontrar, entonces, que la experiencia organizativa anclada en el mundo del trabajo era central en la década de 1960 y comienzo de la de 1970. Esta situación se rompió durante la última dictadura y nunca se recuperó. En el período dictatorial, hubo alianzas con un sector de la Iglesia católica (De Paula y Bellardi, 1986) y con algunos organismos de derechos humanos. Por otra parte, la reivindicación de la permanencia se anclaba en experiencias de la década de 1960, donde se habían implementado programas de erradicación en viviendas provisorias, denominadas “núcleos habitacionales transitorios”, que en la práctica significaron el acceso a viviendas pequeñas, acompañados de dispositivos de control social (García, 2015; Massidda, 2017). Esto último partía del enfoque de la teoría de la modernización, que tenía como supuesto que los habitantes de las villas, en su condición de migrantes de origen rural, requerían de “adaptación” al contexto urbano.

Sobre este punto deseamos detenernos. Las tradiciones organizativas sindicales argentinas tuvieron fuerte peso histórico y, sin duda, se articularon con las formas asociativas barriales. En particular, en un contexto de industrialización por sustitución de importaciones, muchas villas se construyeron cercanas a las fábricas y hubo una asociación entre pertenencia al barrio y al gremio. La villa también era un territorio donde se expresaban las luchas sindicales, tal como lo relataron diferentes entrevistados en la Villa 31 en relación con los trabajadores portuarios. La disputa de las identidades también era parte de los procesos asociativos, como lo expone una amplia producción académica de la corriente europea sobre los movimientos sociales (Melucci, 1999). Hasta la última dictadura militar (1976-1983), los habitantes de las villas se percibían como parte de la clase trabajadora, o más sencillamente como trabajadores. Los procesos de estigmatización desplegados por parte del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional del gobierno militar como elemento de la estrategia comunicacional de las erradicaciones de villas, en particular de la Ciudad de Buenos Aires (Oszlak, 1991), generaron un hiato que construyó como representación social hegemónica a los villeros o asentados como ilegales, aludiendo a su situación de ocupante sin título de propiedad en vez de a su condición de trabajadores sin acceso a una vivienda en la ciudad. Guber (1984) considera:

Como actor social, el villero comenzaba a tener su propia identidad, en la cual convergían determinadas características: la mayor parte provenía de lejanas y empobrecidas provincias del norte argentino, o bien de algún país limítrofe cuyas condiciones de vida eran igualmente precarias -la República del Paraguay y de Bolivia-; su inserción laboral solía coincidir con las tareas peor remuneradas y de menor especialización, se alineaba políticamente junto al peronismo, sus pautas de vida, aparentemente ajenas a los códigos de las clases medias urbanas, preservaban el saber médico, culinario y religioso tradicional de las provincias de origen (Guber, 1984, p. 2).

Lejos de responder mecánicamente a los roles y las expectativas reproductivistas que los sectores hegemónicos le deparan, el villero utiliza su estigma para mejorar su condición. El signo negativo de su identidad puede ser empleado como un arma para sus propios fines o ser revertido en función de sus intereses, para la obtención de recursos y para asegurar a los suyos la supervivencia en este difícil contexto. Ni abiertamente impugnador, ni claramente sumiso, el villero construye y utiliza su identidad a través de la experiencia de su constante lucha por la vida (Guber, 1984, p. 10).

La autora se centra en el estigma construido sobre este grupo social, que, dada su posición subordinada, presentaba dificultades para la construcción de una identidad positiva. Esto responde, en particular, a lo sucedido en el período dictatorial.

No hay muchos trabajos que se adentren en las organizaciones villeras del conurbano bonaerense en este período, aunque, por lo que se conoce, tenían similitudes con las porteñas (Massidda, 2022). De hecho, en la década de 1970, participaban de organizaciones más amplias, en particular vinculadas al movimiento villero peronista. Uno de los que dio indicios fue Ratier (1972), en su clásico Villeros y villas miseria, donde destaca la reciprocidad, en buena medida aglutinada por medio de la pertenencia de origen por provincia o nacionalidad. También señalaba el fútbol, con fuerte presencia en los barrios, y la convocatoria de participación en los carnavales. Como formas barriales aludía a las juntas, las comisiones o los clubes de Madres, pero indicaba que no siempre “funcionaban bien” (op. cit., p. 73):

La villa está formada por gente de trabajo, y de trabajo duro. Es difícil planificar una reunión a la que puedan asistir todos, luego de una larga jornada laboral. Tampoco resulta simple materializar la colaboración de los vecinos que es, fundamentalmente, trabajo. Aun cuando instituciones externas a la villa intenten viabilizar las juntas o comisiones, el funcionamiento de éstas dista de ser regular. Tienden a convertirse en grupos donde descuella uno o más líderes, que asumen la representación del barrio en las gestiones ante las autoridades.
Pese a los estatutos, el manejo de los problemas vecinales es informal: el vecino afectado va a ver al presidente de la comisión, y éste a veces acompañado de alguno de los integrantes, resuelve si consulta la actitud a tomar. La queja general de estos líderes es que todos deben hacerlo solos, y que la gente no colabora^[5].
Pero la conciencia de unidad de los pobladores responde monolíticamente ante las crisis, a veces naturales, a veces provocadas. Una inundación, un incendio, un intento de desalojo galvanizan la resistencia popular, propician el crecimiento de formas espontáneas de organización, hacen olvidar las rencillas regionales o nacionales entre vecinos. Muchas juntas vecinales reconocen como origen acontecimientos de este tipo. En tales momentos la villa es una. Sacan fuerzas y elementos donde no los hay, para superar el trance (Ratier, 1972, pp. 73-74).

Al estar basadas en la obtención de reivindicaciones que requerían de la participación estatal, la dinámica de las comisiones vecinales, en adelante, estaría fuertemente condicionada por la actitud que adoptan los organismos públicos. Ziccardi (1984) exponía una visión más optimista respecto de las organizaciones sociales (que denominaba “agrupaciones sociales”) de lo que ella incluía dentro del sector popular urbano. La autora asociaba las mejoras materiales a las iniciativas de aquellas, como puede observarse en la siguiente cita de un trabajo sobre el período del último gobierno peronista:

A partir de esa precaria agrupación territorial, las villas fueron transformándose en verdaderos barrios urbanos, en los cuales las condiciones de habitabilidad mejoraron a medida que la organización de los villeros se iba consolidando. En todo este proceso de lucha por la sobrevivencia en el medio urbano, las organizaciones sociales gestadas en su territorio fueron uno de los principales vehículos para lograr la satisfacción de las demandas más inmediatas. Clubes deportivos y culturales, asociaciones de madres, juntas y comisiones vecinales, agrupamientos de varias villas miserias, ofrecían paliativos para enfrentar colectivamente ese conjunto de condiciones sociales adversas. Pero más aún, desde este ordenamiento natural y de su organización sectorial, los habitantes de las villas miseria habían conseguido cierto grado de legitimidad en ciertos períodos históricos y desatado fuerte oposición a las políticas gubernamentales que intentaron desconocerlos o subordinarlos a su propio proyecto de erradicación (Ziccardi, 1984, p. 146).

También surgieron formas organizativas de segundo grado, que buscaron articular las luchas por mejores condiciones de vida, de forma coordinada entre diferentes barrios. Así, en 1958 se creó la Federación de Villas y Barrios de Emergencia, que durante casi 15 años hegemonizó las reivindicaciones villeras. De este modo,

las juntas vecinales comenzaron entonces a participar en una estructura organizativa superior, con lo que debieron ampliar sus cuadros dirigentes para nutrirla. Por otra parte, una vez logrado su reconocimiento institucional comenzaron a obtener recursos materiales suministrados por los organismos oficiales y debieron organizar los trabajos colectivos (Ziccardi, 1977, p. 91).

Está claro que las relaciones con las agencias gubernamentales no son neutras y dependen del tipo de vinculaciones que se establezcan y del cumplimiento o no de las acciones previstas. De ese modo, los acercamientos entre las organizaciones villeras y el Estado se movieron entre la negociación y la confrontación.

A lo largo de casi 15 años, la Federación de Villas y Barrios de Emergencia fue el único organismo sectorial que hegemonizó la política del conjunto de villas. La dinámica política nacional le imprimió un nuevo sello a la organización villera del área metropolitana (Cravino, 2006; Snitcofsky, 2016). Fue reconocido por el gobierno democrático iniciado en 1963, y esto significó la llegada de equipamientos comunitarios en los barrios.

Según Ziccardi (1984), en un contexto en el que había perdido representación dicha federación, en 1972 apareció el Frente Villero de Liberación Nacional, que pasó a ser la organización representativa de ese sector social que entabló relaciones con las autoridades nacionales a partir de 1973. Estas, sin embargo, se caracterizaron por el enfrentamiento a las propuestas del Ministerio de Bienestar Social de encarar erradicaciones y traslados de los habitantes a conjuntos habitacionales en altura. Estaba vinculado al Movimiento de Sacerdotes por el Tercer Mundo, dentro de la Iglesia católica. Luego, en 1973 se constituyó el Movimiento Villero Peronista, identificado con las orientaciones de izquierda, representadas en la Juventud Peronista (Ziccardi, 1984; Camelli, 2010 y 2011; Snitcofsky, 2014). De esta organización se destaca una experiencia de enlace con trabajadores de la Comisión Municipal de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (Ziccardi, 1984; Dávolos, Jabbaz y Molina, 1987).

Las reivindicaciones se mantenían en relación con la permanencia en el lugar, expropiación de las tierras ocupadas por las villas, suspensión de desalojos y construcción de viviendas definitivas en los mismos lugares. Se sumaba el reclamo por la creación de un organismo estatal específicamente dedicado a atender el problema villero y la participación activa de los habitantes en los procesos y proyectos de mejoramiento barrial (Cravino, 2008). Estas organizaciones excedían el ámbito de la Capital Federal, buscando una proyección nacional, aunque su incidencia no llegaba más allá de la Ciudad de Buenos Aires y algunas otras localidades. En esta etapa se destacan los congresos villeros (Snitcofsky, 2014), que buscaron articular las demandas para dialogar en particular con el gobierno nacional. Aquí las instancias centrales sindicales fueron actores de articulación relevantes y facilitadores de recursos para la organización villera. Además, fueron significativos los vínculos con organizaciones políticas partidarias, corrientes emancipadoras de la Iglesia católica, donde el exponente más relevante fue el sacerdote Carlos Mugica, asesinado por la Alianza Anticomunista Argentina en 1974, y un enmarcamiento en el mundo del trabajo a partir de alianzas con el campo sindical, como ya mencionamos.

De esta forma, vemos que la trayectoria organizativa se caracterizó desde la década de 1950 por el paso de formas simples de asociatividad vinculadas a la vida cotidiana a la demanda organizada por mejoras materiales en los barrios, pero también el reconocimiento de estos barrios y de sus representantes a fin de articular las acciones con el Estado, para luego verse atravesado por un proceso de politización y federalización.

La dictadura militar que gobernó a la Argentina entre 1976 y 1983 implementó una serie de políticas urbanas en el Área Metropolitana de Buenos Aires que modificaron las condiciones de vida de los sectores populares. Oscar Oszlak, en su clásico libro Merecer la ciudad (1991), expuso las diferentes acciones: construcción de autopistas, liberalización del precio de los alquileres (con alcance nacional), reemplazo de la incineración de residuos sólidos domiciliarios por rellenos sanitarios con perspectiva metropolitana, erradicación de villas de la Capital Federal y relocalización industrial. La intervención en las villas porteñas (y en algunas del conurbano bonaerense) implicó el desplazamiento de alrededor de 200.000 personas con destino incierto, con la idea de “emblanquecer” la ciudad y no hacer visible la pobreza en el contexto del mundial de fútbol que se iba a jugar en la Argentina en 1978.

Estas acciones fueron realizadas con violencia y estuvieron planificadas en tres etapas definidas por el gobierno militar para ejecutar el plan de erradicación de las villas: congelamiento, desaliento y erradicación. La primera buscaba que no crecieran poblacional y ediliciamente, la segunda, que los habitantes se fueran de allí por sus propios medios al hacerse casi imposible la vida cotidiana, y la tercera consistía en el desalojo de todas las viviendas, la destrucción de su infraestructura y la incorporación de muchos de estos predios al mercado del suelo (Oszlak, 1991). Previamente, desarrolló una campaña en los medios de comunicación que buscaba estigmatizar a los habitantes de estos barrios, a fin de impedir la solidaridad de otros sectores sociales.

El gobierno militar destruyó la gran mayoría de organizaciones políticas y sociales de las villas (Oszlak, 1991; Blaustein, 2001), haciendo detener y desaparecer clandestinamente, inclusive, a muchos de sus dirigentes o miembros (Cravino, 2022). El fin era impedir la resistencia a las nuevas medidas socioeconómicas de corte neoliberal, y, en particular en relación con los asentamientos populares, el objetivo se centraba en concretar las erradicaciones de las villas de la Capital Federal y algunos municipios del conurbano bonaerense, desarticulando las acciones de los vecinos por permanecer en los barrios. Muchos de los dirigentes fueron víctimas de la represión, y sus cadáveres fueron hallados en espacios públicos como modo de amedrentamiento o continúan desaparecidos.

En este contexto, al final de la década de 1970, con la intención de lograr el fin de la erradicación, apareció la idea de reclamar ante el Poder Judicial por parte de algunos vecinos que habían sido representantes barriales, y, con apoyo de asociaciones de derechos humanos y la Iglesia católica, nació la Comisión de Demandantes (Daich Varela, 2014). Los reclamos planteados, luego de muchas instancias burocráticas, tuvieron eco, y se frenaron los desalojos, pero cuando estaban mayormente concretados. También incidió en esto la Iglesia católica, que denunciaba las inhumanas condiciones que esas medidas provocaban (Bellardi y De Paula, 1986). En paralelo, pueden verse huellas en las experiencias de los llamados “curas villeros” en las cooperativas de viviendas para amortiguar las remociones y generar nuevos barrios (Daich Varela, 2017).

Lo que constituyó un proceso disruptivo fue que la principal organización sindical argentina, la Central General de Trabajadores (CGT), dejó de colaborar con el movimiento villero, e inclusive dejó de involucrarse en las demandas de vivienda para sus representados. Recién a final de la década de 1990, como luego abordaremos, volvieron a ser incluidas las reivindicaciones de los asentados y villeros, pero en una agrupación sindical alternativa. De este modo, la última dictadura militar fue un parteaguas, no solo en cuanto a las condiciones de vida de los habitantes de las villas, sino también en sus organizaciones, fuertemente golpeadas por las acciones represivas.

Transición democrática: politicidades en tensión y búsqueda de articulaciones (1980-2000)

Este período lo ubicamos desde el fin de la última dictadura militar, cuando emergió un nuevo tipo de ocupación de suelo urbano (las tomas de tierras o asentamientos), y la vuelta a la elección de autoridades por el voto popular hasta la clausura del ciclo neoliberal de la década de 1990, que derivó en el estallido de diciembre del 2001.

Con la recuperación de la democracia, reapareció el Movimiento de Villas y Barrios de Emergencia de la Capital Federal (MVBC). Por lo cual encontramos la continuidad de las trayectorias organizativas de las villas, pero con relevantes cambios en cuanto a la situación previa a 1976. En primer lugar, se produjo un clivaje territorial. La nueva asociación se dio en la Ciudad de Buenos Aires, y no surgió ninguna equivalente en el conurbano bonaerense, aunque tuvimos referencias en distintas entrevistas a articulaciones e intercambios de experiencias a un lado y otro de la avenida General Paz. La segunda diferencia notable es que se rompió el carácter fuertemente politizado en términos partidarios de sus antecesores. Por el contrario, el movimiento se postulaba como una organización pluralista no partidaria^[6], que buscaba una base amplia de consenso. Esto se modificó en la década de 1990, cuando se produjeron particulares vinculaciones con el Estado: los dirigentes de distintas villas que eran parte del movimiento fueron incorporados como personal de planta de la municipalidad, y esto generó el rompimiento de aquella forma asociativa, ya que varios miembros consideraron ese hecho como un acuerdo político espurio. Estos procesos fueron tematizados por los investigadores como una forma de relacionamiento entre organizaciones sociales y el Estado (Cravino, 2006 y 2008) o con un enfoque de historia de las trayectorias de las organizaciones villeras (Jauri, 2011).

Profundizando en las asociaciones federativas, encontramos que Gutiérrez (1999) resalta que en sus orígenes este movimiento reconstruido en el inicio de la democracia se propuso ser independiente de los partidos políticos y del Estado. La conducción estaba a cargo de un colegiado integrado por dos titulares y dos suplentes por cada villa, barrio carenciado o NHT perteneciente a la entidad más representativa y designada por estos. Cada barrio adoptaba diferentes formas de organización interna: juntas vecinales, comisiones vecinales, cooperativas y mutuales.

A fines de los años 90, surgió un nuevo agrupamiento de segundo grado: la Federación de Villas, Núcleos y Barrios Marginados de la Ciudad de Buenos Aires (FEDEVI). Los dirigentes villeros que la formaron decidieron abandonar la asociación previa (MVBC), debido a que muchos de sus miembros habían hecho alianzas con los intendentes locales y pasado a ser personal municipal. Por lo tanto, quedaron fraccionados en dos agrupamientos, siendo la FEDEVI la más activa en ese contexto histórico local.

Retomando la premisa de que, para comprender las organizaciones sociales, se requiere analizar las relaciones que se establecen con el Estado y la presencia o no de intervenciones sociourbanas en los barrios, es necesario detenerse en la década de 1990, cuando se comenzó por primera vez un programa de radicación para todas las villas de la Ciudad de Buenos Aires, y eso afectó a las organizaciones. Su implementación produjo efectos en las formas asociativas, debido a que la interlocución con los representantes barriales definía el flujo de los recursos y las decisiones que se adoptaban sobre las transformaciones físicas de los asentamientos, a la vez que modificaban las tramas internas de poder en los territorios. A su vez, las diferentes posiciones de los dirigentes vecinales también transformaron las relaciones entre representantes y representados, en particular a partir de la tensión que implicaba inclinar la balanza hacia las propuestas del gobierno local o la de los vecinos. Así fue como variaron las trayectorias organizativas de las villas de la ciudad desde posturas unificadas hasta diversificadas e, inclusive cada vez más, en conflicto.

Casi todos los referentes de las villas porteñas se referenciaron con alguno de los dos movimientos, y solo algunas organizaciones internas quedaron posicionadas como “independientes”. Sin embargo, las asociaciones de segundo grado ejercieron una representación más asociada a las dinámicas de las políticas públicas del Estado en espacios de participación o concertación que a la de portavoces de las demandas de los vecinos de sus barrios, con la diferencia de que la FEDEVI buscó mantener los vínculos con sus bases. En parte, eso sucedía por las formas de representación unipersonales de las comisiones vecinales de las villas, que se decidían bajo un sistema electoral que establecía que quien ganaba las elecciones se quedaba con todos los cargos de la comisión barrial. En ocasiones, las listas perdedoras en conjunto tenían un mayor nivel de votación que las triunfadoras y se reagruparon para desautorizar al grupo ganador. Por otra parte, cuando algunos vecinos percibieron que estos dirigentes no los representaban, generaron, en paralelo, otro tipo de organizaciones, dedicadas a contención social o cultural, y comenzaron a disputar la representatividad del barrio. Esto se agudizó, al mismo tiempo, por el incremento demográfico casi exponencial en estos barrios y, en particular, por la creciente cantidad de inquilinos que sufrieron la resistencia de muchos dirigentes a considerarlos vecinos permanentes y así incluir sus problemas en las demandas (Cravino, 2006).

Esto se hizo evidente en los debates sobre la Ley 148, en el año 1998, que fue propuesta por la FEDEVI y que buscaba plasmar en normas lo establecido en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires de 1996, en cuanto al derecho a la radicación de este tipo de barrios. El MVBC, con algunos miembros presentes en el debate parlamentario (particularmente de filiación justicialista), y un grupo de villas que no estaban alineadas con ninguna de estas dos corrientes mayoritarias pugnaban por ser incluidos en la discusión. Finalmente, la ley contemplaría la incidencia de estas dos primeras agrupaciones en los procesos de urbanización y aceptaría, en parte, las formas organizativas individuales de cada una de las villas (Cravino, 2006). Esto constituye el antecedente de la fragmentación de las organizaciones villeras.

En el conurbano bonaerense, uno de los hechos más relevantes para analizar en este período se centra en que, a comienzos de la década de 1980, se conformaron los primeros asentamientos en San Francisco Solano (Fara, 1985; Izaguirre y Aristizábal, 1988; Merklen, 1997 y 1986; Cravino, 1998; Vommaro, 2009a y 2009b; Cravino y Vommaro, 2018; Nardin, 2018) que instauraron un modelo organizativo diferente al de las villas. Estos autores explican que las nuevas ocupaciones en el final de la última dictadura militar imitaban la morfología urbana existente con el objetivo de constituirse en un barrio más. Es decir, seguían una trama amanzanada y el tamaño de lotes era acorde con el decreto-ley 8.912. También se caracterizaron por reservar predios para equipamientos comunitarios y espacios públicos (plazas y canchas, por ejemplo) (Cravino, 1998). El enfoque teórico para analizar estas ocupaciones tuvo como soporte el concepto de “movimientos sociales” (Fara, 1985; Izaguirre y Aristizabal, 1988; Merklen, 1986; Cravino, 1998), “acción colectiva” (Nardín, 2018; Cravino y Vommaro, 2018) o “conflicto” (Merklen), si bien luego habría reinterpretaciones conceptuales, como analizaremos en el siguiente período.

Los actores externos incidieron en las formas organizativas de los asentamientos del conurbano bonaerense. En especial, las comunidades de base (Merklen, 1991; Vommaro, 2009a y 2009b), que, junto con algunos sacerdotes de la Iglesia católica, promovieron, desde su concepción, la emergencia de dirigentes barriales por fuera de los partidos políticos y procesos de democracia directa en las deliberaciones vecinales. Inclusive, es posible trazar paralelismos con otros lugares de América Latina. Realizando entrevistas a dirigentes de la favela de Maré en Río de Janeiro, nos relataban que sacerdotes católicos los habían alentado a una transformación de los estilos de representación barrial hacia liderazgos que adoptaran mecanismos “más democráticos” y “autónomos” de los funcionarios públicos^[7].

La conformación de los primeros asentamientos en 1981 tuvo un impacto en la memoria organizativa, que se incorporó a partir de la resistencia a los desalojos, como parte de la politicidad popular asociada a la lucha contra el gobierno militar (Cravino y Vommaro, 2018). De ese modo, encontramos articulaciones entre las experiencias de resistencia a la dictadura en las villas de la Ciudad de Buenos Aires, las experiencias de base de partidos políticos e iglesias, así como también de las sociedades de fomento que habían surgido en el conurbano bonaerense en décadas anteriores en los loteos populares ofrecidos por el mercado inmobiliario.

Merklen, en su libro Asentamientos de La Matanza. La terquedad de lo nuestro (1991), estudia tres ocupaciones producidas en la segunda mitad de la década de 1980 y las inscribe como conflicto urbano y movimiento social (movimiento de tomadores), dentro de las luchas sociales. Analiza sus efectos urbanos y políticos, tomando como uno de los ejes la relación con el Estado. En un trabajo posterior (1997), sostiene que, en esta nueva modalidad de ocupación de suelo urbano, pueden observarse dos modelos organizativos (como tipos ideales). El primero se caracterizó por altos niveles de participación de los habitantes del barrio y tuvo vigencia durante los primeros años de los 80, cuando se produjo la primera oleada de asentamientos. Esta organización contaba con tres instituciones: la comisión directiva, las comisiones especiales y el cuerpo de delegados. Los procedimientos eran la asamblea y la elección directa. El autor sigue la hipótesis de Izaguirre y Aristizábal (1988) que sostenía que se trataba de una “adaptación territorial del típico modelo organizativo sindical de la fábrica” (Merklen, 1997, p. 3), lo que reponía la noción de “experiencia organizativa”.

Este modelo, con algunas variaciones de acuerdo con el caso, se basaba en la elección por voto secreto y directo de la comisión directiva y las comisiones especiales. La comisión directiva correspondía al núcleo dirigente, y su rol era representar al barrio frente a las autoridades en los distintos niveles y órganos del Estado –municipales, provinciales y nacionales– y hacer acuerdos con los referentes de otros barrios a fin de aunar esfuerzos. Según Merklen (1997), el barrio adquiría esa unidad organizativa y las comisiones especiales cumplían una función mucho más ligada a la reproducción de la vida cotidiana de las familias y al desarrollo de distintos aspectos comunitarios^[8].

A diferencia de lo que sucedía en las villas del AMBA, donde el sufragio para elegir referentes se realizaba con las personas presentes, en los asentamientos del primer momento se hacía sobre la base de una representación territorial que se determinaba como un voto por lote^[9]. Esto era tanto para la comisión directiva como para el cuerpo de delegados^[10]. Los delegados eran los encargados de “organizar” su manzana, promover mejoras comunes y compartir la información proveniente de la comisión directiva. Además, se ocupaban de mitigar conflictos entre vecinos.

De este modo, se observa la construcción de modos organizativos complejos horizontales y verticales, destacándose la asamblea como práctica de participación directa de los vecinos. Coincidimos con Merklen (1997) con que estas organizaciones fueron “excesivamente idealizadas” en su primer modelo, categorizándolo como “un ejercicio de poder popular”, y que “contribuirían a una democratización de la sociedad”, tal como parte de la bibliografía sobre los movimientos sociales lo hace. Como plantea el autor y otros investigadores que exploran sobre los orígenes de los asentamientos, ese modelo no es extensible a todos los casos, pero se puede rastrear en otras experiencias de la década de 1980 en el sur y oeste del conurbano bonaerense y en años posteriores.

El segundo modelo surgió en 1988, y el citado sociólogo lo asocia a la llegada del peronismo al gobierno de la provincia de Buenos Aires (1987) y a que la nueva gestión provincial no se proponía erradicar los asentamientos (y las villas), sino implementar programas de regularización dominial y mejoramiento^[11]. Es necesario matizar esa afirmación, ya que los desalojos continuaron, las acciones estatales fueron variadas, y este tipo de programas comenzó antes de la llegada de esta fuerza política al distrito. Algunos funcionarios bonaerenses buscaron organizar los asentamientos, fortaleciendo y generalizando los consejos (como organizaciones de segundo grado) por municipio, y aglutinándolos en una escala provincial. Se destacan como muy activos, por ejemplo, el Consejo de Asentamientos de Quilmes, el de Morón o el Movimiento de Barrios de Emergencia de Moreno. Esta iniciativa estaba centrada en el Estado como promotor y decayó en 1991, con el cambio de gobierno provincial.

Merklen (1997) consideraba que el peronismo y luego otros partidos políticos cooptaron a los dirigentes barriales y que estos se vieron obligados a formalizar las organizaciones vecinales para poder recibir dinero para las obras por parte del Estado. Esto generó tensiones y desconfianzas^[12], pero significó una pérdida de autonomía para los referentes^[13] de las asociaciones vecinales y que los partidos políticos comenzaran a incidir en las dinámicas barriales, así como los gobiernos locales. Esta situación implicaba una relación asimétrica y de dependencia y tuvo como consecuencia la fragmentación de las organizaciones sociales. Para entender esta cuestión apela al concepto de clientelismo político. En paralelo, según el autor, se desarticulaba el modelo anterior y ya no habría delegados, asambleas ni comisiones especiales^[14]. Esto contrasta con que, en nuevas tomas de diferentes municipios, encontramos que el primer modelo se replicaba (Cravino, 1998).

Este autor alertaba sobre la desaparición de la idea de unidad barrial. No obstante, planteamos que no debe contraponerse vis a vis con fragmentación, ya que las diferentes organizaciones pueden articular luchas comunes por mejoramiento del hábitat o reclamos de asistencia. Se alejaba, sin duda, del “mito de origen” de unidad de todos los vecinos, pero se daban procesos de experiencia formativa (Neufeld y Cravino, 2001), aprendizajes y construcción de redes de articulación con actores externos y modos de gestión dentro de los distintos niveles del Estado. Por otra parte, nos resulta espurio asociar la división a la política partidaria porque ella estuvo presente, incluso al final de la última dictadura militar. En entrevistas a dirigentes de los asentamientos de la zona de San Francisco Solano, ellos hicieron referencia al importante apoyo de la llamada multipartidaria para resistir los desalojos. Es posible pensar que el ocultamiento de sus identidades partidarias se debiera a dos motivos: el miedo a la política durante el gobierno de Raúl Alfonsín, por las huellas de la represión dictatorial y para que no impidiera u obstaculizara negociaciones con el Estado en sus distintos niveles si se pertenecía a otra agrupación partidaria; al mismo tiempo, la unidad barrial es una construcción social idealizada de las tramas organizativas, en particular en los relatos heroicos de los barrios (Nardín, 2019), y los conflictos estuvieron siempre presentes, como en toda organización social, tal como lo encontramos en las entrevistas realizadas a referentes vecinales en los asentamientos populares.

Las intervenciones territoriales del Estado tienen efectos sobre las instituciones barriales o provocan el surgimiento de nuevas. El Programa Arraigo, correspondiente al nivel nacional, implementado desde comienzos de la década de 1990, proponía la regularización dominial de las villas o los asentamientos ubicados en tierras fiscales nacionales y lo hacía otorgando la propiedad de los predios a las organizaciones barriales. Como muchas no tenían una figura jurídica, se fomentó la conformación de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro. En otros casos, se seleccionó a alguna asociación presente en los barrios que contaba con la documentación contable en regla a fin de convertirla en la receptora de la propiedad estatal por transferir. Como tuvieron la responsabilidad de manejo del dinero de las cuotas, al igual que lo que sucedió con algunas asociaciones en la Capital Federal, no todos los dirigentes estuvieron a la altura de la tarea y se sucedieron numerosos conflictos sobre lo recaudado y, de este modo, se generaron fracturas y enfrentamientos entre los vecinos.

La movilización de demandas en los asentamientos del conurbano bonaerense y la llegada de programas de regularización dominial provinciales o nacionales fueron un incentivo para que las villas de esta región reclamaran por mejoras en sus barrios, generando experiencias organizativas transversales en el territorio. En diversas entrevistas encontramos relatos de esos contactos y asesoramientos mutuos, que incluyeron aprendizajes sobre normativa (en particular, regularización dominial), estructura del Estado (en sus diferentes niveles y poderes), formas autogestivas de organización, negociaciones con las empresas prestadoras de servicios, articulaciones con organizaciones religiosas, ONG, universidades, etc.

No hay muchos estudios académicos en profundidad sobre las formas organizativas de las villas del conurbano bonaerense en las décadas de 1980 y 1990, ya que se concentraron en las modalidades novedosas de los asentamientos, pero continuaron siendo comisiones vecinales, con diferentes figuras jurídicas. Veremos que los conceptos analizadores giraron en torno a la politicidad popular o moralidad, los entramados políticos partidarios y la relación Estado-sociedad.

En la bibliografía hallamos miradas encontradas sobre las organizaciones en villas del conurbano bonaerense en esta etapa: por un lado, Ferraudi Curto (2014) analiza una villa en el municipio de La Matanza y expone la emergencia de una nueva organización con grandes capacidades asociativas, que venía a reemplazar al grupo que gestionaba la cooperativa barrial y que no era apoyada por los vecinos desde fines de los años 90. Este barrio, en los años 2000 y siguientes, se constituyó como un ícono de organización y construcción de un proyecto de transformación del barrio y que llevó a sus dirigentes a constituirse en funcionarios de urbanización de villas y asentamientos en su distrito. Como contracara, se publicaron trabajos que sostenían la desertificación organizativa en las villas del conurbano bonaerense en un estudio de fines de los años 90 (Auyero, 2001).

Frederic (2005) indaga la relevancia de los dirigentes villeros en la dinámica política de un municipio de la zona sur del conurbano bonaerense y expone el complejo proceso en el cual aquellos pierden lugar en la política local y son desplazados, ya que se va configurando un clivaje entre militantes villeros y políticos profesionales en detrimento de los primeros. La autora, en relación con la politicidad popular en la década de 1990, explica que irrumpe un actor colectivo socioterritorial en la periferia, las organizaciones piqueteras, y que esto genera algunas controversias en el campo académico:

Mientras Auyero muestra la promoción del peronismo de los lazos territoriales de la villa –fenómeno que también sostendrá Steven Levitsky en relación con la adaptación del peronismo al neoliberalismo menemista (2001, 2002)–, Maristella Svampa y Sebastián Pereyra niegan toda conexión y señalan tal lazo como uno de absoluta autonomía respecto de los dirigentes políticos tradicionales. Puede apreciarse lo que este desacuerdo nos pone en la superficie, primero la escasez de comparación, y segundo, una cierta dificultad para comprender la variabilidad en el comportamiento de quienes se presupone son parte de un mismo universo: los “excluidos del Gran Buenos Aires” (op. cit., p. 2).

En el conurbano bonaerense, también se fueron aplicando políticas sectoriales, en particular desde 1987, y se comenzaron a extender redes de agua potable, aunque de emergencia, recuperando experiencias previas del gobierno nacional iniciado a fines de 1983. También se promovieron acciones de regularización dominial^[15] que continuaron en la década siguiente y de mejoras de algunas zonas con un fondo especial votado en la legislatura nacional para ese fin.

Esto significaba que se dieron dos situaciones, en cierta medida paradójicas: era frecuente que los programas seleccionaran los barrios para intervenir en función del grado de organización que presentaban, priorizando aquellos con mayor capacidad de trabajo comunitario (Cravino, 2004). Se producía así una retroalimentación de procesos de autogestión barrial, pero esta implicaba un cambio en las relaciones de poder territorial, ya que aquellos referentes que tenían contactos con los organismos públicos encargados de los programas de hábitat adquirían en principio mayor legitimidad. No obstante, esta podía ser corroída si los anuncios no se cumplían, por lo cual su suerte estaba asociada a los avances de obras o a los trámites de regularización dominial, por ejemplo. El Estado nacional, en el caso del programa Arraigo, transfería toda la responsabilidad de la regularización dominial a las organizaciones.

Por otro lado, en casos en los que el Estado intervenía en barrios con una organización más débil, generaban acciones de mayor activación, en función de que los vecinos buscaban participar de las decisiones que se tomaran sobre sus espacios urbanos. Sin embargo, esto requería de tiempo para consolidar lazos entre sus habitantes y para adquirir los aprendizajes de los lenguajes del Estado (Manzano y Moreno, 2021). Una de las primeras tareas de los referentes fue construir un conocimiento del organigrama del Estado, identificando aquellos organismos o funcionarios más afines a la resolución de sus demandas. Durante mucho tiempo, las oficinas públicas se negaban a recibir a los que consideraban “ocupantes ilegales”, y sus barrios no constaban en los mapas oficiales. Sin duda, encontramos procesos de coconstrucción de políticas públicas y politicidades entre Estado y organizaciones (Manzano, 2008). No obstante, se producían conflictos por el acceso o la gestión de los recursos.

La sutura de estas trayectorias en los asentamientos y las villas, más allá de los altibajos, las fracturas y los momentos de repliegue, es visible, aunque sucedió en un proceso donde se complejizaban las asociaciones internas. Como veremos en la etapa siguiente, tiempo después cobraron relevancia organizaciones socioterritoriales que no se centraron en el hábitat. Por otra parte, se produjo una creciente mercantilización del acceso al suelo en este tipo de barrios, que contribuyó a la desmovilización de los habitantes, pero no necesariamente implicó la desaparición de agrupamientos vecinales. Al mismo tiempo, surgieron experiencias asociativas bajo el primer modelo señalado por Merklen, en el período siguiente, que son explicadas por la presencia de instituciones partidarias de izquierda o autonomistas, que portaban experiencias formativas motivadas por una politicidad diferente, como veremos luego.

Una experiencia particular a fines de este periodo fue la de la Federación de Tierra, Vivienda y Hábitat (FTV), que se creó en 1998^[16] en el marco de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) –agrupamiento sindical creado para oponerse a la Confederación General del Trabajo (CGT)–. La CTA buscaba contener a los trabajadores desocupados y los excluidos, producto de las políticas neoliberales aplicadas desde inicio de la década de 1990. En ese espacio, se reunieron un conjunto amplio de organizaciones con reivindicaciones tales como el acceso a la tierra, la vivienda, los servicios básicos y el hábitat, incorporando tanto a sectores urbanos y rurales como a pueblos originarios (Cravino, 2006; Freytes Frey y Cross, 2007). Comenzó a aglutinar organizaciones de villas y asentamientos del AMBA, pero también de otras regiones del país. Se sumaron grupos que respondían a familias en casas tomadas, conventillos y proyectos autogestivos de construcción de viviendas.

Esta asociación constituye un hecho inédito porque supera articulaciones localistas, tal como sucedió con el movimiento villero en la década de 1970. Por el contrario, responde a tramas propias de las experiencias organizativas más amplias, donde, en la Central de Trabajadores, se buscaba agrupar a los desocupados, campesinos, indígenas y habitantes de barrios en condiciones de precariedad (Calvo, 2006). La FEDEVI, al poco tiempo de sumarse, se alejó de la FTV. A comienzos de la década del 2000, esta última pasó a ser parte del movimiento piquetero y articuló muchas acciones de protesta junto a otros agrupamientos, como la Corriente Clasista y Combativa. Luego, se incorporó a la gestión del Estado entre 2003 y 2015, en el organismo encargado de la regularización dominial de asentamientos y villas en tierras fiscales nacionales, aunque su dirigente principal estuvo por un período más acotado. Después del año 2015, la FTV se fue dividiendo y disgregando y, entonces, redujo su capacidad de incidencia, concentrándose principalmente en algunos lugares del municipio de La Matanza.

Mutaciones organizativas recientes (2000-2020)

Este período se establece entre los años posteriores a la crisis del año 2001 hasta la pandemia de COVID-19, que azotó entre los años 2020 y 2021. En los comienzos de esta etapa, las organizaciones piqueteras, que agrupaban a los desocupados, también desplegaban un trabajo social territorial, tanto de contención como de organización de una economía popular (Svampa y Pereyra, 2003; Manzano, 2008 y 2013; Quirós, 2006 y 2011). En un contexto donde lo alimentario y la falta de empleo eran las necesidades más acuciantes, muchas de las demandas por acceso al suelo perdieron visibilidad o se postergaron. Las ciencias sociales siguieron estos cambios y se concentraron en los movimientos sociales emergentes, en detrimento de las investigaciones sobre las organizaciones aglutinadas en el hábitat popular. Al final del período, veremos que estos movimientos piqueteros y asociaciones de la economía popular cobraron relevancia en las propuestas de normativas y en las demandas de políticas públicas para asentamientos populares y, luego, con la pandemia, también asumieron reclamos frente a las necesidades de un lugar donde vivir. Al igual que en muchos lugares de América Latina, el acceso a la ciudad en el AMBA se evidenció como uno de los principales problemas sociales cuando los ingresos de los trabajadores (en particular, los informales) se vieron afectados por la pandemia, al mismo tiempo que se construían nuevas formas de organización social.

En las villas de la Ciudad de Buenos Aires, luego de procesos de incorporación al Estado de dirigentes villeros a comienzos de los años 90 por parte del municipio, pasándolos a personal de planta (Cravino, 2008), y la ruptura del movimiento villero, se generó una crisis en las formas de representación barrial. En particular, fueron muy cuestionadas las juntas y las comisiones vecinales. Por eso, a finales de la década del 90 y a comienzos de la del 2000, diversos barrios fueron cambiando la forma organizativa interna. Entonces, vemos que la modalidad asociativa no era solo una cuestión de forma, sino también de cómo se tomaban las decisiones. La idea de pasar de representaciones unipersonales a colectivas suponía, para aquellos que impulsaban la segunda opción, que esta llevaba a evitar acuerdos espurios entre los dirigentes vecinales y los funcionarios del Poder Ejecutivo porteño. Es más difícil que un grupo traicione los intereses del barrio que un dirigente solo. De este modo, muchos barrios pasaron a tener cuerpo de delegados.

Esto sucedió en dos de las más grandes, como la Villa 31 (y la 31 bis cuando eran consideradas como dos villas, y hoy se consideran una bajo el nombre de Padre Carlos Mugica) (Cravino, 2008) y la 1-11-14 (Cravino, 2006), y también en algunas con menor antigüedad y en proceso de reurbanización, como Fraga (o Playón de Chacarita) y Rodrigo Bueno. En la villa 21-24, se mantuvo su junta vecinal, pero se creó un cuerpo de delegados de la zona a relocalizar al borde del Riachuelo (el camino de sirga) cuando un fallo de la Corte Suprema de la Nación así lo estableció (Fainstein, 2015)^[17].

Luego de un tiempo, también estas formas colegiadas comenzaron a desgastarse, en particular cuando los mandatos de los delegados se encontraban vencidos, y las elecciones, atravesadas por procesos de judicialización. En particular, en la Villa 31 y 31 bis, se decidió, en el marco de una intervención judicial a fin de sanear el sistema de representación barrial^[18], crear un cuerpo de consejeros como representantes por zonas, ya que el cuerpo de delegados era muy numeroso. Lo mismo sucedió en El Playón de Chacarita. Estas formas organizativas impuestas a los habitantes, ya que no surgieron como propuestas de estos, comenzaron a tener un funcionamiento similar a las comisiones barriales, donde pocas personas decidirían por barrios donde habitaban miles de personas.

Aunque requeriría mayor profundización, la presencia creciente en las villas porteñas de agrupaciones de partidos políticos y ONG, algunas asociadas directamente a fuerzas partidarias, así como organizaciones socioterritoriales, incidió en la dinámica de la politicidad barrial. Al año 2023, prácticamente todos los referentes barriales se encontraban identificados con algunas de aquellas organizaciones externas o pertenecían a ellas (ver capítulos de Joaquín Benítez, Carla Fainstein y Belén Garibotti y de Florencia Girola). Esto denota que las trayectorias organizativas se encuentran tensionadas por las pertenencias y orientaciones de los dirigentes barriales, tendiendo más a la fragmentación que a la unificación de demandas comunes. Además, emergió una competencia por la representatividad barrial entre referentes y organizaciones vecinales. Por otra parte, estas pertenencias de los referentes a organizaciones externas suelen ser muy cambiantes por diferentes situaciones: no encontrar eco a sus demandas en ellas, las orientaciones ideológicas, los recursos, etc. De ese modo, se observa la tensión entre el trabajo partidario y el trabajo para el barrio que señalaba Ferraudi Curto (2012) en su estudio de una villa bonaerense.

Sucede así que se acrecienta la distancia entre representantes y representados en buena parte de las villas porteñas, casi como espejo de lo que sucede en la sociedad en su conjunto. También, organizaciones externas buscaron tener la voz de diferentes barrios, en particular en intentos de agrupamientos durante las décadas del 2000 al 2020, a fin de enfrentar las políticas neoliberales de los gobiernos porteños. Quizás esa externalidad explica, en parte, el corto tiempo de estos intentos federativos.

Para la dispersión de las trayectorias organizativas, también incidieron algunas cuestiones: por un lado, la presencia creciente de inquilinos (Cravino, 2006), que provocó un desafío, en la medida en que los dirigentes en un primer momento rechazaron representarlos, pero luego, con el tiempo, aceptaron que eran vecinos de sus barrios. Inclusive, les negaban la posibilidad de que fueran delegados de sus manzanas, pero finalmente los estatutos internos lo permitieron, aunque muy pocos lo lograron.

A fines de 2015, desde la Ciudad de Buenos Aires, se llevaron a cabo proyectos de urbanización de algunas villas, con gran inversión pública y financiamiento de organismos multilaterales de crédito. A raíz de ello, se multiplicaron trabajos que analizaron los procesos organizativos en relación con los organismos del gobierno local. Varios se centraron en comprender los alcances y sentidos de los procesos de participación de los vecinos y sus organizaciones. Esta perspectiva fue asumida por Capalbo (2019), Zapata (2019), Zapata et al. (2020) y Almansi et al. (2020). Delamata (2020) articula la participación con la movilización legal, a lo que Vaccotti (2017) suma la partidización de los conflictos internos en esos contextos. Todos estos trabajos apuntan a una complejización de las organizaciones barriales.

Así, la presencia y gestión de proyectos de urbanización en algunos barrios reactivó el recambio de los dirigentes y los obligó a capacitarse en cuestiones técnicas sobre obras públicas, construcción de viviendas y planificación urbana, debido a la complejidad de las propuestas estatales. Es decir, se profesionalizaron y tuvieron que dedicar mucho tiempo de sus días a participar en diferentes instancias de toma de decisiones (internas o con el Estado local), intentando que su voz fuera escuchada, aunque los logros en ese sentido fueron magros. Mientras tanto, muchos referentes decidieron alinearse con las propuestas oficialistas. En el caso de la CABA, a diferencia del conurbano bonaerense, la presencia de los partidos políticos era mucho más fuerte (como ya subrayamos), generando que los dirigentes que no pertenecían a alguno de ellos o a algún movimiento socioterritorial tuvieran menos peso, legitimidad y capacidad de obtener profesionales que los asesoraran en cuestiones técnicas (como se muestra en el capítulo de Benítez).

Aunque las formas colegiadas parecieran más activas, su capacidad de incidencia está mediada por entramados políticos y también por encontrarse abocadas a la conformación de cooperativas para la limpieza (que recibían fondos del gobierno local) o a acciones de mantenimiento de las villas, así como a la colaboración en la gestión de los servicios públicos en estos barrios. La presencia de ONG y de organismos de la defensa (Defensoría General de la Ciudad o Asesoría Tutelar o Defensoría del Pueblo) es constante desde el comienzo de la década del 2000, pero su incidencia en los procesos de toma de decisiones o en garantizar la participación de los vecinos y dirigentes fue cada vez menos relevante.

Esta densidad de organizaciones externas no se observó en los asentamientos populares del conurbano bonaerense. No obstante, en algunos barrios merece destacarse la presencia de la Iglesia católica y una multiplicidad de entidades de asistencia social, tales como lugares para la atención a personas en situación de drogodependencia, comedores, merenderos, lugares de apoyo escolar, hogares de ancianos, etc. De esta entidad, una de las más relevantes es el Programa Hogar de Cristo (Azparren, 2020). En otros, se encuentran organizaciones del movimiento piquetero o de la economía popular que desarrollan proyectos productivos o asistenciales (comedores, roperos comunitarios, etc.).

En cuanto a las mutaciones en los asentamientos del conurbano bonaerense, las experiencias formativas que se constituyeron como clásicas para las tomas de tierras evidenciaron cierta continuidad en el tiempo en los barrios que surgieron en este período, aunque no en la totalidad de ellos. Se trata de un aprendizaje diacrónico y sincrónico, ya que se extendió tanto en el sur como en el oeste o norte de la periferia. En las cuatro décadas de esta forma de acción colectiva, se dieron algunas modificaciones recientes, a las que luego nos vamos a referir.

En los barrios de la década de 1980 que asumieron el modelo de cuerpo de delegados, con el tiempo este tendió a desaparecer y a ser reemplazado por comisiones ad hoc (con sus diferentes formas jurídicas) en los barrios. Estas continuaban con los trámites de la regularización dominial, reclamo por la extensión de servicios o su calidad, mejora de las calles, cambios en los recorridos de los colectivos, etc. Con la gestión de los programas asistenciales, desde la década de 1990 hasta la actualidad, desarrollaron formas de profesionalización, debido a que se crearon instituciones dedicadas específicamente a las infancias, las adolescencias, la salud, etc. En los años 2000, Merklen (2005) reinterpreta las ocupaciones de suelo de décadas anteriores y acuña el concepto de “inscripción territorial de las clases populares” para entender los barrios de América Latina. Recuperando los aportes de Robert Castel sobre los procesos de desafiliación, afirma que “el barrio aporta los ‘soportes’ a la integración de estos individuos y, lo que no debe subestimarse, esenciales para la formación de las familias” (Merklen, 2005, p. 137). De este modo, dice el autor: “Una constatación atraviesa los estudios sobre grandes ciudades: allá donde las formas de integración secundaria (es decir, institucionalizadas) fallan o no están suficientemente desarrolladas, lo local aparece como el marco natural de tejido de diversas modalidades de solidaridad” (Merklen, 2005, p. 137)^[19]. No obstante, alerta que la solidaridad no es suficiente en condiciones de pobreza para cubrir todos los déficits y menos aún para reemplazar las protecciones sociales estatales y las formas de socialización vinculadas al mundo laboral^[20], ya que estos espacios están signados por una distribución irregular de bienes y servicios. En esta nueva lectura, el autor desplaza la mirada de las organizaciones sociales para enmarcarlas en procesos más amplios de cambios sociales y transformaciones de la vida urbana regional.

En los últimos años, la situación más disruptiva la encontramos en que buena parte de los nuevos asentamientos que se conformaron no respondían a iniciativas populares, sino a agentes económicos motivados por una lógica de mercado (Barreto, 2021). Esto es, de acuerdo con nuestras entrevistas, se dieron sucesivas tomas de tierras por actores que se presentaban como inmobiliarias, pero cuyas ventas eran fraudulentas, ya que el suelo que se vendía no se ajustaba a la transferencia de propiedad en cuanto a los parámetros de la ley (ver capítulo de Viviana Moreno). Muchos de nuestros entrevistados las calificaban de “organizaciones mafiosas”, ya que en algunos casos ejercían acciones coercitivas sobre los habitantes, solicitando frecuentemente más dinero del que habían acordado o desplegando amenazas o violencia física hacia aquellos que intentaban oponerse. Esto era muy diferente a una práctica que venía creciendo: habitantes de asentamientos recientes acapararon algunos lotes para luego venderlos una vez que la ocupación estuviera consolidada, se subdividían terrenos o alquilaban inmuebles. Esto fue posible por cierta debilidad organizativa y ya no se establecía que los lotes eran para familias necesitadas y no mediaba pago, tal como sucedía en la década de 1980 y buena parte de la de 1990.

Diferentes dirigentes también hicieron referencia en sus relatos a situaciones que modificaban las características de ocupaciones:

1. se fue consolidando un mercado de alquiler que, según los referentes consultados, constituye un obstáculo (junto con la venta de suelo ocupado) para la organización barrial;
2. en algunos asentamientos ocuparon lugares reservados para espacio público y equipamientos comunitarios o en zonas inundables que habían sido señaladas como no aptas por las autoridades estatales o por los propios vecinos;
3. se acrecentó la presencia de agentes del narcotráfico, que incitaban múltiples conflictos territoriales y, particularmente, violencia. Inclusive, se enunciaron expulsiones de habitantes de sus casas por agentes del tráfico de drogas (ver capítulo de Viviana Moreno y de Boldrini y Decima).

Toda esta situación es presentada como un tiempo de fragmentación y debilidad asociativa en los diferentes asentamientos y villas. Sin embargo, esta imagen debe ser matizada y contrastada con otras evidencias empíricas, encontrando una gran variedad de situaciones. Por ejemplo, en el contexto de pandemia, recabamos experiencias de articulación de instituciones en diferentes tramas barriales e interbarriales, como fueron relevadas en las entrevistas.

La forma organizativa cuerpo de delegados y comisión apareció en algunas tomas de tierra recientes (como fue el caso Guernica en el año 2020, que no llegó a permanecer porque fue desalojado) o por el apoyo de algunas organizaciones externas (como por ejemplo Movimiento Evita, Barrios de Pie, Movimiento Darío Santillán, La Poderosa, Tupac Amaru, etc.) que acudían a establecer acciones de mejoramiento del hábitat en los barrios en las etapas iniciales. Se hicieron referencias a las asesorías de ONG como la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), Madre Tierra y Coordinadora contra la Violencia Policial e Institucional (CORREPI). En las entrevistas recabamos referencias a la pérdida de actividad de la Federación de Tierra y Vivienda (FTV), así como su disgregación. Relatos similares recopilamos en cuanto a un menor acompañamiento de la Iglesia católica en muchas zonas del conurbano bonaerense.

En muchos asentamientos (y también villas) del conurbano bonaerense, se encuentran presentes organizaciones comunitarias, algunas de larga data surgidas desde el inicio de las tomas^[21]. Las cooperativas (en menor medida mutuales) vinculadas al programa Arraigo de la década del 90 y a los organismos que lo sucedieron continúan en su formalidad, pero muchas de ellas sin los documentos contables o estatutarios regularizados. En la mayoría de los barrios, lo que moviliza es algún conflicto particular, que activa la experiencia organizativa y genera acciones colectivas contenciosas.

Entre los años 2004 y 2015, se ejecutó el Subprograma (luego programa) de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios en el conurbano bonaerense (Bettatis, 2009), y este dio lugar a algunos trabajos sobre el rol de las organizaciones sociales en estos procesos. Cravino y González Carvajal (2012) analizan la organización barrial que el proceso de urbanización genera, promueve o dispara (por diversos motivos, intereses u objetivos). El punto de partida de cada barrio analizado^[22] era diferente, y cada proceso de urbanización generó una dinámica sociopolítica distinta. Así, se observó en algunos casos el surgimiento de nuevos liderazgos (como en Villa Palito), la apertura de espacios de participación (como en Carlos Gardel), la redefinición de la representación barrial previa (como en Las Flores), o por la profundización de la situación de subordinación de la organización vecinal (como en La Cava). De todas maneras, se encontraron numerosas experiencias en donde los vecinos de estas villas se organizaron para formar parte, en mayor o menor medida, de la toma de decisiones acerca de la urbanización de sus barrios. El estudio tuvo como uno de los ejes el sentido de lo urbano, las identidades y la reurbanización que portaban los vecinos y las organizaciones barriales, así como también los criterios de merecimiento (en disputa) para acceder a una vivienda en dicho programa.

Forni et al. (2012), indagando la experiencia de Villa Palito (La Matanza), adoptan como perspectiva el cambio que implica el proyecto barrial que desarrolla la cooperativa del barrio y el proyecto de reurbanización que se lleva a cabo por parte del programa citado, y lo comprenden como el pasaje del clientelismo (con la figura del mediador denominado comúnmente “puntero”) a la idea de una organización comunitaria. Este trabajo se propone como un estudio longitudinal, que permite una reconstrucción histórica de la organización, perspectiva muy escasa en la bibliografía sobre el tema.

Por su parte, Ferraudi Curto (2014), a partir de un trabajo etnográfico, también en una villa del municipio de La Matanza, analiza los sentidos de la política (partidaria y barrial), la que considera una categoría etnográfica vinculada a los vecinos, pero también para quien investiga estos procesos, en particular al analizar las prácticas y los discursos del principal dirigente vecinal. A lo largo del recorrido que realiza el citado libro, emergen también las imbricaciones entre el Estado y las prácticas políticas barriales, los sentidos que le otorgan los habitantes a la villa y la articulación entre política y urbanización.

En los últimos años del período (2016 y 2017), referentes de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) acordaron con el gobierno nacional obtener datos cuantitativos sobre los asentamientos populares y para los cuestionarios in situ utilizar una metodología similar a aplicada por la ONG Techo años anteriores. Se sumaron a la tarea organizaciones piqueteras –la Corriente Clasista y Combativa^[23] y Barrios de Pie^[24], Techo y una institución dependiente de la Iglesia católica (Caritas)–. El resultado fue de 4.416^[25] barrios populares (nombre que se eligió para referirse a los asentamientos populares). El relevamiento fue oficializado por medio del decreto 358/17, que creó el Registro Nacional de Barrios (RENABAP). Este proceso, junto al impulso de la sanción de la Ley 27.453 en el año 2018, que establecía parámetros para la regularización dominial de los barrios autoproducidos, impactó en las organizaciones vecinales, en particular en aquellas vinculadas a las entidades que realizaron los levantamientos de datos. Esta ley fue propuesta por las organizaciones que hicieron el relevamiento y fue acordada con el gobierno para ser presentada en el Congreso Nacional, y contenía la prohibición de desalojos por cuatro años. Posteriormente, se le realizaron modificaciones y se extendieron los plazos para impedir las expulsiones.

A futuro, será oportuno indagar lo sucedido entre 2020 y 2024, cuando en los barrios se implementaron políticas públicas de mejoramiento del hábitat, tanto en villas como en asentamientos del AMBA (así como del resto del país), en algunos casos ejecutados por medio de las organizaciones socioterritoriales externas o vecinales.

Reflexiones finales

Una primera cuestión que emerge de la historización de las formas organizativas de los asentamientos y las villas del Área Metropolitana de Buenos Aires es que debemos estar atentos a no caer en reificaciones sobre las asociaciones barriales y, por el contrario, en primer lugar, comenzar describiendo su origen, sus mecanismos de tomas de decisiones, las tareas que asumen, sus formas (jurídicas o informales) y las demandas que presentan frente al Estado. En segundo lugar, es ineludible comprender las continuidades y rupturas en sus trayectorias organizativas, así como las articulaciones horizontales con otras formas asociativas de barrios populares y la complejización de los espacios de politicidad barrial ante la presencia de actores externos o de la multiplicación de organizaciones internas.

Ante la pregunta de si existe algo similar a movimientos sociales urbanos en las organizaciones vecinales en villas y asentamientos, encontramos trayectorias vinculadas a una experiencia en común (Thompson, 1995), la que fue mutando, enfocándonos aquí en particular en el período que va desde el fin de la última dictadura militar hasta la actualidad. Entre esas décadas, es posible hallar quiebres en la alianza villeros-sindicatos, que generaban una identidad social vinculada al territorio y al mundo del trabajo que contribuía a enfrentar el estigma de que se trataba de ocupantes ilegales. Permanentemente, los agrupamientos villeros tuvieron que reinterpretar los marcos políticos para plantear sus demandas, que signaron un camino de reclamo primero para poder permanecer en el lugar que habitaban y luego hacia la reurbanización de sus barrios. Eso estuvo acompañado de un cambio de mirada sobre estos espacios urbanos que, al comienzo, en un contexto de migración rural urbana, era percibido como un hábitat transitorio, pero luego un lugar que ganar en la ciudad. En paralelo, la penetración del mercado en nuevos asentamientos bajo formas que, en otros países de América Latina, se conocen como “loteos piratas” o como “mercado inmobiliario secundario” (venta de vivienda usada o alquiler de cuartos, departamentos o casas) en los ya existentes generó clivajes que dificultaron la experiencia en común. Por último, en gran medida, por las intervenciones del Estado con programas de mejoramiento o acciones asistenciales, las dinámicas de la politicidad barrial quedaron enmarcadas en cada uno de los asentamientos.

Como se demostró, desde la recuperación de la democracia, se observa una tendencia a la diversificación de las organizaciones barriales en cuanto a sus formas y su modo de coordinación, perdiendo fuerza las modalidades federativas, tanto para la Ciudad de Buenos Aires (CABA), como para el conurbano bonaerense, pero siendo muy variadas las situaciones: organizaciones densas y horizontales, representaciones unipersonales, presencia de organizaciones sociopolíticas que ejercen la representación barrial, etc.

En paralelo, se observó un proceso paradójico si comparamos lo sucedido en la Ciudad de Buenos Aires con relación al conurbano bonaerense. En este último distrito, en la mayoría de las villas más grandes, se mutó de formas organizativas concentradas en comisiones vecinales (que adoptan diferentes formas), que se caracterizaban por constituirse por un grupo pequeño de dirigentes (con distintos roles), con un presidente como referente, a formas colectivas como cuerpo de delegados, con representaciones con base en sectores o manzanas, que adoptaron un carácter de mayor horizontalidad y de legitimidad territorial. En cambio, en las tomas de tierras en el conurbano bonaerense, pasaron de formas colectivas expresadas en cuerpos de delegados por manzanas y comisiones que emergían de ellos, a agrupamientos vecinales (con diferentes formas jurídicas o informales) que continuaron en la prosecución de la regularización dominial, luego de décadas de lucha sin mayores resultados o programas de mejoramiento de barrios, pero sin gran participación de los vecinos en las decisiones o las acciones. No obstante, la forma cuerpo de delegados apareció en algunas tomas de tierra recientes, ya sea por autoorganización o por la presencia de entidades externas que acudían a coordinar el barrio. Las villas de la periferia mantuvieron sus formas organizativas, aunque algunas alteradas por la llegada de las políticas de hábitat de los gobiernos nacional, provincial o municipal, pero que se concentraban en las articulaciones, fundamentalmente, con referentes de agrupaciones pequeñas o, a veces, simplemente, en una representación unipersonal. En el resto se observa un debilitamiento de las formas organizativas barriales mientras cobran peso otro tipo de mecanismos, centrados en la lógica del mercado, frecuentemente asociado a economías ilegales.

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