Trayendo el triángulo prebischeano al primer plano

Víctor Ramiro Fernández

Introducción

Dentro de las diversas formas en que puede ofrecerse un proyecto de reexaminar y reposicionar al Estructuralismo Latinoamericano (ELA) emergen diferentes modos, no enteramente desconectados, pero sí diferentes.

Un modo es el sustentado en observar la formación y presencia del ELA como resultado de una producción teórica para un contexto histórico determinado (Altamirano, 2021). Allí exhibe su inocultable originalidad, aun cuando se lo entienda como una “originalidad de la copia”, expresión de sus múltiples fuentes de alimentación externas (Cardoso, 1977), que lo convierten tal vez en el principal y hasta ahora irrepetido producto conceptual de la región (Palma, 1978).

En un punto reñido con los posicionamientos teóricos de la nueva colonialidad (Quijano, 2014) y la tendencia a observar la propia producción cepalina como un subalternante producto de la modernidad nacida y mantenida desde la mitad del siglo XX, esa “originalidad de la copia” muestra su potencial cuando sus estructuras fundacionales son puestas bajo el banco de pruebas de las demandas actuales de respuesta en y para la región.

En este banco de pruebas, la acción arqueológica de recomposición de los cimientos estructuralistas se enfrenta al requerimiento de su sentido sincrónico, esto es, a la capacidad de entender el mundo actual y de orientar las acciones para operar en él. Ello implica una “arqueología dinámica”, que intenta desenterrar evitando que al abrir el sarcófago los restos valiosos devengan polvo. Se trata de una arqueología proyectiva que pone en superficie sus elementos constitutivos bajo el propósito de interpelarlos a la luz de los cambios más recientes, recreando en tal sentido su doble faz, de analizadora y generadora de caminos alternativos.

El “desenterramiento revividor” del ELA, para cotejarlo y reinsertarlo con eficacia en el escenario actual, demanda incorporar las dimensiones geopolíticas y geoeconómicas, dimensiones que, luego de su presencia implícita en su etapa inaugural en cabeza de Raúl Prebisch, fueron experimentando un –subordinante– debilitamiento –tanto por la CEPAL como por sus analistas– a partir de los procesos de reestructuración del capitalismo en los años 70.

De la incorporación de estas dimensiones, donde la espacialidad (geo) y la conflictividad e interrelación interestatal (política) dan contexto y actúan alimentariamente sobre la economía política –a secas– para explicar las variaciones del todo (sistema) y sus partes (regiones), emerge una geopolítica económica (GE) que otorga al ELA una actualización estratégica. Ella redunda tanto en su cualificación como en una mejor lectura del posicionamiento regional en el concierto global. En otros términos, esa actualización viabiliza que, como expresión del pensamiento más original elaborado en América Latina (AL), el ELA aporte no solo a la comprensión de la situación y funcionamiento del capitalismo, sino también al entendimiento de los caminos estratégicos del desarrollo en el escenario de transformaciones geoeconómicas y geopolíticas que tiene lugar actualmente.

Para ello, en este capítulo recorremos la forma en que las dimensiones geopolíticas y geoeconómicas asociadas al ELA, y a la CEPAL como institución difusora, convivieron con el contexto de la GE impulsado por Estados Unidos (EE. UU.). Ese contexto comprende desde la posguerra hasta las más recientes transformaciones inscriptas en la crisis y las transformaciones cíclico-sistémicas que han operado a nivel del (re)ordenamiento geoeconómico e interestatal con el ascenso de Asia y la emergencia de un escenario multipolar.

Para el examen de ese recorrido, se propone como marco conceptual y temporal una perspectiva cíclico-sistémica de las transformaciones, analizando los (des)vínculos y subordinaciones entre la GE impulsada por el ELA desde su inicio y la GE efectivamente materializada en la región durante tres períodos concatenados: el de la posguerra, atendiendo a la consolidación del ciclo de hegemonía de EE. UU., su crisis y sus transformaciones transcurridas desde las últimas tres décadas del siglo XX, y el que viene aconteciendo a lo largo de lo que va del siglo XXI.

El trabajo transita entonces las tensiones de la GE implícita del ELA y el intento de su inoculación por la CEPAL prebischeana en las instancias institucionales y programas impulsados por EE. UU. desde su nacimiento en la posguerra, bajo la consolidación de su hegemonía, pasando por la disolución de esa GE a partir de la crisis y reestructuración de los años 70 y la nueva ofensiva, con centro en Washington, que la acompañó hasta finales de la centuria. A partir de ello, se retoma finalmente la necesidad de una GE explícita y reactualizada, que atienda a los cambios en el orden global. En este último escenario se destaca la relevancia de una GE autonomista, industrializadora e integradora ante los cambios más recientes que acompañan el reordenamiento de las jerarquías del sistema mundo y, como fue ya advertido, el ascenso de Asia a lo largo de este nuevo siglo.

Enmarcado en ese contexto –y períodos–, el análisis se estructura en tres partes, que procuran seguir un patrón cronológico y las particulares fases del comportamiento cíclico-sistémico y sus cambios. En la primera, se examina el ELA bajo la consolidación de la hegemonía cíclica estadounidense a lo largo de las décadas de los años 50 y 60. Para ello, inicialmente se da cuenta de cómo el vínculo entre geopolítica y geoeconomía recibió por parte del centro hegemónico un tratamiento divergente dentro de las diferentes regiones del Sur Global (SG), creando también divergentes permisividades que afectarían las trayectorias y resultados en lo que respecta al posicionamiento que escenarios como el asiático y latinoamericano adquirieron al momento de transitar la crisis y la reemergencia de un nuevo escenario cíclico sistémico. En segundo lugar, y atendiendo a ese contexto, se introduce ya a nivel intrarregional el modo en que la dimensión geopolítica intentó ganar peso desde el nacimiento del ELA y la propuesta geoeconómica cepalina, procurando revertir las condiciones estructuralmente periféricas de la sociedad latinoamericana. El capítulo propone observar cómo, encabezada esencialmente por Prebisch, la GE del ELA adoptó inicialmente una forma implícita, expresada a través de un sigiloso intento de inoculación del triángulo estratégico formado por industrialización, planificación estatal e integración regional en el complejo de instituciones y programas de acción de la hegemonía estadounidense con la región.

Se destaca cómo la resistencia de la política exterior de EE. UU. a ese intento inoculador, solo relativizado durante la fracasada Alianza para el Progreso (APP), diverge de la GE estadounidense hacia el escenario asiático. Es este un aspecto relevante para mostrar a través de los contenidos vertidos a lo largo del trabajo, dónde se evidencia la consistencia de la propuesta prebischeano-estructuralista al momento de buscar fundamentos de las diferenciadas trayectorias de esos espacios macrorregionales.

En la segunda parte, se aborda cómo la no concretada GE implícita del ELA mutó en las últimas cuatro décadas del siglo XX, bajo el desarrollo de la propuesta neoestructuralista (NE), hacia el debilitamiento y disolución del triángulo estratégico. Se destaca cómo termina abonando a una lógica subordinada con respecto a las nuevas interrelaciones geopolíticas y geoeconómicas impulsadas desde el centro hegemónico bajo el emergente escenario de crisis, reestructuración y financiarización.

En la tercera y última parte, se aborda la pertinencia de ese núcleo central para una recuperación del ELA sustentada en una “GE explícita”, que reconoce la emergencia del nuevo mapa global que arroja el ascenso sino-asiático en la recomposición del ciclo sistémico a partir del siglo XXI. Ese nuevo escenario reactualiza la vigencia de ese triángulo, no solo viabilizando sino también demandando una GE sustentada en la autonomización regional. Esa GE implica el posicionamiento interestatal-regional sostenido en una estrategia multilateralista en el actual escenario cíclico sistémico, que sea concomitantemente condicionadora y negociadora con los escenarios macrorregionales financiarizados del Norte Global (NG) y los industrializados y crecientemente integrados del espacio sino-asiático. Dicho escenario, al tiempo que reactualiza la vigencia de ese triángulo del ELA, reclama por lo tanto una GE explícita, con un posicionamiento sustentado centralmente en la autonomización regional ante los macro cambios sistémicos y sus viejos y nuevos actores.

1. Latinoamérica leída desde el campo cíclico-sistémico de larga duración

El seminal aporte de Braudel (1984) a la comprensión del sistema mundo moderno en su larga duración encontró en los estudios de Wallerstein (1974) y, de forma más estilizada, en Arrighi las contribuciones centrales para desentrañar la dinámica cíclica del capitalismo y la configuración de sus hegemonías desde, al menos, el siglo XVI (Arrighi, 1994).

También es bien conocido que el estilizado abordaje de la longue durée a través de los cuatro ciclos sistémicos de acumulación identificados por Arrighi dan cuenta, dentro de sus especificidades, de un conjunto de regularidades formadas por la presencia de una doble, interrelacionada y a su vez específica lógica: la del capital y la del territorio (Arrighi, 2005a). La dinámica de expansión –espacial– del primero se retroalimentará con un particular escenario de relaciones interestatales donde se impone, desde la consolidación de la ciudad Estado veneciana, la presencia de una agencia gubernamental hegemónica.

Surge entonces una dinámica geopolítica formada por un sistema interestatal dotado de una agencia estatal que opera como hegemonía y una dinámica geoeconómica sustentada en la expansión del capital, primero desde una fase productiva, configurada y potenciada a partir de cadenas de mercancías globales, localizadas en un centro jerárquico, y luego por procesos de sobreacumulación y financiarización y caída de la tasa de ganancias, todo lo cual resulta indicativo del “otoño” del ciclo (Braudel, 1984). Solapado con este último y la crisis (de acumulación y hegemonía) a que da lugar, el nuevo ciclo impondrá, por un lado, un relevo de agencia estatal hegemónica y una nueva fase material que da sustento a un nuevo proceso de acumulación con epicentro en otro(s) escenario(s) (Arrighi, 1997, 2001, 2004, 2007, 2010; Arrighi y Silver, 1999; Galanis et al., 2022).

Más allá de las limitaciones “hacia atrás” que puedan considerarse, particularmente ligadas al reconocimiento de un escenario sistémico mucho más antiguo y no europeo (Frank y Gills, 1994), es decir, la milenaria larga duración sostenida por Asia, lo que resulta indudable en la aportación de ese triángulo braudeliano-wallesterniano-arrighiano es su consideración sobre los fundamentos que dieron origen entre los siglos XIX y XX a los dos últimos ciclos hegemónicos: el británico y el estadounidense.

El escenario histórico bajo el que se fue gestando el ELA tuvo lugar entre la decadencia del primero y su relevo por el segundo de esos ciclos. El propio Prebisch fue no solo testigo, sino un creativo generador de respuestas cuando, a partir de la tercera década de la centuria, en el período de entreguerras que abrigaba el otoño del ciclo británico y el ascenso estadounidense, la autarquía y aislamiento forzado de los países impulsó un camino regulatorio con claro protagonismo estatal. En el caso latinoamericano, ese impulso dio comienzo al fortalecimiento de plataformas de industrialización sustitutiva, el origen mismo de los bancos centrales y el despliegue de políticas anticíclicas que enfrentaban las restricciones productivas y comerciales que imponía el escenario internacional (Sember, 2012).

Para cuando el parto oficial del ELA tuvo finalmente lugar, hacia el final de la década de los 40, el ciclo de hegemonía estadounidense veía su consolidación y con él, se establecía el período más próspero en términos de crecimiento bajo el capitalismo. Esa consolidación no fue acompañada por una generosa llanura de armonía y –evolutiva– prosperidad, como podía augurar buena parte de la recién nacida teoría del desarrollo (Rostow, 1960), sino por un escenario bastante ríspido donde, bajo la GE de la Guerra Fría, campearía una innumerable cantidad de sobresaltos y tensiones internacionales vinculadas a esta última y a las diferentes insurrecciones en la periferia del sistema mundo, que por entonces se referenciaba como el “tercer mundo” (Christiansen y Scarlett, 2013).

Bajo ese escenario, la conferencia de Bandung (1955) reunía a un conjunto de países de Asia y África que, resultado de procesos independentistas, procurarían un posicionamiento poscolonial y equidistante de la Guerra Fría, apelando al rótulo de “No Alineados” para formar –e invitar a integrar– una no concretada pretensión autonomista de lo que hoy se denomina el Sur Global (Khudori, 2018).

En el marco de ese intento de autonomización, EE. UU. desplegó una GE orientada tanto a consolidar su posicionamiento hegemónico como las condiciones de expansividad de su capital ­–atado ello en ciertos espacios en gran medida al complejo militar– (Glassman y Choi, 2014). Se trató de una GE tan explícita como diferencial, que, como destacaremos luego, se tradujo en una geoeconomía divergente al interior de la periferia, que diferenció el espacio asiático del “resto”.

1.1. Latinoamérica bajo la GE divergente de la hegemonía estadounidense

En el frente asiático, la presencia y cercanía de la Unión Soviética y la Revolución china formaron dos focos de amenaza que obligaban a una intervención estratégica –y preferencial– que no solo alcanzó el plano militar con las tempranas guerras de Corea y Vietnam sino también, y esencialmente, la formación de plataformas de peso económico y tecnológico, destinadas a contener los impulsos insurreccionales y expandir un patrón compatible con los múltiples intereses del centro hegemónico en ese escenario asiático (Li, 2018). Colocó para ello a Japón como epicentro de esa plataforma (Hansson et al., 2020), extendiendo esa alianza hacia Corea y Taiwán en un triángulo que formará la base de un proceso de industrialización y desarrollo tecnológico de alcance regional, aspecto que también luego será retomado.

La presencia de EE. UU. adoptó la forma de una coproducción GE para producir una territorialidad (hegemónicamente controlada) que –como se indicó–, aunque  no dejaba ausente la propia presencia de su capital, tenía respecto a los Estados protegidos una serie de concesiones a cambio de su vasallaje (Yuen Foong Khong, 2013). Sin embargo, la formación de esas plataformas territoriales para el control geopolítico implicaba desde lo geoeconómico una concesión de mercados externos (fundamentalmente de EE. UU.) y el apuntalamiento y reconstitución de un Estado directivo, favorecido en su acción interna por las debilidades de capitalistas y fuerza de trabajo fuertemente afectados en su organización y desarrollo desde el final de la guerra. Bajo el acceso nacional privilegiado a esos mercados externos que otorgaba el centro hegemónico, el Estado encontró internamente un terreno fértil para el despliegue de un comportamiento condicionante y disciplinario (Amsden, 1989) que fue alineando el patrón de acumulación y su fortalecimiento endógeno con las ventajas de esa GE que potenciaba su inserción externa desde la industrialización y el desarrollo tecnológico. El EA encontró de tal modo las condiciones de permisividad externa y viabilidad interna (Jaguaribe, 1979) que permitieron el “export-lead development” (Ikenberry, 2004; Stubbs, 1999, 2008; Beeson, 2009).

La GE se implicó fuertemente en la formación de las condiciones de plataformas que no solo fueron sustento –transitorio– de los intereses hegemónicos, sino que recrearon en ese plano doméstico una base de industrialización y desarrollo tecnológico que recuperó una histórica trayectoria de integración productiva regional con tasas de crecimiento sostenidas, inclusión y reducción de las desigualdades (Kholi, 2004).

Ese tratamiento geopolítico excepcional para una geoeconomía sustentada en plataformas de “desarrollo por invitación” (Medeiros y Serrano, 1999) contrastó sustancialmente con la atención dispensada al resto del SG, donde campeaban los procesos de descolonización, como en el caso de África y los proyectos de desarrollo autónomo, como muchos del escenario latinoamericano (Fiori, 2013).

No obstante las afirmaciones sobre la significancia de América Latina en términos de seguridad, diplomacia y proyección económica, lo cierto es que, particularmente en este último rubro, la relevancia de esa región para EE. UU. declinó sostenidamente desde mediados del siglo XX (Lowenthal, 2010)^[1], es decir, desde el mismo momento en que el ELA se daba a luz.

En este último escenario, la ausencia de tempranas expresiones asociadas al comunismo que pudieran amenazar su hegemonía, como ocurría en Asia, no orientó su GE hacia al montaje de un Estado internamente autónomo, capaz de direccionar su capital (financiero y productivo), ni al ofrecimiento de su fornido mercado local.

Operó en cambio, no sin tensiones, su articulación con las clases dominantes locales en el sostenimiento de patrones de acumulación en los que los procesos de industrialización autosuficientes y regionalmente integrados no lograron profundizar más su presencia capaz de desplazar el control concentrado de los recursos naturales (Fiori, 1992; Fernández, 2017). Como contracara, se impuso una difícil convivencia con los proyectos nacionales de base industrializadora y distribucionista, y se enfrentó desde entonces y hacia adelante con los emprendimientos socialistas, así como con las múltiples insurgencias contra las élites gobernantes (Aguirre, 2005).

Desde el campo geoeconómico, la insularidad en el patrón acumulativo del centro hegemónico, favorecido por sus recursos naturales y su dimensión y el modo dominante de producción en masa e integración vertical (Arrighi, 1999), no fue inocua. Ello favoreció en cierta forma una continuidad en la autarquía industrializadora de América Latina a través de la ISI potenciada en los años 30 (Alejandro, 1982). Por su parte, desde el campo geopolítico, el posicionamiento de la hegemonía estadounidense en América Latina, como en todo el escenario no asiático del Sur Global, se asentó sobre el cuidado de sus intereses y empresas, y en estrategias para refrenar, con violencia y desproporción, todo registro ideológico emparentable con el comunismo (Domínguez, 1999).

Aunque sin ser esto último el único fundamento (Di Filippo, 2020), ello alentó decididamente desde fines de los años 50, a través de la Alianza para el Progreso (APP), la acción que pretendió ser la más directa e integral –y pacífica– de EE. UU. hacia la región. Presentada a inicios de los años 60 bajo la nueva mirada regional del presidente Kennedy (Ramos Rodríguez y Castro Arcos, 2014), si bien distaba del furioso y simplificador anticomunismo de Nixon (Dosman, 2010), dicha Alianza respondía a un cúmulo de hechos emergentes que alertaban la necesidad de una intervención más decidida. Esencialmente, la irrupción de la Revolución cubana en el “patio trasero” demandaba prontas respuestas, que aludían a “la necesidad de llevar adelante transformaciones estructurales en América Latina a nivel económico y social”, al apelar no solo a transferencias de fondos y ayuda directa en la implementación de programas sociales, sino también a elementos que apuntaban a cambios de envergadura sostenidos, como la reforma agraria y la planificación (Di Filippo, 2020).

No obstante, detrás de esta propuesta de asistencia integradora y preventiva (del comunismo), así como del aludido descuido progresivo de la región, operaban desde aquella segunda mitad del siglo XX dos aspectos en buena medida contrapuestos. Por un lado, la daga del pretendido control directo de la hegemonía estadounidense con la latente amenaza de la intervención coactiva ante alianzas internas de la región que pudieran amenazar su dominio, como lo advirtiera oportunamente Spykman, el principal geoestratega estadounidense (Fiori, 2010). Por otro lado, frente a esa amenaza latente, en el plano interno de la región campeaba desde esa segunda parte de la centuria un amplio e importante consenso entre diferentes actores políticos y económicos acerca de la necesidad de profundizar en el destino industrialista, necesario para el despliegue de una geoeconomía regionalmente fuerte y autonomista. Como lo recuerda Fiori:

La propuesta de crear una economía nacional industrializada e independiente impulsada por una acción inteligente del Estado, concitó el apoyo circunstancial de muy diversos sectores del espectro político: desde el nacionalismo conservador hasta el antiimperialismo de izquierda, pasando por la adhesión tímida –pero activa– de los liberales (Fiori, 1992: 187).

1.2. El nacimiento del ELA y la fallida inoculación de una GE implícita desde el triángulo estratégico bajo la consolidación de la hegemonía estadounidense

Bajo las hendijas de ese contexto geopolítico –que combinaba la omnipresencia del centro hegemónico con oligarquías que, aunque reconfiguradas, mantenían vínculos estrechos con aquel–, favorecido por –y a su vez alimentante de– ese creciente consenso proindustrialista, tuvo lugar el parto del ELA de la mano del “Manifiesto de 1949”. Formulado por Prebisch y presentado en el segundo período de sesiones de la CEPAL en La Habana, esa piedra fundacional del argumento cepalino^[2] inauguró un diagnóstico que alimentó muchos que le sobrevinieron en décadas posteriores, como el de las perspectivas del sistémico-mundo (Wallerstein, 2002; Yocelevzky, 2013) y el dependentismo (Kay, 1989).

Éste recalaba en una mirada sistémica, lanzada por una institución de Naciones Unidas, pero espacialmente situada, como la CEPAL, que mostraba a la región latinoamericana dentro de una formación jerárquica y dinámica, cuya configuración centro-periférica se basaba en la producción de un patrón de reproducción con términos de intercambios desfavorables para la región, asentados en la dominante –y sistémicamente desigual– base industrial y tecnológica consolidada en los primeros^[3].

Esa mirada sistémica reconocía desde su germen una relación socioeconómico-espacial de poder y dominación centro-periférica, en el que, como iremos destacando, articula en modo complejo y retroalimentador las dimensiones externas e internas de las sociedades que componen dicho sistema.

Sobre la centralidad de esa relación asimétrica y ese modo vincular en el que se inserta el poder y la dominación^[4], se edificó una mirada propia y diferenciada (respecto a las teorías neoclásicas, marxistas y keynesianas), fundada en la especificidad de la condición periférica del capitalismo latinoamericano, mirada que, por cierto, más allá de los cambios, Prebisch observó como confirmada a lo largo de los años (Prebisch, 1987).

El diagnóstico abría un enorme surco para la formación de una teoría del desarrollo original, estructural y, al mismo tiempo, históricamente situada^[5], que reclamaba, por un lado, una ambiciosa transformación geoeconómica y, por otro, una no menos pretenciosa, aunque implícita, geopolítica. La GE estructuralista entrelazaba dimensiones internas y externas, conllevando en el primer caso una acción decidida por la industrialización y la implicación del Estado a través de la planificación, y en lo externo la integración regional^[6].

La lógica centrípeta del sistema tiende a perpetuar una situación subalterna que solo puede ser quebrada por una dinámica que, combinando mayor autonomía y otro tipo de inserción externa, encuentra en la industrialización guiada por un Estado planificador el salvoconducto del desarrollo. De ello dependía una sostenibilidad y mejora en el proceso de acumulación y un paralelo proceso de mejora en la distribución del ingreso.

El reconocimiento de esa especificidad comprendía, como se adelantó, una compleja trama de aspectos internos y externos. Efectivamente, la intersección interno-externa forjaría el desafío prebischeano cepalino que daría forma a las bases del ELA. Manteniendo su línea –y distintos énfasis según los momentos– su lectura maduraría hacia la necesidad de superar la “insuficiencia dinámica” de América Latina en la acumulación de capital (Prebisch, 1970). La superación de esa insuficiencia implicaba una alteración en la forma de generación y uso del excedente^[7] que apuntaba a transformar la estructura social^[8] y sus patrones de consumo, así como la forma de inserción externa.

Al considerar los escenarios internos –siempre atados a la condición periférica– que formaba la inserción latinoamericana, el ELA identificará en la estructura social y la específica lógica formativa del complejo societal un modo de generación y apropiación del excedente largamente responsable de esa insuficiencia dinámica y de un involucramiento no impulsor sino distorsivo del Estado. Mientras los “estratos superiores” despliegan una posición en la estructura productiva que alienta un patrón de consumo funcional a la inserción periférica y la limitación del proceso industrializador (Prebisch, 1983), el complejo de acciones internas drenan hacia el mantenimiento de formas distorsivas del proceso de acumulación, sustentado en acciones de escasa productividad y asimilación poblacional en el dispositivo estatal (Prebisch, 1956). Como bien indica Pinto en relación con el argumento prebischeano:

Si [Prebisch] no escatimó sobre la sociedad privilegiada de consumo y su impotencia para darle un empleo socialmente benéfico al excedente económico –real o potencial–, tampoco los ahorró para censurar las desviaciones populistas, el engaño y amenaza de la ilusión inflacionista o la hinchazón estéril del aparato del Estado (Pinto, 1986: 11).

Por el lado externo, la reversión del esquema centrípeto de inserción internacional a partir de un proceso de desacoplamiento del patrón fundado en las ventajas comparativas, así como de una contracara afirmada en un sustitutivismo fragmentario, resultaba esencial para superar el desbalance y estrangulamiento externo y el freno al proceso de ahorro e inversión, necesario para sostener el dinamismo acumulativo, teniendo como fuente esencial “la debilidad congénita de la periferia para retener el fruto de su progreso técnico…” (Prebisch, 1963).

En tanto ambos aspectos –internos y externos– afectan de modo interrelacionado la forma de generación y uso del excedente, la línea proposicional seguida por el ELA transitará por los cambios en la estructura social y de la propiedad (incluyendo la reforma agraria) y sus distorsivos y limitantes patrones de consumo. Éstos resultarán fuertemente asociados en lo interno a la heterogeneidad socioproductiva, y en lo externo a un perfil de inserción monoexportador, así como a un sobreproteccionismo fragmentario y distorsivo.

Esos cambios estarán asentados por una estrategia basada en el desarrollo de una industrialización vinculada no solo a la ISI, algo que de hecho venía ocurriendo (Sotelsek Salem, 2008), sino también al fortalecimiento de su capacidad exportadora. Ello implicaba un segundo y esencial aspecto: la planificación (Toye y Toye, 2006; Furtado, 1988), sustentada en un cuidadoso y potente involucramiento estratégico del Estado (Prebisch, 1963). Esa industrialización a través de una planificación profundizadora y una capacidad de inserción externa reclamaba asimismo no acotarse a una estrategia de orden nacional, sino formar parte más ampliamente de un proceso de integración regional. Éste resultará para el ELA fundamental para sobrepasar los límites de la dimensión de los mercados y alcanzar la capacidad de producir (regionalmente) los bienes de capital que operan como límites del proceso industrializador y fuente de los desequilibrios externos (Prebisch, 1959; Tavares y Gomes, 1998)^[9].

A medida que la formación de este triángulo estratégico (industrialización, planificación estatal e integración regional) fue siendo desarrollado y perfeccionado, tanto Prebisch como el resto del círculo estructuralista que rodeó su producción y su acción desde la CEPAL supo que estaba atravesado –y amenazado– por una estructura de poder político y social que abonaba a la reproducción del statu quo. Ello comprendía, en lo interno, la resiliencia de una estructura socioproductiva heterogénea propia de esa condición periférica (Pinto, 1976), en la que los “estratos superiores” como los actores nacidos al calor de la dinámica distributiva fueron pugnando por fortalecer sus posiciones sin que ello altere la estructura productiva desde la profundización de la dinámica industrializadora. En lo externo, se sumó el mantenimiento, cuando no el fortalecimiento, de intereses económicos y geopolíticos aferrados a la preservación de la relación centro-periférica.

En este último plano, industrializar planificadamente desde una integración regional suponía una GE discordante con la trayectoria de la hegemonía estadounidense y su forma de integrar a América Latina. Ello demandaba una sigilosa acción diplomática, que debió enfrentar las resistencias de Washington durante el gobierno conservador de Eisenhower y su colaborador G. Humphrey en el Departamento del Tesoro. El sigilo y la delicada maniobrabilidad se imponían a Prebisch para evitar que el diagnóstico y estrategia del ELA chocaran con el paradigma neoclásico que dominaba en las esferas del gobierno estadounidense, así como con los lineamientos geoeconómicos que éste impartía para la región. En un modo claramente distante de las apuestas hechas en Europa y Asia, Washington veía con preocupación cómo, en pleno escenario de la Guerra Fría, el dirigismo industrialmente integracionista podía fortalecer unificadamente a los países de la región contra los objetivos de EE. UU. para la región (Pollock, 1978, 1987).

Por otro lado, y como contracara, los logros que aspiraban a obtenerse a través de la acción desde la CEPAL debían desalentar la desconfianza –no infundada– que acompañaría al propio Prebisch hasta su involucramiento en la UNCTAD acerca de la posibilidad de que los organismos nacidos desde los Acuerdos de Bretton Woods pudiesen escuchar el original diagnóstico y, más aún, la acción estratégica propuesta por la CEPAL. Un diagnóstico y unas acciones estratégicas que, en una forma disruptiva respecto al patrón de vinculación que proponía EE. UU., no iba “hacia” sino que provenía “desde” el sur, desde el espacio latinoamericano (Caravaca y Espeche, 2021).

Tanto aquella resistencia como esta desconfianza cedieron cuando hacia fines de los años 50 e inicios de los 60 tomaría cuerpo la ya mencionada Alianza para el Progreso (APP). Lejos de la hostilidad de la etapa de Eisenhower, la propuesta de Kennedy para la región, traducida en esa Alianza, operó con un criterio asimilativo y amigable con el enfoque cepalino. Producto de ello, la APP representó un espacio que, aunque no generado desde la CEPAL, contenía su presencia a partir del protagonismo del propio Prebisch. Como él mismo lo indicara: “En cuanto a la Alianza para el Progreso, debo decirle que yo no fui su promotor, pero me subí al carro tan pronto como comenzó a moverse […] Los documentos de la CEPAL fueron la base, y nuestra presencia otro aporte” (Pollock et al., 2013: 18). Y como lo admitiera uno de sus artífices, “en sus ideas, la Alianza para el Progreso fue esencialmente un producto latinoamericano, que surgió de Raúl Prebisch, de Argentina, y de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas” (Schlesinger, 1974: 163).

Sin embargo, el avance en la “sigilosa inoculación” de la GE autonomista, industrializadora e integradora del proyecto estructuralista cepalino en el programa más importante que EE. UU. pensó para la región durante la posguerra no tuvo larga vida. La desaparición física de Kennedy, y un creciente escenario crítico, tanto en el plano internacional como en el vernáculo, abonaron a un alejamiento del reformismo transformador de EE. UU. en América Latina. La GE implícita de la CEPAL para lograrlo chocó, por un lado, con una pérdida de toda prioridad de América Latina por parte de EE. UU. (Tulchin, 1988) y, al mismo tiempo, con una retomada GE por parte del centro hegemónico en una dirección lejana al fortalecimiento autonómico de la región y cercana a una subordinación solo compatible con las élites locales. Desde el campo geopolítico, el ingreso y derrota en Vietnam y los múltiples procesos insurreccionales en la región forjaron un alejamiento del patrón conciliador y la ayuda con pretensiones de reformas estructurales y desarrollo que contenía la APP, no obstante su carácter comparativamente minúsculo en relación con la ayuda a Europa y el Este Asiático. Sin embargo, la inconcreción de los propósitos de la APP no fue lo más serio, sino el viraje en el lenguaje y las acciones que le sucedieron. Estas últimas fueron entonces orientadas hacia el control y la preservación directa de los intereses del Estado hegemónico, en alianza con las oligarquías locales, avalando progresivamente golpes de Estado en toda la región (Painter, 1999).

Ese distanciamiento de la GE de EE. UU., respecto de la cual quedaba implícitamente contenida en la propuesta de la CEPAL, sus ideas y sus proyectos de autonomía, tenía correlato con lo que iba a ir sucediendo en el campo geoeconómico. Hacia inicios de los años 60, los problemas del patrón sustitutivo de importaciones que animaba la industrialización latinoamericana comenzaron a mostrar limitaciones ante el crecimiento del coeficiente de importaciones, el recrudecimiento de los problemas asociados al desbalance externo y las limitaciones para alcanzar las fases más complejas vinculadas a los bienes de capital (French-Davis, Muñoz y Palma, 1998). Ello estimuló una profundización en la discusión sobre el papel de la inversión extranjera directa (IED) y el rol de las empresas trasnacionales. Ambos aspectos habían tenido una temprana consideración por la CEPAL, enmarcado ello en el desafío del desarrollo industrial de la región. Abordados con mucha cautela, la presencia de ambos aspectos se hizo bajo la demanda de compatibilizarse con la integración regional^[10], la selección sectorial y un control y coordinación interestatal capaces de abonar a la transferencia tecnológica (CEPAL, 1954; Kerner, 2003).

Esa mirada aceptante pero condicionadora sobre la IED y la empresa trasnacional tendrá continuidad ahora en los 60 bajo la demanda del propio Prebisch para que la empresa extranjera sea “un núcleo de irradiación tecnológica” (Prebisch, 1963: 65). Sin embargo, la GE del centro hegemónico empalmará desde entonces con la pretensión de un perfil estatalmente no intervencionista de los países de la región, compatible con una forma expansiva de sus empresas trasnacionales. Fue ello algo que, como indicó oportunamente Sunkel, abonó a consolidar un nuevo perfil del capital externo asociado a la “desnacionalización y sucursalización de la industria latinoamericana” (1998: 513).

Prebisch tratará de insistir en su GE implícita de “inoculación” siguiendo al interior de las Naciones Unidas, ahora como director de la UNCTAD desde 1963 a 1969, encontrando de hecho eco en buena parte de un “tercer mundo” que atravesaba una aceleración de la dinámica descolonizadora. Sin embargo, su búsqueda de colaboración internacional por parte del “centro” para su proyecto autonomista e industrializador (Nye, 1972) chocará con un paralelo alejamiento e incluso la resistencia estadounidense a su prédica –y la de la CEPAL, operando en el seno de la UNCTAD a través de una “amabilidad sin compromisos”– (Pollock, 1978). Externamente, junto a este papel bloqueador de la inoculación del ELA en el plano institucional internacional y su desinterés por la región, EE. UU. pasó a operar en el propiciamiento de los quiebres de las instituciones democráticas (Dreifuss, 2006; Fico, 2008; Parker, 2011) y de las demandas “de libre empresa” para el aseguramiento de los intereses de sus empresas involucradas en la región (Kerner, 2003).

Ante ese contexto mayormente hostil, si bien no resulta correcto indicar que el ELA nació como una propuesta de desarrollo político de colisión con la GE de EE. UU., sí es posible afirmar que ésta encontró en la CEPAL, y particularmente en Prebisch, un vehículo para formular diagnosis y propuestas económicas desde la región que, no obstante presentar un carácter técnico, contenía una GE implícita: la de instalar, a través del mencionado triángulo estratégico, una estrategia conducente a la autonomía regional y el quiebre de la condición periférica.

Esa GE implícita e inoculadora para una geoeconomía planificada, industrializadora y regionalmente integradora no logró imponerse, por la combinada ausencia de lo que Helio Jaguaribe llamó “viabilidad interna y permisividad externa” (1979), ausencia que afectará la forma en como se generaba y reutilizaba el excedente en la región y la reversión del patrón de inserción internacional periférico. En el primer caso, a las resistencias de los “estratos superiores”, que difundían y defendían un patrón de consumo e inversión incompatibles con un desarrollo autónomo, se sumaba el comportamiento de actores institucionales y sociales que canalizaban la lógica distributiva en una forma que degradaba al Estado y fortalecía la utilización inapropiada del excedente. En el plano de las permisividades, las divergencias antes señaladas en la GE hacia Asia y América Latina se tradujeron en una restricción externa a esta última para el desarrollo del triángulo estratégico. En los fundamentos de ello se conjugaba una combinación de desinterés y oposición a toda autonomía regional que pueda cuestionar su dominio continental (como lo había advertido Spykman) y afectar el interés de su capital trasnacionalizado (Bandeira, 2001: 13).

De este modo, mientras que la GE de la hegemonía estadounidense será un motor fundamental en la concreción de ese triángulo estratégico en el Este Asiático (EA), su GE hacia Latinoamérica tendrá una lógica resistente a su concreción. Aunque implícita y silenciosa, la GE del ELA se verá frustrada durante el período de apogeo cíclico estadounidense, producto en no menor medida de ese espacio, ahora hegemónico, que paradojalmente, durante el siglo XIX, a través de la doctrina Monroe, había considerado a América Latina parte de una inviolable unidad panamericana (Sexton, 2011).

2. Crisis cíclica, reestructuración productiva y la nueva expansión financiera del centro hegemónico: desde la
disolución de la GE implícita al reposicionamiento subalterno del neoestructuralismo

La distancia y falta de permisividad de la GE de EE. UU. respecto del ELA y su GE implícita y de inoculación, así como la divergencia en el tratamiento de esta región respecto al EA desde la posguerra, tendrá un nuevo capítulo a partir de la crisis de los años 70.

El combinado dominio de desinterés, obstaculización y distanciamiento por parte del centro hegemónico respecto de la estrategia GE del ELA mutará hacia la disolución de esta última y una subordinación de la CEPAL a una renovada GE, con centro en Washington. Esa subordinación obedecerá a un convergente doble proceso, originado a partir de los años 70: el inicio de la crisis cíclico-sistémica y de la hegemonía estadounidense, y el agotamiento progresivo, con crecientes restricciones, mostrado por el período expansivo e industrializador de América Latina desarrollado bajo la estrategia de ISI.

La crisis sistémica, sustentada en una caída en la tasa de ganancia que se había iniciado ya en la década de los 60 (Duménil y Levy, 2002), formará la base impulsora, por un lado, de una profunda reestructuración productiva que, apuntalada en la revolución tecnológica, impactará en la transformación de las formas de integración vertical y nucleamiento espacial que dominaron en la posguerra, generando procesos de desintegración y multilocalización que poblarán la nueva geografía económica postcrisis (Gilson et al., 2009; Scott, 1988). Por otro lado, acelerará el proceso de expansión de la forma financiera de acumulación del capital (Lapavitsas, 2009; Stockhammer, 2012), aspecto que, no obstante demandar creciente atención bajo el comportamiento cíclico sistémico, el ELA no había contemplado en su matriz originaria (Tavares, 1980; Villavicencio, 2021).

Ambos aspectos serán centrales en la redefinición de la vinculación económica con la periferia e interconectarán de una forma particular con la lógica interestatal que delineaba el vínculo político institucional entre el Estado hegemónico y América Latina. En este escenario, la ofensiva de la GE del primero se tradujo en la impúdica continuidad en las desestabilizaciones institucionales que se habían desarrollado a lo largo de la posguerra (Schenoni y Mainwaring, 2019), procurando especialmente entonces el aseguramiento de los mecanismos que atendían a la multilocalización de su capital productivo, así como la reubicación de sus excedentes financieros, particularmente en las más sangrientas intervenciones de Chile (Barnet, 1975) y Argentina (Diamint, 2019).

Junto a ello, como se adelantó, las limitaciones del esquema de industrialización sustitutivo se habían acrecentado, lo que dio lugar a restricciones en las cuentas externas cuya vulnerabilidad se tradujo en funcionalidad con la ubicación de aquellos excedentes financieros y en un proceso de endeudamiento (Ocampo et al., 2014). Ello terminó formando la plataforma de un modo subordinado de vinculación al “centro”, lo que ganó no solo continuidad hasta la actualidad, sino también sofisticación (Kaltenbrunner y Painceira, 2018; Ocampo, 2001).

Crecientemente endeudados, los Estados latinoamericanos perdieron desde entonces toda capacidad de coordinación geoeconómica entre sí, y operaron frágil, subalterna y asimétricamente ante Estados centrales y organismos supranacionales que sí operaban como acreedores articulados (Stallings, 2014).

Ambos procesos –sistémico y local– y sus interrelaciones formaron un nuevo escenario de debilidad regional, en la cual el proyecto estructuralista y las ideas de la CEPAL sufrirían un retroceso en su enfoque que incluiría una desaparición de su GE implícita y una dirección general hacia el plegamiento a las ideas y condicionamientos exógenos. Ello implicaría una pérdida del objetivo de “inoculación de ideas” desde la periferia, no solo en los Estados de la región, sino también en las instancias institucionales supranacionales, fortalecidas desde y por el complejo de relaciones estaduales y privadas y, como veremos mejor luego, invariablemente controladas y monitoreadas por el centro hegemónico.

La forma financiera de subordinación y endeudamiento iría constituyendo un poder condicionante que, paralelo al debilitamiento del proceso industrializador, colocaría a la CEPAL en una posición defensiva y subalterna, enrolada en la pretensión de Washington de acorralarla como una institución de base técnico-académica. Ello implicaba diluir su capacidad para actuar como fuente para una GE fundadora de una autonomía que el Estado hegemónico no estaba dispuesto a admitir. Ello quedó en claro cuando, en ocasión de la visita de Kissinger a la CEPAL, éste afirmó:

Mis colegas y yo sentimos mucho respeto por la labor que ustedes han realizado, y por las grandes realizaciones de la Comisión Económica para América Latina. Este centro de estudio y acción ha hecho mucho por despertar la conciencia del hombre en todas partes, por hacer frente a los retos del desarrollo económico, con un enfoque progresista y eficaz, especialmente porque no es político (CEPAL, 1978: 10).

Precisamente este carácter no político pretendido por Estado Unidos pesará sobre la CEPAL, conteniendo su capacidad de actuar como agente difusor de una estrategia de desarrollo que incluía una desactivación de su dimensión (geo)política y su proyección geoeconómica estratégica a nivel regional, así como adecuando los contenidos de su propuesta a un nuevo escenario que condicionaba la dinámica regional a actuar de acuerdo con un proceso de reconversión productiva y financiera global.

Se emprendió así desde la CEPAL una tarea actualizadora que, bajo el nombre de neoestructuralismo (NE), sus exponentes se esforzaron en presentar como una continuidad del ELA. Como indicara Sunkel, uno de los principales exponentes de esa renovación:

Durante las décadas de 1950 y 1960 se fueron configurando así una serie de colocaciones y de enfoques que le dieron el marco definitorio, la identidad, la personalidad y la autenticidad que han caracterizado entonces y ahora la mayoría de los trabajos de esta casa (Sunkel, 2000: 34).

No obstante reconocerse cambios y readaptaciones, los principales representantes y genealogistas cepalinos remarcarán que el recorrido emprendido por la CEPAL desde los años 70 y particularmente desde los años 80 y 90, bajo ese nuevo mote, mantendrá una marcada proximidad analítica que dará unidad y coherencia a su producción intelectual (Bielschowsky, 2009).

Al mismo tiempo, y en parte por ello, el NE bregó por diferenciarse respecto de las miradas neoclásicas en la teoría económica y el neoliberalismo en la proyección política impulsada con creciente fuerza por los OFI con sede en Washington, así como, producto de esto último, en tanto una propuesta lejana a la claudicación ante el proyecto neoliberal que dominaba esa nueva fase de crisis y reestructuración sistémica (Bielschowsky, 2009).

Sin embargo, lo cierto es que no solo asistimos desde los años 70 a un declive en la “efervescencia, creatividad y dinamismo” cepalino (Bianchi, 2000), sino que los cambios en los contenidos serían profundos y particularmente desalentadores del triángulo estratégico sobre el cual se construyó la GE implícita del ELA desde la posguerra, al tiempo que, por ello, dejaría bajo una vulnerabilidad tanto interpretativa como estratégica a la institución en la que había nacido el pensamiento social más original de América Latina.

Efectivamente, la desactivación del problema del poder y la dominación, que –como se destacó antes– estaba inserta en la matriz misma del ELA, conllevó resignar elementos fundamentales para esa GE capaz de refrenar el proyecto neoliberal. Esa desactivación limitó en buena medida la posibilidad de formar un espacio regional efectivamente no subalterno al patrón de acumulación crecientemente financiarizado que se expandía junto a la crisis cíclica de la hegemonía estadounidense, así como respecto de las nuevas formas productivas verticalmente desintegradas, desarrolladas a través de cadenas de producción multilocalizadas (Fernández y Brondino, 2017).

Efectivamente, a lo largo de los años 80 y 90, durante las direcciones de Iglesias y Rosenthal, se fue tallando el nuevo contenido de una CEPAL obligada a reaccionar al proceso de endeudamiento, “pasando de la defensiva a la ofensiva” en términos del segundo de los nombrados (Rosenthal, 2000). Como lo reconocieron los nuevos exponentes cepalinos, durante ese período la propuesta de esta organización había venido condicionada por “las restricciones que imponen tanto la integración económica y las reglas del mercado, como también la necesidad de mantener equilibrios macroeconómicos” (Lustig, 2000).

En ese contexto y bajo aquella dirección, Fernando Fajnzylber lideró la formulación de la renovada propuesta cepalina, dando contenido a inicios de los noventa al documento titulado “Transformación productiva con equidad” (CEPAL, 1990), calificado como “el nuevo manifiesto” intelectual que abría las puertas a la que también se denominó la “nueva CEPAL” de los años noventa (Bianchi, 2000). A partir de “La industrialización trunca de América Latina” (Fajnzylber, 1983) y posteriormente de “Industrialización en América Latina: de la caja negra al casillero vacío” (Fajnzylber, 1990), Fajnzylber introdujo con fuerza la necesidad de un salto de la imitación a la innovación, y el desafío de compatibilizar crecimiento y equidad. Para ello resaltó el desafío regional de lograr una mejora ostensible en la vinculación institucional de los procesos educativos, de innovación y producción como requisito para una competitividad sistémica, alimentada con una mejor integración social. Se pretendía con ello lograr, como se dijo, una forma más calificada y alternativa a la perspectiva neoclásica y neoliberal de integración global por la simple desregulación de los mercados. Se perseguía, por lo tanto, una alternativa a una propuesta centrada en el ajuste fiscal y el equilibrio presupuestario y, en el plano microeconómico, en el desmonte del intervencionismo estatal a partir de la liberalización comercial y financiera en tándem con un masivo proceso de privatizaciones (Ocampo y Ros, 2011).

Colocado en ese lugar, la nueva plataforma conceptual cepalina se alimentará de otros importantes aportes, como los de Sunkel, centrados en la propuesta de un desarrollo no “hacia” sino “desde adentro”, enfatizando con ello también el desafío de compatibilizar un proceso interno integrador con una mejora en el creciente imperativo de la inserción en el escenario de competitividad global (Sunkel, 1995).

Sin embargo, más allá de las pretensiones, el contexto de debilidad regional, combinado con el giro conceptual neoestructuralista, conllevó una dilución de la capacidad de ofrecer una GE desde el sur, como lo habían intentado Prebisch y la CEPAL durante la hegemonía del ciclo estadounidense. Efectivamente, los nuevos contenidos neoestructuralistas operaron, como adelantamos, un desplazamiento sobre el poder y las relaciones –conflictivas– que acompañan el vínculo centro-periferia. Ello operó debilitando, cuando no disolviendo, los elementos conceptuales sensibles que formaron el “triángulo estratégico” oportunamente presentado por el ELA, como parte de su GE implícita para una estrategia de desarrollo desde la condición de periferia^[11].

Precisamente, la disolución del tándem conceptual centro-periferia será un aspecto central del reposicionamiento del (neo)estructuralismo bajo la fase crítica y estructurante de la hegemonía estadounidense, barriendo con la idea de que la fortaleza del centro dependía en buena medida de una relación subalternizadora de la periferia. Esa dilución de la dupla conceptual contrastará con el último Prebisch, quien, en el marco de sus más tardías intervenciones, actuando fuera de la CEPAL, reafirmará tanto el papel del poder como la necesidad de transformar esa condición periférica como objetivo central del ELA. Propondrá para ello retomar y profundizar los vínculos de esa condición con la dinámica social y productiva que tenía lugar al interior de los espacios nacionales latinoamericanos (Prebisch, 1987, 1988).

Resumiendo, el problema del poder y las formas de dominación y subalternidad en el Prebisch maduro traerá nuevamente a escena la reflexión dependentista y su contribución a la problemática del poder en la configuración centro-periférica, configuración en la cual, bajo nuevos escenarios, se fortalecen los lazos entre los estratos dominantes de ambos espacios, con la primacía de los estratos dominantes de los primeros (Prebisch, 1988).

En el marco de esa conectividad externa y subalterna de la periferia, Prebisch reforzará el papel limitante de los aspectos internos, en los cuales la insuficiencia dinámica de la acumulación se verá afectada tanto por la apelación al empleo estatal improductivo como al mantenimiento de gastos superfluos de esos estratos superiores privilegiados y sus patrones de consumo. Todo ello afectará conjuntamente los dos pilares del desarrollo: la formación de un patrón de acumulación más consistente y la edificación de una autonomía sistémica a partir de una transformación de las relaciones de poder y la edificación propia de un proceso que resuelva la desigualdad y subordinación en el control tecnológico.

La superación de esas limitaciones demandará, de acuerdo con Prebisch: “un enorme y esclarecido esfuerzo, un impulso propio, tenaz y dilatado, para que un país periférico deje de serlo” (Prebisch, 1988: 207). Ese esfuerzo, orientado hacia la reversión de aquellas relaciones de poder asimétricas, tendrá lugar bajo una arena conflictual protagonizada al interior de los espacios periféricos ya no solo entre estratos dominantes, subordinados y excluidos, sino también por la penetración creciente del capital trasnacional bajo la influencia de las “formas manifiestas o sutiles de gravitación hegemónica de los centros” (Prebisch, 1988: 206).

Bajo esa arena conflictual: “cuando la periferia reacciona contra esta dependencia y compromete esos intereses, no tarda en moverse en contra de toda una constelación de elementos dominantes en los centros, a fin de aplicar medidas punitivas” (Prebisch, 1988: 206).

En el reforzamiento de esos intereses, finalmente, no estará exento el papel nada secundario de las ideas, atento a la vigencia y mantenimiento de “la subordinación incondicional de ciertos círculos de la periferia a teorías elaboradas en los centros”, bajo una lógica implacable en la que, a juicio del autor del “Manifiesto”, el centro se vincula invariablemente a la periferia a través de sus intereses (Prebisch, 1988: 208).

No obstante, la “nueva CEPAL” se distanciará de la interpretación y acción reafirmadas por su mentor, atento a que el perfil integracionista que marcaba el nuevo contexto de debilitamiento regional y el desafío –y prioridad– de inserción internacional calaron fuerte y de forma condicionante al interior de la organización. Ello llevó a su reformulada versión neoestructuralista hacia un destrato de la condición periférica, y con ello a la relativización de esas formas de poder que se instalaban tanto en el campo de las lógicas productivas y financieras como en el de las ideas.

La dilución del vínculo conceptual centro-periferia conllevaba no solo aquel distanciamiento del pensamiento original, sino la escasa visibilización de dos aspectos centrales, sobrevinientes a la crisis del ciclo sistémico, que apuntalados en gran medida en el cambio técnico, redefinían –pero no disolvían– dicho vínculo (Di Filippo, 1998). Por un lado, la emergencia de un patrón reproductivo basado en cadenas globales de valor (CGV) (Gereffi, 2018), resultado de la transformación productiva sustentada en la desintegración vertical y la multilocalización y recentralización, permitió a las empresas trasnacionales del centro preservar las funciones estratégicas de esas cadenas, formando un nuevo mapa para el entendimiento de los modos en que se recrea la condición periférica desde una integración subalterna (Lauxmann et al., 2021; Fernández y Trevignani, 2015; Cardoso y Fróes de Borja Reis, 2018; Sztulwark, 2021).

Por otro lado, complementariamente, se hizo evidente la ausencia de una consideración cuidadosa del papel del proceso de financiarización propio del ciclo sistémico. Éste penetró la lógica reproductiva de esas CGV (Balas y Palpacuer, 2016) y fortaleció múltiples mecanismos de financiamiento privados y estatales que reforzaron la subalternidad de los espacios periféricos y sus Estados a las estrategias del capital financiero (Painceira, 2008; Kaltenbrunner y Painceira, 2018).

En ello, como se advirtió, ganarían creciente protagonismo los Organismos Financieros Internacionales (OFI), particularmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) (Keller, 2008), ambos bajo el control hegemónico de EE. UU. y sus socios (Wade, 2002; Woods, 2003), y en desmedro de los organismos de NU. Éstos se convertirían en agentes activos de una GE operada desde el centro hegemónico, consistente en actuar de forma condicionadora en los planos organizacional, conceptual y operativo de los Estados periféricos –incluyendo claramente los latinoamericanos–. Esa GE procuraba actuar sobre esos Estados, primero desmantelando sus estructuras de intervención redistributivas y de soporte infraestructural montadas desde la posguerra y, posteriormente, ya desde el final del siglo XX, intentaría integrarlos a las redes políticas de actuación global que viabilizaron el acoplamiento de buena parte de los actores y espacios económicos periféricos a las redes económicas representadas por las distintas CGV (Fernández, 2017).

Operando en forma subalterna a esos organismos y a esa GE, en el marco del agotamiento del Consenso de Washington (CW) (Werner et al., 2014; Fernández y Trevignani, 2015), entrado el siglo XXI una multiplicidad de agencias de desarrollo e instancias supranacionales asimilaron progresivamente la perspectiva centrada en la incorporación a las CGV (OECD, 2013; Pietrobelli, Startiz, 2013), descuidando la consideración del papel del capital financiero y la financierización de éstas, así como, a través de ello, la rehechura de los vínculos de subalternidad centro-periférica. Lejos de excluirse, ello alcanzó a las organizaciones de UN (UNCTAD, 2013) y a la propia CEPAL, transformada en una instancia analítica y convocante de la incorporación a estas cadenas (Hernández et al., 2014).

A contramarcha de la originalidad teórica estructuralista y la demanda prebischeana de mantener desde el Sur el diagnóstico y las ideas para una estrategia de desarrollo, para desde allí inocularlas en las instancias que operaran geoeconómica y geopolíticamente sobre su espacio, la región ingresó bajo la etapa neoestructuralista en un camino inverso de incorporación conceptual desde el centro, facilitador de la GE formulada y propuesta por y desde el Norte. Ello implicaba el seguimiento de las organizaciones internacionales vinculadas a los países centrales en el reconocimiento del nuevo escenario productivo de las CGV como espacio necesario para una inserción externa. En ese sentido, las cadenas globales fueron presentadas no solo como reconocimiento de un nuevo escenario (Hernández et al., 2014), sino también como oportunidad para superar las limitaciones históricas de la región ancladas en el desarrollo de un “proteccionismo frívolo” (Fajnzylber, 1983).

La incorporación conceptual de esquemas analíticos operados desde el centro, postergando el reconocimiento de la condición periférica y la forma relacional subalterna que se desprende respecto de aquel espacio dominante, conllevó por un lado la desconsideración de los límites para el desarrollo de la región. Esos límites resultan intrínsecos a la reestructuración productiva que dio origen a la emergencia de las CGV, así como al dispositivo conceptual orientado a describirlas y evaluarlas, producto de algo que ese dispositivo desconoce: la recreación de las relaciones centro-periferia y la relación histórica y estructuralmente periférica de la región.

A ello se suman otros aspectos: a la deficiente incorporación del papel de la financiarización y la penetración de su lógica en las CGV del propio centro (Milberg, 2008; Balas y Palpacuer, 2016; Serfati, 2009) presente particularmente en la consideración de los OFI que promueven el nuevo imaginario de inserción latinoamericana a través de esas cadenas, debe agregársele la histórica pero también continuada limitación cepalina en la consideración del papel del capital financiero y las lógicas financiarizadas en las empresas no financieras. Todo ello ha abonado a la restringida capacidad neoestructuralista de enfrentar los efectos que esta GE de la incorporación a las CGV trae consigo al fusionarse la reestructuración productiva con esas lógicas financiarizadas. Precisamente, uno de esos efectos obstaculizadores del desarrollo en la periferia latinoamericana ha sido la profundización del descalce de la dinámica de un capital financiero crecientemente cortoplacista, desbancarizado, especulativo y extranjerizado respecto de los requerimientos de sostenibilidad del sistema productivo (Soto, 2013). Ello imprime sobre este último un contenido desindustrializador y primarizador (Alami Cibilis, 2017), que refuerza la fragilidad y el condicionamiento para una incorporación subalterna a esas CGV y restringe procesos distributivos que alimentan una estructura más inclusiva e igualadora.

Si las debilidades señaladas del neoestructuralismo, asociadas al desplazamiento conceptual y analítico del poder y la conflictividad y su acoplamiento al dispositivo conceptual céntrico, finalizaron limitando su capacidad de reconocimiento de las nuevas formas subordinantes que acompañan la GE del centro bajo la crisis y reestructuración del ciclo estadounidense, la desaparición, alteración y desarticulación del triángulo de elementos prebischeanos, que destacamos como parte de la GE estructuralista desde la posguerra –y sobre las cuales profundizará el último Prebisch–, no tendrá efectos menores.

El principal de esos efectos será el debilitamiento en la capacidad para formular una contra GE desde América Latina ante las redes económicas globales financierizadas, controladas por los espacios centrales. El primero de los elementos del triángulo afectados tiene que ver con la dilución del papel de la integración –productiva– regional de base industrial, la que, como vimos, resultaba central en la perspectiva del ELA.

La propagación del “regionalismo abierto” promovido desde el enfoque neoestructuralista cepalino a lo largo de los años 90 (CEPAL, 1994), en un contexto general de demanda a una integración sistémica global, significó la desaparición de la integración productiva industrializadora que formó la base constitutiva cepalina de posguerra (Briceño Ruiz, 2007; Salgado Peñaherrera, 1998).

Ello significó el sacrificio de una herramienta que fue creciendo en importancia ante la necesidad de desarrollar una plataforma que dé viabilidad y escala –regional– a la base industrial sustitutiva de importaciones, dando profundidad a –y densificando los– eslabonamientos productivos. Esto es, dotando progresivamente a estos últimos de actividades más complejas, que internamente permitan superar la heterogeneidad estructural y externamente edificar una mayor autonomía dinámica, capaz de actuar en forma alternativa frente a la vía de inserción subalterna y primarizadora. Edificada a lo largo del ciclo británico, esa vía no se vio esencialmente alterada desde entonces sino recreada bajo la comentada penetración financierizada de las CGV en la periferia.

Operando sobre la fragmentación de la multiplicidad de acuerdos que prosperaron esos años^[12] (Fuentes, 1994; Briceño Ruiz, 2007), se priorizaron pautas de intercambio comercial sin desarrollar un sistema interestatal más uniformemente articulado, orientado a promover una integración productivo-industrial sustentada en un análisis cuidadoso de –y una acción enérgica y consistente sobre– las complementariedades y la capitalización de las potencialidades inexploradas para el desarrollo de una estructura industrial regional dinámica, basada en el fortalecimiento endógeno de sus cadenas de valor.

El segundo elemento del triángulo afectado fue, precisamente, la industrialización como centro motor del desarrollo latinoamericano. En la nueva versión neoestructural-fanjzylberiana, la dinámica de industrialización y su vínculo con la competitividad global transitó por afrontar el desafío schumpetereano de introducir innovación y aprendizajes en las manufacturas, en orden a dar complejidad al entramado productivo y desplazar los comportamientos rentistas a través de una activa articulación público-privada (CEPAL, 1990). Lo acompañó un ideario de política industrial horizontal, condicionada por el contexto de una “economía abierta”, el logro de “equilibrios macroeconómicos” y el objetivo de internacionalización y profundización exportadora (Rosales, 1994).

Sin embargo, la inspiración asiática, particularmente la de Japón y su mixtura con la perspectiva schumpetereana de la innovación que acompañó a Fajnzylber e impactó en el desarrollo neoestructuralista (Torres Olivos, 2006), se despojó de dos aspectos centrales presentes en ese escenario y que afectaban la forma en que la industrialización era abordada.

En primer lugar, no tenía como referencia la prioridad de industrializar desde la integración regional, como había sucedido en el Este Asiático a lo largo de la posguerra, bajo el flying geese (Kojima, 2000; Furukuoa, 2005), recuperando una larga tradición histórica integrativa (Sugihara, 2019). La mencionada dilución de la relevancia de esta última en asociación con un proceso industrializador de base regional dejó acotada la propuesta cepalina a una escala nacional, desafiada a incorporarse directamente –y desde su debilidad estructural– al proceso de competitividad global.

En segundo lugar, al igual que el ELA, la propuesta NE excluyó todo componente disciplinante desde el Estado vinculado a la transformación de los comportamientos rentistas de los actores locales y externos que habían consolidado sus posiciones a lo largo del proceso histórico, entrelazándose progresivamente a partir de la crisis cíclica y la condición de vulnerabilidad de la región. A contramano de la presencia de ese componente disciplinar claramente presente en la economía política desarrollista de los países que lideraron el Este Asiático (Amsden, 1989; Wade, 2004), la salida del rentismo hacia el aprendizaje y la innovación del NE fue gestada bajo –y quedó envuelta por– el señalado contexto defensivo ante el vendaval argumental neoclásico de los OFI, que ajustaba su diagnóstico alrededor de las deformaciones sobreproteccionistas y las distorsiones derivadas de las lógicas expansivas del Estado (Dornbuch y Edwards, 1991).

Ello conllevaba la desconsideración de los factores asociados a la matriz de poder interna y externa y sus interrelaciones, matriz que, bajo las redefiniciones del nuevo contexto sistémico global y latinoamericano, recreaba la necesidad de una mirada estructural-dependentista (Cardoso y Faltetto, 1998), y fijaba límites, también estructurales, a la reversión de las tradiciones rentistas y las nuevas formas de subordinación financiarizada.

Esto nos coloca ante el abordaje del Estado, el tercer elemento estratégico del ELA, oscurecido analíticamente (pero no fácticamente) por la GE del centro hegemónico. La ofensiva de Washington en la región latina erradicó cualquier posibilidad de pensar que en la periferia –latinoamericana– el Estado pudiese actuar como direccionador de un proceso de industrialización y motor de una articulación interestatal para el desarrollo de una integración productiva regional. Al mismo tiempo, escondía el papel activo de la planificación y direccionamiento estatal que había llevado eficazmente al Este Asiático a lograr su competitividad dinámica y la continuidad de su crecimiento vigoroso. Para ello, afirmó que fue su apertura comercial y orientación exportadora, y no su política industrial y presencia estatal, el factótum que daba cuenta de dicho milagro (World Bank, 1993).

Frente a ello, el enfoque neoestructuralista en parte reconocía las limitaciones y responsabilidades del Estado latinoamericano en la construcción de los límites del modelo de posguerra y en parte excomulgaba al Estado para reconocer la pervivencia de su rol “para superar estas fallas críticas” (Ramos, 1997: 16), pretendiendo con ello diferenciarse del enfoque neoclásico y aceptar su papel en la estrategia constructiva de la competitividad. Sin embargo, el argumento no incluía una acción estatal disciplinante ante actores a reconducir en un escenario efectiva o potencialmente conflictivo, sino una subordinación de esos aspectos a un objetivo común de inserción competitiva en el mercado global, obtenible a través de una dinámica socioeconómica consensual (Leiva, 2008).

Alejándose de los desafíos estructuralistas de la posguerra sobre el control directo del capital productivo, como indicará Sunkel:

[El] Estado tiene actualmente otras funciones estratégicamente más importantes como las de regulación, de orientación, de concertación, de guía futura, y eso está claramente establecido en la nueva contribución que ha hecho CEPAL en los últimos años sobre transformación productiva con equidad (Sunkel, 2000: 38).

La inactivación de la estructura centro-periferia y el desconocimiento de las relaciones de subalternidad que instalaban el dispositivo productivo financiero, así como las redes políticas formadas en torno a los OFI, junto a enervar el triángulo estratégico prebischeano, terminarán formando un dispositivo teórico limitado en su capacidad de contrarrestar la GE del centro y sus renovadas formas de subalternidad. América Latina fue entrando al siglo XXI y sus enormes transformaciones sin un cuerpo teórico endógeno para desplegar una GE contrahegemónica sustentada en una arquitectura regionalmente integradora, industrializadora y estatalmente planificada.

3. Crisis y redefinición cíclico-sistémica: desde la dilución neoestructuralista del triángulo estratégico a su desigual reaparición fáctica bajo el emergente orden global

El último cuarto del siglo XX hizo visible la crisis sistémica y un proceso conjunto de reestructuración productiva y progresiva dinámica de financiarización. En lo que va del siglo XXI, bajo la profundización de esas transformaciones, se erigió una paulatina pero sostenida alteración en las jerarquías otrora presentadas como inamovibles (Karatasli, 2018). Éstas han traído como hecho sobresaliente un reposicionamiento del Sur Global (SG) y, al mismo tiempo, una divergencia al interior del SG a partir del liderazgo sino-asiático (Fernández et al., 2022).

Bajo ese nuevo escenario de reestructuración jerárquica, en el que conviven el caos y un precario reordenamiento sistémico (Arrighi, Silver y Brewer, 2003), ha tenido lugar, por un lado, el debilitamiento progresivo del ciclo hegemónico estadounidense, con la profundización del dominio de la lógica financiera y la penetración de ésta en las propias estructuras y actores no financieros. Por otro lado, asistimos a la emergencia del escenario sino-asiático bajo la representación de una fase material, donde prima la lógica productivo-industrial, el direccionamiento estatal y el progresivo control tecnológico que le permite asumir la dirección de las funciones centrales de las CGV que se expanden en el SG.

Es bajo ese solapamiento de las expansiones de las formas financieras y productivas de la acumulación, expresadas por el escenario estadounidense y sino-asiático, que se ha ido gestando un escenario latinoamericano en el que la geopolítica se jerarquiza para consolidar una geoeconomía que tracciona hacia la financiarización y primarización del patrón acumulativo. En un caso, implica el intento de configurar una articulación interestatal y supranacional que preserva y profundiza la expansión de las ya destacadas formas de acumulación financiarizadas, catapultadas desde las décadas del 80 y 90 del siglo XX (Sawyer, 2013). Esa forma adopta, sin embargo, una presencia singular en el escenario periférico a partir de encontrar en estos espacios profundización y especificidades de los efectos de transferencias de excedentes desde formas productivas hacia formas financieras (especulativas, rentistas y cortoplacistas). Inducidas desde el centro en los ámbitos periféricos, esas transferencias multiplican los problemas de inestabilidad (Pérez Caldentey y Vernengo, 2021), desindustrialización, primarización y desigualdad social (Garcia-Arias et al., 2021).

Junto o a partir de ello, y como sustrato problemático, la penetración de la lógica financiera en fracciones de capital que controlan actores no financieros acrecentó la subordinación de la inversión productiva local y su comportamiento de largo plazo al patrón cortoplacista de ese capital financiero, al tiempo que alentó una lógica de endeudamiento que la coloca como la más endeudada de las regiones emergentes, destacando el papel de los gobiernos en dicho endeudamiento (CEPAL, 2021). Ello ha profundizado la subordinación a la dinámica condicionante de los mercados financieros externos, con epicentro en Wall Street, así como la de los OFI, como dijimos, mayormente controlados por Washington (Cota, 2021).

Esta lógica financiarizada y la arquitectura institucional que la sustenta y traduce como GE se ha realimentado con un commodity dependence pattern, centrado en la explotación de recursos naturales. Este patrón y su lógica de inserción externa no ha sido capitalizado para usar excedentes hacia una estrategia de diversificación productiva y un escalamiento en las capacidades tecnológicas (CEPAL, 2016; Ocampo, 2017). Ello ha sido crecientemente estimulado por el dinamismo sino-asiático y sus necesidades de continuidad y profundidad a su propio patrón acumulativo y el aseguramiento de la provisión de alimentos y energía a su numerosa población (Zhan y Huang, 2022). Apuntalada desde la GE por la Belt and Road Initiative (BRI), la creciente penetración de China no se ha traducido en un esquema win-win, como el que dicha macroestrategia propone (Liu y Dunford, 2016), mientras que deja no poca evidencia sobre la consolidación de una matriz productiva y de intercambio latinoamericana que intensifica la dependencia a la exportación de productos básicos y la importación de bienes de alto valor agregado y servicios de China, en lugar de fortalecer la conectividad regional (Ellis, 2019; Jenkins, 2022).

Por lo tanto, existen al menos dos escenarios de poder externo que penetran la región a lo largo de esta centuria. El que promueve la lógica de reafirmación de la expansión financiera y sus formas reproductivas, capturando excedentes desde el sector productivo y penetrando las acciones de actores no financieros; y el escenario de la expansión material, que sostiene un patrón de intercambio y formación de infraestructuras destinado a la provisión de recursos naturales y energéticos.

Ambos escenarios, el de la hegemonía estadounidense y el emergente y globalmente más dinámico sino-asiático, despliegan una GE en América Latina tendiente a consolidar y amplificar esos patrones y dar protección a los actores e intereses estatales y privados que representan. Lo hacen bajo registros diferenciados. Uno bajo la bandera de las democracias y las instituciones que aseguran las libertades de Occidente, al tiempo que denuncia la existencia de comportamientos predatorios, sospechosamente beneficiosos y poco transparentes de China y Asia en la región (Belchi, 2022). La GE sino-asiática, por otro lado, ha transitado desde un registro discursivo conflictual del pasado posrevolucionario a un relato optimista, inscripto en la Going Global Strategy (Healy, 2018), que resalta los resultados win-win, la complementariedad y la no injerencia en asuntos internos (Chen, 2021).

Ambos registros, al tiempo que forman parte del conflicto geopolítico que ordena la disputa por la hegemonía del siglo XXI, ocultan los tres elementos de la GE estructuralista. Los mismos que la hegemonía estadounidense nunca avaló y que China elude en su pragmática e individualizada –no colectiva– forma de interrelacionarse en la región.

Lo cierto es que tanto uno como otro espacio que protagonizan la reestructuración hegemónica invitan a la periferia latinoamericana a una integración a su dinámica global desde una elusión de los elementos que le darían musculatura colectiva para afrontar los modos subordinantes y periferizadores de esa integración, esto es, la elusión de a) una estrategia de –y concreciones sobre la– integración regional; b) la complejización e interrelación de las estructuras industriales nacionales y regionales, sustentada en el desarrollo tecnológico y el control de cadenas de valor; y c) la capacidad estatal para promover esa complejización y aquella estrategia de integración regional.

Justamente, estos tres elementos oscurecidos forman a su vez parte esencial del trastocado escenario que ha venido conformándose a lo largo de la nueva centuria, particularmente con posterioridad a la crisis de 2008 y al aceleramiento del proceso de reordenamiento sistémico liderado por el protagonismo sino-asiático.

En ese sentido, en primer lugar debe destacarse el proceso de (re)regionalización a partir del detenimiento del proceso de fragmentación en la lógica productiva que alimentó la dinámica globalizadora (Miroudot y Nordström, 2020), resultado ello de la relocalización de empresas en los países de origen (reshoring) y la profundización de las cadenas macrorregionales (nearshoring) por sobre las globales (UNCTAD, 2020).

Ello ha venido estimulado por una combinación de debilitamiento de las instituciones formadoras de reglas globales (WTO), propensión al proteccionismo en el Norte Global y aceleramiento de la batalla geopolítica y económica entre la hegemonía estadounidense y el nuevo liderazgo y expansión sino-asiático (Elia et al., 2021; Lawder y Freifeld, 2018; Enderwick y Buckley, 2020).

Esa contracción productiva a nivel espacial, que escala la dinámica acumulativa dando epicentro a los espacios macrorregionales, se ha ido desplegando a partir del fortalecimiento de una arquitectura institucional que regula y da soporte financiero regional, resaltando en ello el rol asumido por la banca de desarrollo en los espacios macrorregionales del SG (Barrowclough et al., 2020), siendo el escenario sino-asiático el principal protagonista (Lin, 2020).

Dentro de la jerarquización regional y esa arquitectura, destaca la nueva centralidad de la industria y los procesos de industrialización, los que tuvieron lugar bajo diferentes contextos y razones que divergen entre los de la hegemonía estadounidense, la Unión Europea (UE) y el espacio sino-asiático. En el caso de EE. UU., el intento reindustrializador devino como una reacción, posterior a la crisis de 2008, al proceso de desindustrialización y financiarización que ha venido dominando su posición en la fase cíclica, así como a la captura industrializadora de las propias empresas estadounidenses por parte del espacio sino-asiático. Impulsada por Obama a través de la US Manufacturing Enhancement Act en 2010, el intento de reindustrialización y reshoring continuó, con resultados mediocres, bajo la presidencia de Trump y la consigna de Make America Great Again (Strachan y Shehadi, 2022; Gern y Hauber, 2020).

La Unión Europea, por su parte, emprendió igualmente un proceso reactivo al proceso de desindustrialización. No obstante que en principio este proceso fue interpretado como resultado natural en la evolución de los “países desarrollados” (Škuflić y Družić, 2016), no es eludible la debilitada capacidad competitiva global, seriamente amenazada por el protagonismo sino-asiático. Esto último dio lugar a una problematización del papel de la industria y las políticas industriales, demandando la reindustrialización en tono de urgencia (European Commission, 2014, 2019).

Lo ha hecho, no obstante, bajo un proceso espacialmente asimétrico que afecta su periferia (Di Berardino et al., 2021) y sufre el condicionamiento para los espacios nacionales que representa el mantenimiento del single market (Terzi et al., 2022) y la debilidad de un patrón de acumulación altamente financiarizado, con un soporte productivo y estatal débil (Guillén, 2013).

A diferencia de las trayectorias estadounidense y europea, la industrialización sino-asiática se presenta como sustrato profundo de una densidad productiva que, fortalecida como vimos desde la posguerra por el soporte del centro hegemónico a sus aliados y el despliegue de los flying gesse, encontró remozado impulso bajo el nuevo escenario cíclico, particularmente desde el protagonismo chino durante la presente centuria. Iniciado casi cuatro décadas atrás, China desplegó a través de su proceso industrializador uno de los hechos geoeconómicos y geopolíticos más importantes desde la revolución industrial hace más de dos siglos y medio (Wen, 2016). Esos hechos se vinculan a un despegue tecnológico que ha viabilizado una progresiva sofisticación productiva y el control creciente de las cadenas de valor (Jiang, 2016; Qunhui, 2019), así como una presencia creciente de un capital financiero, no obstante subordinado a la lógica productiva (Pan et al., 2020).

Frente a ese escenario de ofensivas y defensivas industrializadoras, América Latina ha mostrado a lo largo de la centuria (junto a África) una clara limitación para colocar el proceso de industrialización en una prioridad traducida en hechos. Luego de su desindustrialización prematura bajo el dominante proyecto neoliberal de finales de centuria (Palma, 2013), durante el periodo de la “marea rosa” (Pink Tide) que acompañó la primera década del siglo, la reinstalación de discursos amigables con la industrialización-inclusión e igualación no lograron traducirse en una reversión de la dinámica primarizadora y una inserción externa por la vía de los recursos naturales que dominó históricamente la región (Costa, 2018).

En esa limitación operaron claramente las limitaciones derivadas de las diferentes trayectorias históricas y la divergente GE dada a las regiones del SG. La ya mencionada GE favorable o al menos tolerante con la industrialización por parte de la hegemonía estadounidense con Asia formó la base de –y al mismo encontró continuidad por– el emergente chino desde finales del siglo pasado e inicios del presente. Tanto aquella industrialización geopolíticamente inducida, que apuntaló esencialmente el dinamismo de Japón y Corea, como esta continuidad, lograda ahora desde una geopolítica autonómica, permitieron al escenario sino-asiático formar las bases para una dinámica industrializadora que no se redujo a ser parte de la nueva división internacional del trabajo (Arrighi, 1990). Por el contrario, conformó un núcleo de producción industrial-tecnológico que le dio al escenario asiático el control progresivo de las cadenas de valor regionales y globales. A diferencia de ese escenario regional, la ausencia de la centralidad industrial en la GE de Estados Unidos hacia América Latina en la posguerra tuvo continuidad y profundización durante el inicio de las reformas estructurales en los años 70 y luego bajo el dominio del Consenso de Washington desde la década del 90. Esto último se tradujo no solo en la señalada desindustrialización prematura, sino en la creciente y continua primarización financiarizada, profundizada durante el siglo XXI bajo las demandas chinas de materias primas (Gorenstein y Ortiz, 2017).

Estas trayectorias diferenciadas en relación con el proceso de industrialización y control de CGV nos acercan al tercer elemento emergente, asociado al protagonismo del Estado en el reposicionamiento industrial y regional. Ese nuevo protagonismo estatal, bajo las formas ofensivas y defensivas adoptadas diferenciadamente por las macrorregiones, ha alentado la resucitación, para un nuevo contexto, del concepto “capitalismo de Estado” (Alami y Dixon, 2019).

Ese concepto peligrosamente engloba y a su vez oculta la existencia de múltiples escenarios, asociados a los singulares espacios macrorregionales a los que nos hemos referido. En el escenario de la hegemonía estadounidense y de la UE, el papel del Estado está esencialmente asociado a las referidas reacciones defensivas y el dominio de la financiarización. Dentro de esos espacios y ese elemento dominante surgen en su interior, a su vez, diferencias no menores en los contextos de (re)involucramiento estatal. EE. UU. ha preservado, no obstante su dinámica financializadora, un campo de industrialización y desarrollo tecnológico apuntalado por el Estado, a través de una política industrial y tecnológica no solo vinculada al comentado perfil proteccionista, sino también al preservado papel del complejo de intervención estatal militar (Block, 2008; Keller, 2011; Mazzucato, 2013).

En la UE el intento reindustrializador colisiona con Estados debilitados ante una configuración institucional supranacional que ha formado la arquitectura de un proceso/funcionamiento desregulador, que potenció la financialización y limitó la capacidad estatal de direccionar sus políticas industriales, particularmente en sus espacios periféricos, potenciando allí la desindustrialización y la dualización socioeconómica y territorial (Gräbner y Hafele, 2020; Becker et al., 2015).

Pero aun en sus diferencias, ambos espacios comparten, bajo el carácter defensivo que domina su intervención estatal (reindustrializadora), su incapacidad para lograr lo que tuvo lugar en el escenario sino-asiático y fue esencial para capitalizar la fase material de la reestructuración cíclica. Esto es: un Estado capaz de establecer las prioridades y direccionar el capital (Breslin, 2007; Van Der Pijl, 2012), controlando y condicionando al capital financiero y subordinándolo al capital productivo (Petry, 2020; Wang, 2015), al tiempo que limitando la capacidad de ambos capitales de actuar sobre el propio Estado.

Asimismo, no obstante esos límites, el escenario defensivo que ha tenido la implicación estatal en el Norte (EE. UU. y UE) preserva un cuadro de mayor/es fortaleza/ventajas respecto del SG no sino-asiático, sostenido en aspectos estructurales que afectan la forma y calidad en la que esa implicación estatal se desarrolla y finalmente incide sobre el proceso de acumulación. En EE. UU. y la UE –en sus países líderes– la renovada e industrializadora implicación estatal ha tenido como sustento una industrialización madura, formada sobre actores endógenos, lo que, no obstante la dinámica financializadora, les permitió preservar en general sus posiciones dominantes en las CGV. Asimismo, en combinación con ese capital financiero, en el caso del centro hegemónico, se fue valiendo de los propios organismos supranacionales que controla para proyectar, bajo la forma de un nuevo consenso, los intereses del capital financiero de Wall Street sobre diferentes espacios del SG (Gabor, 2021).

Frente a ello, Latinoamérica, como parte esencial de ese SG no sino-asiático, conjuga su desindustrialización temprana –asociada al debilitamiento y subalternidad de su estructura productiva e inserción crecientemente primarizada– con una estatidad con limitaciones históricamente acumuladas que le han impedido direccionar con eficacia un patrón industrial autonómico y dinámico.

Esa debilidad arrastra una base congénita en relación con sus capacidades, esencialmente debido a la irreplicabilidad de los factores no solo formativos, sino fortalecedores de la estatidad europea, como la vinculación entre las guerras generalizadas y las burocracias cohesionadas (Centeno, 2002; Mazzuca, 2020). Esa ausencia se potenció ante una configuración temporalmente tardía y espacialmente subalterna respecto del sistema interestatal formado a partir del ciclo de hegemonía británico, quedando posicionada como una estatidad de base portuaria, destinada a facilitar un tipo de inserción externa funcional a esa hegemonía y a acoplar en esa inserción a una clase dominante local concentrada y diversificadamente rentista (Sabato, 1979).

Habiendo calado en el cambiante y convulsivo siglo XX, esa debilidad se agravó durante la posguerra por la convivencia de una implicación estatal creciente, acicateada por una activación social desde el Estado que procuraba administrar una dinámica conflictiva entre sectores sociales populares y capital dominante (interno y externo). Aunque la administración de esa dinámica conflictiva se fue resolviendo bajo modos autoritarios en favor de los últimos (O’Donnel, 1977), fue dejando cíclicamente una gruesa estela de concesiones particularistas, que aseguraron múltiples capturas corporativas del aparato estatal (Romero, 2007). Producto de ello, la estatidad latinoamericana, en general, y respetando sus especificidades constitutivas, se volvió una instancia hiperloteada, porosamente balcanizada, curiosamente transformada en una instancia tan imprescindible como débil en su capacidad de operar directivamente sobre los actores centrales del proceso de acumulación (Fernandez y Ormaechea, 2018).

Desde entonces, mediados del siglo XX, cuando precisamente el ELA salió a la luz, la estatidad latinoamericana bamboleó entre su desmantelamiento de las instancias vinculadas al campo productivo y distributivo y las acciones expansivas vinculadas a este último campo. Pero desarrolló esas acciones a partir de una autonomía restringida y de calidades limitadas para asegurar un direccionamiento y profundización coordinados de la industrialización, el desarrollo tecnológico y la integración regional. Esa debilidad recorrió el espinel de los contextos cambiantes de la región, transformándose primeramente el Estado en un espacio privilegiado de la GE del capital global con el proceso de desmantelamiento y desposesión que dominó bajo el CW en las décadas de los 80 y 90. Pero posteriormente, desde los albores de la nueva centuria, bajo la Pink Tide, y más allá de todas las especificidades nacionales, su ejercicio contratendencial le hizo asumir una acción esencialmente redistributiva, que no encontró correlato con una alteración de la estructura productiva sino con una profundización de la primarización y de una subalternizada inserción en las CGV (Larrabure et al., 2021; Veltmeyer, 2016).

Su presencia reactiva durante la Pink Tide, por lo tanto, colocó al Estado en el centro de la escena, desplazándose desde su posicionamiento como problema, en el que lo colocó el CW, a su posicionamiento como solución, pero sin contener, producto de lo indicado, las capacidades organizacionales y directivas necesarias para asegurar una dinámica de complejización de procesos de industrialización sustentada en la formación y/o mayor integración de cadenas regionales (Fernandez, 2016).

Las restricciones y el agotamiento en el patrón acumulativo y de inserción global que alentó este patrón de implicación estatal (Fernández, 2016) facilitaron una reentrada de espacios políticos estatales que operan en la nueva GE global con y para el sostén de las diferentes fracciones del capital lideradas desde el centro hegemónico y el emergente y desafiador espacio sino-asiático.

En relación con el primero, el espacio de acumulación financiarizado con epicentro en Occidente y su centro hegemónico, el Estado latinoamericano ha actuado desde la periferia como un receptor y reducidor de riesgos en los mecanismos de financiamiento exógenos, promovidos por los propios organismos supranacionales, que EE. UU. controla, para promover la expansión de dicho capital. Lo hace más actualmente, en lo que va de la nueva centuria, desde un acoplamiento a los mecanismos que reemplazan la forma de desposesión del CW por aquellos especulativos, vinculados al Wall Street Consensus (WSC), posicionándose como oficioso reductor de riesgos al capital financiero. Presa de sus debilidades y múltiples condicionamientos, y más allá de sus indudables especificidades nacionales, la estatidad latinoamericana ha quedado envuelta bajo esta nueva consensualidad, en el papel de actor garantizador del ingreso del capital financiero al campo de las infraestructuras (Gabor, 2021), sumándose a un relato apuntalado desde los OFI sobre la relevancia del despliegue infraestructural como ineludible necesidad de ingresar a las CGV (Luo y Xu, 2018; Schindler y Jepson, 2022).

Ocultador de múltiples dimensiones, como toda consensualidad con poder de por medio, dicho relato no deja traslucir las condiciones de subalternidad y periferización respecto de actores trasnacionales financiarizados que dominan ese ingreso. Paralelamente, el Estado viabiliza legal y (des)regulativamente el ingreso de ese capital financiero en otros campos fundamentales, como el de los recursos naturales, destacando el del agronegocio (Sosa Varrotti y Frederico, 2018) y la minería (Tellez y Sanchez, 2021), donde ese capital y los inversores externos aparecen motivados por “un deseo, aunque más no fuera parcial e incluso temporal, de volver a la economía real” (Fairbairn, 2014: 8).

Pero bajo la inversión externa sobre infraestructuras y recursos naturales –a la que se incorpora energía– se cuela paralelamente el espacio de acumulación de base material sino-asiática. Su ingreso disputa cada uno de los rubros en los que procura incursionar el espacio financiarizado de la hegemonía estadounidense, sumando a la infraestructura, la minería y el agronegocio, el campo energético. Desarrolla para ello un campo de acción comercial más musculoso y dinámico que el mostrado por EE. UU. y la UE en la región. La estatidad latinoamericana se ha implicado activamente (con sus distintas escalas) en ello, asimilando la propuesta inversora, crediticia y comercial liderada por China, bajo un relato win-win, pero sin contraponer para ello una estrategia de industrialización e integración regional propia y con escala, lo que ha terminado potenciando ese patrón de inserción externa primarizador, que multiplica internamente las limitaciones estructurales al desarrollo (Gallagher y Porzecanski, 2011; Jenkins, 2012).

Por lo indicado, lejos de la retórica cooperativista público-privada que la CEPAL y el NE esgrimieron para una inserción externa que compatibiliza con la igualdad, el Estado latinoamericano ha venido cumpliendo un rol activo y no secundario, desde su debilidad, en la articulación de la financiarización con la primarización, en la autolimitación para el uso estratégico de sus recursos y en la facilitación de las infraestructuras que, hasta ahora, han sido funcionales al ingreso subalterno a las CGV.

Conclusiones: hacia una geopolítica económica explícita del ELA bajo el emergente orden global

A lo largo de este capítulo se analizó un aspecto poco considerado del ELA, la presencia de su GE implícita en el marco de su trayectoria y la de la región bajo la dinámica sistémica global y sus transformaciones. Examinamos entonces esa GE en contraste con sus cambios debilitadores durante el NE y la GE efectivamente materializada en la región a partir de la presencia del centro hegemónico estadounidense y más recientemente del espacio sino-asiático.

Consideramos la presencia y cambios de la GE del ELA en la región y el escenario global a través de tres etapas centrales, formadas en torno a las transformaciones cíclico-sistémicas. Tomamos como punto de partida la consolidación del ciclo sistémico de hegemonía estadounidense desde mediados del siglo XX, para considerar luego su crisis a partir de la década de los 70 y, desde entonces, su transformación en las últimas cinco décadas, con la dominancia de la fase financiera en ese espacio hegemónico, aspecto que se irá solapando con la emergencia de una nueva fase material, con epicentro sino-asiático.

Observamos cómo parte del nacimiento, debilitamiento y necesaria y readaptada recuperación de esa GE del ELA se encuentra desafiada, en cada uno de los momentos de ese ciclo sistémico, a la construcción exitosa del triángulo estratégico, formado por integración productivo regional, industrialización y la planificación con epicentro estatal. Esos tres elementos que el ELA dio a luz durante la consolidación del ciclo estadounidense en la posguerra, como contenidos esenciales de su GE implícita, carecieron finalmente de concreción por una –contra– GE estadounidense en la región, compatible con diversos procesos y relaciones de poder internas.

Posteriormente, a partir de la crisis sistémica y sus transformaciones productiva y financieras desplegadas por el capitalismo desde los centros, observamos el contexto fuertemente condicionador sobre el espacio cepalino donde nació el ELA y bajo el cual tuvo lugar la reformulación neoestructuralista, responsable de un desplazamiento y alteración debilitadora de esos elementos del “triángulo estratégico”. Producto de ello, destacamos que lo que se anuncia como continuidades y actualización representa más bien una rotura con el ELA, que entronca funcionalmente con los años de la crisis y reestructuración global y las especificidades de esa crisis en un escenario latinoamericano marcado por el agotamiento del proceso de ISI y progresivo proceso de endeudamiento.

La reinserción bajo formas “desposesivas” del capital global, sustentado en una nueva GE estadounidense, habilitada a través de la fuerza expansiva del CW durante las dos últimas décadas del siglo XX, actuó fuerte y condicionalmente sobre la capacidad regional/latinoamericana de recuperar y actualizar los elementos del triángulo estratégico del ELA, habilitando una lectura y una acción propositiva asentada en el cooperativismo público-privado.

Sin embargo, ese debilitamiento, cuando no desaparición, de los elementos del triángulo estratégico y sus relaciones, tanto por parte de la GE del centro hegemónico como de la versión académico-institucional del NE, contrastó con su importante reaparición en la GE macrorregional de la presente centuria.

Esa reaparición tuvo lugar bajo características que responden a la especificidad a los distintos escenarios macrorregionales, así como a la forma como viejos y nuevos centros dinamizadores se vinculan sistémicamente, bajo un nuevo ordenamiento global en el que también operan vínculos específicos con y desde el escenario latinoamericano.

Esa (singular) presencia de los elementos del triángulo estratégico de la GE encuentra en el escenario sino-asiático su forma más efectiva y dinámica. Allí, la integración regional conformada a partir de una dinámica reindustrializadora con creciente despliegue tecnológico logra apuntalamiento a partir de un Estado con capacidades de direccionar el capital y, al interior de éste, de vincular subordinadamente las formas financieras a las dinámicas productivas.

Ello le ha permitido capitalizar ventajosamente una nueva fase cíclica material, desplegando una forma ofensiva/expansiva que alcanza crecientemente el escenario latinoamericano.

Frente a ello, el “Norte”, que lideró el proceso de reestructuración productivo y al mismo tiempo formó la plataforma del expansivo proceso de financiarización que marca la crisis cíclica, debió posicionar al Estado en un plano defensivo, en un contexto de decadencia progresiva de la hegemonía estadounidense y de florecimiento de la crisis productiva y de integración de la UE.

Tanto en el escenario estadounidense como en el europeo, la acción defensiva se tradujo en la procura de una implicación estatal orientada hacia una reindustrialización insular que, entre otras cosas, procura recomponer de forma proteccionista una estructura productiva amenazada por la proyección sino-asiática, al tiempo que la dinámica de financiarización que domina su patrón acumulativo y la dinámica de sus CGV.

Ambas lógicas dominantes construyen una GE que se expande sobre el Sur Global y América Latina, proyectando sobre este espacio un escenario de nueva subordinación respecto de las CGV y las formas de financiamiento condicionado que controlan los organismos, Estados y empresas tanto del viejo como del emergente centro sistémico. Tanto la dinámica internamente defensiva y externamente financiarizada del “Norte” como el dinamismo sino-asiático liderando la nueva fase material han ido proyectando sobre Latinoamérica un patrón de inversión, intercambio y financiamiento que no revierte, sino que profundiza el patrón productivo estructuralmente primarizador, heterogéneo, desigual y excluyente que dominó históricamente la región.

En esta última resalta la vulnerabilidad para enfrentar y dar respuesta al nuevo, conflictivo y ordenador escenario sistémico. Esa vulnerabilidad tiene sus fundamentos en la fragilidad de los tres elementos estratégicos del ELA que depara su trayectoria. Como punto disparador de ese triángulo encontramos la considerada debilidad congénita e histórica de sus Estados, de los cuales, aun con sus especificidades, emergieron limitaciones, primeramente, para retomar y profundizar en los diferentes escenarios nacionales la dinámica industrializadora y luego para contener su propio desmantelamiento bajo la GE del CW. Esas debilidades nacionales se realimentaron con las provenientes de un escenario macrorregional dominado por la fragmentación institucional y la escasa articulación productiva y tecnológica.

Sobre la necesidad de revertir esas limitaciones que afectan articuladamente los elementos del triángulo estratégico del ELA, se erige la posibilidad y la necesidad de una GE explícita, sustentada en un impulso interestatal que les dé recuperación actualizada. Ello debe partir de reconocer la importancia de su/s ausencia/limitaciones y los efectos que ello conlleva. En tal sentido, si Prebisch renació en Asia, como lo indicara sugestivamente Alice Amsden (1989), buena parte del oscurecimiento de esos elementos del triángulo estratégico que Prebisch propugnó para el escenario latinoamericano (producto de la convergencia del NE con la imposición de la GE estadounidense a través del CW y su nueva forma de WSC) ha constituido la fuente central de la fragilidad con la que la región asumió el reordenamiento sistémico de la nueva centuria.

Sin embargo, la reganada presencia de los elementos que forman ese triángulo en lo que va del siglo XXI –y su singular y diferenciada forma que adopta ante los escenarios que forman la reestructuración– marca la posibilidad y necesidad de resucitarlos en y desde América Latina, a partir de una GE explícita que lo retoma y rehace de forma actualizada desde la impronta prebischeana.

Ello implica desafíos geoeconómicos y geopolíticos para actuar bajo el acelerado debilitamiento de la hegemonía estadounidense y el irrefrenable dinamismo sino-asiático. Desde el campo geoeconómico el desafío consiste en avanzar en una integración productiva de sus cadenas de valor y, desde lo geopolítico, conlleva apuntalar esa dimensión productiva de la integración desde el desarrollo de una arquitectura institucional interestatal que supere las limitaciones más visibles. Esto es, que supere las dominantes formas fragmentarias de integración que han prevalecido en la región, priorizando una lógica básicamente comercial, ejecutada desde una articulación interestatal con patrones institucionales y políticos muchas veces divergentes (Briceño Ruiz, 2013).

Esto tiene como condicionante la construcción de modelos nacionales de producción estructurados sobre una dinámica industrializadora que, en lo cuantitativo, extiende y complejiza los eslabonamientos productivos en sus diferentes escenarios subnacionales y, desde lo cualitativo, revierte dinámicas rentistas e individualistas del complejo actoral que gestiona el capital, promoviendo procesos colectivos de aprendizajes e innovación, que permiten desplegar funciones más avanzadas en las cadenas nacionales y regionales de valor.

Pero la posibilidad de que tanto aquellos procesos de integración institucional-interestatales y productivo-regional como la configuración de estos modelos nacionales de producción industriosos y tecnológicamente consistentes tengan lugar, está condicionada a la (re)construcción de la estatidad latinoamericana. Siendo parte del vacío que dejó tanto el ELA como el NE, el abordaje del Estado y los vectores de esa reconstrucción requieren un conocimiento situado de sus especificidades constitutivas. En dichas especificidades anidan diferentes limitaciones para desarrollar una capacidad directiva que oriente, desde una planificación flexible, los procesos de generación y distribución del excedente. Para esa planificación resulta fundamental relevar y potenciar aquellos sectores y espacios estratégicos desde los cuales extender de forma local, nacional y macrorregional los encadenamientos que favorecen una base industrial y tecnológica endógena. Ello demanda la atención en la capacidad técnico-organizacional, con un control vinculado a actividades y recursos estratégicos y la vinculación del sistema financiero al productivo, con una base de coalición social que dé soporte a dicho direccionamiento. La reunión de ese conjunto de factores resulta vital para revertir una debilidad ante los intereses dominantes, internos y externos, que viabilizaron su funcionalidad a los centros de las hegemonías cíclicas.

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