Del análisis de la transformación reciente de la política social latinoamericana en el contexto de la globalización pueden extraerse dos conclusiones: la primera es que en los últimos cuarenta años de desarrollo e implementación de programas sociales específicamente dirigidos a la lucha contra la pobreza se ha generado un conjunto programas altamente homogéneos en toda la región. La segunda es la necesidad de cuestionar su efectividad, luego del tiempo transcurrido y los resultados obtenidos, pues a pesar de estas tres décadas de trabajo intensivo, no se han logrado erradicar las condiciones de vida inaceptables.
En los años de referencia, ha surgido una construcción que forma parte de lo que teóricos e investigadores de la sociología de las organizaciones llaman proceso de institucionalización. Esto se evidencia en los múltiples ministerios y secretarías creadas para el diseño e implementación de políticas y programas destinados a la población menos favorecida, muchos de ellos promovidos directamente por organismos financiadores internacionales. Con ello, se han creado profesiones, políticas y programas; productos y servicios.
Si bien este trabajo no busca inscribirse dentro de la larga tradición de estudios de las políticas públicas en su formato tradicional –es decir, el modo de definir y construir cuestiones y problemas; cómo llegan a la agenda política; qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen, y los efectos que producen los programas llevados a cabo–. El enfoque más habitual de este tipo de análisis consiste en dividir el proceso en fases y/o etapas que comienzan con la formulación de las políticas y terminan con su evaluación. Aun para autores que comparten este modelo, los límites entre fases y etapas tienden a desdibujarse, superponerse y hasta entremezclarse.
Entendiendo que el objetivo de este trabajo es dar cuenta de los procesos de legitimación de los programas que nos interesa investigar, consideramos pertinente aproximarnos desde la perspectiva que han asumido los estudios institucionales, particularmente la postura de la sociología de las organizaciones, campo disciplinar que busca explicar el surgimiento y extinción de distintos tipos de organizaciones. Esta tradición tiene en los trabajos de Max Weber uno de sus máximos referentes. En La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Weber advirtió que el espíritu racional propio del ascetismo construyó una caja de hierro burocrática, que después (en Economía y Sociedad) entendió como un proceso irreversible para el desarrollo del capitalismo. La legitimidad de la burocracia derivaba de su carácter presuntamente apolítico, mientras que los políticos afirmaban su autoridad en la aprobación de sus políticas o plataformas por parte del electorado.
Estos aportes de la teoría clásica permitieron el desarrollo de una serie de trabajos dedicados a la investigación de los detalles que configuraban las diferentes estructuras administrativas, legales y políticas. Según Wayne Parsons, se trataba de un trabajo descriptivo, fundamentalmente normativo, de las configuraciones organizacionales. Este es uno de los recorridos que siguió buena parte de la producción académica de los analistas de políticas públicas.
Desde posturas contemporáneas, Douglas North (1993) aporta que las instituciones reducen incertidumbre al proporcionar estructuras confiables y eficientes para el intercambio económico. Las organizaciones funcionan a partir de rutinas mediante las que se evita tener que definir cada vez un comportamiento. La característica que tienen las rutinas de predecir eficazmente las situaciones que el medio ambiente pueda presentar es lo que le da a una organización su carácter institucional. Pero la estabilidad que presenten sus procesos no es directamente proporcional a su eficiencia, y este es un punto de divergencia, fundamentalmente en el grado en que las instituciones representan respuestas óptimas a las necesidades sociales.
Hay dos posturas respecto de las instituciones: mientras que para el nuevo institucionalismo en la economía y la teoría positiva de elección pública se trata de productos de diseño humano; para los estudios sociológicos de las organizaciones, si bien son el resultado de la actividad humana, no necesariamente son producto de un diseño consciente.
El nuevo institucionalismo en la sociología comprende un rechazo a los modelos de “actor-racional”; un interés en las instituciones como variables independientes; una vuelta hacia las explicaciones cognitivas y culturales; y un interés en las propiedades de las unidades de análisis supraindividuales, las cuales no pueden ser reducidas a agregaciones o consecuencias directas de los motivos o atributos individuales. En la tradición sociológica, la institucionalización es un proceso fenomenológico por el cual algunas relaciones y acciones sociales llegan a darse por sentado (DiMaggio y Powell, 1999).
Esta tradición toma como punto de partida la homogeneidad de prácticas y acuerdos que rigen en el mercado de trabajo, en las escuelas, en los Estados y en las corporaciones. Las instituciones son aquellas convenciones que no son entendidas como meras conveniencias, sino que toman el estatus de reglas para el pensamiento social y la acción.
Según Charles Perrow (1991), las instituciones no solo limitan las opciones, sino que establecen el criterio por el cual las personas descubren sus preferencias. En otras palabras, algunos de los límites más importantes son cognitivos. Cuando el cambio organizacional ocurre, es de un modo episódico y dramático, en respuesta al cambio institucional a nivel macro. No es suave e incremental.
El nuevo institucionalismo aplicado al análisis organizacional enfatiza las maneras en que es estructurada la acción y es posible el orden, mediante sistemas de reglas compartidas que, al mismo tiempo, restringen la inclinación y capacidad de los actores a la optimización, y privilegian a algunos grupos cuyos intereses son garantizados mediante recompensas y sanciones.
Para los viejos institucionalistas, las formas cognitivas salientes son los valores, las normas y las actitudes. Las organizaciones se institucionalizan cuando son impregnadas con valores en tanto fines en sí mismos. Los recién llegados a una organización deben pasar por una socialización que los lleva a internalizar los valores organizacionales, que son experimentados como “compromisos”.
El viejo institucionalismo era directamente político en su análisis del conflicto de grupo y de la estrategia organizacional. Buscaba mostrar el “oscuro campo de la interacción informal”, con lo cual dejaba en evidencia también el modo en que las estructuras informales se desvían de los aspectos de la estructura formal y los limitan.
El nuevo institucionalismo le ha dado menos importancia a los conflictos de interés. Entiende la existencia de la irracionalidad en la estructura formal, y atribuye la difusión de ciertos departamentos y procedimientos de operación a las influencias interorganizacionales, a la conformidad y a la persuasión de las explicaciones culturales, más que a las funciones que deben desempeñar.
Lo que se institucionaliza son las formas organizacionales, los componentes estructurales y las reglas, no las organizaciones específicas. Esta institucionalización tiende a reducir la variedad, opera a través de las organizaciones para superar la diversidad en los ambientes locales. Se trata de un proceso fundamentalmente cognitivo. Las obligaciones normativas entran en la vida social como hechos que los actores toman en cuenta. No se trata de normas y valores, sino de guiones dados por supuestos, reglas y clasificaciones, que son la materia prima de las instituciones. Antes que organizaciones concretas que generan un compromiso afectivo, las instituciones son abstracciones, prescripciones racionalizadas e impersonales, tipificaciones compartidas.
Desde la etnometodología de Harold Garfinkel, las normas son sistemas cognoscitivos orientadores. Reglas de procedimiento que los actores emplean, flexible y reflexivamente, para asegurarse a sí mismos y a quienes los rodean de que su conducta es razonable. Se asigna, a la acción, un guion, y se lo justifica después del hecho a partir del caudal de “explicaciones” legitimadoras disponibles en la cultura.
Los autores del nuevo institucionalismo se apoyan en la propuesta fenomenológica que Peter Berger y Thomas Luckmann esbozan (1998), la existencia de las instituciones se basa en “una tipificación recíproca de acciones individuales por tipos de actores” (p. 54).
La etnometodología y la fenomenología, en conjunto, proveen al nuevo institucionalismo de una microsociología, que está implícita en el rol de la “lógica de la confianza” en el sostenimiento de una ilusión de intersubjetividad, y en la definición de “reglas institucionalizadas” como clasificaciones construidas en la sociedad al modo de tipificaciones o interpretaciones recíprocas.
En el análisis de los distintos abordajes de las investigaciones empíricas del nuevo institucionalismo, Scott (1995) entiende que el estudio de las instituciones puede estar basado en tres aspectos principales considerados esenciales para que un sistema o comportamiento dados se institucionalicen, que se refieren a cuáles son los elementos que entran en juego en dicho proceso: regulativo, normativo y cognitivo.
El enfoque regulativo se basa en el hecho de que las instituciones conforman el comportamiento del individuo y que reglas expresas (sanciones, por ejemplo) o implícitas son mecanismos clave a la hora de estandarizar e institucionalizar un patrón de comportamiento. Desde este enfoque, los individuos actúan según un cálculo de costos y beneficios, y siguen las reglas llevados por sus propios intereses.
En el enfoque normativo, el énfasis está puesto tanto en los valores como en las normas que definen la mejor manera de hacer las cosas. Estas normas y valores (que pueden o no ser impuestos desde afuera) condicionan la manera en que los individuos van a actuar, pero al mismo tiempo los favorecen, al proveer un marco donde la acción social pueda desarrollarse libremente, pero siempre dentro del contexto normativo en cuestión.
El abordaje cognitivo –característico del enfoque neoinstitucional– enfatiza tanto aspectos simbólicos como estructurales para la conformación y mantenimiento de las instituciones. Lo que se construye intersubjetivamente parece ser dado de forma objetiva. Asimismo, las características de lo construido adquieren una configuración específica según varíen en el tiempo y en el espacio.
Así la legitimación se entiende como una objetivación de significados compartidos que pasan a estar disponibles de manera plausible al conjunto de los individuos, y otorgan, de esta forma, cierta justificación al orden institucional en cuestión. Por lo tanto, una vez que las organizaciones se hayan legitimado, logran imponerse como tales frente a las restantes, o frente a los actores del campo en general.
John Meyer y Brian Rowan (1999) hacen hincapié en la legitimidad de las estructuras formales racionalizadas y dejan de lado el ejercicio de coordinación y control de las organizaciones. Para estos autores, el conocimiento legitimado en la estructura formal (prestigio social, leyes, normas, etc.) funciona a la manera de mitos sumamente racionalizados que son obligatorios para algunas de ellas.
En este planteo, las profesiones y las tecnologías funcionan como mitos racionalizados, y se entiende que controlan técnicas impersonales, cuyo uso muestra responsabilidad, por eso se difunden rápidamente. Se las considera elementos correctos, adecuados, racionales y necesarios, que las organizaciones deben incorporar para evitar la ilegitimidad. De este modo, los mitos construidos dentro de los elementos institucionales racionalizados crean la necesidad, la oportunidad y el impulso para organizar racionalmente.
Los mitos generados por prácticas organizacionales particulares y difundidos mediante las redes de relaciones basan su legitimidad en la suposición de que son racionalmente efectivos. Por otra parte, en algunos casos, su legitimidad oficial se basa en mandatos legales impuestos por los Estados. La incorporación de elementos institucionalizados proporciona una explicación de las actividades que protege a la organización de las dudas respecto de su conducta. La organización se hace legítima y usa tal legitimidad para fortalecer su apoyo y asegurar su supervivencia.
Las organizaciones que omiten elementos de estructura legitimados ambientales o que crean estructuras únicas carecen de explicaciones legitimadas; esas organizaciones son más vulnerables a las acusaciones de que son negligentes, irracionales o innecesarias.
Los mitos racionalizados intentan sujetarse a la organización a partir de reglas ceremoniales que en algunos casos pueden generar conflictos e inconsistencias en los esfuerzos que se hagan para conseguir mayores niveles de eficiencia en la coordinación y un control riguroso. La actividad tiene un significado ritual: mantiene las apariencias y le da validez a una organización.
En esta misma línea, DiMaggio y Powell cuestionan las causas de la racionalidad y la burocratización de la sociedad en los desarrollos weberianos. La burocratización weberiana se apoyaba en tres causas: la competencia en el mercado entre empresas capitalistas, la competencia entre los Estados que necesitaron la generación de reglas para el control de su cuerpo administrativo y la ciudadanía, y las demandas burguesas de la igualdad ante la ley.
Para estos autores, las causas de la racionalidad y de la burocratización de la sociedad cambiaron. Los cambios estructurales en las organizaciones se dan cada vez menos a partir de la competencia o de la necesidad de eficiencia. En lugar de este argumento, creen que la burocratización y otras formas de cambios organizacionales ocurren como resultado de procesos que hacen a las organizaciones más similares entre sí, sin que esto se las vuelva necesariamente más eficientes.
La burocratización y otras formas de homogeneización emergen de la estructuración de los campos organizacionales. Este proceso se debe en gran parte a los efectos de los Estados y a la profesionalización, que se convirtieron en los grandes “racionalizadores” de la segunda mitad del siglo XX. Los campos organizacionales muy estructurados proporcionan un contexto en el que los esfuerzos individuales para tratar la racionalidad se guían por la incertidumbre y la coacción de la homogeneidad en la estructura, la cultura y los resultados.
Por campo organizacional los autores entienden que está compuesto por “aquellas organizaciones que, en su conjunto, constituyen un área de la vida institucional: los proveedores principales, los consumidores de recursos y productos, las agencias reguladoras y otras organizaciones que dan servicios o productos similares” (DiMaggio y Powell, 1999, p. 106).
Los campos existen en la medida en que están definidos institucionalmente. El proceso de definición institucional consiste en el aumento del grado de interacción entre las organizaciones en un campo; el surgimiento de estructuras interorganizacionales de dominio y patrones de coalición; un incremento en la carga de información de la que deben ocuparse las organizaciones que participan en un campo; y el desarrollo de la conciencia entre los participantes de un conjunto de organizaciones de que llevan adelante una empresa común (DiMaggio y Powell, 1999).
La idea es que los actores organizacionales, tomando decisiones racionales, construyen a su alrededor un contexto (medio ambiente) que restringe (limita) sus posibilidades para el cambio en los años posteriores.
El concepto que mejor captura el proceso de homogenización es el de isomorfismo, un procedimiento por el cual se restringen las fuerzas de una unidad de población dada para llevarla a parecerse al conjunto de la población según las condiciones que plantea el medio. Las características de las organizaciones se modifican hacia un aumento de la compatibilidad con las características propuestas por el medio.
Meyer (1977) y Fennell (1980) encontraron dos tipos de isomorfismo, el competitivo y el institucional. El competitivo responde a la lógica racional, que se evidencia en la competencia del mercado, explica una parte del proceso de burocratización que observaba Weber y se puede utilizar para la explicación de la adopción temprana de la innovación. El isomorfismo institucional supone que las organizaciones compiten no solo por recursos y clientes, sino que también están en juego el poder y la legitimidad institucional. Este concepto es una herramienta potente para entender las políticas y las ceremonias que adoptan las organizaciones modernas.
DiMaggio y Powell (1983) identifican tres mecanismos de cambio isomórfico:
Isomorfismo coercitivo. Son presiones formales e informales realizadas por otras organizaciones que pueden influir, desde arriba, culturalmente. Estas presiones pueden sentirse como fuerzas, como la persuasión o la invitación a participar de un conjunto de prácticas. En algunos casos, los cambios organizacionales se pueden dar como respuesta a cambios que proponen los gobiernos. Esto es evidente cuando las organizaciones se someten a las demandas de actores externos poderosos, a veces en condiciones de dependencia de recursos. Surge de los problemas de legitimidad y de las políticas adoptadas.
La existencia de un contexto legal afecta a muchos aspectos del comportamiento de las organizaciones a lo largo de su carrera. Como resultado, estas se tornan cada vez más homogéneas, estructuradas alrededor de rituales en conformidad con la institucionalización.
Isomorfismo mimético. Constituye una respuesta estándar a la incertidumbre, parte de la imitación, y se da cuando las tecnologías y las metas organizacionales son pobremente comprendidas (March y Olsen, 1997). Si las metas son ambiguas o cuando el medio crea símbolos inciertos, las organizaciones pueden modelarse mirando a otras organizaciones. Esta manera de modelarse responde a la incertidumbre. El proceso puede ser no intencional, difuso e indirecto, pero también puede ser generado de manera explícita a partir de otras organizaciones como consultoras u organizaciones corporativas (uniones de empresarios de una rama de actividad), y hasta la propuesta del uso de nuevas tecnologías puede sumar a este proceso.
Las organizaciones buscan modelarse a sí mismas a partir de otras del mismo campo a las que perciben como más legítimas o exitosas. Se trata de una adopción voluntaria de modelos organizacionales para minimizar la incertidumbre.
Isomorfismo normativo. Deviene principalmente por la profesionalización, y establece una base cognitiva a la legitimación a partir de las diferentes autonomías ocupacionales. Las universidades y el entrenamiento profesional son importantes centros de desarrollo de normas organizacionales entre los ejecutivos profesionales y su staff. Son presiones que se establecen por motivos de socialización; el intercambio de información entre profesionales ayuda a reconocer jerarquías de estatus, centro y periferias; toda esta información sirve de matriz para el movimiento de las empresas. El management profesional actúa en tándem con la estructura de los campos organizacionales. Este tipo de presión puede darles legitimidad y liderazgo a las organizaciones que copian la estructura u operan procedimientos de otras esperando tener los mismos resultados. En ellas se da una transformación que es llevada adelante por sus actores centrales, profesionales expertos certificados.
Esta tipología es analítica pero los distintos tipos no siempre son empíricamente distinguibles. Es a partir de estos conceptos y desarrollos que pretendemos analizar la tendencia a la homogeneidad de los programas de transferencias condicionadas de ingreso de la política social latinoamericana.
3.1 Política, políticas y programas sociales
Como se mencionó anteriormente, el concepto de políticas públicas refiere a la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas, y a la manera en que llegan a la agenda política y a la de las políticas públicas.
Las investigaciones al respecto suelen orientarse mediante preguntas por el cómo, porqué y para qué los gobiernos adoptan determinadas medidas y actúan (o no actúan) En este sentido, la literatura anglosajona se establece una diferencia entre Policy –que referencia a la acción racional, a la toma de decisión de un gobierno resultado de un propósito específico, como podría ser el diseño de un programa social– y Politics, que indica las relaciones de la lucha por el poder y el conflicto de intereses. En español solemos referirnos a este concepto como “la política”, diferenciándose de “las políticas”. Una política ofrece un tipo de teoría sobre la cual se erige un reclamo de legitimidad; y se espera que el político disponga de “políticas”, decisiones racionales, como un conjunto de prioridades, principios orientadores y decisiones estratégicas acerca de las acciones a realizar para abordar la problemática.
Daniela Soldano y Luciano Andrenacci (2006) entienden a las “políticas sociales” como un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma que siguen un doble patrón; esto es, una intervención en el centro que define los mecanismos fundamentales de la integración social y una intervención en los márgenes que actúa sobre dispositivos que fallan o sobre aquellos sujetos que no pueden acceder a la integración.
Antes de seguir avanzado, es importante recordar que la política social en los países occidentales no puede entenderse al margen del sistema capitalista. Un sistema que en la actualidad “no ofrece a amplios sectores sociales, capacidad de inserción en el sistema productivo y por lo tanto los priva de ingresos que les permitan acceder a consumos básicos” (Isuani, 2002, p. 5), de la misma manera en que tampoco pueden entenderse prescindiendo de la forma asumida por el Estado a lo largo de dicha dinámica. Es por esto que no hay que perder de vista que la política social es parte de la política pública, y esta última es una manifestación del Estado.
Teniendo en cuenta esto, podemos analizar a las políticas sociales actuales como las manifestaciones del Estado para gestionar la flexibilización y la precarización del empleo, la transformación de los seguros sociales en cuasimercados, y la expansión de los dispositivos de detección de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo, junto con el modo de intervención sobre ellos o su neutralización.
Según Soldano y Andrenacci, un “programa social” refiere a una particular manera de abordar una determinada problemática social. El programa es una respuesta a un problema detectado o diagnosticado, y responde a una decisión superior de afrontarlo, considerando los elementos o criterios generales definidos desde la política social (por ejemplo, definiciones de grupos vulnerables, participación ciudadana, descentralización, entre otros).
Cuando se habla de un “programa”, se suele pensar en la idea original que justifica su existencia, esto es, en sus objetivos, procedimientos, metodologías, hipótesis de trabajo o “apuestas”. Cada programa define a su población objetivo e identifica actores que deben participar en su puesta en práctica, y define también un cierto monto de recursos disponible.
Diseñar un programa es responder a “de qué problema se hace cargo” el Estado, qué se pretende conseguir, a quiénes se quiere beneficiar y por qué, qué prestaciones o servicios se pueden ofrecer, cómo se va a realizar; y definir a los actores de la implementación.
Por lo general, el programa diseñado queda plasmado en un documento, y da origen en la mayoría de los casos a instructivos y reglamentos de operación en los cuales se señala qué se espera que ocurra para que el programa cumpla con los objetivos definidos. Luego se fijarán los roles y funciones a distintos actores que se involucrarán en la fase de ejecución.
A partir de este concepto de programa social es que entendemos posible analizarlos como equivalentes a un actor organizacional, en tanto que constituyen unidades administrativas en las cuales la gestión no recae sobre un solo funcionario, sino sobre todo un cuerpo de personas, entre personal técnico, administrativo y profesionales que se distribuyen las distintas tareas y reparticiones. Este enfoque teórico aporta un marco con el que es posible analizar la interacción de los procesos de cambio interno y externo. Los contextos de incertidumbre y ambigüedad facilitan la adopción de modelos que se presentan como exitosos; la participación organizacional dentro de un campo o ámbito favorece también las posibilidades de convergencia.
