Recuperando algunas contribuciones del estructuralismo latinoamericano

Emilia Ormaechea y Joel Sidler

Introducción

El Estado fue un actor central en la discusión del desarrollo a lo largo de la producción teórica de la CEPAL. Sin embargo, la forma en como se abordó su importancia o el modo en como se concibió su intervención fueron cambiando de acuerdo con los distintos contextos de producción institucional, definidos en términos generales como estructuralismo y neoestructuralismo latinoamericano (Bielschowsky, 1998).

En las contribuciones del estructuralismo latinoamericano (ELA) predominó inicialmente una perspectiva normativa y optimista respecto de las capacidades del Estado para llevar adelante la estrategia de desarrollo centrada en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). No obstante, a medida que la industrialización se fue desplegando en América Latina, las contribuciones del estructuralismo latinoamericano fueron manifestando un cambio en la forma de abordar y comprender el rol del Estado, en especial desde mediados de la década de 1950.

Los estructuralistas identificaron las restricciones que experimentaba la ISI para cumplir con sus objetivos para el desarrollo, en tanto los problemas estructurales de las economías latinoamericanas no terminaban por resolverse o se iban volviendo más complejos. En ese marco, las formas de estructuración e implicación estatal se constituían en dimensiones fundamentales para comprender la insuficiencia dinámica del desarrollo latinoamericano.

Ello dio lugar a un nuevo contexto de producción institucional en la CEPAL en el cual se revalorizó el estudio de los procesos sociopolíticos de la región.^[1] En ese marco, se reconocía que el Estado no podía ser abordado como un actor independiente de la sociedad sobre la cual se pensaba la propuesta de transformación. Los Estados latinoamericanos eran resultado de las dinámicas sociales, al tiempo que las propias políticas que se desplegaban desde el Estado tendían a profundizar los problemas estructurales de las economías. El reconocimiento de que el Estado era resultado de –y quedaba permeado por– las propias dinámicas sociales a las que se suponía que debía direccionar resaltaba la importancia de reflexionar acerca de qué manera el Estado podría sobreponerse a los conflictos de intereses que actuaban restringiendo su capacidad para dirigir la estrategia de desarrollo.

Esta reflexión significó un avance en el entendimiento de los Estados y sus posibilidades de acción en el marco del capitalismo periférico. Sin embargo, esta reflexión quedó en gran medida inconclusa, en tanto la trayectoria institucional de la CEPAL, en su paso del estructuralismo al neoestructuralismo, terminó desplazando la reflexión del Estado en el marco de las dinámicas sociopolíticas de la región latinoamericana. En ese sentido, la matriz analítica contradictoria y conflictual que había surgido entre 1960 y 1970 perdió relevancia tanto para abordar los obstáculos para el desarrollo de América Latina como para situar al Estado en cuanto actor estratégico (y también problemático) para su promoción.

El discurso renovado que presentó la institución se basó en un enfoque más armonioso con las formas de pensar las estrategias de desarrollo y la forma de intervención estatal que se volvieron dominantes bajo el neoliberalismo, independientemente de las dinámicas sociopolíticas que se habían discutido durante las décadas anteriores. En ese marco, adquirieron mayor relevancia otras perspectivas elaboradas en –e impulsadas desde– el centro que promueven estrategias de desarrollo basadas en lógicas cooperativas y no conflictuales entre los distintos actores sociales. De esa forma, el tránsito del estructuralismo al neoestructuralismo supuso un alejamiento de las contribuciones cepalinas que se fueron produciendo en una etapa crítica de la reflexión sobre el desarrollo latinoamericano en torno al rol del Estado (Ormaechea, 2024b).

En un intento por recuperar estas reflexiones inconclusas, el presente capítulo realiza un repaso sobre cómo ha evolucionado el análisis del Estado en la CEPAL, con énfasis en las consecuencias del paso del estructuralismo al neoestructuralismo, para luego proponer un ejercicio de recuperación de algunos aportes del estructuralismo que posicionaban al Estado y sus formas de estructuración e intervención en una dinámica conflictual y disputada. Para avanzar con este objetivo, se presenta un breve recorrido del abordaje del Estado en la tradición cepalina, resaltando la complejización de la reflexión del Estado en la tradición estructuralista, y su posterior relativización durante el neoestructuralismo. A partir de ello, se plantea recuperar la “reflexión inconclusa” de la tradición estructuralista respecto de los desafíos de pensar al Estado en una dinámica social conflictual, de la que es parte y a la que contribuye a configurar. Para hacerlo, este capítulo emplea una metodología de análisis documental de las publicaciones de la CEPAL –y de los autores vinculados a la institución– durante los años 1949-2020.

El tratamiento del Estado en distintos contextos de la CEPAL^[2]

El abordaje del Estado en el estructuralismo latinoamericano

Las contribuciones estructuralistas de principios de la década de 1950 consideraban la centralidad del Estado para el diseño y coordinación de la ISI. En ese marco, el Estado asumía un rol fundamental para establecer ciertos principios normativos que actúen como guía para la acción práctica (Furtado, 1954; Prebisch, 1952). Esta convocatoria al Estado para promover las transformaciones estructurales necesarias partía del reconocimiento explícito de que el desarrollo era un proceso político, que requería de acciones decisivas para modificar las dinámicas de acumulación dominantes en la periferia y reorientarlas en función de los requerimientos del programa de desarrollo.

En general, prevalecía una lectura normativa y optimista acerca de la capacidad del Estado para direccionar la estrategia de desarrollo (Ormaechea & Fernández, 2017). Se reconocía que el Estado poseía ciertos atributos específicos que le permitirían diseñar la estrategia de ISI, coordinarla e implementar determinadas políticas que, de manera indirecta, reorientaran las dinámicas de los actores privados en un sentido compatible con dicha estrategia. Además, se consideraba necesario conformar un aparato burocrático eficiente y cualificado, formado por expertos en la técnica de la planificación, lo que permitiría analizar neutral y objetivamente las necesidades del desarrollo latinoamericano y diseñar las estrategias de acción necesarias (CEPAL, 1955).

Sin embargo, esta lectura optimista y normativa de la intervención estatal para el desarrollo se fue modificando a medida que la ISI se fue desplegando en diversos países de América Latina. En ese sentido, fue haciéndose evidente que, por las características que asumían en el proceso histórico, las estrategias de industrialización no conllevaban necesariamente el desarrollo de la región, sino que los problemas estructurales se iban profundizando o volviendo más complejos. En ese marco de problematización, las formas de estructuración e implicación estatal aparecían como dimensiones fundamentales para comprender las restricciones de la ISI como estrategia de desarrollo.

Los problemas en torno a la ISI se relacionaban con la insuficiencia dinámica de la industria (CEPAL, 1961) y la heterogeneidad estructural (Pinto, 1965). Ello implicaba que, a pesar del proceso industrializador, la estructura productiva dominante de la periferia no se alteraba significativamente. En consecuencia, gran parte de la población no lograba ser incorporada en los procesos de producción y consumo más dinámicos a partir de una mayor participación en el excedente, tal como lo suponía el planteo estructuralista inicial (Prebisch, 1949). Así, se recreaba el estilo de desarrollo dominante, asociado a un patrón de acumulación primario, concentrado y excluyente, que relegaba a una gran parte de la población de los frutos del progreso técnico (Pinto, 1976b).

En la explicación de los problemas que se generaban en torno a los resultados de la ISI, el Estado aparecía con una importancia fundamental. En general, se cuestionaba la intervención estatal basada en una política aduanera exagerada (Pinto, 1978) y en políticas de cambio, créditos y subsidios que terminaban por distorsionar arbitrariamente el funcionamiento de la economía (Prebisch, 1957). Se argumentaba también que la industrialización se había implementado de manera improvisada, sin contar con un plan de desarrollo ni seguir criterios de economicidad (Furtado, 1965; Prebisch, 1963). De esta manera, los resortes potencialmente disponibles para orientar la actividad económica privada en un sentido compatible con el programa del desarrollo no fueron bien utilizados y terminaron por afectar la economía, al limitar la capacidad productiva del sector primario e industrial, y generar efectos negativos en la balanza de pagos.

El análisis de los estructuralistas señalaba que, frente a esta situación, el Estado intervenía para aminorar los efectos económicos y sociales negativos de la insuficiencia dinámica de la industria y la heterogeneidad estructural. Ello se planteaba, a su vez, en un contexto de revolución de las aspiraciones (Graciarena, 1972) y de una mayor activación política (O’Donnell, 1972), en el cual los reclamos de los distintos grupos sociales y actores que permanecían en gran parte relegados fueron ganando un mayor peso político, incluso por el mismo reconocimiento que les otorgaba el Estado (Faletto, 1966).

La forma en cómo se atendían los reclamos de estos actores era mediante una mayor intervención estatal. En ese sentido, el Estado ampliaba sus estructuras no solo por el contexto histórico de mayor intervención, sino también para apaciguar los efectos socialmente negativos de la estructura productiva (y de poder) dominante. Así, de acuerdo con Prebisch, el Estado empleaba una mayor cantidad de trabajadores de la que era requerida para desarrollar sus funciones, pero absorbiendo, de esta forma, a una parte de la fuerza de trabajo que no lograba ser incorporada a los circuitos productivos y comerciales. El aumento del empleo al interior del Estado se traducía en diversos problemas, entre los cuales se destacaban la duplicación y descoordinación de tareas, la ineficiencia de la acción estatal y la utilización de los recursos, ya de por sí escasos, para cubrir los mayores costos de un gran aparato burocrático (Prebisch, 1976, 1980).

Prebisch argumentaba que en la órbita del Estado operaban dos corrientes opuestas en el juego de relaciones de poder. Por un lado, los estratos superiores procuraban orientar los servicios e inversiones estatales hacia el incremento de la productividad y el excedente en la órbita del mercado, al tiempo que trataban de contener la acción redistributiva del poder sindical y político. Por otro lado, los actores vinculados al poder sindical y político de los estratos intermedios y, eventualmente, de los inferiores, procuraban dar continuidad a la dinámica distributiva que dependía centralmente de las concesiones del Estado. Estos procesos intensificaban la pugna distributiva y su evolución conflictiva, al tiempo que iban debilitando la capacidad del Estado para dar respuesta a los reclamos y avanzar en la estrategia de desarrollo (Prebisch, 1980).

Producto de esta dinámica contradictoria y conflictual, la presión sobre el excedente se iba intensificando cada vez más, contribuyendo no solo a agravar la insuficiencia dinámica del capitalismo periférico (Prebisch, 1976, 1980), sino exaltando a su vez el rechazo de los estratos superiores al ponerse en peligro la sociedad de consumo privilegiado (Prebisch, 1978). Así, cuando los estratos superiores consideraban que la presión sobre el excedente era insoportable, acudían a los resortes autoritarios del Estado para defenderse y tratar de seguir reproduciendo la dinámica propia de sus intereses, asociada al estilo de desarrollo dominante (Prebisch, 1980).

De esta forma, el Estado fue quedando progresivamente permeado por los conflictos de intereses de los distintos actores de la sociedad que, en función de su poder variable, actuaban demandando y condicionando las posibilidades de avanzar en la construcción de un patrón de acumulación industrial desde el cual poder revertir la condición periférica de América Latina. Es decir, el Estado, lejos de poder desplegar un poder de direccionamiento de las dinámicas de acumulación en un sentido compatible con los requerimientos de la propuesta estructuralista, fue productor y resultado de una dinámica conflictual y contradictoria sobre la cual no lograba actuar de manera transformadora. Este análisis daba lugar al reconocimiento de la debilidad del Estado (Fernández & Ormaechea, 2018), ya que aparecía como un actor que, en realidad, quedaba condicionado por las propias dinámicas conflictuales a las cuales se suponía que debía direccionar. Al respecto, Prebisch se preguntaba: “¿Cómo va a sobreponerse el Estado al juego de relaciones de poder si su funcionamiento es, en gran parte, consecuencia de tales relaciones, además de la dinámica misma del Estado?” (Prebisch, 1980: 176).

Sin embargo, esta reflexión permaneció inconclusa. El agotamiento de la ISI como estrategia de desarrollo en América Latina, las diversas crisis económicas y políticas que se sucedieron en la región y el avance de la ofensiva neoliberal –señalada dentro de las dinámicas geopolíticas y geoeconómicas en el capítulo 1– influyeron en un proceso de transformación institucional al interior de la CEPAL que derivó en la pérdida de relevancia del estructuralismo latinoamericano y su reemplazo por el neoestructuralismo. Dicha transición institucional tuvo lugar en gran medida durante la década de 1980, en un contexto signado por un recambio generacional de los funcionarios vinculados a la institución (Dosman, 2010) y la necesidad, desde el punto de vista de la CEPAL, de poder dar respuestas a los nuevos desafíos que planteaban las crisis económicas latinoamericanas y la globalización neoliberal. Como resultado de ello, el abordaje renovado sobre los desafíos para el desarrollo y la forma de entender el rol del Estado marcaron una distancia de las contribuciones estructuralistas originales (Leiva, 2008; Ormaechea, 2022; Sztulwark, 2005).

El abordaje del Estado en el neoestructuralismo latinoamericano

El paso del estructuralismo al neoestructuralismo significó una nueva perspectiva en la forma de abordar los desafíos para el desarrollo de América Latina y de cómo entender el rol del Estado en ese proceso. Ello implicó un cambio en el abordaje epistémico del capitalismo en relación con la tradición estructuralista original y, a partir de ello, un cambio en la forma de abordar las dinámicas de intervención estatal para la promoción de la “transformación productiva con equidad” (CEPAL, 1990).

El cambio epistémico se refiere centralmente al desplazamiento de la matriz analítica conflictual que destacaba las relaciones de poder y dominación no solo en términos sistémicos, es decir, en la relación centro-periferia, sino también al interior de las economías latinoamericanas. De esa forma, la revalorización de la dinámica conflictual que había caracterizado las contribuciones del estructuralismo latinoamericano para el estudio de las contradicciones del capitalismo periférico perdió relevancia analítica en el enfoque neoestructuralista, el que, influenciado por un nuevo clima de época, se centró en destacar las virtudes que ofrecía el capitalismo global para el desarrollo de América Latina (Ormaechea, 2022).

En cuanto al abordaje del Estado, ello implicó una fuerte crítica a los mecanismos de intervención que el Estado había desplegado bajo la ISI. El neoestructuralismo señaló que los Estados se caracterizaron por un exceso de burocratización, por su ineficiencia y por una inadecuada asignación de los recursos, al tiempo que desplegaron un proteccionismo estatal “frívolo” que en la práctica desvirtuó el funcionamiento de las economías (CEPAL, 1990; Fajnzylber, 1990). En consecuencia, la forma de resolver los problemas asociados al excesivo intervencionismo estatal fue promover un tipo de intervención subsidiaria (CEPAL, 1990) y eficiente (Rosales, 1988). La intervención del Estado se consideraba importante para estimular aquellas actividades que no resultaran de interés o beneficio de los actores privados. Pero dicha intervención no debía ser amplia o extensa (Bitar, 1988), sino que debía limitarse a cumplir los objetivos para los cuales se la interpelaba. En relación con las nuevas dinámicas que asumió el capitalismo bajo la globalización, ello implicaba llevar adelante políticas selectivas que permitieran desarrollar un tipo de inserción externa sofisticada, basada en la industrialización orientada al conocimiento y la innovación (CEPAL, 1990).

Por otro lado, al desplazar la matriz analítico-conflictual, el estudio de las contradicciones del capitalismo periférico perdió relevancia ante la revalorización de las dinámicas de colaboración y cooperación entre actores públicos y privados para el desarrollo. La importancia del Estado se asociaba entonces a su capacidad para acompañar la iniciativa privada y promover mecanismos de interacción entre los diversos actores (entre las empresas –e incorporando estratégicamente al capital extranjero–, entre empresas y trabajadores, y entre actores públicos y privados en general) para generar conocimientos y transferir tecnología a través de “concertaciones estratégicas” (CEPAL, 1990). En este marco, el análisis de las lógicas desplegadas por los diversos actores y estratos en torno a la pugna por el uso del excedente ya no se presentaba como un obstáculo para el desarrollo de América Latina. Se trataba, en cambio, de estimular el potencial de estos actores, independientemente de la matriz conflictual, y partiendo de suponer la estrategia de desarrollo como un proyecto compartido.

Ahora bien, el abordaje del Estado bajo el neoestructuralismo fue manifestando también algunos cambios a lo largo de los años que continuaron la etapa de consolidación propia de 1990. Ello coincide con un nuevo cambio de época en la región latinoamericana en el cual, luego de las consecuencias de las reformas neoliberales implementadas durante 1990, el Estado recuperó su importancia –al menos en términos discursivos– para la promoción del crecimiento económico y la reducción de las desigualdades. Así, a partir de los años 2000, en los documentos institucionales de la CEPAL comienza a observarse una postura más optimista y permisiva de la intervención estatal para el desarrollo, lo que se presenta de manera contextual al surgimiento de diversos gobiernos de tipo “neodesarrollistas” (Ormaechea & Fernández, 2020).

A partir de entonces, ya no se exige un patrón de intervención estatal simplificado y autolimitado, sino que se reconoce la conveniencia de su acción en distintas áreas de la economía (CEPAL, 2010, 2012, 2014). La importancia de la intervención del Estado se reconoce en diversos sectores para el desarrollo productivo, en la necesidad de garantizar la estabilidad macroeconómica y en la promoción de políticas sociales que protejan los derechos de los ciudadanos.

Sin embargo, a pesar de que el Estado recuperó su importancia para la promoción del desarrollo, la forma en como se entiende su intervención en el neoestructuralismo continúa situándose en una matriz analítica que permanece alejada de las dinámicas conflictuales y de las relaciones de poder del capitalismo periférico. En efecto, su intervención se comprende –y propone– en el marco de una dinámica de cooperación y colaboración que continúa el enfoque de las “concertaciones estratégicas”, pero que ahora asume la figura de los “pactos” (CEPAL, 2014). De esta manera, aunque la perspectiva de la CEPAL no niega la existencia de conflictos de intereses a la hora de proponer las estrategias de desarrollo, confía en la posibilidad de alcanzar una plataforma mínima de acuerdos mediante la cual los diversos actores podrían integrarse para promover comportamientos sinérgicos para el desarrollo (CEPAL, 2012).

Reflexiones en torno al abordaje del Estado en las contribuciones de la CEPAL

El paso del estructuralismo al neoestructuralismo latinoamericano conllevó la pérdida de relevancia de la matriz analítico-conflictual para el estudio del capitalismo periférico y la reflexión en torno a la dinámica de intervención del Estado en las estrategias de desarrollo. En ese marco, el predominio de una mirada institucionalista, ligada a la figura de los “pactos” como mecanismo de concertación entre los distintos actores sociales, con sus intereses reconocidamente conflictuales, ha contribuido poco a situar al Estado como producto y productor de la misma dinámica conflictual del capitalismo periférico, a la que, se supone, debe contribuir a superar. La experiencia histórica reciente en América Latina señala los inconvenientes del neoestructuralismo para comprender, diagnosticar y superar las dificultades y límites que encuentra la intervención del Estado a la hora de proponer estrategias que, de alguna manera y con sus limitaciones, tiendan a modificar las características de la estructura productiva latinoamericana y las relaciones de poder que les dan sustento (Ormaechea & Sidler, 2023).

Aunque el Estado no fue un objeto de estudio en los primeros años de producción de la CEPAL, su abordaje fue manifestando una progresiva complejización analítica que fue resultado de las mismas restricciones que atravesó la ISI como estrategia de desarrollo en varios países de la región. El progresivo reconocimiento de los conflictos que se hacían presentes en el vínculo centro-periferia y al interior de esta última –como se destaca en el capítulo 3–, en relación con la contradicción en términos de acumulación y redistribución y las dinámicas de poder entre los estratos sociales, fueron posicionando al Estado como un actor también problemático para sortear la dinámica del capitalismo periférico y promover una transformación productiva (Fernández & Ormaechea, 2018). En relación con el análisis de Prebisch, ello quedó plasmado en la reflexión, ya mencionada, en la que se preguntaba: “¿Cómo va a sobreponerse el Estado al juego de relaciones de poder si su funcionamiento es, en gran parte, consecuencia de tales relaciones, además de la dinámica misma del Estado?” (Prebisch, 1980: 176).

Dicha pregunta contiene una preocupación por la naturaleza del Estado, su poder y su capacidad que es posible interpelar, a los efectos de recuperar la reflexión inconclusa, desde dos dimensiones del poder estatal que son abordadas por distintas contribuciones tradicionales de la teoría del Estado y su vínculo con el desarrollo capitalista.

Por un lado, de acuerdo con los aportes de la tradición neomarxista, el Estado representa una relación social de dominación.^[3] Es decir, el Estado se entiende como expresión contingente de un equilibrio cambiante de fuerzas que buscan expresar sus intereses dentro y a través del Estado, a partir del conjunto de instituciones que conforman el aparato estatal y definen los atributos concernientes a la estatidad. En tanto relación social de dominación, el Estado representa la condensación material y específica de una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clases (a lo que Prebisch se refiere como relaciones de poder) y es al interior del Estado, en tanto estructura, donde se expresan eventualmente los intereses diversos y contradictorios de los distintos actores.

En el marco de las discusiones sobre el desarrollo, esta dimensión implica considerar las alianzas, enfrentamientos y disputas que atraviesan al Estado, así como los intereses a los que este mismo efectivamente representa y/o favorece. En efecto, la reflexión en torno a las formas de estructuración e intervención del Estado deben considerar el juego de relaciones de poder que se configura en las distintas sociedades y particularmente en el capitalismo periférico, toda vez que el desarrollo es comprendido como un proceso político que demanda seleccionar determinados intereses por encima de otros en función de determinados objetivos deseables.

Por otro lado, también debe considerarse la dimensión propiamente institucional del Estado. Al respecto, diversas contribuciones enmarcadas dentro del institucionalismo (particularmente en su corriente histórica)^[4] han destacado que, para impulsar estrategias de desarrollo, el Estado debe contar con cierta cohesión para formular e implementar políticas de manera coherente en los distintos niveles de gobierno. Este componente está estrechamente vinculado con la noción de capacidad del Estado o capacidad estatal para establecer metas y estrategias, dar respuesta a las demandas de diferentes actores y tomar decisiones. Puede asociarse, por lo tanto, a la dinámica misma del Estado por la cual se pregunta Prebisch.

Ambas dimensiones se encuentran estrechamente relacionadas y son fundamentales para comprender al Estado y sus formas de implicación en los procesos de desarrollo. En general, las corrientes institucionalistas destacan que un Estado sin cohesión o sin instancias de coordinación puede enfrentar dificultades para formular e implementar políticas de manera eficiente. De manera similar, un Estado sin el poder para hacer cumplir leyes o acuerdos puede encontrar dificultades en su interacción con los actores sociales, empresariales y económicos necesarios para llevar adelante un proceso sostenido de industrialización y desarrollo. De manera que cualquier proyecto político que pretenda iniciar un sendero de transformación debe problematizar ambas dimensiones.

Aquí señalamos que no solo la pregunta de Prebisch, sino también el tratamiento mismo del Estado por parte del ELA ha revestido aportes en ambas direcciones, sin llegar a constituir un estudio pormenorizado ni la construcción del Estado como objeto de estudio. A lo largo de la producción estructuralista se encuentran elementos de potencial profundización para una mejor comprensión del Estado desde la especificidad que asume en América Latina, las características de su poder y cómo ello afecta las posibilidades de emprender un camino hacia la transformación de las estructuras productivas y, sobre todo, hacia el desarrollo de la región.

En términos más directos, el pensamiento estructuralista reconoce la centralidad del Estado para el diseño y coordinación de la ISI y, en general, para las estrategias de desarrollo. La conformación de un aparato burocrático eficiente y cualificado está presente de manera temprana en las reflexiones estructuralistas. Los primeros documentos de la CEPAL que abordan el tema reconocen la necesidad de formar y reunir expertos para analizar de manera neutral las necesidades del desarrollo latinoamericano y diseñar las estrategias de acción necesarias (CEPAL, 1955).

Sin embargo, el ELA pronto advirtió las restricciones de una perspectiva analítica que concebía la planificación estatal meramente como un asunto “técnico y profesional”. Algunos trabajos se refieren al “desencanto” de Celso Furtado (de Almeida, 2018) o a los “cambios” en las perspectivas de Prebisch (Fernández & Ormaechea, 2018) respecto de la intervención estatal durante la ISI, lo que influyó en una mayor problematización de la dimensión política de la planificación estatal. En todo caso, los autores advertían que una perspectiva tecnocrática y profesional, y una dinámica de intervención objetiva y neutral no eran suficientes para problematizar las prácticas de acción y los resultados que se observaban en función de los objetivos esperados.

En consecuencia, el abordaje del Estado fue prestando mayor atención a la dinámica conflictual en la que éste se circunscribía en relación con los países centrales y con los distintos actores sociales que operaban en la periferia. En el análisis de los intereses y dinámicas que actuaban condicionando y restringiendo las posibilidades de acción del Estado en el sentido inicialmente propuesto por el estructuralismo latinoamericano, se destacaban una dimensión sistémica, es decir, en términos centro-periferia, y otra local o regional, es decir, propiamente periférica.

La dimensión sistémica se refería al reconocimiento de los condicionamientos que imponía el centro sobre la periferia, en materia comercial, regulatoria y, en algunos casos, de intervención directa en los asuntos propios de la periferia. También remitía al poder y dinámica del capital extranjero, cuyos intereses aparecían asociados a los estratos dominantes de la periferia, quienes bregaban por reproducir el estilo de desarrollo dominante.

Esta dimensión fue cobrando mayor relevancia a partir de 1960, en el marco de las estrategias de industrialización y la dinámica que asumió el capital extranjero en América Latina. En ese sentido, se reconocía que, a pesar de los avances en materia de industrialización, la dinámica del comercio internacional continuaba condicionando las posibilidades de desarrollo de la periferia. Ello se refería a la identificación de los problemas ya mencionados por el estructuralismo latinoamericano, como la tendencia al deterioro de los términos de intercambio, la baja elasticidad ingreso-demanda y el conjunto de regulaciones que se implementaban en el comercio mundial, que respondían a los intereses de los países ya desarrollados y limitaban las posibilidades de desarrollo de la periferia (Pinto, 1972; Pinto & Knakal, 1970; Prebisch, 1964). Además, conllevaba los problemas ya señalados en relación con la caída de los precios de los productos primarios, su menor poder de compra a nivel internacional y las limitaciones que ello implicaba en términos económicos, sociales y políticos para su desarrollo, en especial, durante el despliegue de la ISI.

Sin embargo, el elemento distintivo de la época se encontraba en el análisis de la dinámica que desplegó el capital extranjero en la periferia durante la industrialización –aspecto desarrollado en el capítulo 1–. Estos grandes actores, a través de las empresas transnacionales, lograron controlar los sectores y actividades más dinámicos de la industria en América Latina, pero sin contribuir al desarrollo de la región. Algunos autores definieron este proceso como una “internacionalización del mercado interno” (Cardoso & Faletto, 1969; Furtado, 1971b; Pinto, 1979) o una nueva modalidad de dependencia “tecnológico-industrial” (Quijano, 1968).

Ello implicaba la configuración de una nueva modalidad de vinculación de las economías periféricas al mercado internacional con nuevas relaciones de dependencia, distintas a las propias del modelo agroexportador (Cardoso & Faletto, 1969; Furtado, 1971a; Pinto, 1976a; Pinto & Knakal, 1970; Prebisch, 1978; Quijano, 1968). El centro cíclico o los países centrales ya no actuaban, como antes, a través del control del sistema de importaciones y exportaciones, sino que lo hacían también a través de inversiones industriales directas en los mercados nacionales. Es decir, era una nueva modalidad de subordinación y dependencia que el centro lograba controlar en la periferia.

Esta situación presentaba nuevos desafíos para el Estado. En ese marco, se planteaba que la mayor presencia de capitales y actores extranjeros actuaba en perjuicio del desarrollo de la periferia, en tanto limitaba la autonomía de decisión del Estado y sus posibilidades de dirigir los proyectos de desarrollo nacional. En contraposición a los resultados esperados, se acentuaba la dependencia tecnológica de los procesos productivos que eran generados y controlados por el centro, se agudizaba la dependencia financiera y se advertía que las decisiones importantes para el proceso de desarrollo iban quedando progresivamente en manos extranjeras.

Ahora bien, más allá de esta dinámica desplegada por el centro, los estructuralistas destacaban la importancia de considerar los procesos internos de la periferia, con relación a cómo se manifestaban los intereses y las dinámicas de poder y conflicto entre los diversos actores al interior de ésta, que también actuaban restringiendo la posibilidad de avanzar en una transformación productiva y la construcción de un Estado con poder para hacerlo. En ese marco, los estructuralistas señalaron la intensificación de los conflictos sociales producto de la persistencia de la estructura de poder de América Latina, asociada al predominio de las clases dominantes o estratos superiores, y la paralela activación de los reclamos de diversos actores tradicionalmente subalternos. Los conflictos giraban en torno a la lucha por una mayor participación en el excedente, pero en un contexto en el cual la estructura productiva y los mecanismos de generación de ese excedente no se modificaban sustancialmente.

En ese contexto, el Estado aparecía como un “elemento problemático” (Fernández & Ormaechea, 2018: 78) en el marco de dos procesos. Por un lado, por la imposibilidad de direccionar un cambio en el patrón de acumulación que permita superar los problemas económicos y sociales asociados a una estructura productiva periférica. En ese sentido, el Estado, al quedar permeado en sus estructuras por los conflictos particulares y corporativos, no tenía poder ni capacidad para direccionar una estrategia transformadora que logre sobreponerse sobre los intereses inmediatos de los actores en pugna. Por otro lado, porque ante la imposibilidad de esa transformación productiva, y en el marco de los procesos de industrialización, urbanización y democratización contextuales, la puja por la mayor participación en el excedente se resolvía en el plano político, de acuerdo con el poder de los distintos actores de lograr concesiones políticas a favor de sus intereses. En ese marco, el Estado es abordado como “producto” y “productor” de una dinámica contradictoria y conflictual que, en última instancia, terminaba resolviéndose mediante el uso represivo de la fuerza del Estado a favor de los actores dominantes.

En la reflexión sobre estos procesos y dinámicas, surge un elemento de análisis que permaneció en gran parte ausente en el estructuralismo latinoamericano: el problema de la construcción histórica del Estado. Si bien Prebisch identificó la existencia de corrientes contradictorias al interior del Estado, lo que lo posicionaba como un lugar disputado y conflictivo, señaló asimismo la necesidad de reflexionar de qué manera éste podría sobreponerse a esa dinámica de la que también es parte, para actuar de manera transformadora sobre la situación periférica latinoamericana.

Sin embargo, la CEPAL no continuó este sendero de investigación. En cambio, esta reflexión fue efectivamente desplazada de la matriz analítica neoestructuralista, la que, producto del cambio de época, el cambio generacional y las nuevas perspectivas teóricas que fueron permeando a la institución, adoptó un lente analítico que “despolitizó” en gran medida la discusión sobre el Estado en los procesos de desarrollo de América Latina (Ormaechea, 2024a). A partir de entonces, la perspectiva del Estado como promotor de acuerdos entre actores públicos y privados para el desarrollo tecnológico y una mejor inserción internacional se volvió central, primero a partir de las “concertaciones estratégicas” y luego de los “pactos”. En efecto, el Estado podría actuar estratégicamente a partir de la promoción de acuerdos entre los distintos actores, para alcanzar formas de cooperación y colaboración que tiendan al desarrollo tecnológico-productivo.

Ahora bien, como señalábamos anteriormente, la matriz teórica propuesta por el neoestructuralismo presenta algunas limitaciones para entender las experiencias recientes en América Latina, en torno a las estrategias de desarrollo llevadas adelante por lo que se denominó “neodesarrollismo” (Ormaechea & Sidler, 2023). Buscar comprender los límites y características de estos procesos políticos en términos de colaboración, cooperación y promoción de acuerdos entre los distintos actores deja de lado la intrínseca presencia del conflicto en el sistema capitalista.

Al respecto, una de las contribuciones del estructuralismo latinoamericano fue precisamente posicionar al Estado en el marco de una dinámica conflictual, de la que es al mismo tiempo producto y productor. De igual forma, aunque el estructuralismo latinoamericano no logró ofrecer una visión articulada o mayores precisiones teóricas al respecto, sí contribuyó al posicionar al Estado como “un problema” en la discusión del desarrollo (Fernández & Ormaechea, 2018). En ese sentido, frente a su posterior relativización, encontramos en esta perspectiva un elemento fundamental que es necesario recuperar para avanzar en una mayor problematización del rol del Estado para el desarrollo que podría abordarse desde, al menos, tres dimensiones.

Por un lado, al momento de situar al Estado como un actor estratégico para el desarrollo de América Latina, es necesario reconocer la mirada conflictual del funcionamiento del sistema capitalista en centros y periferias (Prebisch, 1949). Ello implica explorar las relaciones de poder dominantes impuestas por el centro (Prebisch, 1981) y la dinámica que despliega el capital extranjero en la periferia (Prebisch, 1976), lo cual obtura las posibilidades de desarrollo de América Latina en la orientación tradicionalmente propuesta por la CEPAL. En ese sentido, el enfoque neoestructuralista prescindió en gran parte de esta lectura conflictual-sistémica, dejando a un lado uno de los elementos centrales de la originalidad del estructuralismo latinoamericano (Leiva, 2008; Ormaechea, 2022; Sztulwark, 2005).

Aunque en trabajos recientes aparecen nuevamente menciones a la condición periférica de América Latina en la economía global y el posicionamiento subordinado de la región a las dinámicas que son impuestas y controladas por los países centrales (CEPAL, 2018), es necesario avanzar en ese sentido y recuperar de manera integrada una lectura que destaque el carácter conflictual y desigual sobre el cual se configuran las dinámicas comerciales, financieras y regulatorias de la economía capitalista. Ello implica considerar las condiciones de producción y comercio desigual, las políticas de endeudamiento que afectan a las economías de la región, y la dinámica que despliega el capital extranjero en economías fuertemente concentradas y extranjerizadas.

Por otro lado, la reflexión del Estado para el desarrollo demanda recuperar una lectura conflictual del capitalismo al interior de la periferia. La perspectiva que predominó prácticamente desde la década de 1990, aun con los cambios que se expresaron en las dos últimas décadas, concibe la estrategia de desarrollo como un proyecto compartido entre los distintos actores, externos e internos, con presencia en América Latina. Sin embargo, por definición, el capitalismo es un sistema que opera con base en relaciones de poder entre distintas clases sociales o actores.

Como supo discutirse en la región durante entre 1960 y 1970, el análisis de la formación y reproducción de un tipo de estructura productiva periférica implicaba considerar, además de las relaciones de poder que eran impuestas desde el centro, las que tenían lugar propiamente en la periferia, producto de las dinámicas de los actores o clases dominantes y su intención de viabilizar una modalidad de inserción internacional dependiente que se presentaba de manera funcional a sus intereses (Cardoso & Faletto, 1969; Furtado, 1971a; Pinto, 1976a; Prebisch, 1977; Quijano, 1968).

De acuerdo con Prebisch (1978), ello demandaba analizar el papel que jugaban los estratos superiores en la dinámica de acumulación de capital y los reclamos de los actores subalternos por una mayor participación en el excedente, dinámicas que se presentaban de manera contradictoria e incompatible con la reproducción del sistema y tendían a las crisis. En última instancia, la forma en como se resolvía este conflicto era apelando a la fuerza represiva del Estado, a los fines de desactivar el reclamo de los estratos intermedios e inferiores (Prebisch, 1978).

En la actualidad, los intentos del Estado por promover cualquier dinámica contraria a la estructura económica y de poder predominante son resistidos, generalmente con éxito, por los actores cuyos intereses se ven interpelados. Por ello, pensar en la posibilidad de transformar la estructura productiva periférica con base en la intervención estatal requiere problematizar, por un lado –y de manera fundamental–, quiénes son los actores que asumirían dicho proyecto como propio; cuestión que suele darse por sentada en las discusiones del desarrollo pero que requiere una mayor clarificación. Por otro lado, requiere situar la dinámica conflictual que se hace presente en el marco de este tipo de estrategias, y problematizar las formas de estructuración, acción e intervención a los fines de encauzar los distintos intereses y reclamos en un proyecto (ideal y supuestamente) compartido.

Finalmente, resulta necesario avanzar en la problematización del propio Estado y su estructuración. Diversos trabajos han señalado, como característica general, las tendencias contradictorias que operan al interior del Estado y permiten una mirada sobre su intrínseca fragmentación. Ello se vuelve un problema al momento de encarar instancias de transformación de las estructuras productivas en espacios periféricos, que requieren altos niveles de coordinación. Así, atender esta dimensión implica marcar la necesidad de construir capacidades estatales, organizacionales y operativas, desde las cuales eventualmente coordinar y dirigir las estrategias de desarrollo, evitando procesos de fragmentación. Esto implica recuperar uno de los elementos originales presentes en el temprano abordaje del Estado que el ELA caracterizó en su etapa inicial y que el neoestructuralismo procuró dotar de mayor relevancia en términos de eficiencia y neutralidad. Sin embargo, esta problematización no puede permanecer al margen del carácter conflictual del capitalismo y de la concepción de los procesos de desarrollo que, lejos de representar una opción objetiva y neutral, se enmarcan en un proceso político disputado de transformación estructural.

Conclusiones

A lo largo de este capítulo buscamos demostrar que el Estado mantuvo una importancia considerable en las reflexiones de la CEPAL, aunque la forma en como se entendió su intervención fue cambiando a lo largo de los años a causa del paso del estructuralismo al neoestructuralismo. Los primeros aportes del ELA destacaron su papel como actor estratégico esencial para fomentar y coordinar la ISI. En esta etapa, se adoptó una interpretación principalmente normativa y optimista sobre la capacidad del Estado para llevar a cabo las transformaciones necesarias para el desarrollo de América Latina. No obstante, a medida que la ISI se desarrollaba y las restricciones aumentaban, el Estado empezó a ser considerado también como un “problema” para el desarrollo en la región. Se identificó que la configuración e intervención estatal actuaban de manera funcional a la agudización de la insuficiencia dinámica de la industria, la heterogeneidad estructural y las características que reproducían el capitalismo periférico, generando un escenario contradictorio y conflictivo.

Después de la crisis del modelo de ISI y la llegada de políticas neoliberales, el neoestructuralismo buscó reinterpretar el papel del Estado, adoptando una perspectiva más alineada con el nuevo paradigma dominante del desarrollo. La reflexión se apartó de un enfoque analítico-conflictivo y adoptó las figuras de concertaciones estratégicas y pactos. No obstante, esta interpretación terminó asociándose con la reproducción de dinámicas que históricamente han mantenido a América Latina en una posición periférica y dependiente. La lógica de acción propuesta por la CEPAL, basada en la cooperación para coordinar acciones en pos de una estrategia de desarrollo compartida por los distintos actores sociales, contrasta con las lógicas conflictivas que caracterizan las acciones y relaciones entre los diversos actores, marcadas por sus intereses diferenciados y el desigual poder estructural y coyuntural que configura y reproduce dicha dinámica conflictiva.

Por ello, y en vista de los límites de esta matriz teórica para analizar los procesos políticos recientes, aquí sostenemos que es posible recuperar los elementos potenciales existentes en los escritos estructuralistas en torno al Estado. Motivados por la reflexión inconclusa en torno al carácter estatal de ser producto de las relaciones sociales y, al mismo tiempo, productor de ellas, buscamos ofrecer una reflexión que sea el puntapié para futuros aportes orientados a continuar una mirada sobre el Estado que revalorice la dimensión política del desarrollo. Para ello, es necesario situar el accionar del Estado dentro de una lógica sistémica marcada por el funcionamiento del sistema capitalista en centros y periferias, y cómo ella impacta en las relaciones de poder al interior mismo de la periferia, ya que las propias relaciones de clase en la periferia contribuyen a esa misma configuración desigual. Esta dimensión se vuelve central al momento de analizar las transformaciones que atravesamos en lo que va del siglo XXI y la compleja red de relaciones de poder sobre la que debe intervenir el Estado, pero que también lo constituye y atraviesa.

En este sentido, abrir la reflexión además hacia la dimensión propiamente institucional permite poner de relieve la fragmentación del Estado como resultado de esas relaciones de poder y como desafío al abordar instancias de transformación estructural en espacios periféricos. La propuesta de construir capacidades estatales, instancias centralizadoras con poder para coordinar estrategias y prevenir la fragmentación emerge como una alternativa para impulsar la cohesión organizativa y operativa del Estado.

En conjunto, estas reflexiones nos llevan a reconocer la necesidad, la complejidad y las dificultades de abordar al Estado como un actor estratégico para el desarrollo de la periferia. Para ello, el ELA señaló algunos de los problemas en torno a la dimensión sociopolítica, es decir, conflictiva, de la intervención estatal en la periferia, en relación con las dinámicas que vinculan al Estado y los actores sociales y las características organizacionales y operativas de su construcción institucional. En este marco, es crucial identificar las capacidades reales del Estado para direccionar un cambio estructural que abarque la dimensión productivo-industrial y la proyecte en la aún pendiente integración regional. El reconocimiento de la dualidad existente entre su capacidad de transformación y su condición como espacio disputado resalta la importancia de continuar un ejercicio de recuperación de las contribuciones estructuralistas de manera actualizada y el retorno del Estado al primer plano en un escenario tan novedoso como exigente.

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