El programa Familias por la Inclusión Social (Argentina)

8.1. Antecedentes

Por un largo período, desde la creación de la Sociedad de Beneficencia en 1823 hasta la década del cuarenta del siglo XX, el fenómeno de la pobreza en Argentina era más bien observado como una cuestión moral, relacionada con disposiciones individuales y producto del azar. Las políticas de asistencia se caracterizaron por la atención a aquellos que por distintas circunstancias no podían trabajar o a quienes “hubieran sufrido un empeoramiento en sus condiciones de vida que los sumergiese en una situación transitoria de necesidad” (Repetto, 2001, p. 7).

La literatura que trabaja la historia de la política social de Argentina coincide en marcar que en ese momento a la pobreza se la asistía principalmente institucionalizando; predominaban las instituciones de internado: asilos de niños, de ancianos, hogares para mujeres huérfanas, hospitales para mujeres y niños, escuelas (Moreno, 2013; Repetto, 2001) y, como excepción, también existía una iniciativa de bolsa de trabajo para mujeres.

Hacia la década del treinta, cuando la crisis económica puso en primer plano la pérdida de empleos, la pobreza pasó a ser una amenaza coyuntural y el aparato asistencial vigente se mostró insuficiente, con lo que se pusieron en evidencia las inconsistencias de las intervenciones típicas de la beneficencia. En 1936, por Ley N° 12.341 –y como iniciativa del diputado socialista Alfredo Palacios− se creó la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia, dentro de la órbita del Ministerio del Interior. En 1937, dicha dirección comenzó a implementar el primer Programa Materno Infantil (PMI) (Repetto, 2001).

En la década del cuarenta, a partir del desarrollo del modelo de industrialización por sustitución de importaciones; el Estado comenzó a intervenir activamente como garante de los derechos sociales de la población, con responsabilidad en la ejecución de estas iniciativas. En 1949 se creó la Dirección Nacional de Asistencia Social, bajo la órbita de la Secretaría de Trabajo y Previsión, de la cual pasaron a depender las sociedades de beneficencia, y en 1950 se creó la Fundación de Ayuda Social, antecesora de la Fundación Eva Perón. “Las acciones de la Fundación de Ayuda Social se basaron en la atención de grandes establecimientos: hospitales, asilos de ancianos, colonias de vacaciones, hogares de niños, etc., y en la entrega directa de bienes materiales y subsidios” (Repetto, 2001, p. 10).

En la década del sesenta se propuso un cambio en las estrategias de intervención en asistencia y promoción social que supuso un avance en términos de asunción de responsabilidades directas, y no solo de financiamiento, por parte del Estado. De la mano de la ideología de la Alianza para el Progreso entró en vigencia el denominado “desarrollo de comunidades”,sobre la que había que intervenir para concientizar a la población y movilizar, a los efectos de constituir a los sectores más desfavorecidos en actores sociales capaces de conformarse en agentes de su propio desarrollo (Tenti, 1989).

Con el gobierno militar iniciado en 1976 la intervención del Estado, quedaron relegadas al aparato represivo. El restablecimiento de un gobierno democrático en 1983 implicó para el Estado hacerse cargo del deterioro de las condiciones de vida de la población, y por primera vez se incluyó la problemática alimentaria como política estatal, con el impulso del Programa Alimentario Nacional (PAN), aprobado por Ley N° 23.056 en 1984.

Este programa se concibió como una iniciativa transitoria, cuyo objetivo era completar la alimentación de las familias carenciadas mediante la entrega de alimentos. Tan es así que en sus orígenes el periodo de ejecución fue establecido en dos años, que sucesivamente se fueron extendiendo hasta la conclusión del gobierno del presidente Raúl Alfonsín, en 1989. Sobre la base de este programa se construiría −por imitación o por diferenciación− la implementación de los distintos dispositivos alimentarios que se fueron creando desde la década del noventa. Hacia mediados de los años ochenta, entonces, el PAN y el Programa de Comedores Escolares (que para ese entonces cambió su denominación a Programa de Promoción Social Nutricional [PROSONU]) conformaban los dispositivos de ayuda alimentaria de mayor envergadura que se hubieran desarrollado en el país hasta entonces.

El PAN representó otra experiencia de baja institucionalización formal y una concepción de la intervención como asistencialista y coyuntural. Se organizó de modo autónomo, bajo la dependencia directa del Ministerio de Salud y Acción Social. Incluso, los contenidos de las cajas de alimentos se definían y compraban en forma centralizada en el nivel nacional, con intervención de la Junta Nacional de Granos (Repetto, 2001).

En la implementación del PAN se observaron problemas derivados de la falta de control Se hizo un uso clientelar, mediante entregas discrecionales de cajas y nunca se fomentó la participación de los sectores más pobres en la gestión del programa (Repetto, 2001).

Fue en el inicio de la presidencia de Carlos Menem (1989-1999) que se clausuró el PAN y fue reemplazado por los denominados “Bonos Solidarios”, un antecedente nacional de las transferencias directas de ingreso. En el campo global de las políticas sociales –tanto de las de asistencia social como de las sectoriales−, esta década se caracterizó por el auge de los programas de combate a la pobreza, así como por la transferencia de responsabilidades a las provincias de las escuelas de educación media y de los establecimientos de salud dependientes del nivel nacional, entre otras. Los ministerios sectoriales de Salud, Educación y Trabajo, además de sus acciones de corte universal, entre 1992 y 1995 comenzaron a desarrollar programas sociales orientados a atender las necesidades de los sectores pobres o empobrecidos de la población, entre los que es posible destacar el Programa Intensivo de Trabajo, creado en 1993, antecesor del Programa Trabajar. A su vez, en 1994 se creó la Secretaría de Desarrollo Social, dependiente de Presidencia, a cargo de implementar las acciones de asistencia y promoción social destinadas a esta población.

En 1993 se puso en marcha el Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN), en el marco de la promoción que los organismos internacionales hicieron de los programas destinados a establecer compromisos a favor de las madres y niños. Este programa se focalizó en las zonas urbanas con más del 30% de la población con necesidades básicas insatisfechas.

En 1995 se diseñó el Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI), que comenzó a implementarse en 1996. En su diseño, enunciaba objetivos explícitos de coordinación con las otras prestaciones alimentarias vigentes a nivel nacional y provincial, pero finalmente se constituyó en una nueva instancia de asistencia alimentaria.

Además del PRANI y el PROMIN, también se crearon el PROHUERTA (promotor del autoabastecimiento alimentario) y el Programa de Apoyo Solidario a Mayores (ASOMA), que consistió en la entrega de un bolsón de alimento o del subsidio a comedores que atendieran a ancianos mayores de 65 sin cobertura previsional. A este último programa luego se agregaría un componente de turismo social y de cobertura de medicamentos. En la misma línea, simultáneamente funcionaba PROBIENESTAR, creado con anterioridad, en 1992, y gestionado por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), que de igual modo realizaba entregas de bolsones de alimentos o subsidios a comedores, pero para jubilados o pensionados mayores de 70 años que percibieran el haber previsional mínimo.

Los estudios que se realizaron sobre estos programas mostraron que no lograban intervenir de modo significativo en el mejoramiento de los ingresos de las familias más pobres. Una familia que lograba recibir los beneficios simultáneos y permanentes de los programas PRANI, PROMIN, PMI, PROSONU y PROHUERTA obtenía como máximo un beneficio de 60 dólares mensuales (Repetto, 2001).

Según Fabián Repetto, la baja institucionalización formal de los programas surgidos en este período se manifestó en que no fueron creados por ley; también tuvieron una capacidad deficiente en el seguimiento de las acciones y no tuvieron criterios claros para la distribución de beneficios y recursos, resultaron arbitrarios y discrecionales.

Las propuestas de programas sociales que surgieron de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación procuraron ajustarse al modelo de liberalización económica y tuvieron como resultado la expansión desarticulada de la oferta de programas focalizados. Surgieron así avances hacia estilos más flexibles de gestión burocrática, que incluían la participación social mediante la delegación de tareas en las organizaciones de la sociedad civil. Muchos de los programas sociales del período se ejecutaron con financiamiento externo y se caracterizaron por contar con más recursos que las áreas tradicionales de salud y educación y por tener un diseño más preciso y recursos humanos más calificados, aunque contratados en un régimen fuera del empleo público (Arriagada, 2005).

Estos programas se caracterizaron por implementar modalidades de intervención de baja escala, con estrategias de trabajo territorialmente localizadas, en las que el desarrollo de capacidades grupales resultó de gran importancia para su éxito o su fracaso. En este caso, las prestaciones y servicios requirieron de la gestión asociada de organizaciones con el Estado. Entre ellos es posible destacar el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR); el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA); y el Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV), dependientes del Ministerio de Desarrollo Social. Comenzaron a utilizar criterios de focalización rigurosos basados en indicadores de pobreza tales como las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) o Línea de Pobreza (LP).

El PROMEBA y El PAGV fueron financiados y promovidos por el BID, y el FOPAR, por el Banco Mundial. El FOPAR y el PAGV presentaron un diseño próximo a los lineamientos de los Fondos de Inversión Social extendidos en la región latinoamericana.

El FOPAR fue un programa de financiamiento de iniciativas comunitarias de infraestructura y capacitación en barrios y localidades de los departamentos más pobres del país. El diseño se preocupó centralmente por la participación directa de los beneficiarios.

Del mismo modo, el PAGV buscaba alcanzar sus objetivos a través de la implantación de un modelo de gestión participativo en el ámbito local, la articulación con iniciativas comunitarias sobre la base del fortalecimiento de los organismos locales públicos y de la sociedad civil. Al igual que en el FOPAR, su diseño buscó actuar de forma descentralizada, pero en este caso en el ámbito de comunidades locales, es decir, barrios urbanos o rurales. Buscaba generar la sustentabilidad de los proyectos apoyándose en “soluciones solidarias, consensuadas, integrales y coordinadas a las necesidades de los grupos vulnerables” (Arriagada, 2015, p. 141).

Por otra parte, el PROMEBA tenía como objetivo el mejoramiento de los barrios más pobres del país. Para ello, cada barrio debía conformar un Proyecto Ejecutivo Integral (PEI) que debía articularse en torno a cuestiones como infraestructura, desarrollo social, la moderación de problemas ambientales y/o la regularización de dominio.

Otra modalidad de programas de lucha contra la pobreza que se desarrolló en la década del noventa fueron los programas de empleo, centrales en la reconstrucción de la trayectoria de los programas de transferencias condicionadas de ingreso en Argentina, dada la relación directa del diseño y la propuesta por parte de organismos internacionales, particularmente del Banco Mundial, fue paradigmático el caso del “Plan Trabajar” de 1996, se trató de un programa focalizado que logró cubrir a alrededor de 350.000 personas con una transferencia de dinero, y tenía entre sus condicionalidades el cumplimiento de tareas de contraprestación laboral de entre 30 y 40 horas semanales, en la mayoría de los casos, en los municipios de residencia de los beneficiarios.

Frente a los graves impactos sociales provocados por la crisis de 2001, el gobierno interino de Eduardo Duhalde (2002-2003) diagnosticó la necesidad de desarrollar una estrategia masiva de intervención social y de gran escala que se materializó en el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados −asesorado y financiado por organismos internacionales−, bajo la estructura del Ministerio de Trabajo, y el programa alcanzó muy rápidamente una cobertura de casi 2 millones de familias pobres.

Una novedad para la historia de los programas sociales de lucha contra la pobreza fue la presentación del PJJHD como un derecho: el decreto 565/02 que reglamentó el programa lo denominaba Derecho Familiar de Inclusión Social: Plan Jefes y Jefas Desocupados. A pesar de esto su aplicación fue focalizada a los hogares que cumplieran con los criterios de elegibilidad fijados en el diseño. Este fue pensado para abarcar a los todos los hogares cuyo principal proveedor se encontrara desocupado y que tuvieran entre sus integrantes hijos menores de 18 años, o personas mayores de 60 años sin acceso a prestaciones previsionales; y hogares donde la cónyuge o jefa de hogar se encontrara embarazada.

La prestación del PJJDH consistió en una transferencia monetaria fija de 150 pesos (en aquel momento, equivalentes a 50 dólares), que no variaba según el tamaño y la composición del grupo familiar, tampoco entre regiones geográficas. El monto de la transferencia se fijó por debajo del salario promedio de los trabajadores no calificados, lo que se justificó con que el programa no debía desincentivar la búsqueda de trabajo.

Se estableció que quienes recibieran el beneficio deberían cumplir con el compromiso de presentar los certificados de asistencia a clase de sus hijos y mantener sus calendarios de vacunación al día. Asimismo, establecía una contraprestación laboral de seis horas semanales, que podía cumplirse con la participación en cursos de capacitación laboral o terminalidad educativa; también se podía optar por la participación en proyectos de microemprendimientos productivos; otra opción era prestar servicios en las municipalidades, entre los más destacados (Marchioni y Conconi, 2008).

Como consecuencia de la situación de emergencia económica, el PJJHD enfrentó una fuerte demanda inicial que obligó al gobierno a cerrar la inscripción en 2003, con lo cual se impidió el acceso de hogares vulnerables que supuestamente tenían el derecho de recibir los beneficios. De acuerdo con Lindert (2006), un tercio del 20% más pobre de la población de la Argentina se benefició con el PJJHD. A su vez, del total de beneficiarios en 2005, un 80% pertenecía a los dos quintiles más pobres, mientras que sólo un 6% de los beneficiaros pertenecía al 40% más rico de la población. Aunque el PJJHD debía finalizar en 2007, aún contaba con 1,25 millones de hogares beneficiarios en ese año (Cruces y Gasparini, 2008).

La elegibilidad basada en el desempleo también generó otros problemas; más de la mitad de la población argentina estaba empleada en el sector informal, por lo tanto, se tornó difícil verificar si los potenciales beneficiarios se encontraban efectivamente desocupados o no. Las contraprestaciones exigidas a los beneficiarios en muchos casos no fueron cumplidas por la laxitud de los controles de las autoridades (Banco Mundial, 2007).

La situación de emergencia impidió una definición clara de los objetivos del programa y de la población objetivo. Quizá su mayor logro haya sido el de haber realizado un cambio en el paradigma de los programas sociales, que pudieron comenzar a pensarse como instrumentos de acción a nivel nacional, para dejar de lado los programas de baja cobertura y fraccionados.

8.2. Programa Familias por la Inclusión Social

8.2.1 Origen y diseño

En 1999, el SIEMPRO −dependiente en aquel entonces de la Secretaría de Desarrollo Social− comenzó a diseñar una “Propuesta de un programa de transferencia directa de ingreso para la Argentina: Ingreso para el Desarrollo Humano” (Novacovsky y Sobrón, 1999, p. 228). La propuesta fue publicada en un libro editado conjuntamente entre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el SIEMPRO, De igual a igual. El desafío del Estado ante los nuevos problemas sociales. Este libro compilaba una serie de reuniones y encuentros académicos organizados entre la Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad del Departamento de Desarrollo Sustentable del BID y la Secretaría de Desarrollo Social. De estos encuentros participaron Nora Lustig; Emannuel Skoufias, del IFPRI, diseñador de la evaluación del PROGRESA; Carola Álvarez, del equipo BID Honduras, que implementó el PRAF; Paul Gertler, especialista y consultor internacional en evaluación de impacto de programas sociales; Martín Ravallion, economista senior del Banco Mundial; Carola Pessino, secretaria de Equidad Fiscal de la Jefatura de Gabinete de Ministros, además de otros consultores del BID, el BM y el IFPRI.

De aquella sistematización surgió la primera propuesta de diseño de un programa que podría ubicarse dentro de la “ortodoxia” de los programas de transferencia de ingreso condicionada. Entre los lineamientos básicos de esta propuesta podemos listar:

El programa se concibe como destinado a las familias en situación de pobreza de todo el país, prioritariamente en situación de indigencia, cualquiera fuera su conformación, a condición de que posean un hijo menor de 19 años. Si bien las familias son las destinatarias del beneficio, la madre será la titular depositaria.

El monto de dinero mensual sería equivalente a medio salario, procurando, de esta manera, no inhibir el empeño de las familias para superar su condición de pobreza mediante esfuerzos personales […]

Se prevén estímulos diferenciales en las transferencias para la promoción de ciclo y sobre todo el desempeño escolar.

Estímulo en la finalización de un ciclo escolar: para desestimular la repitencia escolar y promover mejores desempeños.

Estímulo para los que cursan el tercer ciclo de la educación general básica […] para garantizar la permanencia en la escuela de los jóvenes de forma que completen la enseñanza media, estimulando el desempeño escolar […] así el refuerzo en la transferencia a la familia busca compensar el costo de oportunidad que enfrentan los jóvenes al permanecer en la escuela.

Diferencial marginal en las transferencias mensuales en función del aumento de la composición familiar. Las familias beneficiarias del programa con más de dos hijos menores de 15 años que se encuentren cursando el ciclo escolar obligatorio recibirán un incremento marginal en las transferencias [El texto presenta una nota al pie donde se aclaraba: “El valor marginal se estimará en función de evitar el incentivo al aumento de natalidad”] (Novacovsky y Sobrón, 1999, pp. 232-233).

En aquella publicación también se establecía que, para participar y permanecer en el programa, “la madre se obliga a las siguientes contraprestaciones”: se proponía controles de embarazo y posparto; controles de crecimiento periódico para los niños, el cumplimiento del calendario de vacunaciones; en educación, la asistencia y permanencia en el sistema escolar de los niños de 5 a 19 años, procurando las promociones y la promoción de la asistencia al jardín de infantes para los niños de 3 y 4 años, entre otros.

También se proponía un sistema de focalización mediante la aplicación de un test de elegibilidad y el uso de la encuesta del Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM). El texto planificaba también una propuesta para el esquema de financiamiento y recomendaba el uso de metodologías de evaluación de impacto con diseño cuasi experimental, utilizando la Encuesta de Desarrollo Social (EDS) “se podrá encuestar a una muestra de beneficiarios del Programa y, por otro, construir grupos de control a partir de una muestra de encuestados del EDS que cumplan con las condiciones de elegibilidad del Programa” (Novacovsky y Sobrón, 1999, p. 238).

Si bien esta idea no fue llevada adelante en términos estrictos, funcionó como parámetro para el diseño de las prestaciones PAGV-IDH, llevadas adelante en el período de la presidencia de Fernando de la Rúa y, posteriormente, para el diseño del Programa Familias por la Inclusión Social.

A comienzos de 2002, se implementaron los subsidios a mujeres del PAGV-IDH pero sólo se habían logrado implementar como prueba piloto en dos provincias, Mendoza y Chaco. En el contexto de la crisis, ya en la presidencia de Eduardo Duhalde, se declaró la emergencia social, se reasignaron las partidas presupuestales de los programas sociales y se redefinieron las prestaciones, que tuvieron como objetivo principal cubrir las necesidades alimentarias. La situación de emergencia social era tan comprometida que los organismos financiadores de los programas sociales −BM y BID− aceptaron y participaron de la estrategia de reasignación de los fondos otorgados. En pocos meses se cerraron las actividades de antiguos programas de promoción barrial y comunitaria y se dio énfasis a las transferencias directas.

Hasta ese momento, el nuevo ministerio no había gestionado un programa social de gran escala. Ejemplo de ello es que el ministerio todavía no tenía establecidas delegaciones provinciales que permitieran una red territorial para la gestión en campo; situación distinta a la del Ministerio de Trabajo, que se encontraba implementando el Plan Jefes y Jefas.

El programa que causó más impacto en la opinión pública fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar, quizás por la velocidad en su implementación y la gran cobertura alcanzada en un par de meses; el Familias tuvo un proceso más largo debido a la necesidad de cerrar acciones y de plantear un rediseño de los objetivos al equipo de trabajo.

son tiempos muy cortos, no hubo tiempo de diseño sino todo lo contrario, había una emergencia tal que había que… Rápidamente se tuvieron que tomar decisiones respecto a cuáles iban a ser las modalidades de intervención del programa. Pero estaba claro que en ese concepto de emergencia la cosa iba por el lado del subsidio económico y tomando un segmento de población diferente al del Jefes. El Jefes y Jefas era para desocupados, estaba apuntando al segmento de personas desocupadas con hijos mayores de 18 años. El Familias apuntó a sectores en situación de indigencia con hijos… con al menos un hijo mayor de 18 años (Decisor político y consultor internacional 1 – Argentina).

A partir de 2004, ya durante la presidencia de Néstor Kirchner, se volvió a repensar la organización de los programas sociales y se decidió una estrategia de salida gradual del PJJHD, con base en la condición de empleabilidad y vulnerabilidad social de los beneficiarios, con el objetivo de brindar respuestas adecuadas en términos de políticas a las diferentes realidades de los beneficiarios, como se señala en el Decreto 1506/04 del Poder Ejecutivo argentino. Se implementaron entonces el Programa Familias por la Inclusión Social −a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (MDS)− y el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) −en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS).

El SCyE se diseñó como un programa de empleo, orientado inicialmente a individuos con una mayor probabilidad de reincorporarse en el mercado laboral, por lo que adicionalmente al beneficio monetario, involucró cursos de capacitación mediante los cuales se buscó facilitar la inserción laboral de los beneficiarios. El Plan Familias, por el contrario, estaba destinado a hogares con problemas estructurales que les impidieran salir de la pobreza. Es decir, buscó actuar como red de contención y asistencia social.

El “Familias” comenzó a implementarse formalmente en 2005, como una transformación del PAGV-IDH, y se encontraba abierto únicamente a traspasos voluntarios de beneficiarios del PJJHD, aunque cerca de 200 mil beneficiarios provenían originalmente del PAGV-IDH.

El Plan Familias adoptó un conjunto de criterios de elegibilidad más restrictivos que el del PJJHD, limitando la cantidad de hogares que podían optar por el traspaso. Para poder hacerlo, era necesario ser jefe o jefa de hogar desocupado, con nivel educativo menor a secundaria completa y con dos o más hijos menores de 19 años a cargo, o ser discapacitado de cualquier edad, y/o mujer embarazada en situación de vulnerabilidad. El programa se dirigía principalmente a las mujeres, por lo que los hogares con jefe varón debían ser monoparentales o bien debían solicitar un cambio de titularidad del subsidio a su cónyuge o a la madre de los niños a cargo. Esta política llevó a que un 94,4% de los beneficiarios fueran mujeres. Si bien la implementación inicial no tuvo alcance nacional, gradualmente se fueron incorporando más municipios dentro de la órbita de funcionamiento del plan. A fines de 2007, el Plan Familias alcanzaba a 357 municipios en 22 provincias (MDS, 2007).

En sintonía con los programas que se estaban consolidando en otros países de la región, como los casos del Oportunidades y Bolsa Família, el monto de transferencia monetaria mensual variaba de acuerdo con la composición del hogar, con un máximo de seis menores a cargo, o discapacitados de cualquier edad. Si la persona tuviera siete o más hijos menores de edad, podía acceder a una pensión graciable no contributiva.

Con la intención habitual de no desincentivar el empleo formal, el ingreso recibido por el beneficiario era compatible con otros ingresos, siempre que el total no superase el salario mínimo, vital y móvil. El Familias contemplaba además la posibilidad de otorgar becas a los jóvenes y adultos que desearan continuar con sus estudios de formación profesional. También brindaba beneficios no monetarios, como apoyo escolar y talleres de desarrollo familiar y comunitario. Como condición para recibirlos, el hogar debía acreditar el calendario de vacunación completo de los niños dos veces al año, la matriculación al año lectivo correspondiente y la condición de regularidad escolar. Además, las mujeres embarazadas debían presentarse a controles médicos bimestrales. A diferencia del PJJHD, el Plan Familias no exigía una contraprestación laboral.

Con la justificación de hacer los pagos más transparentes, se dispuso el cobro de transferencias bancarias mediante una tarjeta de débito en lugar de la entrega de dinero, otra característica que lo acerca a la “ortodoxia” de los PTC principalmente propuesta por los organismos financiadores.

Para el proceso de focalización de familias beneficiarias, el programa trabajaba con el SISFAM. Se realizaron barridos censales orientados a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social; a partir de esa información, se constituía un padrón de beneficiarios desde el cual se cruzaban datos nacionales, provinciales y municipales con el objetivo de facilitar el monitoreo y estimar los errores de inclusión y exclusión. Esta metodología generó distintas controversias con respecto a los tiempos necesarios de implementación en emergencia social del programa, como también disputas por el manejo de la información relevada y su procesamiento.

Y lo que trabó al programa y que lo puso en una exposición política muy fuerte fue el hecho de que los barridos del SIEMPRO tardaban mucho en desarrollarse para que el programa pueda desplegar sus beneficios. Y eso lo complicó, en el comienzo de la emergencia el Jefas y Jefes había arrancado con la misma medida […] este programa [el Familias], con un préstamo ya negociado, con todos los incentivos institucionales alineados tardaba mucho tiempo más, creo que hasta marzo de 2003 no había realizado el primer pago a beneficiarios. Le costó mucho armarse por esta lógica fuertemente focalizada… (Profesional técnico 2 – Argentina).

A partir de 2004, la gestión de la Secretaría de Políticas Sociales se planteó redefinir la estrategia de las políticas sociales del ministerio. En términos generales, la propuesta fue ampliar la transferencia de recursos directos a los hogares pobres sin depender tanto de los objetivos de cada programa. El nuevo objetivo pasó a ser capitalizar a los hogares pobres de forma directa. Junto con el Familias, se sumaban los programas de emprendimientos productivos −como el Manos a la obra y Argentina Trabaja− y la ampliación de la cobertura jubilatoria vía moratorias.

el objetivo principal no tenía que ver con la condicionalidad en el plan “Familias”: yo nunca creí que en la Argentina el plan “Familias” fuera a aumentar la tasa de escolarización en la escuela primaria −porque es muy alta independientemente− ni que fuera a mejorar la estructura de vacunación; sí que iba a mejorar las bases de datos, pero que no era el caso mexicano impactado en la zona rural y, a mí, siempre, yo veía el plan “Familias”, como el paso previo a la “Asignación Universal por Hijo”. En un momento se hace una división en el plan “Jefes y jefas de hogar” de los que van al seguro de empleo y capacitación; bueno, en realidad, yo hice ese esquema porque no podía hacer la “Asignación Universal por Hijo”. Yo siempre creí en el tema de que acá había que tener un piso de base, que era extender salario familiar a todos y seguro de desempleo, capacitación laboral; el nombre que le quieras poner. En ese sentido, para mí, el plan “Familias” tiene un valor, cuando arranca en el medio de la crisis en el 2002 tiene el valor que el plan “Jefes de Hogar” se había cerrado y esto extiende un poco la cobertura (Decisor político 2 – Argentina).

Esta perspectiva dividió a los actores involucrados de acuerdo con dos posturas diferentes: por un lado, una cercana a la de la ministra de Desarrollo Social, que desconfiaba de una estrategia que tuviera como objetivo universalizar una transferencia de ingreso, similar a un formato de “ingreso ciudadano”, y prefirieron una salida vía circuitos productivos, la implementación de los mencionados Argentina Trabaja y Manos a la Obra. Por otro lado, se abogaba por una política de universalización de ingresos o salarios familiares. Durante más de diez años, el peso de la gestión del ministerio se inclinó más hacia la primera propuesta. De hecho, la posterior implementación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) se llevó adelante con una participación marginal del Ministerio de Desarrollo Social y tuvo en su diseño el objetivo de “universalizar” los salarios familiares^[1] a los hogares que se encontraran por fuera del sistema formal de empleo; es decir, la población objetivo fueron los hogares sin empleo o con empleo informal.

Durante la presidencia de Néstor Kirchner, el “Plan Familias” no admitió nuevos beneficiarios; tenía el acceso cerrado: se podía egresar pero no ingresar, con excepción de casos puntuales. Por lo tanto, su capacidad de atención de la situación de pobreza se vio limitada y cuestionada. Desde los equipos de gestión se buscó orientar sus acciones a la construcción de una red de contención social. En esta etapa, el Familias fue considerado principalmente una estrategia entre otras para lograr la recapitalización de los hogares más pobres, una herramienta para llevar ingresos a los hogares más vulnerables.

Acá hay un punto clave, que es: yo tenía que avanzar y no tenía recursos y el Estado no quería universalizar, claramente; la universalización viene muy recientemente y hay una resistencia muy fuerte de poder hacerla. Con lo cual, lo que había era que conseguir plata para seguir por ese camino; ese era el objetivo básico, y en todos los casos yo creo que se fue mejorando. Para mí no hay “Asignación Universal por Hijo” si no se vive todo ese proceso […] Pero yo lo que quería era generar fondos para capitalizar e ir a un mecanismo que marcara una línea y dijera: ‘menos que esto no tiene nadie en la Argentina’ (Decisor político 2 – Argentina).

La trayectoria del Programa Familias por la Inclusión Social surgió de una densa historia de la política social contemporánea argentina. Particularmente, su equipo de gestión se constituyó con profesionales y técnicos formados inicialmente para llevar adelante programas asociados a la participación de los beneficiarios en el diseño de las acciones. Fue la situación de crisis que comenzó a finales de 2001 lo que imprimió la necesidad de una reconfiguración urgente de la política social y su presupuesto. Esta situación generó la redefinición de objetivos y la exigencia de avanzar en muy poco tiempo. A su vez, en este contexto, el organismo financiador reclamaba y exigía garantías en la ejecución de las acciones negociadas. La crisis, el cambio de rumbo, las exigencias externas y la incertidumbre de la dirigencia política acerca del camino que debería seguir la política social configuraron un marco complejo para la gestión de un programa social. Los actores involucrados identifican este contexto como el espacio limitante donde se debía avanzar con el programa; y además, aparecía un escenario con ambigüedades, no se encontraba un horizonte definido respecto del rumbo hacia el que se quería avanzar.

8.3. Isomorfismo coercitivo

A diferencia de los casos anteriores, la presión normativa −referida a la profesionalización− no se encuentra muy presente en las narrativas de los entrevistados. Ciertamente, existe una trayectoria de profesionalización de la política social ligada al financiamiento internacional de programas de lucha contra la pobreza, pero esta no emergió en las entrevistas. El elemento que parece signar el recorrido de Plan Familias es el contexto de la grave crisis económica que llevó a modificar los objetivos principales de la política social y su manifestación presupuestaria.

La situación de crisis expuso y dejó en evidencia las dificultades institucionales del MDS, la baja capacidad institucional para poder dar respuesta veloz a la situación social en los niveles de cobertura necesarios. Frente a esta situación, la participación del BID en la gestión de los préstamos se volvió más exigente con respecto a los requerimientos, que tendieron a buscar seguridad respecto de la adecuada ejecución de los fondos; esto último se volvió un ítem principal, y comenzaron a requerirse mayores mecanismos técnicos de gestión que aportaran transparencia a los procesos. Se solicitó a los responsables del programa implementar un conjunto de instrumentos técnicos similares a los desarrollados en los PTC analizados anteriormente. Entre otros, la generación de tableros de comando que permitieran monitorear las metas físicas y la ejecución presupuestaria, la implementación de auditorías con firmas privadas como BDO consulting y Price Waterhouse Coopers; ambas, corporaciones multinacionales especializadas en la implementación de sistemas de planificación y control contable, que cuentan entre sus carteras de clientes principalmente otras firmas privadas o empresas. Las recomendaciones sobre la contratación de estas auditoras partieron directamente de la dirección de proyectos local del BID.

A mí me tocó, en el Directorio del Banco Mundial, presentar el tema de la tarjeta [de pago] del plan ‘Jefes y jefas de hogar’; o sea nosotros en un momento dejamos de pagar en dinero […] y me acuerdo que me preguntaban si la tarjeta trae una foto de la persona. Yo ahí me di cuenta el nivel de desconfianza que había… yo estaba hablando algo y me miraban todos como diciendo: ‘este tipo está mintiendo’. Para mí es eso básicamente: había una necesidad de presentar… primero estaba muy de moda el Oportunidades, etc., y la idea de que la Argentina usaba la plata para cualquier cosa y, en la segunda etapa, eso ya no está tan claro; en parte, porque la Argentina ya no necesitaba tanta plata. O sea que yo no veo un cambio conceptual en los técnicos de los organismos, sino un nivel de desconfianza muy alto respecto de la Argentina en la primera etapa y menos alto… no tanto, porque hayan cambiado la concepción sobre cómo se hacen las cosas en la Argentina, porque quedaba claro que la Argentina lo hacía igual con sus propios recursos (Decisor político 2 – Argentina).

Las exigencias fueron más explícitas al comienzo del programa, momento en que el equipo del BID estuvo muy pendiente del diseño y tenía como referencia la experiencia mexicana. Al ser un programa tardío entre el conjunto de los PTC, el Familias se encontraba con un campo institucional con mayor grado de estructuración, y las referencias a los casos que se consideraban exitosos estaban presentes en las publicaciones de los organismos internacionales sobre política social y distintas formas de enfrentar la pobreza. Sin embargo, el programa tuvo poco apoyo del poder político; la ministra de Desarrollo Social, se había manifestado contraria a este tipo de estrategias; por lo tanto, desde su origen el programa partió debilitado desde el poder político, cuestionado por el equipo técnico, que debía reconvertir la estrategia que venía desarrollando.

No solamente llega después; sino que llega muy diseñado […] por [un director de proyectos] desde el BID; en un estilo que tenía muy pocas capacidades de implementarse el programa. Hay un momento de crisis del programa. Una cosa sí muy importante que el ‘Familias’ tiene con respecto a los otros tres, es el punto este de que el ‘Familias’ fue un programa muy despreciado por la ministra de Desarrollo Social. El presidente ni lo conocía, para decirlo exageradamente (Consultor internacional 1 – Argentina).

El BID buscó diferenciar la estrategia particularmente del Jefes y Jefas. Una de sus preocupaciones era poder demostrar con base en evidencia empírica que este, con formato PTC, era una herramienta más eficiente, desde la selección de beneficiarios, la forma de pago y los impactos en indicadores sociales. Las herramientas de gestión se encontraban pautadas desde la negociación del crédito para la implementación, y era especialmente relevante poder evidenciar la capacidad del programa para captar los hogares en situación de indigencia:

-¿Tomaron modelos de algunas otras experiencias? ¿Por ejemplo, de las evaluaciones de otros programas?

No, porque estaba bastante pautado cómo tenía que llevarse adelante la evaluación. Pero estas tareas de reconstruir las líneas de base era el mínimo para poder hacer una evaluación final, si no…

-¿Otras tenían que ver con requerimientos del BID?

Sí, estaba en el documento del proyecto. Claro. Había que evaluar… es decir, para poder evaluar el impacto tanto en las mediciones de transferencia en sí misma, es decir, la eficiencia de los criterios de elegibilidad que se utilizaron que, supuestamente, tenían que ofrecer ventajas con respecto a los criterios de elegibilidad que tenía el “Jefes”. Es decir, acá se habían modificado cosas… Entonces, lo que quería verse, evaluarse, era la eficiencia de ese cambio en relación a la mayor captación de población indigente (Profesional técnico 1 – Argentina).

En la trayectoria del Familias, la mayor presión coercitiva del organismo financiador para que el programa adoptara un formato de PTC se dio en el estallido de la crisis, hasta que el país fue estabilizando su situación social. Es decir, durante el contexto de un gobierno en transición −que tenía como objetivo principal reencaminar el país en esa situación de crisis−, su prioridad no pasaba por la negociación del diseño de un programa social, por lo tanto, el margen de presión del banco fue mayor. Asimismo, el programa debía redefinir sus objetivos para atender las situaciones más apremiantes, lo que generó más espacio para recibir recomendaciones del financiador. El formato ya se encontraba aceptado por el campo de programas sociales latinoamericano; por lo tanto, aproximarse a los lineamientos de este permitieron reducir la incertidumbre; primero del BID, pero también del gobierno, que pudo utilizar un camino ya trazado por otros casos presentados como “exitosos”.

De todas formas, como anticipamos, si bien la presión por mimetizar objetivos y metodologías a los lineamientos del campo fue inicialmente aceptada, a medida que la situación de crisis se iba despejando, la posibilidad de presión sobre los objetivos del programa fue equilibrándose y los profesionales a cargo de él pudieron aportar sus propuestas y experiencias. Esta situación se vio favorecida con el cambio del director del proyecto por parte del BID, que permitió flexibilizar la definición de las prestaciones del programa. En el mismo sentido, hubo un cambio en la coordinación nacional; esto fue permitiendo que se incluyera entre los objetivos el acompañamiento educativo de los hijos de los beneficiarios, a partir de un trabajo de capacitación y apoyo escolar en los centros comunitarios, muchos de los cuales se relacionaban con el MDS desde su participación en el PAGV, y también se flexibilizaron las metodologías para la evaluación de estas prestaciones.

Entonces, inicialmente la presión coercitiva formó parte del diseño del programa y sus componentes, en un contexto de baja capacidad institucional e incertidumbre del poder político para lograr una intervención exitosa frente a la situación de pobreza, pero a medida que la crisis económica se fue dejando atrás, el programa pudo equilibrar su posición, en función de bajar el nivel de dependencia de la fuente externa de fondos y de haber podido demostrar mayor capacidad de respuesta en la gestión. Así lograron llegar a puntos menos tensos de entendimiento para la implementación, y se pudieron desarrollar los proyectos comunitarios y de promoción familiar que comentábamos antes.

La evaluación de los responsables y profesionales técnicos del Plan Familias acerca de la situación inicial del programa se combinó con las circunstancias de debilidad institucional y baja autonomía del Estado a causa de la crisis económica y la baja capacidad operativa del MDS para poder avanzar en las operaciones necesarias para poder llevarlo adelante según los requerimientos del diseño.

En este sentido, algunos de los entrevistados rescatan que la llegada de los PTC significó un aporte institucional generado por la necesidad de dar respuesta a los desafíos que supuso la implementación y puesta en marcha de este tipo de proyectos. La necesidad de dar respuesta a los requerimientos de algún modo forzó a los técnicos y profesionales a seguir avanzando con el financiamiento y la consecución de los objetivos planificados por el programa.

Los profesionales y técnicos afectados a la implementación se vieron en la obligación de aprender a resolver las propias vulnerabilidades. Debían dar respuesta a los condicionamientos del organismo financiador y, simultáneamente, se expandía la cobertura del Plan Jefes y Jefas a gran velocidad, lo que exponía las dificultades del MDS −y del Familias en particular− para dar respuesta a sus obligaciones.

El argumento de la capacidad limitada del MDS para enfrentar la gestión del Familias aparece como un facilitador de la presión coercitiva. En la medida en que el programa avanzaba, nuevas autoridades buscaron, primero, intentar dar respuesta a los requerimientos inicialmente acordados con el BID. Esto implicaba comenzar una reingeniería de instrumentos y procesos de gestión. Así se encararon reformas en el sistema de recopilación de la información de los hogares beneficiarios, hacer efectiva la bancarización del pago mensual, establecer los criterios de control de las condicionalidades en educación y salud con el uso de una libreta, entre los puntos más destacados. Esta situación llevó a los técnicos, por invitación del BID, a revisar las experiencias del campo organizacional, y algunos directivos participaron entonces de espacios de intercambio de experiencias y saberes, como las capacitaciones ofrecidas por el INDES del BID y la participación en encuentros internacionales para la presentación de las experiencias y resultados de los PTC a nivel mundial.

8.4. Isomorfismo normativo

La presión normativa tampoco aparece con el mismo grado de frecuencia que se observó en los otros casos analizados. Esta presión no se desprende de menciones a profesiones o saberes técnicos particulares, sino a partir de los espacios de formación técnica y profesional desde donde se han adquirido saberes particulares que ofrece el campo organizacional. Esto no quiere decir que las profesiones de las personas que han trabajado en el programa no sean importantes, sino que en el análisis de las narrativas y perspectivas estas no son identificables como vehículos para el desarrollo de este tipo de presión. Por supuesto que, al igual que en los otros casos analizados, el programa se nutrió principalmente de personas con formación en ciencias sociales, economía, derecho, estadísticas e informática, pero en este caso, por ejemplo, no resultó relevante la presentación de credenciales académicas para legitimar las acciones y decisiones que se tomaron.

En este caso, fue importante la circulación de conocimientos que proponía el campo organizacional. Participar de las invitaciones de los organismos internacionales permitía legitimar el desarrollo de acciones conforme con las exigencias del campo. Una vez que el programa logró encauzar la gestión a parámetros más próximos de los PTC se encontró en mejores condiciones para presentar sus propuestas de abordaje comunitario.

Estos dispositivos diseñados para la socialización de experiencias y herramientas de gestión fueron valorados como espacios de aprendizaje que funcionaron como insumos para la resolución de situaciones cotidianas de los programas, que aportaron acuerdos y consensos. Funcionan como ámbitos legitimadores de prácticas de aquellos que realizan las tareas aceptadas, allí encuentran referencias y parámetros operativos aceptados por el resto del campo.

Se acepta el mejoramiento de las prácticas y herramientas de gestión a partir de la participación de las áreas propuestas por organismos financiadores que aportan a los aprendizajes colectivos, aunque esta situación no necesariamente condiciona la decisión política de avanzar sobre esta modalidad de programas. Pero lo cierto es que se utiliza esta modalidad como instrumento para dar garantías de que se actúa sobre la población pobre con elementos legitimados. Una de las situaciones que dan origen al Plan Familias es poder tomar financiación para actuar sobre los hogares más vulnerables. Si bien los gobiernos de los países siempre se encuentran libres de desarrollar las políticas públicas que consideren más adecuadas, es cierto que existe un contexto y un entorno que condicionan los recorridos posibles a partir de la legitimación de prácticas y la generación de incentivos concretos para implementarlos, como es la posibilidad de acceder a financiación, conocimientos y herramientas concretas para su desarrollo.

Al igual que en los casos anteriores, los entrevistados aceptan que los organismos financiadores tienen injerencia en el diseño de programas sociales, pero solo en países a los que consideran en situación de vulnerabilidad económica y/o con baja capacidad institucional. No surge de sus relatos la posibilidad de que esta injerencia se filtre sobre las decisiones políticas de cada uno de sus países o en los países con las mayores economías de la región.

8.5. Isomorfismo mimético, mitos tecnocráticos

A diferencia de los casos de México, Brasil y Chile, no hubo una motivación profesional o de profesionalizar la gestión de la política social a partir de la instauración de programas sociales dirigidos a luchar contra la pobreza. La motivación principal fue la de transferir recursos; esta situación fue en detrimento del diseño y la planificación de la gestión. Así el programa se encontró con demandas del BID para la adecuación del formato y los dispositivos de gestión para acercarse a lo que se esperaba de un PTC.

El Plan Familias no se encuentra dentro del conjunto de PTC que fueron destacados como casos exitosos por los organismos internacionales financiadores; de su experiencia no se destacaron aprendizajes para fortalecer el campo de programas sociales de América Latina o del mundo. Tampoco desde el programa se generó alguna propuesta novedosa que aportara al campo alguna innovación que permitiera destacarlo particularmente. Su gestión tuvo otros horizontes, no se buscó la innovación, el centro se ocupó con la necesidad de “bajar” recursos a la población más pobre y en este sentido se buscó cumplir con los lineamientos propios del financiamiento, sin por esto dejar de proponer acciones más próximas a las propuestas de abordaje comunitario más acordes con la formación de los técnicos que habían trabajado en programas sociales anteriores.

Este mimetismo formal −es decir, la aplicación de estrategias de adaptación para adecuar los formatos− se puede observar también con la falta de densidad en los debates acerca de la necesidad de una evaluación externa, ya sea de impacto u otro tipo de ejercicio, la necesidad de condicionar o no las prestaciones y la selección de los beneficiarios. Con esto no se quiere decir que no hubiera debate, sino que no estuvieron en el centro del diseño estas preocupaciones que fueron cubiertas por la necesidad de dar respuesta a la crisis.

La evaluación de resultados fue llevada adelante por un consorcio de organizaciones que, según surge de las entrevistas a los técnicos responsables, encontró muchas dificultades desde el relevamiento y la carga de datos hasta la producción del informe. De hecho, son pocas las secciones del trabajo que fueron publicadas.

En este sentido, además de ser un requisito para la financiación, la evaluación forma parte de los instrumentos que se asumen presentados por el campo como necesarios para la gestión de un PTC. Pueden cuestionarse los métodos y/o los objetivos, pero hay acuerdos respecto de la necesidad del instrumento. Se espera que los PTC generen información que sea relevante para su aprendizaje. En el contexto en el que se implementó el Familias, no fue una prioridad del diseño y la gestión, pero se aceptó la necesidad de evaluar conforme con la demanda del campo organizacional. La evaluación forma parte de los mitos racionalizados por el campo, no define por sí misma la reducción de la pobreza, pero se considera un ejercicio necesario para participar del espacio legítimo, y es importante intentar responder a ese requisito.

según el convenio con el BID, pero se cubre para hacer la evaluación final. Es decir que el programa no partió de una evaluación ex ante, no tuvo instancias de evaluación intermedias, sino que se planteó la evaluación final. Entonces, esto fue todo un laburo que yo pude trabajar armando el equipo… el equipo, es decir: por una parte, plantear la línea de evaluación; y por otra parte, seleccionar lo que serían el consorcio consultor que operaría la evaluación. Pero además nosotros, como equipo de evaluación, tuvimos que reconstruir lo que sería la línea de base, que no estaba dada […] La evaluación en eso no presentó nada digno de destacarse, ni por la cobertura que alcanzó, ni por… bueno, eso no funcionó. Lo que sí funcionó fue el traspaso de ingreso. Eso estaba bien, y el control de las contraprestaciones, con todos los bemoles que tiene eso, que ustedes también lo habrán visto. Terrible. No dábamos abasto. Teníamos Recursos Humanos para cubrir todo eso, pero las picoteadas que hicimos fueron desastrosas (Profesional técnico 1 – Argentina).

La evaluación de los programas sociales siempre fue presentada como una herramienta central para la toma de decisiones, pero es justamente a partir de la experiencia del PROGRESA-Oportunidades que se vuelve una exigencia para alcanzar la legitimidad de los PTC. La experiencia del Familias intentando responder a esta demanda del BID fue extremadamente compleja.

8.5.1 Isomorfismo periférico y temático

Para este caso se vuelve difícil establecer el peso de las presiones descrito para cada uno de los anteriores. Las presiones normativas no aparecen como constitutivas, y si bien las presiones coercitivas del BID fueron importantes en una primera fase de implementación, fueron disminuyendo a medida que la crisis económica se iba controlando y el Estado argentino se volvía a empoderar. Por otra parte, el mimetismo no es un objetivo deliberado, más bien se da una aproximación a prácticas racionalizadas en el campo de los PTC sin un objetivo claro de imitar una experiencia exitosa.

El programa Familias pareciera ofrecer una manifestación de los que Pablo Forni y Lucy Leite han definido como isomorfismo periférico: “Con eso nos referimos a la necesidad de adaptarse a los requerimientos e imposiciones, directas o indirectas, de los países centrales, a través de las determinaciones de organismos multilaterales a los que se pide financiación”^[2] (2006, p. 230).

Las implicancias de la dependencia inicial a la financiación vía organismos multilaterales de crédito logra que el diseño y la definición de un programa social se adecue a las exigencias demandadas por el campo de PTC. La situación de escasez objetiva de recursos logra que las decisiones sobre una acción de política pública pierdan autonomía y motivación para la creatividad; hay una necesidad de responder a la urgencia social.

En términos de Forni y Leite (2007), podríamos caracterizar esta forma de adaptación como una manifestación específica de isomorfismo mimético, el isomorfismo temático, donde el mimetismo se realiza con exclusividad para garantizar la supervivencia del actor organizacional; en este caso, los actores organizacionales, que se mimetizan “en función de los requerimientos que los organismos internacionales y/o multilaterales de crédito exigen en el momento en que deben llenar los formularios para pedir financiación, no sólo terminan por llevar a cabo actividades que reconocidamente consiguen el crédito, sino que en definitiva se adecuan a las definiciones de dichos organismos” (Forni y Leite, 2007, pp. 240-241).

De algún modo, todos los programas analizados comparten este tipo de presiones periféricas, ya que se trata de una categoría que se refiere al contexto macroeconómico y social donde se insertan las organizaciones. En este sentido, la opción por seguir patrones isomórficos resulta de las dificultades con las que los gobiernos latinoamericanos tienen que convivir, propias de una sociedad periférica que, no obstante, participa activamente de los procesos de globalización, lo que lleva a que se incremente dicha complejidad.

Gráfico 4. Programa familias por la inclusión social

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