A continuación, propondremos un breve recorrido diacrónico en relación con la problemática general del control de precios y acceso a los alimentos básicos de consumo masivo^[1], con miras a identificar ciertas invariantes en el debate en el tiempo. Un debate que nos permitirá profundizar nuestra aproximación al problema y la pregunta de investigación.

1. El debate en el tiempo

Las políticas de control de precios y acceso a los alimentos se remontarían, en su origen, al inicio mismo de las sociedades con gobierno centralizado, a partir de cierta noción del valor “justo” de los bienes vinculados a la subsistencia. Incluso, algunos autores han llegado a señalar que el intento por reglamentar el acceso a los mismos fue codificado, por primera vez, en el Código Hammurabi a partir de un rígido sistema de equivalencias entre salarios y precios^[2].

Sin embargo, aun cuando existen ejemplos tan remotos en el tiempo, lo cierto es que los mismos no serían objeto de análisis sistemático hasta el siglo XX. De hecho, los primeros abordajes serían realizados en primera persona por funcionarios a cargo de experiencias de control: Taussig, 1919; Jackson y Neeb, 1974; Clinard, 1969.

En este punto, pueden distinguirse analíticamente tres etapas: (a) durante el período de guerras, en sentido amplio, comprendiendo la Primera Guerra Mundial y la Segunda Guerra Mundial, hasta la guerra de Corea; (b) el debate de posguerra y el período de discusión sobre el alcance de los denominados “Regímenes de Bienestar” en los países centrales^[3]; y (c) la redefinición de los roles y alcances de los mismos en mencionados países y de los sistemas de protección social en los países en desarrollo^[4].

Ahora bien, en líneas generales existe cierto consenso en la literatura de época sobre la necesidad de controles de precios durante el período comprendido por la etapa uno. No sólo por la necesidad de administrar el stock de productos disponibles frente al faltante provocado por la asistencia a las fuerzas en guerra, sino también como modalidad de organizar la producción y racionalizar el consumo de bienes necesarios en el frente de combate, como el acero, el caucho y la nafta, por mencionar algunos (Clinard, 1969).

Sin embargo, a diferencia de esta legitimidad de excepción sobre la que se fundaron los controles de guerra (marcada incluso, a nivel de la opinión pública, por ciertos componentes patrióticos^[5]), durante tiempos de paz distintos gobiernos debieron intervenir el mercado de bienes de consumo, en la búsqueda por limitar el aumento de precios. Distintas administraciones en Estados Unidos, por ejemplo, recurrieron a este instrumento, incluso la administración Nixon debió acceder a los mismos en 1971 ante distintas presiones por parte de la opinión pública (Jackson y Neeb, 1974). Un punto que llevó a varios autores a señalar que los controles gozaron de consideración positiva por parte de la ciudadanía aun en tiempos de paz (Rockoff, 1984; Jackson y Neeb, 1974; Bienen y Gersovitz, 1986).

En esta segunda etapa, en una palabra, la discusión sobre las políticas de control de precios fue coextensiva con los debates sobre el alcance de la intervención estatal en el marco de los denominados Regímenes de Bienestar en los países centrales, o bien de los sistemas de protección social emergentes en los países en desarrollo.

Un debate que se cristalizaría en la discusión pública entre John K. Galbraith y Milton Friedman a fines de la década de 1970, como antesala misma de las crisis de legitimidad de los regímenes de bienestar en Estados Unidos y Reino Unido; y que pondría en tensión dialógica formulaciones en donde –por un lado– cualquier intervención estatal sobre el sistema de precios distorsionaría tanto la información provista por el mismo, como los incentivos que promueve (Friedman y Friedman, 1990)^[6], mientras que por otro lado, los precios serían definidos como convenciones, controlados y dominados por una mitad del mercado que dispondría de mejores términos de intercambio y canales preferenciales de acceso a funcionarios y a actores clave (Galbraith, 1946 y 2001).

Progresivamente, estas discusiones de orden deontológico, fuertemente marcadas por el deber ser del rol/no-rol del gobierno en la administración de precios o el ejercicio de la libertad, darían lugar a un desplazamiento del debate. Sobre todo, tras la progresiva desintegración del bloque soviético, la reorientación de los sistemas de protección social y la deslegitimación en el debate público en torno a la intervención estatal de la economía a partir de fines de la década de 1980.

En este marco, en una tercera etapa, las discusiones sobre las políticas de control de precio evidenciarían un giro drástico que definen su estatus al día de hoy. En primer lugar, los controles extensivos quedarán desacreditados de la mano de la búsqueda tanto por focalizar como por subsidiar la demanda. De esta forma, en lugar de controles comprensivos a lo largo de la economía, los mismos se limitarían, sobre todo en los países centrales, a medicamentos y transporte. Incluso, en lo relativo a los bienes de consumo, los programas buscarían progresivamente no cubrir al total de la población sino focalizarse en segmentos identificados como los más necesitados a tales fines.

Se trata una alternativa a la universalización en aras de buscar focalizarse en la población objetivo, ya sea a partir de criterios de selección por nivel socioeconómico o bien por patrones y estilos de consumo. Asimismo, los controles perderían especificidad propia en el debate para quedar subsumidos bajo la órbita del campo emergente de la seguridad alimentaria, definida en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996. Una definición^[7] que pondría el acento en tres elementos centrales: la disponibilidad de alimentos, la accesibilidad a los mismos, su utilización y la estabilidad misma de todo el proceso. La problemática de los precios, de esta forma, entraría entre la serie de preocupaciones tendientes a garantizar el acceso a los alimentos, en un conjunto amplio, entre otras opciones disponibles como: la existencia de fuentes propias de alimentación, como stocks propios; la producción casera; los circuitos de trueque, regalo, préstamos, remesas y/o asistencia alimentaria, entre otros.

2. Las propiedades invariantes del debate

De la revisión precedente se evidencia no sólo una pérdida progresiva de autonomía de las políticas de control de precios y una emergencia de regulaciones indirectas, sino también una serie de invariantes en el devenir social de su debate.

En primer lugar, se hace manifiesto un conjunto de referencias semánticas y problemáticas propias y recurrentes, entre ellas: las preocupaciones por el rol y el tamaño de la burocracia (Taussig, 1919; Jackson y Neeb, 1974; Clinard, 1969; Rockoff, 1984; Galbraith, 1941 y 1946); la eficacia (potencial) de corto plazo y la ineficacia de mediano-largo de los controles (Rockoff, 1984; Jackson y Neeb, 1974; Bienen y Gersovitz, 1986, FIEL, 1990); la evasión y la constitución de mercados negros (Clinard, 1969); la eventual violencia emergente tras el desmantelamiento de los controles o subsidios a los bienes de consumo (Bienen y Gersovitz, 1986; van Wijnberger, 1992); su potencial impacto en la coalición de gobierno (Agenor y Asilis, 1997); los niveles de entrega o incluso eventuales quiebres en las cadenas de abastecimiento (Jackson y Neeb,1974; Clinard, 1969); los incentivos/distorsiones en la distribución de recursos, como fruto de la alteración del sistema de precios (Galbraith, 1941, 1946, 1951, 2001); Friedman, 1990; Colander, 1984; Dunn y Pressman, 2005); la búsqueda de alternativas focalizadas con miras a optimizar el uso de recursos a partir de limitar el denominado free-riding (Adams, s/f; Alderman, 2002; Gutner, 2002); e incluso su devenir histórico como respuesta al alza de precios (Schuettinger y Butler, 1978).

Un conjunto de referencias comunes y recurrentes que bien pueden organizarse sobre la base de dos pares de tensiones. Para empezar, un eje caracterizado por valoraciones de orden deontológico, fundamentalmente, en lo relativo al si las agencias estatales deben, o no, intervenir en la formación de precios en particular y en la economía en general. En una palabra, se trata de un continuo entre dos polos, uno en favor de la intervención estatal y otro que promueve el libre concurso de las fuerzas de mercado y el sistema de precios como instrumento para la asignación eficiente de recursos.

En segundo lugar, en cambio, tendríamos un eje de orden técnico, el cual guardaría relación con una tensión en cuanto al alcance de los acuerdos. De esta forma, un polo quedaría definido por la “universalidad”, en donde todos, por su sola condición de ciudadanos, accederían a los beneficios de los controles y regulaciones, mientras que en el otro extremo se encontraría la “focalización”, sobre la premisa de optimizar los gastos de funcionamiento a partir de identificar un segmento de la población como beneficiario, definido sobre un criterio establecido a priori.

El aspecto técnico de este eje pone atención no sólo sobre la identificación, selección y provisión de servicios a la población beneficiada, sino también en los costos administrativos puestos en acto, así como también en el eventual impacto negativo en términos de estigmatización por los criterios de elegibilidad implicados.

Una segunda invariante, estaría dada por la estabilidad (relativa) de las formas que asumieron los controles en el tiempo. De hecho, de la literatura se desprende una tipología de cinco hechos estilizados en materia de controles de precios directos. En primer lugar, los “precios vigilados” en donde la atención se centra en las cadenas de comercialización, las cuales deben avisar a la Secretaría de Comercio sobre eventuales cambios en los precios. En segundo término, el denominado “acuerdo de precio”, por el cual empresas comercializadoras y proveedores pactan los valores de un set de productos. Una tercera opción, en cambio, es referida, con frecuencia, como “precios controlados” y consiste la necesidad por parte de productores y comercializadores de obtener aprobación de la Secretaría de Comercio para realizar cambios de precio. En cuarto lugar, tendríamos los “precios máximos” por los cuales la autoridad competente fija un límite superior para determinados productos; mientras que, por último, estaría el “congelamiento generalizado” por un tiempo determinado, en los cuales el gobierno restringe de forma absoluta los cambios en materia de precios.

A esta estabilidad relativa de las formas de controles de precios, se le suma la estabilidad de forma de ciertas políticas indirectas de regulación del acceso. Entre ellas, las más recurrentes son: subsidios generales a la demanda o a la oferta de productos para el consumo; sistemas de autofocalización [self-targeting]; exenciones impositivas; establecimiento de cuotas y mecanismos de racionalización del tipo first-come-first-served; e identificación de dinámicas y canales de consumo diferenciados por segmentos sociales, con miras a su identificación y focalización (Alderman, 2002: 4-11).

Ambas formas estilizadas (directas/indirectas) de control de precio y acceso a los alimentos básicos pueden clasificarse en función de su alcance (limitado/generalizado), lo que pone al descubierto que mientras los controles directos regulan el acceso efectivo a partir intervenir sobre los productos mismos (abastecimiento, precios y exhibición); los segundos lo hacen sobre la base de regular el acceso a los canales de comercialización a través de patrones específicos de consumo. En este sentido, mientras los primeros se estructuran sobre variables de mercado, los segundos lo hacen sobre aquellas de corte sociodemográfico.

Asimismo, mientras los primeros evidencian un carácter incremental en el pasaje de uno a otro, los segundos no suponen diferencias significativas de orden en cuanto al alcance.

Por último, existe una tercera propiedad invariante en el análisis, de suma importancia a los efectos de nuestra investigación, la cual sólo se hace evidente por su omisión en el debate: la discusión sobre las capacidades (presuntas) del Estado.

Toda la discusión sobre las políticas de control de precios da por hecho, como constante, la existencia de capacidades para su realización. Las diferencias, en cambio, sólo radican en el acento valorativo en que se enmarque mencionada intervención, pero nunca son puestas en duda en su existencia. Es decir, o bien el Estado tiene capacidades para controlar los precios, o bien para distorsionar el sistema de mercado, pero bajo ningún punto no tiene capacidades: en el peor de los escenarios, resultan ineficientes, pero nunca no-son.

Asimismo, de esta consideración sobre las capacidades (presuntas) del Estado se desprende una segunda consecuencia de vital importancia para nuestro análisis: el rol secundario atribuido al empresariado y a las organizaciones sociales en la formulación de las políticas en cuestión. Sobre todo, cuando las capacidades estatales se ven incrementadas o cuestionadas como fruto de la aceptación, o no, del empresariado y las organizaciones sociales a brindar más información, colaborar en su ejecución y someterse a mayores controles. Y, sin embargo, los trabajos reseñados no dan cuenta en sus formulaciones de un rol activo por parte de los mismos. Por el contrario, su accionar se nos presenta como “adaptativo” al poder (presunto) del aparato estatal, sin que se encuentren referencias sobre su rol durante el proceso de definición previo a la implementación de las políticas en cuestión. Es decir, la agencia entre cumplimiento/no-cumplimiento, o incluso el desarrollo del mercado negro, no sería tal en sentido estricto, sino una reacción y consecuencia de la naturaleza misma de la intervención política:

(…) tan rápido como las regulaciones entraron en efecto, las violaciones comenzaron a ocurrir (…) A mediados de 1944 existiría un incumplimiento casi universal por parte de los retailers (…) Para el final de 1946 los mercados negros se habían extendido abarcando una gran variedad de productos, al punto que la revista Fortune publicó que en 1946 en Estados Unidos, los historiadores escribirán que era posible conseguir cualquier cosa que uno se imaginase por un precio (Clinard, 1969: 44).

Lo mismo puede decirse sobre las organizaciones sociales o los procesos de acción colectiva, los cuales –como ya denunciaban Tilly (1971 y 1983) y Thompson (1971)– implicaron algo más que “rebeliones del vientre” o reacciones mecánicas a los aumentos de precio.

3. Alcance, objetivos y metodología

Es a partir de la identificación de estas cinco regularidades que atraviesan las distintas etapas de la problematización de las políticas de control de precio y acceso a los alimentos (ver tabla 1) que la presente investigación busca reponer dos de sus principales vacancias: (a) no suponer como dada la capacidad del sujeto estatal y sus agencias para su intervención, sino problematizarlas; y (b) volver a situar a otros actores sociales, empresarios y organizaciones de acción colectiva, en el centro de la escena para los tres casos bajos estudio: Argentina, Egipto y Estados Unidos durante el bienio 2014-2015. Solo restituyendo este conjunto de relaciones es que se puede abordar nuestro objetivo central: identificar variables de análisis significativas (ver figura 1).

Tabla 1. Etapas en la problematización, invariantes y vacancia analítica

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1. Déficits teóricos y estrategia analítica

Fuente: Elaboración propia.

Este objetivo se sustenta sobre el supuesto que el bienio bajo análisis expondría a los tres diseños a una coyuntura crítica, a una confluencia de factores disruptivos a las bases económicas y políticas mismas de una sociedad, que nos brindará una oportunidad excepcional. En nuestro caso, desde los primeros años de la década del 2000, el tema de la “seguridad alimentaria” ocuparía lugares preferenciales en las agendas globales de políticas públicas, como fruto del incremento sostenido en el precio de los alimentos. Incluso, los organismos multilaterales, las agencias de cooperación y las organizaciones de la sociedad civil se vieron en la necesidad de revisar la definición misma del problema y sus causas, a la luz de los efectos contradictorios de mencionada alza, en donde el incremento en el costo de los alimentos dificultaba el acceso a los mismos, pero a la vez mejoraba los términos de intercambio de los pequeños y medianos productores (Swinnen y Squicciarini, 2012).

Es decir, al inicio del período de referencia, los arreglos institucionales y políticas públicas para el control de precios y acceso a los alimentos básicos evidenciarían una presión inédita que pondría en evidencia el carácter ambiguo que los define: un lugar marcado por una tensión entre su condición de mercancía, en sociedades de mercado, y su valor como elemento central del pacto social.

En esta línea, dentro del campo delimitado por la problemática general de la(s) capacidad(es) estatal(es), el diseño teórico-metodológico que nos proponemos acota el conjunto posible de fenómenos a estudiar, a partir de operacionalizar la propiedad conceptual “capacidades estatales” como medida de las dotaciones materiales, financieras, legales, organizacionales y humanas al interior de cuatro componentes (Bertranou, 2013). A saber: (a) los vínculos con actores no-estatales; (b) la legitimidad del sujeto estatal; (c) la organización y medios de acción: las características de los arreglos institucionales y la estructura burocrática; y (d) el capital de acción interinstitucional.

De esta forma, nuestra estrategia tiene por objeto trabajar con casos de un mismo tipo (políticas de control de precio) pero ligeramente distintos: modalidades de subsidio a la oferta en Egipto, subsidio a la demanda en Estados Unidos y acuerdo de precios sobre una canasta limitada de productos en Argentina.

Por otro lado, nuestra metodología de trabajo, en lo relativo a la recolección de datos, contempla tanto fuentes primarias, como la realización de encuestas, entrevistas en profundidad a referentes de las principales cadenas de supermercados, cámaras del sector y funcionarios de gobierno; como secundarias: artículos periodísticos, índices de consumo, legislación, entre otros. El acceso a esta información fue proporcionado por organizaciones de consumidores, empresas, Cámaras sectoriales, funcionarios de gobierno, think tanks, agencias multilaterales y de cooperación, así como publicaciones varias y registros oficiales^[8].

En esta línea, la estrategia metodológica que mejor se ajusta al diseño de investigación que nos proponemos es el estudio de casos múltiple. Sobre todo, porque al intentar dar cuenta de modalidades institucionales diferentes para controlar los precios y el acceso a bienes básicos de consumo masivo en países con realidades institucionales tan diferentes, la reconstrucción –a partir de la descripción detallada de las relaciones entre los componentes de la capacidad estatal y otras variables como régimen político, estructura burocrática, estructura de mercado, entre otras– reviste de un valor central. En este punto, el foco de la investigación –aun cuando mantiene cierto interés en comparar los resultados de cada caso entre sí– pone un énfasis mayor en dar cuenta del fenómeno de interés, su contexto y la relación dinámica entre ambos, a partir del desarrollo de una estrategia metodológica comprensiva que produzca un gran número de variables potenciales relevantes.

Se trata, en una palabra, de un estudio exhaustivo de situaciones particulares. En términos de Becker (2016), no aspiramos a medir variables, sino que iniciamos una exploración, en la profundidad de los casos, con miras a buscar variables; y lo hacemos a partir de “(…) comprender el caso específico lo suficiente para saber cómo es que terminó siendo como fue; y encontrar aquello que podría buscarse en otros casos que se parecen de alguna forma, aunque difieran en otras” (Becker, 2016: 33). En nuestro caso: problematizar la capacidad de las agencias estatales implicadas en cada diseño de política pública, así como la relación con otros actores sociales, de manera de poder (fruto de esta problematización) reconstruir con mayor claridad y precisión qué factores pueden explicar la emergencia o rediseño de distintas respuestas estatales al problema del acceso a los alimentos básicos. ¿A qué se deben esas distintas respuestas en un mismo período? ¿Al régimen político? ¿Al tipo de reglas que rigen el acceso a los bienes y servicios de cada uno de los países bajo análisis? ¿A las trayectorias previas de política pública? ¿A las capacidades efectivas desplegadas, puestas en-acto, por cada uno de los aparatos estatales? ¿A la articulación con actores no-estatales? ¿A la presión y organización de estos últimos? ¿O a qué otro factor de manera combinada?

Tabla 2. Invariantes en la problematización del objeto, vacancia analítica y objetivos de la investigación

Fuente: Elaboración propia.

Nuestra hipótesis es no solo que la capacidad estatal no puede darse por supuesta, tomarse como un elemento dado, en vistas que depende de un conjunto de relaciones con actores no-estatales quienes juegan un rol clave en el proceso (discutiremos este punto en detalle en el próximo apartado); sino también que mientras factores explicativos del tipo del régimen político, las instituciones o –incluso– las trayectorias previas de políticas públicas, por mencionar algunas, sólo parecen dar cuenta de los aspectos formales de la política pública emergente (de su particularidad de forma), las condiciones de emergencia y la dirección que implican (en relación a qué parte de los riesgos se colectivizan y qué parte se mantiene en la esfera privada), en cambio, sólo parecen poder explicarse a partir del estado de desarrollo de la organización y medios para la acción al interior del Estado, así como de la legitimidad del sujeto estatal para su intervención.

Asimismo, la estrategia de estudio de casos múltiple nos permitirá un doble límite en cuanto al alcance de la investigación. Nos ofrecerá un freno a los potenciales excesos en intensidad descriptiva, a la vez que nos limitará en cuanto a su contrario: las pretensiones de extensividad, propias de los estudios comparativos. Este doble límite, en profundidad y extensión, nos posiciona en un rango de acción intermedio en donde, sin renunciar ni sacrificar la comprensión-en-contexto de cada uno de los casos, ni concentrarnos exclusivamente en los rasgos generalizantes que posibiliten la comparación (como ocurre con ciertas estrategias exclusivamente comparativas, al situarse en un nivel superior de generalización o tipificación lógica), podremos realizar ciertas comparaciones de alcance limitado.

Por otro lado, merece aclararse que un estudio de casos múltiple nos resguarda, a su vez, de los reparos necesarios –al interior de una estrategia comparativa– en cuanto a la composición y selección de casos. Sobre todo, si consideramos que la decisión sobre los casos bajo análisis no se hace sobre la base de una lógica de muestreo, por lo que su tamaño es irrelevante, sino que –por el contrario– la decisión está pensada sobre el número de repeticiones (literales y teóricas) de casos posibles y vigentes en el mundo el período bajo análisis (Yin, 1994: 30). De esta forma, cada uno de los casos sirve a un propósito específico dentro del alcance global de la investigación (Yin, 1994:30), a saber: ilustrar entramados institucionales diferentes del mismo tipo general de política pública; evidenciar diversas articulaciones entre las agencias del Estado implicadas y otros actores estatales y no-estatales; así como circunscribir diferentes estructuras burocráticas y esquemas de coordinación y articulación intraestatal e interjurisdiccional. En suma, la elección de cada caso está hecha de forma tal que manteniendo invariante su objeto (las políticas de acceso a los bienes de consumo masivo), nos posibilite concentrarnos en la diversidad de entramados institucionales empíricamente verificables.

En una palabra, el foco de la investigación, aun cuando mantiene cierto interés en comparar los resultados de cada caso entre sí, pone un énfasis mayor en dar cuenta el fenómeno de interés y su contexto, a partir del desarrollo de una estrategia metodológica comprensiva (Yin, 1994: 10) que produzca un gran número de variables potenciales relevantes (Yin, 1994: 32).