La política social en Chile post Pinochet

5.1. Antecedentes

La evolución de las políticas sociales de Chile resulta de gran interés no solo por ser uno de los países pioneros en el desarrollo de iniciativas de este tipo, a las que hoy llamamos de lucha contra la pobreza, sino también por la particular trayectoria que fue recorriendo la conformación de su Estado social.

Siguiendo la norma general para América Latina, durante el siglo XIX hasta la crisis de la década del treinta, el motor de la economía chilena estuvo constituido por la demanda externa, la minería de metales (cobre, plata y oro), las exportaciones agrícolas y la explotación de los salitres, que son actividades –en particular esta última− fuertemente concentradas y con gran participación de capitales extranjeros. Fue un período de expansión de la infraestructura básica y de las vías de comunicación interna del país con la llegada del ferrocarril (Arellano, 1986).

En el texto Políticas sociales y desarrollo, de José Pablo Arellano, se establece que la creciente urbanización y la migración de mano de obra del centro al norte del país favorecieron la expansión de los servicios y que con ellos también comenzó a surgir una incipiente clase media compuesta por empleados y profesionales. Con ello surgieron también las primeras organizaciones obreras, y con ellas, las primeras huelgas. Recién iniciado el siglo XX comenzaron a desarrollarse los primeros debates y proyectos de regulación del mundo del trabajo; en 1917 se sancionó la ley que establecía el descanso dominical obligatorio; en 1918 se redactó el primer código sanitario, en 1920, después de largos debates, la educación primaria se convirtió en obligatoria.

El gran paso a una amplia legislación social se dio con la llegada a la presidencia de Arturo Alessandri (1920-1925), quien en 1921 envió al Congreso un conjunto de leyes sociales que fueron motivo de fuertes enfrentamientos y presiones hasta que en 1924 lograron sancionarse regulaciones sobre “contratos de trabajo, sindicatos, derecho a la huelga tribunales de conciliación y arbitraje, indemnizaciones por accidente del trabajo; y se crearon la Caja del Seguro Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados Particulares” (Arellano, 1986, p. 28). Asimismo, se desarrolló la primera institucionalidad estatal para la atención de las problemáticas sociales; se creó el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social; se establecieron también impuestos a las rentas y un impuesto global complementario con un esquema de progresividad.

La crisis de la década de 1930 golpeó a la economía chilena y produjo momentos de inestabilidad política. La fuerte dependencia del exterior se intentó subsanar mediante un proceso de sustitución de importaciones promovido por el apoyo estatal. En materia social, se fijaron las remuneraciones mínimas y el pago de indemnizaciones por despido. En 1936 se creó la Caja de Habitación Popular para la construcción de viviendas destinadas a los trabajadores.

Para la década de 1950 se creó el Sistema Nacional de Salud, que hizo extensivos los servicios de salud a toda la familia de los trabajadores; en el ámbito de la educación se creó la Junta Nacional de Auxilio Escolar, destinada a proveer apoyo alimentario y útiles escolares a los estudiantes de menores recursos (Arellano, 1986).

Este ciclo está marcado por la creación de medidas y políticas destinadas a la cobertura de servicios sociales y a distintas prestaciones. Esto puede verse en el aumento del gasto social de Chile y en los beneficios otorgados, en mayor medida, a los sectores medios; esto es, a los trabajadores formales.

El final de este ciclo, que se considera del Estado benefactor, tuvo lugar a mediados de la década de 1950, cuando comenzaron a adoptarse medidas económicas antiinflacionarias que, entre otros objetivos, buscaron frenar el avance del gasto social y la escalada de beneficios. La inflación se aceleró en 1953, momento en que los precios subieron por encima del 50%. Entre las causas presentadas por el gobierno se encontraba la distribución del ingreso, que sería unas de las preocupaciones más presentes en las acciones del Estado chileno. Según Arellano (1986, p. 39), entre 1930 y 1950 el gasto social se triplicó, mientras que las contribuciones se duplicaron, lo que generó problemas de financiamiento.

Desde mediados de los años cincuenta hasta mediados de los sesenta se redujo fuertemente el crecimiento del gasto social. Con la llegada a la presidencia de Eduardo Frei (1964-1970), de la Democracia Cristiana, volvió a la agenda pública el debate por la distribución del ingreso, y las políticas sociales fueron identificadas como una herramienta para lograr este objetivo. Se buscó ampliar los beneficios del campesinado, se puso en marcha una reforma agraria y se fomentó la sindicalización del campo.

La llegada de Salvador Allende a la presidencia en 1970 dio inicio a una etapa en la que se buscó profundizar aún más la distribución del ingreso. El avance sobre la redistribución del patrimonio fue visto como una herramienta que resultaría útil para llevar a cabo el plan de transición del capitalismo al socialismo; que suponía la estatización de las áreas clave para la economía, la nacionalización de la industria del cobre; continuar con la reforma agraria, la expropiación agrícola y el aumento de los salarios de los trabajadores.

Después de un largo período de construcción de un Estado socialmente activo se fueron acumulando problemas macroeconómicos tales como el aumento del déficit, la caída de las reservas, el aumento de la inflación. Estos factores llevaron al desabastecimiento y, con él, a la formación de “mercados negros”. La ampliación de derechos había impactado fundamentalmente en las clases medias y poco a poco fue incorporando a los obreros urbanos. Los sectores más postergados −campesinos y pobres urbanos− recibieron mayor atención, al ser incluidos también en los servicios sociales, la educación, la salud y también pasando por la vivienda.

Con la llegada de la dictadura militar en 1973, en términos de política social, se marca la retirada del Estado social activo. Se produce una permanente y fuerte caída del gasto social. Fue el régimen militar dirigido por Augusto Pinochet el que más explícitamente vinculó las reformas del Estado chileno con el marco teórico neoliberal. Sin medias tintas, el gobierno dictatorial chileno optó por una reforma total de sus funciones, y particularmente, las políticas sociales desarrollaron de forma original un conjunto de tecnología asociada a esta transformación.

En relación a los gastos sociales confluyen dos tendencias. Por una parte se lleva adelante una política antiinflacionaria, que se basa en una fuerte reducción de los gastos de gobierno. Por otra, tal disminución de gastos es estimulada por una estrategia de desarrollo de largo plazo, que descansa fundamentalmente en el sector privado y que procura reducir al Estado a su mínima expresión. De esta forma, tanto los objetivos de corto como de largo plazo favorecen el recorte de los gastos gubernamentales (Arellano, 1986, p. 45).

El gobierno dictatorial pretendió presentar conceptualmente un énfasis en la conveniencia de ampliar la libertad individual y el espacio de elección. En detrimento de ello, desapareció el rol de la comunidad que había sido enfatizado por los gobiernos anteriores.

el gobierno militar revirtió las tendencias económico-sociales imperantes por varias décadas en Chile: redujo drásticamente el papel intervencionista del Estado, impulsó la privatización de la economía, impuso severas contracciones al gasto público social y promovió la liberalización de los mercados y del comercio exterior, al igual que diversos cambios internacionales, imponiendo así la supremacía del libre mercado y la subordinación de la actividad económica interna a los flujos financieros internacionales. Al mismo tiempo, desmanteló las estructuras políticas y sindicales dentro de las cuales las clases populares habían logrado expresar sus demandas y presionar por sus intereses (Vergara, 1993, p. 170).

Muchos de los argumentos conceptuales en los que se apoyó la dictadura chilena se encuentran publicados en un plan de gobierno desarrollado por un conjunto de economistas conocidos como los “Chicago Boys“, quienes lo plasmaron en lo que fue denominado El Ladrillo, un documento que inicialmente tuvo circulación interna y que luego fue elevado como propuesta al presidente Jorge Alessandri (1958-1964), quien lo desestimó. En forma posterior fue presentado a funcionarios del gobierno dictatorial del general Augusto Pinochet. En 1992, el Centro de Estudios Públicos (CEP) lo editó bajo el título El Ladrillo. Bases de la política económica del gobierno militar chileno, y fue prologado por uno de sus autores originales, Sergio de Castro, quien fue ministro de Economía entre 1974 y 1976, y posteriormente de Hacienda, entre 1977 y 1982.

En 1956 se firmó un convenio entre la Pontificia Universidad Católica de Santiago de Chile y la Universidad de Chicago por el cual un grupo de alumnos seleccionados tanto de la Universidad Católica como de la de Chile irían becados a la Universidad de Chicago para realizar estudios de posgrado en Economía. El objetivo era dotar a la Universidad Católica de un grupo inicial de por lo menos cuatro profesores de jornada completa que tuvieran un riguroso entrenamiento en Ciencias Económicas. Así fue como a partir de octubre de 1958 se produjo una profunda transformación en la enseñanza en la Universidad Católica. Producto del prestigio académico alcanzado fue que en 1967 y 1968 se organizara un curso de Economía especialmente diseñado para empresarios […]. La convivencia entre académicos y empresarios fue recíprocamente enriquecedora y produjo como resultado el que éstos propusieran a un grupo de nuestra Escuela de Economía su participación en la elaboración de un programa económico para el candidato señor Jorge Alessandri Rodríguez (de Castro, 1992: 7).

En 1975, cuando la Armada chilena −en esos años, encargada de la economía del gobierno− decidió que las medidas que se estaban llevando a cabo para controlar la inflación habían fallado, permitió a este grupo de economistas (los “Chicago Boys”) su ingreso como asesores. Su primera intervención fue en la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) −antecesora del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN)−, que se encargaría del diseño e implementación de los programas sociales. Posteriormente, varios integrantes de este grupo de economistas desembarcaron en los ministerios de Hacienda y Economía, y en el Banco Central.

Encontraban que las causas de los problemas económicos se remontaban a momentos de la colonia y la monarquía española, pero entendía, a su vez, que era posible aislarlas para su tratamiento.

El esquema de políticas económicas que se propone en este informe supone un cambio radical en la situación presente y esto concebido en términos de la existencia de un Gobierno de conciliación nacional, poseído de gran prestigio por su objetividad e imparcialidad y premunido, por ende, de una autoridad generalmente aceptada. Será tarea fundamental del Gobierno el promover un nuevo consenso que permita aunar la capacidad de trabajo, ahorro y creatividad de todos los chilenos y además, que posibilite la creación de un marco estable de instituciones y políticas que garanticen la permanencia y eficacia del sistema.
El conjunto de políticas propuestas constituye un todo armónico y no es aplicable por parcialidades; por el contrario, la aplicación parcial o limitada de él podría dar origen a un sinnúmero de efectos no deseados, que no han sido analizados en este trabajo (CEP, 1992, pp. 22-23).

En el diagnóstico, se identificaban como los problemas más importantes, la reducción del crecimiento económico, un estatismo exagerado, la escasez de empleos productivos, la inflación, el atraso agrícola y la existencia de condiciones de extrema pobreza en importantes sectores de la población. Todo ello habría provocado “la ineficaz asignación de recursos productivos y su baja tasa de crecimiento, un limitado desarrollo del sector externo, el déficit fiscal, el mal uso del poder político, entre otros” (CEP, 1992, pp. 27-28).

Entendemos la política económica como una función activa del Gobierno. Pero al igual que en la dirección de una empresa, el directorio y la gerencia ejecutiva no están dedicados a ejecutar operaciones de detalle, sino a establecer pautas, determinar metas, coordinar recursos y a controlar por la vía de excepción, esto es, a dedicar esfuerzos a aquellos aspectos en que el plan se ha desviado y no se cumple; así también, la participación estatal debe ser centralizada y operar por la vía de la excepción. En esta forma el enorme potencial de recursos que maneja el Gobierno puede ser utilizado con gran eficiencia y los mecanismos de planificación adquirir su verdadera relevancia (CEP, 1992, pp. 33-34, el destacado es propio).

En su análisis comprendían que los servicios sociales se habían mostrado incapaces de llegar con sus beneficios a los grupos más pobres de la población, favoreciendo a los estratos medios y medios-bajos. Según este diagnóstico, esto se debía, en primer lugar, a la composición política de las alianzas que había establecido el poder depuesto y, en segundo, al hecho de que los más desfavorecidos se encontraban marginados del sistema económico, ya fuera por estar desempleados, por no contar con empleo estable o por desempeñarse como trabajadores cuentapropistas, generalmente vinculados a actividades de muy baja productividad. Estas dos situaciones hacían prácticamente imposible llegar a ellos por medio de los instrumentos distributivos “tradicionales” (políticas salariales o de precios controlados, asignaciones familiares, seguro de desempleo, etc.) que habían servido para mejorar las condiciones de vida de los trabajadores asalariados.

El régimen autoritario que se instala en el poder en 1973 manifestó desde sus inicios escaso interés por avanzar hacia una distribución más equitativa del ingreso y las oportunidades sociales. En consonancia con la concepción ultraliberal que impuso al país, atribuye al Estado una extrema ineficiencia en las funciones distributivas, en las cuales su acción en el pasado habría tenido un carácter regresivo. Sostiene, en cambio, que los progresos en la distribución del ingreso sólo pueden ser fruto del crecimiento de la economía. Es preciso, entonces, que primero el sistema económico se desarrolle, para después distribuir, lo que, por lo demás, será consecuencia automática de la prosperidad económica −es decir, del ‘rebalse’ de los frutos del desarrollo hacia las actividades y grupos más rezagados−, no de la acción del Estado (Vergara, 1990, pp. 20-21).

En El Ladrillo ya quedaba establecido que era necesario desarrollar una política efectiva que, para erradicar la extrema pobreza, “debe orientarse a favorecer directamente a quienes se desee beneficiar” (CEP, 1992, p. 38). Chile tiene en la actualidad una experiencia de más de cuatro décadas de diseño e implementación de políticas sociales focalizadas y descentralizadas para combatirla. Ya desde la década del setenta se vienen desarrollando programas compensatorios a través de transferencias directas de bienes y servicios para aliviar situaciones de precariedad aguda o familiar, como los Programas de Emergencia de Empleo, el Subsidio Único Familiar, la Pensión Asistencial, entre los más destacados.

En una exhaustiva investigación llevada a cabo a fines de la década del ochenta y publicada en 1990, Pilar Vergara intenta definir los objetivos que subyacen a los programas de lucha contra la pobreza implementados por el gobierno chileno entre los años 1973 y 1988. Encuentra que el objetivo fundamental de la política social ha sido la “erradicación de la extrema pobreza”, lo que exigió poner en marcha políticas “selectivas”, orientadas en favor de los grupos sociales y económicos específicos. La intención era evitar filtraciones indebidas y, como ya se ha expuesto con anterioridad, que los grupos medios y altos financiaran con sus propios recursos las prestaciones que antes recibían del Estado.

Con este propósito también se justificó la privatización de bienes y servicios básicos, proceso que en Chile se conoció como “modernizaciones sociales”, de manera que fuera el mercado el que regulara el acceso a las prestaciones, dejando al Estado solo atento a las necesidades de los hogares que no pudieran pagarlos.

Surgen nuevas modalidades selectivas de intervención social que se plantean como una “red social” del gobierno. Esto es cronológicamente muy anterior a lo que después el Banco Mundial promocionó como Safety Nets o “Redes de protección social” para la gestión social del riesgo, como analizamos en el capítulo anterior. Estas innovaciones se presentaron en Chile mediante el uso de instrumentos especialmente diseñados para identificar de forma rigurosa a los hogares definidos como de atención prioritaria y determinar sus principales características. Asimismo, estas acciones debían ser ejecutadas en forma descentralizada, en las municipalidades radicaban las responsabilidades relativas a la aplicación y el control de la gestión. Es decir, la propuesta del gobierno chileno también fue pionera en la utilización de la descentralización de la gestión de las políticas sociales.

En la concepción ortodoxa, la pobreza no es más que un producto de las rigideces en la estructura social y distorsiones en el funcionamiento de los mercados. Al abordarla como un factor que se puede atacar de forma planificada, con táctica y estrategia, surgió la primera propuesta articulada de subsidio directo tendiente a satisfacer las carencias de grupos vulnerables determinados. Para eliminarla no se requeriría modificar aspectos esenciales del orden económico y social vigente, menos aún supondría medidas de intervención directa del Estado sobre el funcionamiento de la economía. Bastaría con determinar cuáles eran las necesidades básicas e identificar a los grupos que exhibían los déficits más agudos, para arbitrar luego programas de subsidios que les proveyeran directamente los bienes y servicios que requiriesen para alcanzar un nivel de vida “mínimo”.

Entonces se aparece un nuevo tipo de programa, yo creo que muy influido además por la política social de Pinochet, quien llevó parte de la táctica militar al campo de la política social. La focalización es una idea que viene del campo de batalla… los bombardeos se focalizan en un punto específico, ¿no? Es la contribución de Pinochet a la política social (Académico 3 – México).

El intento por focalizar una mayor proporción del gasto social en los grupos que tradicionalmente habían quedado al margen de los beneficios estatales confiere a estas experiencias un carácter inédito y original. Según Vergara (1990, p. 25), “esto se aplica con mayor razón a aquellos programas cuyos beneficios representan una inversión en capital humano” (el destacado es propio), entre los que identifica a aquellos subsidios que tienen a los niños, jóvenes y embarazadas por destinatarios. Más adelante continúa:

si se desea erradicar la miseria y avanzar progresivamente hacia una real igualdad de oportunidades en las nuevas generaciones, las reformas económicas y sociales que se emprendan en un futuro deberán acompañarse de medidas que contribuyan a romper las cadenas causales que, desde la niñez e incluso en el período de gestación, reproducen las desigualdades y la pobreza y la trasmiten de una generación a otra (Vergara, 1990, p. 25; el destacado es propio).

En estos párrafos es posible advertir cómo en Chile, dos décadas antes de la aparición de los dos programas más grandes y renombrados de la región, el PROGRESA-Oportunidades y el Bolsa Familia, ya se debatía la necesidad de invertir en capital humano como un modo eficiente de incidir en la reproducción intergeneracional de la pobreza. Vale destacar que ni el Ladrillo ni el citado estudio de Pilar Vergara se encuentran referenciados entre los textos más citados con referencia a los orígenes de los PTC. La literatura habitual sobre los PTC suele colocar como pioneras a las experiencias de México y Brasil que surgieron dos décadas después. En el mismo sentido, se suele atribuir la propuesta conceptual de inversión en activos de capital humano para la interrupción de la reproducción intergeneracional de la pobreza a los estudios realizados por el demógrafo Gómez de León en México y sus equipos de investigación en el Consejo Nacional de Población (CONAPO), que analizaremos más adelante junto con el programa Oportunidades de México.

Para cumplir con el objetivo de atacar la pobreza extrema con subsidios focalizados, el gobierno de Chile necesitó volver a definirla y optó por hacerlo en términos absolutos, es decir, como la incapacidad de los individuos de alcanzar ciertos mínimos de satisfacción respecto de un conjunto de necesidades que se consideran imprescindibles. Por lo tanto, la interpretación del régimen militar chileno no obedeció a factores estructurales presentes en el sistema social y en la organización de la economía en esa etapa, sino a distorsiones en el funcionamiento de los mercados y, también, a las características socioculturales de los pobres.

De esta concepción emerge que la extrema pobreza es un fenómeno esencialmente superable si se aplican políticas adecuadas que actúen sobre las variables que lo caracterizan y perpetúan. Dichas políticas deben ser focalizadas, en el sentido de favorecer únicamente a las familias que se ubican por debajo de un nivel de bienestar considerado indispensable. Aparece entonces el concepto de “mínimos sociales”, que supone asegurar condiciones de subsistencia, con el anhelo de la igualdad de oportunidades.

En este contexto, el gobierno chileno inició un período de radicalización de la reforma de la política social a partir de fines de 1978 y comienzos de 1979, cuando comenzaba la privatización de servicios básicos de la educación, la salud, la vivienda y la previsión social. Este proceso, conocido como “modernizaciones sociales”, combinaba la privatización con medidas destinadas a desarticular organizaciones sociales tales como sindicatos, gremios y colegios profesionales. Con ello respondía también al objetivo de instaurar relaciones sociales regidas exclusivamente por las leyes del mercado competitivo (Vergara, 1990).

En el campo de la salud, el régimen tradicional de financiamiento por presupuesto fue reemplazado por un sistema de bonos basado en la “facturación de atenciones prestadas”; los ingresos de los efectores pasaron a ser proporcionales al monto de las atenciones realizadas.

Con respecto a la educación, los establecimientos nacionales fueron transferidos a las municipalidades, las que a su vez podían delegar su administración en entidades privadas; y además, se modificó el sistema de financiamiento de las escuelas gratuitas (municipales o privadas), que suponía, por parte del Estado nacional, la entrega de una subvención a la escuela por cada alumno que asistía a clases a ella. De este modo se incorporaron criterios de rentabilidad y competencia en la administración de establecimientos gratuitos.

Respecto de la política laboral, en 1979 se estableció que las negociaciones colectivas comenzarían a llevarse a cabo sin la intervención del gobierno como árbitro y mediador. Además, su ejecución quedaba limitada a las empresas individuales, y estaría destinada únicamente a los trabajadores del sector privado. Adicionalmente, se autorizó la formación de más de un sindicato por empresa. En la política previsional, se sustituyó el antiguo régimen de reparto por uno de capitalización individual, administrado por el sector privado. Se autorizó la formación de sociedades anónimas, llamadas Administradoras de Fondos de Pensión (AFP), cuyo sistema prevé que los beneficios previsionales que recibe un trabajador serán equivalentes a los aportes realizados durante sus años de actividad.

5.1.1 Subsidios directos como estrategia para la erradicación de la pobreza extrema

La dictadura chilena diseñó un plan para la erradicación de la pobreza extrema que se encontraba de acuerdo con su enfoque acerca de la naturaleza y las causas de su existencia; desde ese punto de vista, se consideraba que la acción del Estado en este campo debía centrarse en una

política de subsidios directos, que focalicen la ayuda en los sectores que no están en condiciones de adquirir en el mercado los bienes y servicios que requieren en forma imprescindible […] de configurar una red social, especie de malla protectora que impida que los niveles de consumo de los hogares afectados por las carencias más agudas caigan por debajo de un ‘piso’ o traspasen un umbral mínimo (Vergara, 1990, p. 49; el resaltado es propio).

En este sentido, el texto El Ladrillo… establece que el sistema más eficiente para la redistribución del ingreso en favor de los más pobres es entregar “subsidios directos en dinero por parte del Estado” (CEP, 1992, p. 142). En este libro se define como unidad de intervención a las familias en su conjunto. Así, también se anticipa a los textos que se reconocen como fuentes de los PTC:

El procedimiento reconocería a cada chileno un ingreso mínimo personal, cualquiera que fuera su edad. Para establecer el derecho a percibir un subsidio deberán sumarse los ingresos percibidos por todos los miembros de la familia y dividirse por el número de personas que la componen. Si esta cifra es menor que el mínimo establecido, tendrá derecho a un subsidio equivalente a la diferencia entre ambas cifras, por cada persona que componga la familia. Si el ingreso promedio por persona es mayor al mínimo establecido, no podrá percibirse ningún pago del sistema (CEP, 1992, p. 142; el resaltado es propio).

Entre las preocupaciones de los Chicago Boys, además del financiamiento de un programa de estas características, estaba la identificación de beneficiarios. Al respecto, si bien aceptaban cierto grado de error de inclusión, plantearon un sistema de reducción de engaño en extremo coercitivo:

Para minimizar el engaño se procedería en dos frentes. El primero, sería el empadronamiento exacto −en una sola parte, Municipalidades, Comisarías, Retenes, Juzgados, Escuelas, etc.− de cada beneficiario con sus datos y la investigación estadística al azar y periódica de un cierto número de beneficiarios a través de visitadoras sociales, de personal especializado de Carabineros, etc. La sanción por el engaño comprobado tendría que ser ejemplarizadora [sic] y aplicarse efectivamente y con publicidad. El segundo, sería el de exigir que los beneficiarios pongan su tiempo libre al servicio de la comunidad. Al quitarles el tiempo libre (ocio), no se presentarán a reclamar sus beneficios las personas que pudieran obtener mayores ingresos en otro tipo de trabajo (CEP, 1992, p. 143).

El gobierno chileno encontró necesario, en primer lugar, definir cuáles eran las necesidades esenciales, para luego establecer determinados niveles críticos de ingreso o de disponibilidad de bienes y servicios que los programas estatales debían garantizar. Es decir, se trabajó técnicamente en la definición de una “línea de la pobreza” que determinara la canasta mínima de bienes y servicios esenciales. Los hogares que no estuvieran en condiciones de asegurarlos por sus propios medios debían ser considerados en situación de pobreza extrema.

En una segunda etapa, resultó necesario desarrollar un sistema de información social que permitiera identificar a la población objetivo: determinar la magnitud de sus carencias y detectar sus principales características. Solo de esta manera sería posible diseñar soluciones adecuadas para este grupo.

En consonancia con la propuesta descentralizadora, también se propone una administración de los subsidios por parte de los municipios, los que tendrían las funciones de identificar a los potenciales beneficiarios y asignar los beneficios. Se esperaba que este esquema optimizara la eficiencia reduciendo costos.

Pilar Vergara (1990) analiza que, para consolidar el principio de la libre elección individual, la política social surgida en dictadura entendía que las personas beneficiarias deberían poder elegir, en el mercado, la vivienda que desearían tener, las escuelas en las cuales matricular a sus hijos, los consultorios de salud a los cuales concurrir, etc., y pagar esas prestaciones con los subsidios que les otorgara el Estado.

Tanto El Ladrillo como las mencionadas investigaciones de Pilar Vergara (1990 y 1993) demuestran que la propuesta de gestión de la pobreza de la dictadura chilena se adelantaba a los PTC. Los subsidios, el diseño de estos últimos consignaba que debían ser directos, es decir, que debían ser otorgados a las personas identificadas sin intermediarios; solo así sería posible maximizar la eficacia selectiva y evaluar en forma rigurosa el impacto de cada uno de ellos. Además postulaban que debían ser integrales, “de modo que respondan adecuadamente a la interdependencia imperante entre las diversas vulnerabilidades o carencias que configuran la pobreza crítica. Al existir coordinación e integración entre subsidios, sus efectos favorables mutuamente, incrementándose en forma sustancial su impacto en comparación con el que se obtendría si se los aplicara de forma aislada” (Vergara, 1990, p. 52). Esto último se adelantaba también a los requerimientos actuales de los organismos internacionales a los ministerios de Desarrollo Social de la región.

Para lograr cumplir de manera adecuada el objetivo de la focalización de la población objetivo fue necesario diseñar un instrumento apropiado que pudiera garantizar que los subsidios se entregarían del modo más eficiente. Así surgió la Ficha de Caracterización Social (y de estratificación social), más conocida como “Ficha CAS”.

Este instrumento comenzó a aplicarse masivamente en 1980 y se aplicó a los hogares en condiciones de pobreza de todas las comunas^[1]. El instrumento constaba de dos secciones: la primera, destinada al registro de los principales antecedentes socioeconómicos del grupo familiar, la segunda sección recogía información individualizada sobre cada uno de los miembros del núcleo familiar en los aspectos de parentesco con el jefe, nivel de escolaridad y actividad laboral. La Ficha CAS no relevaba información sobre el ingreso de los hogares.

La encuesta otorgaba un puntaje al hogar que estratificaba la población según la gravedad de sus carencias. Este índice CAS entregaba valores del 1 al 5: el 1 correspondía a la situación más crítica, y el 5, a la de mayor bienestar relativo. Así se establecía que los beneficiarios potenciales de los programas orientados a la pobreza crítica eran los hogares que quedaran estratificados en los índices 1, 2 o 3.

En forma paralela a este proceso, en 1979, los municipios fueron dotados de una nueva estructura administrativa especial, los Comités de Acción Social, que serían los responsables de poner en marcha los programas focalizados a los más pobres y de gestionar el sistema de información social del ámbito local, incluyendo la aplicación de la Ficha CAS, al igual que su control y supervisión, para detectar así las necesidades sociales más urgentes y estimar las dificultades sociales dentro de su espacio.

En 1984 se decidió modificar la Ficha CAS para, principalmente, otorgarle al instrumento mayor capacidad para discriminar a la población en pobreza extrema. Para ello se contrató a un equipo técnico, que la rediseñó desde una perspectiva metodológica estadística orientada al posterior análisis discriminante de componentes principales^[2]. Además, el nuevo instrumento permitió distinguir a los hogares pobres según la ubicación geográfica de los hogares urbano-rurales y la zona climática donde se emplazaban.

Como corolario de este proceso, en 1981 se instauró el Subsidio Único Familiar (SUF). Este subsidio significó extender el pago de la asignación familiar a los menores de seis años que pertenecieran a familias sumidas en la extrema pobreza y cuyos padres carecieran de previsión social (Ley 18.020 del 17 de agosto de 1981). Con posterioridad, el beneficio se hizo extensivo a las embarazadas que, para exigir el pago, debían contar con la certificación de los servicios de salud al cursar el quinto mes de gestación. También se extendió la cobertura de la franja etaria de los menores; primero hasta los ocho años (Ley 18.033, de septiembre de 1981) y, en 1982, se extendió hasta los 15.

El SUF se financió con el Fondo Único de Prestaciones Familiares^[3]. Originalmente, el monto era equivalente al de la Asignación Familiar Universal que se otorgaba a la población afiliada a alguna institución previsional. Los beneficiarios contaban además con acceso gratuito a las prestaciones de salud proporcionadas por el Sistema Nacional de Seguridad Social.

Otra característica novedosa que aportó el SUF a los programas de lucha contra la pobreza fue la instauración de condicionalidades a la entrega de una transferencia directa. Para obtener el beneficio, los menores de seis años y las embarazadas debían participar en los programas de atención materno-infantil del Ministerio de Salud, y para los niños mayores de seis años era necesario comprobar la asistencia a la escuela.

El SUF también priorizaba, desde su diseño, la entrega del beneficio a las madres, y en caso de no ser posible, lo recibía el padre o la persona que estuviera a cargo del menor. En el caso de las embarazadas, el beneficio cubría todo el período de gestación.

Si bien la propuesta original del SUF era extender el beneficio de la Asignación Universal, su cobertura era bastante más limitada, solo llegó a beneficiar a los menores de 15 años y las embarazadas, mientras que la asignación que recibían los trabajadores cubría también a los cónyuges que no trabajaban y a los hijos menores de 18 años, y hasta los 21 años si se encontraban estudiando.

5.1.2 Políticas de inversión social

Llegada la democracia y el gobierno de “La Concertación de Partidos para la Democracia”, muchos de los programas implementados en las décadas anteriores continuaron. No obstante, en esa década surgieron y se plantearon como prioritarias las llamadas políticas de “inversión social”, cuyo objetivo “fue proporcionar a los sujetos (personas, familias, grupos, organizaciones, localidades) las oportunidades y capacidad para responsabilizarse del mejoramiento de sus condiciones de vida” (Raczynski et al., 2001, p. 173).

El Gobierno militar de Pinochet en Chile impuso una política social restrictiva que subordinó los objetivos distributivos a las metas de crecimiento y estabilidad de la economía. El gobierno democrático que le precedió ha afirmado en forma reiterada que uno de sus objetivos fundamentales era la consolidación de una economía de libre mercado, abierta al exterior, basada en la empresa privada, en la liberalización del sistema financiero y los cambios internacionales. No obstante, ha definido además la tesis de que una economía capitalista de libre mercado no es incompatible con una mayor igualdad social, por lo que ha definido como el propósito fundamental de su gestión ajustar el crecimiento económico con un mejoramiento de las condiciones distributivas −junto a un claro compromiso por aliviar la extrema pobreza que afecta a un elevado porcentaje de los chilenos (Vergara, 1993, p. 169).

Con la llegada de la democracia hubo en Chile un consenso tendiente a revalorizar el papel del mercado frente al predominio que tradicionalmente había tenido el Estado en la asignación de los recursos, así como el liderazgo del sector privado en el proceso de acumulación y el incremento de las exportaciones, en función de la estabilización macroeconómica que se había logrado bajo las políticas de ajuste y de evitar un reinicio de un proceso inflacionario. “También se puso en evidencia la importancia de hacer permanentes los principales logros económicos de la administración anterior, si bien se reconocía la necesidad urgente de superar sus más graves deficiencias, especialmente en el ámbito social” (Vergara, 1993, p. 182).

Mientras se generalizaba un consenso por la estabilidad y consolidación del régimen democrático, también se debatía cómo el Estado debía garantizar una mayor equidad social y condiciones de vida más aceptables para la población pobre.

Se partía del convencimiento de que las enormes disparidades entre los éxitos alcanzados en el plano económico y una situación social caracterizada por agudas desigualdades provenían de la combinación de políticas económicas concentradoras y políticas sociales excluyentes e ineficaces, y que esto resultaba incompatible con una democracia estable (Vergara, 1993, p. 182).

En la década del noventa hubo cambios importantes en el enfoque de la superación de la pobreza, que se expresaron en la generación de nuevas instituciones y programas, en modalidades de gestión de las políticas más descentralizadas y participativas y con mayor injerencia de la sociedad civil, y en la aplicación de nuevos instrumentos de asignación de recursos.

Según Dagmar Raczynski (2001), este cambio obedeció a la modificación de los principios orientadores de la política social, y especialmente de la dirigida a los sectores más pobres. Los nuevos diseños de los programas incorporaban términos como Integración Social, Equidad, Inversión Social, Participación Social y Fortalecimiento de la ciudadanía^[4].

La política social ya no supondría compensar situaciones de precariedad material y de elevar el nivel de vida de la población (transferencia de ingresos, mejoramiento de viviendas, educación, salud y capacidad laboral), sino que “invertir” en los pobres tendría que dar como resultado que ellos y sus organizaciones tengan

opinión y voz, conozcan y puedan hacer valer sus derechos y puedan hacer valer sus derechos, cumplan con sus deberes, asuman responsabilidades, visualicen alternativas de acción y, en definitiva, tengan la opción de convertirse en actores de sus propias vidas, incidiendo en lo que ocurre y dejando de ser meras víctimas de los acontecimientos. Esta manera de visualizar estuvo tempranamente presente en algunas instituciones, por ejemplo, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, y se ha ido difundiendo y asentando en otras con posterioridad (Raczynski et al., 2001, p. 178; los destacados son propios).

El supuesto es que la población tiene capacidades y potencialidades para salir de la situación de pobreza, y que las intervenciones que se realizan deben construir sobre estas. El término inversión social no se limita a las características individuales (como puede ser el capital humano), sino que se asocia a la interacción y a los vínculos entre las personas.

El llamado a la “participación social” suponía la construcción del ejercicio de “ciudadanía” (personas que conocen y asumen sus derechos y deberes); de esa manera se esperaba que los programas fueran más pertinentes, eficaces y sustentables, y que promovieran también el trabajo asociativo entre diferentes actores.

En 1990 se creó el Ministerio de Planificación y Coordinación (MIDEPLAN) a partir de la antigua ODEPLAN, entre cuyas funciones figura la de coordinar los programas dirigidos a la pobreza y a grupos prioritarios. Con el MIDEPLAN comienza un proceso de formación de una nueva “autoridad social”: surgen el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), encargado de desarrollar y coordinar programas para los más desfavorecidos de los barrios o poblaciones urbanas y rurales; el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM); el Instituto Nacional de Juventud (INAJU); la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI); y, finalmente el Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS) y la Comisión del Adulto Mayor.

Raczynski explica que, avanzado este proceso, en 1995 se contabilizaron unos 114 programas de acción para los seis grupos prioritarios; en 1996, un total de 125; y en 1998, 141; ya en 1999, MIDEPLAN contabilizó 191. Los primeros años de la década del noventa estuvieron signados por la creación de la institucionalidad y los programas; luego, la preocupación giró hacia los resultados que se estaban logrando, por lo que emergió una fuerte crítica frente a la insatisfacción de los objetivos. Entre las más habituales se plantearon la dispersión y atomización de los programas, la duplicación de esfuerzos y la escasa pertinencia de estos con la realidad local de los destinatarios. También los nuevos socios del Estado en la lucha contra la pobreza −como organizaciones intermedias y ONG− plantearon la necesidad de incidir más en el diseño y de dejar de ser meras ejecutoras de los programas, sin injerencia en el diseño y escasamente consultadas sobre sus urgencias y recomendaciones.

A fines de la década del noventa, el mercado laboral se contrajo. Se elevaron las tasas de desempleo abierto y aumentó la precariedad del empleo y las fuentes generadoras de ingreso, lo que llevó al nuevo gobierno de Ricardo Lagos −que asumió en marzo de 2000− a implementar programas de empleo municipales y una política social más asistencial, mediante la cual se intentaba compatibilizar la urgencia del corto plazo con las intervenciones sociales de más largo plazo. Si bien a finales de la década Chile logró generar una nueva institucionalidad social y una amplia oferta de programas orientados a los sectores pobres desde una perspectiva de inversión social y participación ciudadana, también se detectaba una amplia distancia entre las orientaciones y los instrumentos con que se expresaron los programas. Según Raczynski (2001), las orientaciones resultaron demasiado generales, con contenidos muy abiertos, y cada actor las entendió a su manera. Desde los municipios se identificaba a los diseños de programas como rígidos, centrados en actividades y productos, marcados por la lógica sectorial y con grandes dificultades para coordinar las acciones entre el nivel central y en los ámbitos locales.

En ese contexto volvieron a cuestionarse −desde la academia y los responsables de las políticas públicas− los condicionantes de la pobreza y los métodos para revertirla. Es así como, a partir de la experiencia de los programas focalizados, se comenzaba a pensar que muchas de las personas y familias en situaciones desfavorables requerían de un apoyo especial más allá de la transferencias de ingresos, bienes o servicios, de manera de estimular, visualizar y aprovechar las oportunidades (Raczynski et al., 2001). Este apoyo incluiría actividades de desarrollo personal y promoción social, como el fortalecimiento de los recursos afectivos, comunicativos y sociales y la promoción del acceso de estos grupos a redes de apoyo (sociales o gubernamentales). Se sostuvo que había personas que:

no han podido ‘desarrollar’ sus capacidades y habilidades, las que se encuentran profundamente dormidas, a veces dañadas, y requieren de intervenciones más largas, que en algunos casos, incluso, incluyen acciones curativas o terapéuticas […] requieren un trabajo directo con personas y familias centrado en su desarrollo personal y social. Como lo plantea un interesante programa desarrollado por el Municipio de La Florida^[5] es necesario crear en las familias de extrema pobreza condiciones para que solucionen sus problemas desde sí mismas acudiendo a redes y recursos a su disposición (públicas, privadas, institucionales y personales), motivándolas, abriendo su mirada, y compartiéndolas con posibilidades realistas de acción (Raczynski et al., 2001, p. 233).

Desde esta visión, podría pensarse que para superar la pobreza se necesita desarrollar un trabajo individual, persona a persona, orientado a modificar actitudes, esquemas mentales y visiones del mundo, y consolidando habilidades y competencias personales en los individuos pobres para que lograran moverse mejor en el mundo e integrarse. Pero también se reconoce al entorno como un limitante en cuanto a recursos productivos, dotaciones de servicios, patrones culturales, y como generador de organizaciones sociales. Conceptos tales como “Capital Social” y “Redes Sociales” se constituyen en un nuevo aporte para la generación de programas de lucha contra la pobreza. Es decir, además del trabajo con las personas y grupos pobres, es necesario trabajar sobre los vínculos que unen y separan a los sectores pobres y los no pobres.

Se trata de potenciar experiencias e iniciativas que ya existen o movilizar ‘activos’ no aprovechados al alcance de las personas, familias o grupos. Estos ‘activos’ a veces son recursos materiales (recursos materiales, capital físico, capital humano) y, en la mayoría de los casos, son no tangibles (ideas, fuerza latente, organización social). El camino es descubrir y expandir estas energías comunitarias y organizacionales, el fortalecimiento de capacidades para generar soluciones y para ejecutarlas cooperativamente (Raczynski et al., 2001, p. 237).

Se esperaba complejizar el concepto de pobreza desde una perspectiva multidimensional, y lograr el diseño de un programa social que captara de un modo más completo todas estas dimensiones permitiría revertir los efectos negativos, sociales e individuales de la pobreza en las familias chilenas.

5.2. Programa Puente y Chile Solidario

A partir de mediados de la década del noventa, los indicadores de pobreza en Chile comenzaron a otorgar signos positivos tanto en términos absolutos como relativos. La pobreza se redujo de un 38,6% en 1990 a un 20,6% en el año 2000 (MIDEPLAN, 2004, p. 6). Mientras que la pobreza extrema, después de haber caído de un 12,9% a un 5,7% entre 1990 y 1996, permaneció prácticamente constante entre 1996 y 2000 (Larrañaga, 2010, p. 194), y a partir de ese momento, el número absoluto experimentó un leve aumento (Serrano, 2005). En ese contexto, se identifican también que otros indicadores sociales como el desempleo y el subempleo confirmaban esta tendencia.

En el año 2001 el MIDEPLAN realizó un estudio panel de hogares, 1996-2001, para hacer un análisis de la conducta de la población en situación de pobreza, indigencia y no pobres, buscando identificar y estudiar los factores asociados a las variaciones de estas poblaciones. La hipótesis principal fue que los estudios anteriores, con diseños sincrónicos, ocultaban el dinamismo en la entrada y salida de la pobreza de los hogares. A partir de este estudio se concluyó que, a pesar de la amplia oferta pública existente de programas sociales dirigidos a las personas más pobres, los beneficios eran percibidos en mayor medida y con mayor intensidad por las familias pobres no indigentes. En gran parte, ello se debía al diseño de la oferta pública, basado “en un modelo de espera estructurado en función de la demanda que asumía […] que aquellos que no demandaban estos servicios y beneficios era debido a que no los querían” (MIDEPLAN, 2004, p. 7).

Esta situación llevó a replantear la estrategia de lucha contra la pobreza, se argumentaba que Chile necesitaba un dispositivo institucional que permitiera coordinar los servicios y beneficios disponibles haciendo coincidir su focalización en el grupo de extremadamente pobres. Las políticas y programas diseñados con base en la demanda de los potenciales beneficiarios hacían depender su acceso efectivo a la disponibilidad de información suficiente y oportuna sobre los recursos existentes. No obstante, el estudio panel indicaba que algunos de los factores críticos de exclusión de los indigentes eran justamente el aislamiento, la desinformación y la fuerte desvinculación de esas redes; lo que explicaba que fueran justamente quienes necesitaban de esos beneficios los que accedían en menor medida a ellos.

Esto significa que los importantes esfuerzos de focalización social que se han desplegado, han sido exitosos en el grupo de familias pobres del país, pero no suficientemente exitosos ‘intra pobreza’. Una buena parte de esta situación puede atribuirse a que los beneficios sociales dirigidos a los más pobres se otorgan sobre la base de la demanda expresada por estos grupos, quedando afuera de ellos aquellos que están ‘desvinculados’ de las redes sociales existentes, es decir, los indigentes. De esta manera, parece necesario intentar una política y programas organizados sobre la base de la oferta desde el propio Estado (MIDEPLAN, 2001, p. 5).

Se planteó la necesidad de diseñar un programa orientado a la oferta intencionada de servicios con un mecanismo de búsqueda de los destinatarios de dichas acciones, que reconocieran su situación de mayor vulnerabilidad, y permitieran el establecimiento de vínculos personalizados, para apoyar de manera efectiva el mejoramiento de sus condiciones de vida. Una estrategia de este tipo permitiría adicionalmente mejorar la focalización de los programas, servicios y beneficios disponibles en la red social del Estado (MIDEPLAN, 2004, p. 9).

La persistencia de la pobreza, y particularmente lo profundo de la inequidad en la distribución de ingresos y oportunidades fueron los argumentos centrales para la reorientación de la política social chilena. En el documento del MIDEPLAN se sostenía que en la década del noventa la política social había mantenido un “acento sectorizado” para apoyar a los denominados grupos vulnerables y prioritarios, identificados desde una óptica focalizada o “focalización sectorizada”, como fue definida en los documentos oficiales.

En este contexto, el presidente Ricardo Lagos propuso el lanzamiento del Programa Chile Solidario (PChS), que fue definido como un sistema de protección social dirigido a erradicar la “pobreza extrema”, el núcleo duro de pobres persistentes que “resistió” a las intervenciones anteriores; en ese momento se habían identificado alrededor de 225.000 familias. El planteo era crear un programa que articulara el acceso de los beneficiarios a un numeroso conjunto de programas y beneficios sociales, adscritos a diferentes ministerios y servicios públicos.

Desde su diseño, el PChS continuaba sosteniendo la premisa de la igualdad de oportunidades; optimizar el uso de las redes de protección social “con el objetivo de apoyar y mantener ciertos pisos, a todos y cada uno de los chilenos y chilenas. Y, por supuesto, se comienza privilegiando a aquellos que hoy se encuentran por debajo de esa red de protección, cuya altura ha sido definida en el Sistema Chile Solidario” (MIDEPLAN, 2004, p. 4).

Antes del PChS, la unidad de intervención de los programas dirigidos a las personas en situación de pobreza correspondía a personas individuales. Una innovación fue el paso a la unidad de intervención Familia. Al trabajar sobre ella, se evitaba la segmentación del fenómeno, puesto que era posible incorporar la complejidad de las dinámicas demográficas y su transformación en el tiempo, los mecanismos de generación y distribución de recursos y/o activos.

Bajo esta concepción, se entiende que la familia tiene la función social de proteger a sus integrantes “y generar las condiciones y recursos para que ellos puedan satisfacer sus necesidades esenciales” (MIDEPLAN, 2004, p. 11). Por lo tanto, el sistema de protección buscó ordenar la asignación de beneficios y la coordinación de las redes institucionales en pos de complementar las prestaciones con la dinámica familiar, bajo un supuesto de que las familias cumplen naturalmente con una función protectora interna, que por otro lado también aportaría a la eficacia y eficiencia del sistema de protección.

Se sigue sosteniendo una idea de política social dual, o fragmentada, mientras el Estado busca apoyarse en la solidaridad y las dinámicas familiares para otorgar sus prestaciones a los hogares más pobres, y aquellos que demuestran capacidad de pago deben apoyarse en las lógicas del mercado para acceder a la seguridad social.

El programa declamó asumir una perspectiva de derechos para el acceso igualitario a oportunidades, en función de lo cual fue necesario definir aquellos “Mínimos Sociales” que debían ser asegurados a toda la población chilena, pero en particular a aquellos que no tienen capacidad de “provisión autónoma de los recursos necesarios para la satisfacción de sus necesidades básicas, esto es, que tienen un desenvolvimiento limitado en los mercados donde se efectúan las transacciones para el acceso efectivo a satisfactores asociados a la sobrevivencia y al bienestar” (MIDEPLAN, 2004, p. 11).

En el fondo, lo que se buscaba era justificar la generación de una política social que promoviera la “Equidad promoviendo la Libertad y los Derechos de las personas. Igualdad de Oportunidades. Igualdad en la Libertad” (MIDEPLAN, 2004, p. 11). La equidad aquí se entiende como la posibilidad de equiparar las oportunidades de la población que se defina como más vulnerable pero sin cercenar la “libertad de elección” de los individuos, equiparando aquellas oportunidades de las que depende su mayor bienestar.

Así el PChS constó de tres componentes: i) apoyo psicosocial, ii) acceso preferencial a la red de programas sociales y iii) acceso garantizado a los subsidios correspondientes del Estado. El primer componente se desarrolló a través del Programa Puente, gestionado por el FOSIS. Consiste en un trabajo que realizaba cada familia participante con un profesional o técnico social (apoyo familiar), tenía una duración de dos años y se estructuraba por medio de un programa de visitas al hogar, con periodicidad semanal en los primeros dos meses y más espaciadas después, hasta completar un total de 21 visitas durante el período citado.

El apoyo familiar trabajaba junto con la familia en el diagnóstico inicial e identificaba las limitantes que impiden su salida de la extrema pobreza; contribuía a construir las disposiciones y actitudes mediante las cuales las familias se convierten en sujetos de su propio desarrollo; ayudaba a gestionar el acceso de sus miembros a los beneficios y programas sociales que les son pertinentes; evaluaba los logros alcanzados al término de los dos años de la intervención y efectuaba un seguimiento de las familias por un período posterior de tres años. En su diagnóstico, el gobierno chileno constató que esta población no conocía sus derechos ni la oferta gubernamental de servicios para atenderlos, lo que se plasmó en el objetivo del programa: “construir un puente entre ellos y sus derechos, que pueden ejercer para derrotar su condición de extrema pobreza” (MIDEPLAN, 2004, p. 15).

El segundo componente de Chile Solidario es el acceso preferencial a los programas de la oferta pública social, los servicios y programas sociales considerados se agrupan en las siguientes dimensiones: salud, educación, vivienda, empleo, ingresos, dinámica familiar e identificación personal.

Finalmente, el tercer componente suponía el acceso garantizado de los beneficiarios a los subsidios monetarios, el Subsidio Único Familiar, por cada menor de 18 años; la Pensión Asistencial en sus modalidades de vejez, invalidez o discapacidad mental, reemplazada por la Pensión Básica Solidaria en julio del 2008; la subvención prorretención para jóvenes en la enseñanza media y el Subsidio al Consumo de Agua Potable. Adicionalmente, se entrega el Bono Chile Solidario, que es una transferencia en dinero de carácter transitorio, pagada en montos decrecientes en el tiempo, y que se entrega a la mujer jefa de familia o a la mujer pareja del jefe de hogar. Esto último, al igual que el PROGRESA y la mayoría de los PTC de la región, se basó en los estudios que mostraban que la asignación de recursos al interior del hogar es más conducente al bienestar de todos sus miembros cuando la decisión de gasto está a cargo de las mujeres.

Mientras que el resto de los PTC de la región se organizaban en torno a una transferencia en dinero, el Chile Solidario planteó la reducción de la pobreza mediante la formación de competencias en los pobres, y tuvo como eje el trabajo que se realiza en torno al apoyo familiar. Podría decirse que la transferencia en dinero era un componente secundario. El bono familiar se otorgaba por un período máximo de 24 meses y era decreciente; al momento del relevo de información, las prestaciones se entregaban de la siguiente manera: $10.500 pesos (USD 19,5) durante los primeros seis meses; $8000 (USD 14,8) entre los meses 7 y 12; para el segundo año (13 a 18 meses), $5500 (USD 10,2); y $3155 (USD 5,8) para el período de 19 a 24 meses. Luego de los 24 meses en el Programa Puente, las familias recibían un Bono de Egreso de $3155, durante tres años.

La operación en terreno se realizó en torno a las Unidades de Intervención Familiar (UIF), oficinas instaladas en los municipios a partir de un convenio MIDEPLAN-FOSIS y la municipalidad respectiva. El jefe de la UIF era un funcionario municipal nombrado por el alcalde y a cargo de los equipos de apoyo familiar, que era supervisado por encargados regionales dispuestos por el FOSIS. Los apoyos familiares podían ser funcionarios municipales que destinaban una parte de su jornada laboral a esta labor o personal externo contratado por concurso público a través del FOSIS, en cuyo caso tenían contrato por media jornada de trabajo (Larrañaga, 2010).

La oferta de prestaciones sociales a la que accedían las familias participantes en Chile Solidario consistió en programas dependientes de ministerios y servicios públicos, con los cuales MIDEPLAN establecía convenios a nivel central.

5.2.1 Origen del programa

Chile Solidario se originó en la confluencia de dos desarrollos que tuvieron lugar en los primeros años de la administración del presidente Lagos (2000-2006): la búsqueda de una estrategia de combate a la pobreza extrema por parte de MIDEPLAN, particularmente de la Secretaría de Desarrollo Social, y el diseño de una política de protección social por parte de la Dirección de Presupuestos (DIPRES).

Hay dos o tres cosas en el origen de esto que no creo que se hayan explicitado o comentado lo suficientemente pero en el ámbito organizacional; hay algunas cosas que desde afuera parecen sumamente planificadas como tal pero que son aleatorias. […] el proceso es largo, tiene como unos ciertos antecedentes y tiene […] como dos procesos paralelos al interior del Estado que no se habían hablado entre sí y que en razón de una cierta contingencia se vieron en la obligación de juntarse […] y eso es súper interesante de visualizar, porque políticamente es súper importante para no creer que ese diseño completo que tú ves es el diseño original (Decisor político y consultor internacional 3 – Chile).

La discusión que tuvo lugar en MIDEPLAN estuvo influenciada por un conjunto de experiencias locales que se venían desarrollando en este período, inicialmente en el municipio de La Florida, en las afueras al sureste de la ciudad de Santiago. Sobre la base de estas experiencias se inició, en seis municipios del área metropolitana, una experiencia piloto desde el MIDEPLAN, cofinanciada por una agencia de la Unión Europea, que se encontraba sujeta a evaluación para definir su continuidad presupuestaria. Ese piloto en una primera fase se llamó Programa ACTUA, y en una segunda fase, Programa de Superación de la Pobreza Urbana (PPUR). Estos pilotos fueron también importantes porque a partir de esta experiencia se produjeron documentos en los que se sistematizaron las metodologías de intervención de las experiencias, lo que constituyó un antecedente institucional relevante para poder implementar de manera veloz el Programa Puente.

Las experiencias presentaron como eje la figura del apoyo psicosocial, que buscaban acompañar a los participantes del programa a integrarse a las redes sociales para que pudieran lograr un conjunto de condiciones mínimas de vida en las dimensiones de educación, salud y dinámica familiar, entre otras.

Por otra parte, y de manera simultánea, la DIPRES trabajaba en el diseño de una política de protección social con la asesoría técnica del Banco Mundial, con la cual se buscaba constituir una red articulada de prestaciones sociales dirigidas a la población pobre. Su objetivo principal fue superar la dispersión del gran número de planes y programas que se alojaban en distintos ministerios y agencias del sector público. La hipótesis que manejaba era que la estructura dispersa y sectorial de los programas sociales habría dificultado su acceso por parte de la población en extrema pobreza y habría sido una de las causas del estancamiento de las familias en esta situación.

Si lo quieres en forma muy resumida, lo que pasó en Chile fue el cruce, en un momento histórico, de dos elementos. Por un lado el Banco Mundial, que siempre ha tenido como interlocutor −no solo en Chile sino que en los otros países también−, más que los ministerios de Desarrollo, ha tenido como interlocutor a los ministerios de Hacienda o ministerios de Economía. Por lo tanto, el Banco Mundial tuvo muchas relaciones con el Ministerio de Hacienda, básicamente con la Dirección de Presupuestos, que es la que lleva todo el tema de los recursos en Chile, y conversaron y los convencieron −porque además hay una visión muy común sobre la necesidad de instalar estos bonos [el Chile Solidario y el de egreso]− porque Chile en ese minuto, te estoy hablando del año 2001, no había sufrido la crisis que había sufrido Argentina y tenía las posibilidades reales de que con un pequeño aumento del dinero que tu entregabas podías superar la línea de la pobreza, digamos. […] Conjuntamente con eso se venía fraguando, por parte de V. S., que hoy día está en el Banco Mundial, una propuesta de política en relación a la familia: la familia como el centro de atención de la política social, con un apoyo psicosocial muy fuerte −y yo creo que pesaba mucho su impronta de trabajadora social, digamos−, en ver en las familias una posibilidad de intervención social directa que pudiera avanzar (Decisor político y consultor internacional 2 – Chile).

Como habíamos expuesto, a partir del año 1999 las mediciones de la pobreza mostraban que la reducción de la pobreza comenzaba a desacelerarse mientras que la indigencia o se estancaba. Los equipos técnicos del MIDEPLAN pusieron en marcha una serie de estudios para comprender qué estaba sucediendo con ese porcentaje estático.

La hipótesis inicial fue que un porcentaje significativo de los hogares pertenecientes al decil inferior de ingresos no estaba accediendo a las prestaciones sociales que les correspondían. Para corroborarlo, se comenzó a realizar una serie de ejercicios empíricos que implicaron simulaciones en las que se cruzaban los datos provistos por la CASEN con el valor de la canasta de alimentos. Para lograr este fin se dividieron los ingresos de las familias en veintiles, con esto se buscaba una aproximación al porcentaje de familias en esa condición, que se determinó en un 5,6%. Con estos ejercicios se llegó a comprender que esa composición no era estática, pues en esa porción de familias hay permanentes entradas y salidas, pero el 1,4% de la población en extrema pobreza sería un núcleo estático o con muy baja movilidad social. Así se decidió aplicar una serie de focus group que permitieran comprender mejor la imposibilidad de acceder a la oferta de servicios sociales. Las conclusiones del diagnóstico fueron que existía una falta de información por parte de las familias y poca capacidad para comprender las indicaciones de los efectores, centros de atención médica o las oficinas municipales, entre otros.

Estos ejercicios llevaron a pensar que las estructuras de los beneficios sociales llevados adelante hasta ese momento se organizaban sobre la base de la demanda; sin embargo, la conclusión fue que nadie que no pidiera atención iba a poder obtener el apoyo necesario para mejorar su condición de vida. Por lo tanto, el diseño de este equipo profesional comenzó a estructurarse bajo la premisa de que, si el Estado no se ocupaba de ir a buscar a la población más vulnerable, no sería posible incorporar a las familias extremadamente pobres a los beneficios de las prestaciones que el Estado chileno consideraba.

Se entendía que los pobres que lograban acceder a las prestaciones lo hacían porque tenían iniciativa para acercarse a los servicios sociales, tenían capacidad de demanda, contaban con ciertos recursos no materiales −como la información−, podían responder a trámites; todo lo cual hacía suponer que estas personas no eran los más vulnerables de los vulnerables. Entonces, ahí surgió la idea de “generar motivación”, para que estas familias se incorporaran a la política social.

En este contexto y con estos argumentos, en el año 2002 desde el FOSIS se presentó el diseño de un programa piloto para cuatro regiones, sujeto a una evaluación para analizar su posterior continuidad.

En abril de 2002, el presidente Lagos y su equipo asesor decidieron que, después de dos años de discusiones y estudios, era momento de iniciar una política de combate a la “pobreza extrema” que se convirtiera en un sello de gobierno. El presidente tenía la costumbre de organizar talleres de discusión a los que se invitaba a expertos en distintas temáticas y de un abanico diverso en términos de posición política. Invitó a participar a profesionales con diferentes posturas, de think tanks cercanos a los partidos de derecha, otros de ONGs especializados en la evaluación de políticas públicas y programas sociales, profesores universitarios, funcionarios y exfuncionarios públicos y, también, profesionales extranjeros.

En ese taller se presentaron dos propuestas que más adelante se convirtieron en el contenido central del Programa Chile Solidario. Por un lado estaban los funcionarios de la DIPRES^[6], del Ministerio de Hacienda, que a partir de su relación con profesionales del Banco Mundial, propusieron una solución próxima a un PTC tipo PROGRESA-Oportunidades (el caso mexicano), haciendo hincapié en la necesidad de realizar una transferencia de ingreso como una medida efectiva de corto plazo, que podría lograr una buena sinergia con la oferta de servicios sociales existente. Por otro lado, los funcionarios del FOSIS expusieron los resultados de sus investigaciones, y explicaron que la pobreza extrema en Chile respondía en buena medida a la brecha que existía entre la oferta de servicios y los usuarios de ese estrato social; argumentaron entonces que lo realmente necesario era poder vincularlos, y para graficarlo explicaron las líneas generales del programa que estaba siendo piloteado.

Entonces en este taller pasaron estas opciones y mucho rato se discutió sobre esta opción de quedar a la opción de la derecha: ‘tome toda esta plata, usted tiene la ficha acá que sabe dónde está la gente, cuánta gente es, cuánta plata falta, saque la cuenta y le mando un cheque a las personas’. Con esta plata, bien sencillo. Eficiente, pero en fin. Después salieron otras voces diciendo la tontera de ‘mejor no pagar así, mejor sacar un promedio del promedio de la integral’; más complicado, y luego la Claudia Serrano hizo una observación acerca de la importancia de la participación ciudadana que tenían que hacer las comunidades porque en México ya, por ejemplo sabían quiénes eran los dirigentes comunitarios.[…] yo tuve una discusión heavy […] a propósito del cheque, y Lagos me dice ‘bueno y usted qué piensa de la propuesta del cheque’; y le digo ‘mire, la propuesta es súper sencilla de implementar, tenemos la ficha y podemos encarar las personas, tenemos la capacidad de pagar y hacer los cheques’ −porque tenemos un buen sistema de entrega, que pueden ir a caballo, en burro, donde sea− y sacar las cuentas, no es tan difícil; tendríamos que asegurarnos que todos estén encuestados. Pero me encuentro con que la propuesta tiene dos problemas: uno práctico, [se refiere a cómo presupuestarlo de la manera correcta y se evite sacar presupuesto de otro programa].Y segundo, creo que aquí hay una discusión que no es práctica, aquí hay una discusión ética, o sea, la discusión de fondo aquí es cuál es el concepto que nosotros tenemos, qué queremos hacer digamos sostener como sociedad, no como gobierno, que hay un segmento de la población que no es ni más ni menos que el 6% de la población que de aquí en adelante y para siempre ellos y sus descendientes van a depender de la asistencia del Estado, eso es lo que estamos sosteniendo (Decisor político y consultor internacional 3 – Chile).

A partir de ese taller, el presidente Lagos constituyó una comisión de trabajo con representantes de MIDEPLAN, FOSIS y la DIPRES para que en el transcurso de un mes propusiera un programa de combate a la pobreza que integrara ambas posturas. Así en el discurso presidencial del 21 mayo^[7] de 2002 se anunció la creación del Programa Chile Solidario, cuya puesta en marcha fue inmediata.

La identificación de los beneficiarios en Chile Solidario se hizo mediante los registros administrativos de las fichas CAS, hasta el año 2006, y con la Ficha de Protección Social (FPS) desde el 2007 en adelante. Alrededor del 95% de los invitados a participar aceptaron ingresar a Chile Solidario. Hasta el mes de junio de 2008 habían ingresado un total de 309.388 familias, cifra que superó largamente la meta de 225.000 familias formulada inicialmente (Larrañaga, 2010, p. 205).

La gestión del Programa Chile Solidario, en cuanto sistema de protección social articulador de programas, dependía del Ministerio de Planificación, mientras que la gestión del Programa Puente, el acompañamiento del Apoyo Psicosocial, dependía del FOSIS. Esta situación provocó algunas dificultades y contratiempos en la gestión, ya que no siempre coincidían las posturas. El trabajo del ministerio estaba dirigido por personas que enfatizaban conceptos como el capital social, el fortalecimiento de las redes sociales y la participación comunitaria; mientras que el del Programa Puente focalizaba en la presencia del Estado acompañando a las familias; una intervención social directa.

La transferencia de ingreso, “el bono familiar”, que incorporó esta estrategia conjunta llegó sobre todo a partir de la propuesta de la DIPRES que pareciera responder a un proceso de presiones externas, es posible rastrear en los testimonios la participación del Banco Mundial. De todas formas, aun en el caso del Estado chileno, que tiene una larga tradición en el desarrollo de tecnología social para el diseño de programas, permeó una propuesta que no fue lo suficientemente debatida hacia el interior y que se apoyó en la evidencia externa de las denominadas “buenas prácticas” por los organismos internacionales, como eran catalogadas las experiencias mexicana y brasileña.

Es que claro, ese es un problema de la desfiguración de la concepción del Puente o la transformación de la concepción del Puente, en el Chile Solidario. […] El Puente no fue diseñado para la transferencia. No había transferencia, ni una, ni un peso. Nosotros estábamos conversando en ese tiempo con el FOSIS, en que hubo la presentación, aquel 21 de mayo, el presidente Lagos dice: “Nace el Chile Solidario” y nosotros teníamos aquí un seminario con la gente de MIDEPLAN, directores de área y regionales. Y tuvieron que sesionar aquí para que les contaran de qué se trataba porque no entendían nada, y los del FOSIS, que eran los padres del Puente, tampoco, porque el Puente fue pensado como que bastaba el apoyo familiar y la relación de contrato entre personas, porque lo que se está entregando es un beneficio. Y pongámosle plata encima, es una oferta que nace de la relación entre la presidencia, la DIPRES, y, yo diría, que el que menos tuvo que ver ahí fue el MIDEPLAN en ese momento. Entonces, el que durara dos años era para lograr que se cumpla entre el apoyo familiar y la persona, que esa familia tenga el acceso, que cada uno haga su parte para que tengan acceso a los mínimos. Lo otro es el incentivo, bueno entonces al mismo tiempo se cortan los incentivos porque no tenía otro fin, como que volcando a la red tú ya tenías inclusión social… no tenía el empleo, ni el ingreso como elemento, entonces ahí entra donde se empieza a hacer un PTC, en ese momento. Entonces la concepción tuvo ahí ese cambio, por eso que tenía origen y fin, cosas que no tenían los otros (Consultor internacional 5 – Chile).

Por lo tanto, el origen del programa responde a la confluencia de dos posturas distintas para la acción de enfrentar la situación de pobreza extrema. Las circunstancias políticas forzaron una síntesis en una propuesta de apoyo asistencial con la incorporación de una transferencia directa de ingreso. Esta situación pone al caso chileno en un lugar particular del campo organizacional de los programas de lucha contra la pobreza. Esta situación, sumada a las características idiosincráticas de la gestión de políticas públicas, fue delineando una trayectoria que merece una atención especial.

5.2.2 Apoyo psicosocial y familiar

El principal aporte que le reconocen los entrevistados al Programa Chile Solidario, a diferencia de otros PTC de la región, no es la evaluación, no son los niveles de cobertura, su planificación o la inversión en capital humano; lo que se presenta como distintivo es el sistema de acompañamiento: la figura del monitor que acompaña y trabaja con las familias para alcanzar los mínimos sociales que establecen en conjunto, gestionado por el Programa Puente. De hecho, el apoyo familiar es reconocido como un aporte original de Chile al campo de los PTC, que ha llevado a que otros países incorporaran la experiencia, como es el caso de Colombia con su Programa Familias en Acción; o que enviaran comitivas y/o consultasen sobre la metodología de intervención.

El sistema de acompañamiento que se materializa en la figura del apoyo familiar es la impronta con la que algunos entrevistados caracterizan al programa y, en algunos casos, también excluyen al PChS del listado de los PTC. Tender el puente entre los servicios sociales y las familias suponía generar una suerte de preparación de capacidad restaurativa, es decir, que las familias en extrema pobreza pudieran convertirse en usuarias, generar las condiciones para que las personas tuvieran la “capacidad” de ser usuarias de la oferta pública en el territorio y también de circular de forma autónoma, en esa condición, en la comunidad, evitar estigmatizaciones a partir de la contención del apoyo familiar y el fomento del capital social comunitario. Ese era el escalamiento pretendido por el programa, que surgía del diagnóstico que señalaba que las familias se habían desvinculado de los servicios sociales por las características definidas como psicosociales. El apoyo familiar acompaña a la familia a la “ventanilla del Estado” con la intención de que más adelante llegaran a ser usuarios autónomos, es decir, llegar a ciudadanos ejerciendo el derecho a hacer uso de la garantía pública.

Por otra parte, el acompañamiento era la forma de ejercer en la práctica el ideal de un Estado social proactivo. El acompañamiento se entendía como una presentación en vivo del Estado contactando a los ciudadanos más pobres, a quienes les ofrecía su ayuda en forma personalizada.

Entonces se crea el programa para que el Estado sea proactivo, al revés de las políticas sociales anteriores, que las familias, los individuos tenían que ser los que quieran informarse y ser proactivos. En este contexto se crea el “Chile Solidario” donde se incorporan estas transferencias monetarias que venían de antes. No es que se haya creado programas nuevos, sino que fue la idea de la lógica de las familias que estaban en condiciones de extrema pobreza, tenían que ser atendidas. Pero al mismo tiempo, el “Chile Solidario” crea esta figura del acompañamiento […] el apoyo psicosocial, que lo que hace justamente es construir un puente entre la familia y las instituciones públicas. Después, con el tiempo, así nace el “Chile Solidario”, con la plata ya predefinida, se van creando ofertas preferentes dentro de las distintas instituciones, que antes existían, pero con un componente en atención especial en este segmento de la población (Profesional técnico 2 – Chile).

Y era notable todo lo que ocurría después de todo era ver la cara del pobre, del miserable, uno a uno en todo Chile y eso no se había hecho nunca como tal, ¿no? En su casa, con todas las dignidades y el respeto que se significa. Así que tremendo cambio digamos, eso mismo solo. Hasta ese momento había llegado solo lo religioso o el político populista digamos, pero nunca el Estado en serio. Para acceder a ello tenía que ir al municipio más bien. […] lo central que a la gente le hace impacto en esta historia es la presencia personal y la calidad del trato que esa persona le tiene, que eso no lo había tenido nunca y establece un nuevo vínculo con el Estado y con la sociedad a su través. Entonces, eso es lo que soporta procesos de desarrollo como los que a veces se logran (Académico 1 – Chile).

A pesar de ser Chile uno de los países pioneros en las reformas de la política social orientada a resultados en capital humano, entre los entrevistados este concepto no aparece como un elemento central, como sí lo fue en el PROGRESA-Oportunidades de México (que abordaremos en el capítulo siguiente) y en las recomendaciones de los organismos financiadores. En este sentido, las estrategias Chile Solidario y del Programa Puente parecen ser una respuesta alternativa a este centro conceptual, que si bien continúa poniendo el énfasis en los comportamientos de las familias pobres, en su diseño no justifica la generación de un programa para la acumulación de activos futuros, por el contrario, asume los déficits del propio Estado para que los sectores extremadamente más vulnerables logren alcanzar un piso mínimo de condiciones sociales definidas como aceptables.

5.3. Isomorfismo normativo: perspectiva neoliberal, eficiencia, racionalidad técnica y tecnología social

En cuanto a la presión normativa, lo primero que destaca es la perspectiva neoliberal que asume el Estado chileno a partir del gobierno en dictadura del general A. Pinochet. Recordemos que la dictadura de Pinochet se nutrió conceptualmente por un grupo de economistas formados, en su mayoría, en la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago, donde impartían clases los profesores Milton Friedman y Arnold Harberger, referentes mundiales del monetarismo y el neoliberalismo.

Este grupo de economistas, los “Chicago Boys”, se formaron en carreras de pregrado en la Universidad Católica de Chile y, gracias a un convenio entre las dos instituciones, lograron formar un importante número de alumnos que en el futuro se convertirían en profesionales de alto rango en la administración chilena. Muchas de las medidas encaradas por este grupo de economistas adelantaron lo que después se consolidó en la Inglaterra bajo el mando de Margaret Thatcher y en los Estados Unidos con el gobierno de Ronald Reagan.

Muchos se extrañan y preguntan cómo fue posible que el gobierno de las fuerzas armadas aplicara un programa libertario tan ajeno a los conceptos de extrema centralización con que estas operan. Nuestra respuesta es que ello se debió a la visión de que hicieron gala los Comandantes de cada una de las instituciones armadas. El caos sembrado por el gobierno marxista de Allende, que solamente aceleró los cambios socializantes graduales que se fueron introduciendo en Chile desde la década de los años treinta, hizo fácil la tarea de convencerlos de que los modelos socialistas siempre conducirían al fracaso. El modelo de una economía social de mercado propuesto para reemplazar lo existente tenía coherencia lógica y ofrecía una posibilidad de salir del subdesarrollo. Adaptado el modelo y enfrentado a las dificultades inevitables que surgen en toda organización social y económica, no cabe duda de que el mérito de haber mantenido el rumbo sin perder el objetivo verdadero y final corresponde enteramente al entonces presidente de la república Augusto Pinochet. Los frutos cosechados por el país, de los ideales libertarios que persiguió El ladrillo, son en gran medida obra del régimen militar. En especial del ex presidente de la república Augusto Pinochet y de los miembros de la Honorable Junta de Gobierno. Nosotros fuimos sus colaboradores (De Castro, 1992, p. 12).

La impronta de la transformación del Estado que supuso el accionar de este grupo de economistas todavía marca el rumbo de muchas de las normas y reglamentaciones de la actualidad, aun para los casos de gobiernos que se declaran progresistas o directamente de izquierda. La reducción del Estado, la rigurosidad del equilibrio fiscal, la subsidiariedad y la promoción del libre funcionamiento de los mercados son anclajes que todavía sostienen el diseño de la política pública. En este sentido, el Programa Puente busca promover la eficiencia del Estado en la asignación de los servicios sociales, aceptando la subsidiariedad con la participación de organizaciones de la sociedad civil. Se busca que el Estado se vuelva activo para agilizar la demanda de las familias extremadamente pobres, para que busquen la oferta de servicios sociales que las aproxime a un mínimo social, que implica una mejora de las condiciones de vida; un estado de pobreza considerado como “aceptable”. Es en este sentido que no se consideró necesaria una transferencia de ingreso de montos elevados, pero sí que fuera limitada en el tiempo. La intención declarada fue que no interfiriera en la generación autónoma de ingreso de las familias o modificara la participación de las familias beneficiarias en el mercado de trabajo.

En este caso, la búsqueda de legitimación política se encuentra en declamar una gobernabilidad con base en la eficiencia y la racionalidad instrumental en el desarrollo de las políticas públicas. Ambos factores buscan garantizar el mantenimiento del orden político y proporcionan legitimidad a las reformas emprendidas.

La racionalidad técnica instrumental se apoya fundamentalmente en la capacidad diagnóstica, es decir, en la capacidad de definir la población objetivo y de analizar el escenario de acción de la política social. Tener capacidad de simulación, hacer ejercicios ex ante y adelantar los posibles impactos. Esta situación reduce la incertidumbre de los decisores políticos, aunque no necesariamente todo funcione como fue pensado en un principio.

Creo que Chile es pionero en dos cosas de la política social de la pobreza. Uno es el tema de la focalización y otro el tema de las evaluaciones ex ante […] su probable impacto poniendo todos los supuestos que exigían, y compararlos… En el fondo, es evaluar el costo de efectividad de los programas, es decir, si vale la pena invertir en ese programa […]. En eso es pionero el gobierno militar, tanto la ficha [CAS] como eso, nació bajo el gobierno militar. Antes de eso la política social en Chile era pura política, pura improvisación… no había mucha evaluación en el sentido más académico o científico o de ciencia aplicada (Consultor internacional 1 – Chile).

Ciertamente que Chile ha tenido un desarrollo de sistemas de información en general bastante avanzado en el promedio y, a partir de eso, a fines de los setenta, principios de los ochenta, el tema de la evaluación de la política pública ex ante… de determinado proyecto, o de plan… hoy día ya no existe MIDEPLAN, que se dedicaba fuertemente a eso. En toda el área de inversiones, en la división de inversiones, que hacen esta evaluación… y se desarrolló la discusión sobre evaluación, fuertemente desde fines de los setenta y los ochenta. Ahora, en lo social, hubo una derivación, y que tiene una entrada, como decías tú, en la parte de registro de beneficiarios y selección de beneficiarios, registros con la ficha CAS, y que llevó, como te digo yo, que a algunos se les pasó la mano, algunos hipertecnicismos… (Consultor internacional 4 – Chile).

Otro de los aportes del modelo chileno de políticas sociales para América Latina es, como ya lo mencionamos, la focalización o selección de beneficiarios basada en criterios técnicos categóricos. La generación de la ficha CAS y los sistemas de registro e información son altamente valorados, pero también se reconocen sus limitaciones. Puede observarse una preeminencia de cierta racionalidad tecnocrática que encuentra en la eficiencia del manejo de los recursos el vector principal del diagnóstico y la planificación que permite el surgimiento de un programa como el Chile Solidario. Es esta matriz la principal ordenadora de las acciones, aun tratándose de un programa con una propuesta que busca la generación de un Estado proactivo en la asistencia y la generación de la demanda de servicios sociales, el diagnóstico parte desde el eficientismo, se busca generar una sintonía fina de la relación entre el Estado y la población extremadamente pobre para mejorar la llegada de aquel a los más pobres, y también busca hacerlo de la manera que considera menos costosa. Siempre teniendo en cuenta que se trata de acciones dirigidas a la definición de las familias extremadamente pobres, es decir, que acepta ciertos niveles de pobreza.

En términos de dispositivos técnicos de gestión cobran centralidad la focalización, los sistemas de registro e información, la limitación de la transferencia y los apoyos psicosociales o familiares. La legitimidad del programa se encuentra en los esfuerzos por evitar al máximo los errores en las asignaciones de las transferencias y los beneficios prioritarios del programa, al menos desde los discursos de los entrevistados. En este caso, la profesionalización de la política social es algo asumido en un proceso de largo plazo, que no se relaciona únicamente con credenciales universitarias, sino que responde a un proceso con origen en el gobierno dictatorial, una forma de gestionar la política pública particular, donde la reducción de gastos y el uso eficiente de los recursos son el norte principal. Las presiones normativas surgen a partir de la matriz de ordenamiento neoliberal y es transversal a las profesiones, que también alimentan mitos y ceremonias en el mismo sentido de lo que propone el campo de los PTC de la región.

La presión normativa se presenta en la controversia acerca de la profesionalización de política social versus la “improvisación” de los modelos de gestión anterior. En este caso, el peso central no estaría en la evaluación de impacto del programa, como sugieren los bancos financiadores cuando promocionan PTC, sino en el “modelo de gestión”, que se apoya en la racionalización de conceptos y preceptos orientados desde una matriz analítica neoliberal. La legitimidad de las acciones se asienta en una definición madurada del tipo de Estado que se planteó el gobierno militar y que se fue consolidando con los gobiernos democráticos, primero de izquierda, y después, de derecha.

5.4. Isomorfismo coercitivo

Después de lo expuesto para el caso del Programa Chile Solidario no pareciera que existió una presión coercitiva de los organismos internacionales. Más bien, este caso sugiere que los principales aportes en la relación entre el Estado chileno y este tipo de organizaciones se dio en el sentido contrario. Muchas de las propuestas que se rastrean desde tiempos de la dictadura aparecen como novedades en otros programas de la región, particularmente en las interpretaciones y resignificaciones de los organismos financiadores.

Pero como ya se expuso en el apartado donde analizamos los orígenes del programa, se observa cómo consultores del Banco Mundial invitaron a la DIPRES para que Chile desarrollara una experiencia de transferencias condicionadas de ingreso.

El Banco Mundial venía conversando con DIPRES−Dirección de Presupuesto− del Ministerio de Hacienda, instalando este bono que ya Chile sería segundo o tercer país en América Latina en instalarse. Dentro del Banco Mundial −yo, en esa época, también era consultor del Banco Mundial, pero no del Departamento de Desarrollo Humano, sino del Departamento de Desarrollo Social− había una pugna muy fuerte por lo que significa la estructuración de estos bonos de transferencia. Eran posiciones muy diferentes, que creo que es lo que a mí me sigue preocupando hasta el día de hoy: donde tú colocas el énfasis en la familia y en la persona, y en el otro lado se estaba tratando de poner el énfasis, de alguna manera, en la comunidad (Decisor político y consultor internacional 2 – Chile)…ellos [el Banco Mundial] empiezan a pensar en la DIPRES, en su cuenta, en el año 2000 empiezan a visitar el [programa] Oportunidades, sin contarle a nadie; eso empezó a molestar. Entonces, la historia depende de dónde estaba uno. La comunicación con el Banco la tenía la DIPRES. Yo creo que entonces tenían esa propuesta, escondida, era un oscurantismo horrible (Decisor político y consultor internacional 3 – Chile).

Particularmente el Banco Mundial se mostró interesado en sumar a Chile como otra experiencia en esta modalidad de gestión de la pobreza. El país latinoamericano con más tradición en el desarrollo de mecanismos de planificación, focalización, información y registro resulta un caso interesante en cuanto a aportar a la legitimidad del campo de las políticas sociales orientadas a la población extremadamente pobre. A pesar de las sugerencias de dicho organismo, los responsables del programa lograron sintetizar su propuesta de acciones orientadas a la asistencia y acompañamiento social de los más pobres con una transferencia de ingreso con condiciones o corresponsabilidades, que se implementó con una metodología poco ortodoxa para el ideal de PTC. Recordemos que la transferencia finalmente se agregó a la propuesta original del PCHS; el programa pudo sostener su propuesta de apoyos familiares que la distingue del resto, aunque las personas que tuvieron a cargo su implementación no estuvieran del todo cómodas con la idea de la transferencia de ingresos.

Como ocurre también en el resto de los casos analizados en esta investigación, los entrevistados encuentran mayor importancia a los aportes locales al diseño del programa y, en muchas ocasiones, relativizan las acciones de los organismos internacionales. Ellos sí identifican una presión de estos organismos para otros casos, sobre todo para aquellos países que se consideran con menor capacidad institucional para gestionar la pobreza, pero se relativizan para el caso nacional.

Yo misma formo parte de estos circuitos que existen, los foros de desarrollo impulsados por el BID, por eso estoy viajando ahora a Nueva York…, que lo que hacen es sentar a América Latina a discutir estrategias. Empiezan a hablar de estrategias pero a los dos minutos están hablando de la cocina… Una incapacidad para hablar de estrategia y de ahí caen a la cocina, siempre quieren caer en la gestión, entonces, inevitablemente, ¿cómo le haces tú? Creo que hoy día juegan esos organismos mucho más un espacio de intercambio de iniciativa y de ahí salen el: ‘¿por qué no me mandas equipos técnicos?’. Y toda la cooperación horizontal está surgiendo mucho más de ahí, que lo que en su momento, en los noventa, fueron el BID, particularmente el BID. Yo diría que el BID es más un ente evaluador que exporta tecnologías, mucho más que programas de diseño; esa es mi sensación. Tanto así, que estos organismos están contratando a estos expertos de diseño para hacerlos hacer… [la diseñadora del programa] ahora hace dos años que está en el Banco Mundial (Decisor político 1 – Chile).

Los organismos financiadores son más reconocidos como difusores, capacitadores y, en menor medida, como resignificadores. Es decir, los entrevistados reconocen su papel activo en el flujo de la comunicación entre los programas y los profesionales del campo organizacional; y en algunos casos también plantean su capacidad para direccionar o redireccionar las acciones de los gobiernos con invitaciones a trabajar con conceptos que se definen en los marcos de participación que los mismos organismos proponen. Dichos organismos funcionarían como una suerte de “recicladores” de propuestas y diseños originalmente trabajados por equipos técnicos de cada país; cuando una herramienta capta la atención de los actores del campo, los organismos financiadores, apoyados en su capacidad de fuente financiera y técnica, lo incorporan a sus propuestas conceptuales y lo ofrecen como una posible solución. Después, son los mismos gobiernos −en función de su capacidad institucional, de la necesidad de financiamiento y de posicionamiento ideológico− los que aceptan la propuesta en forma total o parcial. En el caso de Chile, el financiamiento internacional por parte del Banco Mundial al PChS llegó fundamentalmente para la capacitación en gestión para profesionales y técnicos, pero su influencia también se manifestó al momento del diseño para la instauración de la transferencia directa de ingresos.

…lo que uno podría decir es que la idea del Banco con los PTC es que instalaron una especie de modelo de protección social en el manejo de riesgo, inicialmente. Siendo los PTC un recurso de última instancia […]. Lo que pasa es que las instituciones ponen conceptos y los echan a correr. Lo mismo pasó con la Unión Europea con la noción de cohesión social, los echan a correr y construyen, para poder defender; también es como una competencia por una hegemonía discursiva y en términos de poder. […] quizás salvo en el caso del Banco Mundial, no es que en términos de producción de conocimiento estas instituciones sean productoras de conocimiento, sino más bien son recicladoras. En el caso del Banco no, porque el Banco ha producido innovaciones, y además que tienen ahí las mejores universidades, muchos recursos y además más capacidad de difusión (Consultor internacional 3 – Chile).

Ahora, lo que pasa es que los organismos de financiamiento se suman a esta, no es que inventaron, sino que financian a partir de esto que hay, y ahí empiezan a distribuir y aportan un poco al trabajo sur-sur que empieza a diseminar […] no es que el Banco Mundial o el BID inventaron PROGRESA, o Bolsa Escola o Chile Solidario; aunque hubo alguna asistencia técnica, creo que una hubo una reflexión a nivel de países, a nivel local; en México al comienzo ni quisieron el préstamo, porque querían estar más independientes y diseñarlo ellos. Pero sí, en países más sólidos se dio un proceso bastante nacional, después hubo un proceso de difusión hacia países con institucionalidad más débiles, eso es notorio. De tantas redes… no sé, la RIPSO [Red Interamericana de Protección Social] de la OEA, financió el traslado del Chile Solidario Puente, hacia el Caribe y ahí hay varios países, Trinidad y Tobago, Barbados… otros que se han inspirado y la han copiado. El Chile Solidario también lo ha copiado Colombia, con la Red Unida… México ha sido copiado por todos lados. Creo que habría que aclarar ese punto, de diferencia entre países. Y también ya lo decimos… claro, hubo un efecto difusión demostración, pero después, en todos los países las cosas se han adaptado a las realidades institucionales, políticas, sociales… o sea, los programas sí ha habido gran difusión, han copiado lo que se tenía que copiar, y después la realidad de la cosa se adapta (Consultor internacional 4 – Chile).

También sucede que los organismos incorporan e incluyen entre sus consultores a los profesionales expertos surgidos de las experiencias locales. Como señala una entrevistada, la responsable del diseño por parte del MIDEPLAN pasó a trabajar para el Banco Mundial, y una de sus tareas es asesorar a otros programas sociales del mundo. En cada caso aparecen situaciones similares; los organismos captan a los profesionales con alta capacidad para que trabajen en tareas de difusión de las experiencias.

Este conjunto de situaciones influyen en la invitación a los gobiernos a considerar y/o aceptar la propuesta del campo, donde los organismos son los principales promotores. La definición que los organismos hacen de las “buenas prácticas” funciona como prescriptora; se trata de posturas que se racionalizan en el campo organizacional y otorgan sentido a los proyectos de protección social que encaran los gobiernos.

5.5. Isomorfismo mimético y mitos tecnocráticos

Según se desprende de las entrevistas realizadas, no es posible afirmar que el PChS se iniciara por un “reflejo” de imitación de otros programas. Si bien la idea de incorporar una transferencia directa de ingreso no estaba en los planes originales de los equipos del MIDEPLAN y existió una influencia del Banco Mundial sobre la Dirección de Presupuesto, la propuesta de una transferencia decreciente y la idea de la limitación en el tiempo del beneficio surgen de la trayectoria propia de la política social chilena que puede rastrearse desde mediados de los años setenta. De hecho, como ya expusimos, la influencia pareciera darse en el sentido inverso, la política social chilena, que se inicia en los tiempos de dictadura y con influencia de la política pública promovida por los “Chicago Boys” ha traccionado positivamente en las propuestas posteriores de los organismos financiadores. Además de las posibles influencias del Chile Solidario a otros países de la región, el aporte de la política social de Chile se identifica en los aportes técnicos a los programas focalizados y en los sistemas de información necesarios para su desarrollo.

Resulta interesante en este punto que, mientras se realizaba el trabajo de campo de esta investigación, el gobierno de Chile en 2011 había anunciado el lanzamiento de un nuevo programa, que debería incluir las prestaciones del PChS, el Ingreso Ético Familiar y proponía un esquema similar a la propuesta de los PTC orientado por el campo organizacional. Es decir, lo “nuevo” en términos de programas de lucha contra la pobreza para Chile era tomar las propuestas desarrolladas en dictadura y legitimadas en el campo organizacional de los programas de lucha contra la pobreza.

Es interesante lo que ha ocurrido en Chile, porque Piñera declaró que iba a ser un ingreso Ético, y quedó la declaración y entonces había que ver cómo se operacionalizaba. Y le dieron tanta vuelta y tanta vuelta y llegaron con un PTC, de lo que nosotros llamamos IP2, Incentivo Para el capital humano… lo que es muy raro, porque los niveles de escolaridad son ya bastante elevados… (Consultor internacional 4 – Chile).

El caso chileno es muy raro, es muy especial, primero cabe preguntarse si realmente el programa del Chile Solidario fue un programa de transferencia condicionada. La verdad es que yo no lo tengo claro, en principio te diría que no, no fue tal cosa. Sí lo es el Ingreso Ético Familiar, si quieres hacer una clasificación de los programas, el Ingreso Ético Familiar es un programa de wellfare (Consultor internacional 3 – Chile).

Aun con el desarrollo y la tradición de las herramientas técnicas de gestión de programas sociales focalizados, la implementación del programa encontró algunas dificultades que evidencian la distancia entre las pretensiones tecnocráticas y el ejercicio mismo de la gestión. En una evaluación realizada por el consultor Osvaldo Larrañaga (2010) se observa que, entre los años 2003 y 2006, alrededor de la mitad de los participantes pertenecía al 51%. La focalización tuvo que ser modificada, pasaron a utilizar puntajes de corte nacionales, mientras que en la primera etapa se usaban puntajes de corte a nivel de cada comuna que “estaban sujetos a una mayor grado de imprecisión” (Larrañaga, 2010, p. 205).

En el mismo estudio se destaca que no fue posible conocer la extensión del error de exclusión, correspondiente a la población en extrema pobreza que no accedía al Chile Solidario. Este tipo de error tiene dos componentes. Por un lado, las familias que, teniendo ficha CAS o FPS, no ingresaron al programa por efecto de las imprecisiones en la estimación de la extrema pobreza comunal; por otro, las familias a las que no se les aplicó la ficha CAS o FPS, y que por tanto no fueron invitadas a participar del programa.

El estudio concluye que la evaluación de impacto realizada por el Programa Chile Solidario no resultó satisfactoria, ni en cuanto a los procedimientos ni respecto de los resultados. Se utilizó una base de datos denominada Panel Chile Solidario, una encuesta de seguimiento de un grupo de tratamiento y otro de control, la cual cubrió a quienes ingresaron en el primer año y medio de operación. Esto se debió a que la línea base de la evaluación consistió en un grupo de tratamiento y control incluidos en la encuesta CASEN 2003, que se constituyó en la primera ronda del panel. Después se levantó información en los años 2004, 2006 y 2007.

Este panel tuvo algunos problemas que afectaron su utilidad como base de datos para evaluar los resultados de Chile Solidario. La línea base relevada en 2003, cuando PChS estaba ya en funcionamiento, de modo que no hay una adecuada distinción “antes-después” de los efectos del programa. También hay problemas de comparación de los datos, porque se introducen cambios en el cuestionario entre las distintas rondas de la encuesta, así como pérdidas de entrevistados a lo largo de la duración del panel, que afectaron la representatividad de las muestras de tratados y de controles (Larrañaga, 2010).

Como el panel Chile Solidario no fue de acceso público y las evaluaciones de impacto basadas en esos datos fueron realizadas por MIDEPLAN, se realizaron tres estudios basados en estos datos, que no fueron publicados, de los que el estudio de Larrañaga (2010) realiza unas síntesis. El primer estudio fue realizado por Galasso (2006), del Banco Mundial, quien evaluó los impactos de Chile Solidario en el período 2003-2004. Se encontró que Chile Solidario tendía a mejorar los accesos de los participantes a los programas de educación y salud, a los subsidios monetarios, y a los programas de empleo y de mejoramiento de la vivienda. Sin embargo, no se encontró evidencia que haya mejorado los resultados de empleo e ingresos de los hogares. Los datos tampoco permitieron conocer si hubo cambios en los logros en las dimensiones de educación y salud, más allá de las mejoras en los accesos. Se destacó el rol del apoyo psicosocial para aumentar la información respecto de los servicios sociales y para mejorar la disposición hacia el futuro de los beneficiarios, pero el estudio advierte que la medición realizada permite tener solo una aproximación muy parcial a la dimensión subjetiva de los participantes. También se concluyó que los resultados descritos en aquel informe correspondían a efectos de corto plazo y que sería necesario evaluar los resultados de la política en un período más extendido de tiempo.

El segundo estudio fue realizado por Perticara (2007), para el período de 2003-2006. La autora reportó que sus resultados fueron similares a los obtenidos por Galasso (2006). En particular, no encuentra evidencia de que Chile Solidario haya mejorado la inserción laboral ni la capacidad de generación de ingresos de las familias en las áreas urbanas, lo que sí pudo observarse en zonas rurales. Por otra parte, el trabajo estableció que Chile Solidario tuvo un impacto significativo en el acceso de las familias participantes a los programas de mejoramiento de la vivienda y de intermediación laboral; así como mejoras en los accesos a programas de salud y educación. Encontró una gran heterogeneidad en los resultados a nivel de grupos de la población y de áreas geográficas, lo cual le sugiere la importancia de las condiciones iniciales de las familias, así como de la gestión local de los programas en la efectividad que lograra Chile Solidario.

El tercer estudio fue realizado por Galasso y Carneiro (2008), analizaron el impacto del programa también en el período 2003-2006 y establecieron que habría mejoras significativas en el ingreso total y en el ingreso del trabajo en los hogares participantes en la zona rural. Según las estimaciones de los autores, Chile Solidario habría posibilitado que la extrema pobreza disminuyera en un 20% en las áreas rurales como efecto de esta política social. Este resultado debe ser debidamente contextualizado, puesto que la población rural representa sólo un 13% del total nacional (encuesta CASEN 2006), de modo que el impacto sobre la extrema pobreza a nivel del país es sólo 0,1 puntos porcentuales. Los autores postularon que en un horizonte de evaluación de mediano plazo fue posible constatar que el acceso a los programas sociales se traduce en ganancias efectivas en el empleo a nivel de zonas rurales, y que tal efecto también podría ocurrir en el futuro en las ciudades. No obstante, la metodología de evaluación de impacto usada no permitió identificar qué componentes del PChS explicarían este resultado.

Existió una cuarta evaluación de impacto (Larrañaga, Contreras y Ruiz Tagle, 2009), que utiliza como bases de datos a las fichas CAS en vez del Panel Chile Solidario. La cobertura de la ficha CAS es cerca del 40% de la población nacional y un 80% de los estratos de bajos ingresos. A partir de estos registros les fue posible construir una muestra representativa de participantes con información anterior y posterior a la intervención social, en las dimensiones de ingresos, empleo, vivienda y escolaridad. La muestra resultante contiene un gran número de hogares a partir de los cuales se puede seleccionar un grupo de control con características muy similares a las de los participantes. Una apertura de los resultados a nivel del intervalo entre la medición inicial y la final mostró que los beneficios atribuibles al programa se concentraban en la primera fase de la intervención, para luego demostrar decaimiento. Este patrón se asoció a la fase del Apoyo Familiar, y sugiere que los beneficios obtenidos en esta etapa podrían no ser sostenibles en el tiempo, al menos en el caso de la primera cohorte de participantes.

El estudio muestra que esta primera cohorte presenta mejoras en todas las dimensiones del bienestar analizadas. Sin embargo, los beneficios se reducen significativamente cuando se realiza la comparación con el grupo de control. La lectura inmediata de este resultado es que parte importante de los beneficios obtenidos por la primera cohorte serían atribuibles a las condiciones del entorno antes que a la intervención social, lo cual levanta dudas respecto de la pertinencia de la hipótesis de aislamiento que estas familias habrían tenido respecto de la economía y de las redes sociales. Sin embargo, la evaluación también sugiere que sería posible que exista algún grado de “rebalse” de los beneficios del programa hacia el grupo de control, si los no participantes están accediendo a una oferta de servicios sociales fortalecida por la política.

Gráfico 1. Chile Solidario – Programa Puente

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