1. Condiciones de posibilidad y contexto de emergencia

Argentina no fue una excepción en el consenso en el uso de los controles de precios durante el siglo XX que mencionábamos en apartados anteriores. De hecho, los mismos nacieron formalmente en 1939 como medida de excepción en el marco mismo de la Segunda Guerra Mundial, ante la amenaza de alteración de los flujos de comercio internacional.

En este contexto, el Congreso Nacional sancionó la Ley 12.591, la cual sería prorrogada de forma recurrente en 1952 (Ley 14.120), 1955 (Ley 14.440 y Ley 12.830), para –a partir de la Ley Nacional de Abastecimiento de 1964– pasar a ser fundada no ya en un régimen de excepción sino en una función más del Gobierno. Desde entonces, se sucederán varias leyes destinadas reglar estas facultades: en 1966 se sancionaría la Ley 17.017 y tras su vencimiento la Ley de Ordenamiento Económico 18.691/70, hasta que en 1974 se sancionaría la Ley 20.680 o Ley de Abastecimiento en vigencia hasta su modificación en 2014.

Asimismo, en el período comprendido entre 1967 y 1989, por ejemplo, los controles de precio serían la norma, mientras que los períodos de “libertad de precios” quedarían limitados a 30 meses, sobre un total de 274 (Fiel, 1990). Un dato que lleva a los autores a plantear que justamente fue su institucionalización como régimen normal y no de excepción, lo que erosionó la credibilidad sobre los controles mismos.

Desde 1991 hasta enero de 2002, en cambio, se registraría un congelamiento en las presiones inflacionarias, como fruto de la puesta en marcha de la denominada Ley de Convertibilidad, limitándose los controles de precio –fundamentalmente– a los servicios públicos. A partir de 2005, en cambio y en lo relativo a bienes de primera necesidad, los mismos volverían de forma progresiva, hasta un congelamiento total, por 60 días, en febrero de 2013, circunscripto sólo a 500 productos a partir de mayo de ese mismo año.

Incluso, se trata de una problemática –al menos en lo referente al caso argentino– históricamente sensible en lo relativo a las alianzas políticas. De hecho, las políticas de control de precios de productos de primera necesidad constituyeron una arena clave en materia de regulación en vistas a los efectos y consecuencias (sociales y políticas) inherentes a la relación exportable-alimento-bien-salario (O’Donnell, 1977).

Sin embargo, a partir de 2004 al interior de la corriente de problemas comienzan a registrarse alzas sostenidas en los principales indicadores en la materia, fundamentalmente en el índice mundial del precio de los alimentos y el índice de precios al consumidor. De hecho, la primera acción de gobierno estaría dirigida a intervenir el sistema de producción de los indicadores mismos que daban sustento a la evolución de la corriente de problemas, como respuesta a la búsqueda por relativizar el carácter socialmente problemático del alza de precios.

La corriente política, por otro lado, había registrado intensos cambios en ese período. En primer lugar, en 2003 había accedido al ejercicio del gobierno una nueva coalición que buscaría incrementar las bases de su apoyo popular (tras ocupar a la Primera Magistratura con un escaso 22,24% de votos positivos) a partir de incentivar el consumo, promover mayores niveles de empleabilidad, mejorar alcance del sistema de protección social (y consecuentemente ampliar el gasto público), así como modificar el perfil productivo hacia una reindustrialización y alcanzar una mayor intervención de las agencias estatales en la economía, sobre todo en sectores estratégicos como servicios públicos, energía, aeronavegación, entre otros.

Es interesante notar, en este punto, que conforme la reconstrucción que nos ofrecen los informantes consultados parecería haber existido una tensión entre la publicación de los índices de precios y la necesidad de ampliar las bases de legitimidad del gobierno, a partir de incentivar el consumo y ampliar el sistema de protección social. Frente a la urgencia de la última empresa, la primera sería relegada no a partir de la inacción, sino de la intervención del sistema de producción de índices oficiales en enero de 2007. Sobre todo, porque a nivel de la corriente de soluciones, sólo se verificaban dos alternativas disponibles con consenso entre ciertas coaliciones promotoras: el denominado “congelamiento de la economía” (fruto de políticas de restricción monetaria), o bien los controles directos de precio que habían sido la norma durante más de 45 años en el país. Dos cursos de acción que atentaban contra el proceso de construcción de legitimidad de la nueva coalición, sobre todo de cara a la opinión pública y la base electoral en cuestión.

En cambio, las agencias de gobierno implicadas, fundamentalmente la Secretaría de Comercio Interior, optarían por un tercer curso de acción: el control de las manifestaciones visibles. En este marco, a la intervención al sistema de producción de índices oficial (a partir de la designación de una nueva cúpula en el Instituto de Estadísticas y Censos, así como el diseño de un nuevo instrumento de medición de precios al consumidor), se sumarían controles y acuerdos informales (de palabra) con las principales cadenas de distribución de bienes de consumo masivo y el secretario de Comercio (de forma personal) para el mantenimiento de determinados precios sobre ciertos productos; campañas de ventas de productos alimenticios itinerantes por los barrios (como “Carne para Todos” “Pescado para Todos”, por mencionar algunos), que tenía por objeto dar visibilidad del diferencial de precio entre las principales cadenas y el Mercado Central; denuncias a consultoras económicas, con multas que ascendieron hasta los $500.000 por la publicación de estimaciones de precios minoristas; congelamiento de precios de 500 productos, hasta alcanzar un congelamiento total de los precios por tres meses; y la presentación de una tarjeta de crédito (“SuperCard”) con el Banco Nación para brindar mejores condiciones que aquellas ofertadas por los bancos y supermercados.

Ninguna de estas medidas obtendría buenos resultados operativos ni de aceptación por parte del público destinatario, por lo que su trayectoria sería irregular con una continuidad en el tiempo marcada por las características personales del secretario de Comercio.

A principios de 2014, en cambio, se evidenciaría un fuerte cambio en las corrientes de problemas y política. En cuanto a la primera, Argentina afrontaría un escenario de devaluación, y consecuente pérdida del poder adquisitivo del orden del 40%, a la vez que los índices de inflación registrarían la mayor alza mensual del período, al alcanzar un 4,5% en enero.

Un evento que pondría de relieve el fenómeno de la inflación. De hecho, el tema progresivamente devendría en un asunto de alta sensibilidad para la opinión pública (IPSOS-Mora y Araujo en Quiroga 2015, 2017a y 2017b), al interior de la corriente política, hasta alcanzar en enero de mencionado año un crecimiento de las expectativas negativas sobre la situación económica personal y del país (IPSOS-Mora y Araujo en Quiroga 2015, 2017a y 2017b).

De forma creciente, y como consecuencia de la intervención en 2007 del Instituto de Estadísticas y Censo (INDEC) y las multas emitidas contra las consultoras privadas por difundir índices de precios en 2011, los indicadores de percepción –realizado por consultoras privadas– reemplazarían al interior de la corriente de problemas a aquellos que aspiraban a medir condiciones objetivas. De hecho, las consultoras tanto de opinión pública, como de mercado (Nielsen, CCR, Kantar Worldpanel, entre otras) se constituirían en actores claves en la construcción de la agenda mediática, al punto de asegurarse para sí mismas espacios privilegiados, de regularidad mensual, en los principales medios del país.

A nivel de la corriente política, por otro lado, se verificarían cambios en carteras claves del gobierno, fundamentalmente en el Ministerio de Economía (y la Secretaría de Comercio) y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Sin embargo, el fenómeno del alza de precio continuaría teniendo una vida, al interior de la discursividad social, dual: de cara a la opinión pública (al interior de la corriente de problemas) estaría enmarcado como un problema eminentemente inflacionario; a los ojos de las agencias de gobierno implicadas (dentro de la corriente política) se trataba de la consecuencia de márgenes de ganancia excesivos y especulativos, en el marco de un sector altamente concentrado, tanto en su producción como en su distribución. Dos formulaciones en tensión que convivirán a lo largo del tiempo.

Poco a poco, y ante presión de la opinión pública y el crecimiento de las expectativas negativas a futuro, con su consecuente impacto en los niveles de aprobación de gobierno, ambas corrientes (de problemas y política) comenzarían a juntarse. Restaba aún encontrar alguna respuesta, al interior de la corriente de soluciones.

Tabla 6. Corrientes de múltiples de procesos de emergencia
de Precios Cuidados

Fuente: Elaboración Propia.

2. El programa de Precios Cuidados

En este contexto, en enero de 2014, nace el Programa de Precios Cuidados. Un acuerdo entre la Secretaría de Comercio (dependiente del Ministerio de Economía de la Nación), los supermercados y sus principales proveedores para la administración de los precios de un set (inicial) de 194 productos durante todo 2014, con renegociaciones trimestrales entre las partes.

El mismo tendría por objeto tres objetivos declarados: (a) asegurar condiciones de competitividad en la economía; (b) “cuidar el bolsillo” de los argentinos; y (c) que cada consumidor ejerza su derecho de elegir informado. Es decir, alineado con la definición de la cuestión, se trataría de una respuesta pública a un problema de ambición privada y márgenes de ganancia, en distintos puntos de la estructura de costos, tanto de los sectores productivos como de distribución. El diseño del programa buscaba establecer y dar visibilidad a una canasta de productos con “precios de referencia” que contemplen “márgenes razonables” de rentabilidad.

En su etapa inicial, el programa buscó administrar el precio de 194 productos, producidos por 75 empresas proveedoras y distribuidos por 10 cadenas de supermercados de todo el país. Sin embargo, a lo largo del año 2014 el mismo fue incorporando nuevos ítems, como fruto de las revisiones trimestrales, hasta llegar (al cierre de 2015) a administrar una canasta total de 506 ítems, con aumentos en los períodos mencionados del orden del 3%, en promedio.

El programa sería rápidamente aceptado por la opinión pública, registrando un alto nivel de conocimiento y de valoración. De hecho, según una encuesta nacional de IPSOS-Mora y Araujo, el 96% de los consultados en el mes de noviembre de 2014 manifestó conocer el programa y su alcance. Incluso, el 75% del total de los mismos, a nivel nacional, declaró –en el mismo período– haber buscado al menos un producto del programa, siendo el 81% de ellos responsables principales de las compras del hogar.

Por otro lado, la demanda durante el primer año se multiplicaría –en promedio– siete veces, a la vez que, en el mismo período, según fuentes del sector, los productos que forman parte del programa habrían pasado de representar el 5% al 20% de la facturación de las grandes cadenas del retail local (Quiroga, 2015).

2.1. Economía jurídica

El andamiaje jurídico del programa supondría un elemento clave en sí mismo, porque a diferencia de las políticas de congelamiento precios precedentes, en esta oportunidad el accionar de las agencias estatales se encontraba instrumentado en un acuerdo formal, y no sólo de palabra, con la Secretaría de Comercio Interior (SCI), el cual sería publicado en el Boletín Oficial (BO) con fecha 12 de enero de 2014, bajo la Resolución 02/2014.

La resolución da cuenta de dos series de acuerdos en paralelo. En primer lugar, aquel firmado entre la SCI y las cadenas de supermercado, donde las mismas aceptan de forma voluntaria comercializar y poner a la venta los productos definidos, al precio acordado; mientras el segundo, en cambio, sería firmado entre la SCI y cada proveedor de los productos previsto en la canasta, donde éstos últimos se comprometían a garantizar los niveles de entrega y el precio establecido.

Por primera vez, a diferencia del accionar anterior de la SCI, el gobierno y su consecuente posicionamiento ante la cuestión, buscaba articular las manifestaciones de superficie (visibles) del fenómeno en cuestión y las subyacentes, a partir de integrar toda la cadena de producción y comercialización, bajo un acuerdo voluntario, consensuado y formalizado.

Otra propiedad distintiva radicaría en su economía jurídica: se trata de una serie de diez cláusulas breves, de suscripción voluntaria, sustentadas sobre un corpus jurídico de referencia compuesto por normas preexistentes: el artículo 42 de la Constitución Nacional, el cual establece los derechos de los consumidores y usuario de servicios; la Ley 22.802 de Lealtad Comercial; la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor; la Ley 25.156 de Defensa de la Competencia; y el Decreto 2136/2013 en donde se fijan los objetivos de la SCI. Es decir, por fuera del acuerdo voluntario de diez artículos, no se necesitaron nuevos elementos jurídicos, con los costos al interior de la corriente política (en términos de alianzas, negociación, debate con actores clave, entre otros) que esto hubiese implicado.

Ahora bien, en lo que a nosotros respecta, existen cuatro nudos jurídicos previstos por el acuerdo de especial importancia a los efectos de nuestros objetivos. En primer lugar, el mismo regiría únicamente para aquellos productos dados de alta a la fecha de firma del acuerdo. Es decir, las cadenas no tenían la obligación de sumar productos que aún previstos en la canasta del acuerdo no comercializaran al momento de la firma del mismo. Posibilitando que pudiesen concentrar esfuerzos en disponer en cantidad lo que ya tenían y no ampliar su base de surtido.

Asimismo, las partes se comprometían a revisiones trimestrales de precios, con la excepción de los productos de verdulería y carnes, los cuales serían sujetos a revisión mensual a pedido del supermercado, sobre todo por la estacionalidad de los mismos

En tercer término, un punto importante radicaría en la posibilidad de informar a la SCI de forma inmediata, a través del denominado “sistema de alerta temprana” cuando se verifiquen irregularidades en los niveles de entrega por parte de los proveedores. En el caso en que se reiterase el faltante, el producto podía ser reemplazo de común acuerdo por otro de similares características.

Por último, las empresas comercializadoras asumían la responsabilidad por la señalización diferencial de los productos. Un sistema que mantendría características similares para todos, definidos por la Secretaría de Medios de la Nación, pero que sería objeto de multas en caso de no encontrarse conforme a lo estipulado.

Este acuerdo inicial tendría una vigencia de un año, pero sería refrendado de forma trimestral, a través de sucesivas adendas, con el objeto de actualizar los precios de los productos incluidos, a la vez que extenderlo a una mayor cantidad de referencias. No obstante, la primera de las adendas verificaría –además– dos novedades: en primer lugar, se segmentaría la canasta por formato. Un hecho que permitiría a las grandes cadenas no disponer del total de productos en todos los tipos de sucursales, sino distinguir entre hipermercados (con más de 5.000 metros cuadrados de piso de venta y 50.000 referencias en oferta) y formatos de cercanía (de 200 metros cuadrados), donde sólo se comercializan cerca de 5.000 productos.

Por otro lado, se fijaría una línea de cumplimiento del orden del 80%, lo que posibilitaría que las multas, actas u observaciones se efectúen sobre la totalidad de la implementación del programa en un local y no en función de la presencia/ausencia o mala señalización de un producto puntual.

Comienza, poco a poco, a hacerse evidente dos hechos sustanciales. En primer lugar, la ejecución de Precios Cuidados se sostendría sobre una economía jurídico-administrativa sorprendente. Es decir, se estructura sobre la base de un convenio firmado con las principales cadenas comercializadoras y productores y una serie de sucesivas adendas, las cuales extenderían tanto el plazo de vigencia, como el alcance del programa. En segundo, las agencias de gobierno, fundamentalmente la SCI, contemplaría –a diferencia de las políticas informales llevadas a cabo hasta ese momento– las demandas del empresariado del retail local, sobre todo en lo relativo al abastecimiento, la necesidad de revisión de precios, un diferencial de aumento por región del país (por los costos logísticos implicados en la comercialización) y la segmentación del surtido por formato. Es decir, que no sea necesario disponer de todo, en todo momento y en todos los formatos y necesariamente al mismo precio.

2.2. Productos y resultados

En cuanto a los productos del programa “Precios Cuidados”, es decir, “(…) los bienes, servicios y regulaciones que presta la unidad gubernamental en cuestión” (Bertranou, 2013:18), conforme datos de Presidencia de la Nación, en 9 meses de funcionamiento el mismo extendió su cobertura territorial, a la vez que incorporó otros formatos de comercialización (comercios más pequeños, almacenes, autoservicios y cadenas regionales) y nuevos proveedores. Asimismo, la línea gratuita 0800-666-1518 registró 5.000 llamadas mensuales por denuncias o dudas, a la vez que se desarrollaron alianzas con Arsat y Canal Encuentro para poder acceder a aplicativos del programa desde el televisor.

Además, las aplicaciones móviles para el control de precios y denuncias registraron una demanda considerable que las posicionó en cantidad de descargas por encima de Instagram, Twitter y Candy Crush, con cerca de 500.000 descargas y 12.214 evaluaciones en los principales portales como Google Play.

Por otro lado, en relación a los resultados del programa, en tanto que “(…) cambios observables en las condiciones de vida de la población” (Bertranou, 2013:18), según datos oficiales la participación de los productos de Precios Cuidados en la facturación de los supermercados ascendió del 5% al 20%. Un dato que las fuentes consultadas en el sector privado ratifican y ubican –según la cadena en cuestión– entre el 14% y el 18%.

En cuanto a los productos que forman parte de la canasta del programa, los mismos evidenciaron dos meses un aumento del 700% promedio en su demanda, según los empresarios entrevistados. Conforme lo mencionado por los mismos, tomando el mes de abril de 2014 y comparándolo con el mismo mes de 2013 (en donde no existía le programa), los productos de Precios Cuidados verificaron un incremento en la facturación del 159%. De hecho, según una de las cadenas, comparando la demanda en unidades de la canasta en febrero de 2015 contra febrero de 2013 (cuando no existía el programa), la venta de los productos en cuestión habría subido un 21%. Si la comparación, en cambio, se hiciese entre febrero de 2015 y febrero de 2014 –es decir, entre el trigésimo mes de funcionamiento del programa y el segundo), el aumento en ventas de unidades sería del 20% sobre los ítems comparables^[1].

Por otra parte, el programa registraría –como adelantábamos– niveles muy elevados de conocimiento y de adhesión. Según datos de IPSOS-Mora y Araujo, el 96% de los encuestados declaró en noviembre de 2014 conocer el programa, mientras que el 75% manifestó haber buscado por lo menos un producto del mismo. Incluso, en algunas categorías como productos de almacén, lácteos y productos de limpieza, el programa revirtió hábitos de consumo y preferencias de marcas.

A noviembre de 2014 el 63% de los consultados evaluaba positivamente el programa, registrando menciones positivas por encima del 60% en todos los niveles socioeconómicos.

En cuanto a los niveles de abastecimiento o “fill rate”, como suelen denominarlo los empresarios del sector, los mismos habrían oscilado en torno al 65% en promedio, dependiendo de las categorías en cuestión. Es decir que, de cada orden de 10 productos, los productores entregaban en las sucursales 6.5 en promedio, siendo las categorías más sensibles, aquellas vinculadas con aceite, yerba, azúcar y harina.

Por otro lado, según el Estudio de Faltantes de Mercadería de Góndolas publicado por la organización GS1, la cual reúnes a las principales cadenas y empresas proveedoras del sistema de códigos de barras, la provisión de mercadería en 2014 habría registrado un pico histórico de desabastecimiento de 19,47%, cuando el promedio de los años 2011, 2012 y 2013 rondaba un 13,44%. El mismo valor se verificaría a fines del 2015.

En cuanto a las causas de los mismos, el 40,7% de los casos obedecerían a que la mercadería no fue repuesta en góndola; el 20,02% a que el proveedor no entregó el producto; el 19,2% a que el local no realizó ajustes del inventario correspondientes; el 9,07% a que los centros de distribución no habían enviado los pedidos; y el 3,48% a que la sucursal no trabaja el producto.

En cuanto a las categorías dentro de Precios Cuidados, el mismo informe señala que el 43% del total de los faltantes pertenece al rubro de “alimentos”, mientras el 20% a “cuidado del hogar”, 19% a “bebidas” y 18% a “cuidado personal”.

2.3. Transferencias inmateriales: la intervención del piso de venta

Puede decirse que el Programa de Precios Cuidados configura en la tipología de Lowi (Birkland, 2005) una política pública a la vez regulatoria y redistributiva. En primer lugar, porque declara buscar proteger a la sociedad de las externalidades negativas de la concentración tanto de la producción como de la distribución de bienes de consumo masivo y su impacto en la estructura de costos. En segundo término, en cambio, se trata de una política redistributiva en la medida en que supone, como base de su funcionamiento, una transferencia de recursos al conjunto de potenciales clientes. Los cuales, incluso, por definición cubren a la totalidad de la sociedad al incluir en la canasta primeras marcas (como aquellas producidas por Coca-Cola, Unilever, P&G, y Nestlé) y una dispersión de productos que van desde leche hasta preservativos y yogures light de marcas líderes de mercado. Este carácter de universalidad potencial de la política, por los tipos de productos que contempla, es la condición misma de posibilidad del crecimiento en la demanda de los mismos, así como la contracara de las políticas autofocalizadas [self-targeted], en donde el elemento subsidiado es un bien “inferior”, consumido preferencialmente por los sectores populares (Adams, s/f:4), como criterio de focalización. Volveremos sobre esto a propósito del caso del pan baladi en Egipto.

Pero a la redistribución material directa, como fruto de la puesta en suspenso de los mecanismos de mercado para la definición libre de costos y márgenes, se debe sumar el compromiso por parte de las cadenas de supermercados de resignar, a su vez, el espacio destinado a la promoción de productos y promociones para la disposición de cartelería oficial de “Precios Cuidados”, así como la distribución de folletos con los productos y los precios acordados. Todos materiales y productos producidos y financiados por las mismas cadenas.

Este es un punto central, dado que la intervención del piso de venta (la transferencia al sector público de un espacio tradicionalmente puesto en valor por parte de las cadenas para con sus proveedores) posibilitó la clara identificación del programa, el cual pasaría a operar como una marca más: de fácil identificación, con un logo propio, señalización, folletos, cartelería aérea, listados al ingreso de tienda, entre otros. En una palabra, las cadenas debían no sólo renunciar a los márgenes de ganancia y transferir de forma indirecta recursos al funcionamiento del programa, a la vez que incrementar los costos administrativos y de transacción para la ejecución del mismo, sino también asumir aquellos propios de la señalización en piso de venta, tanto por la producción de materiales, como la renuncia a la comercialización de esos espacios. La Secretaría de Medios, por su parte, asumiría como propio el diseño del logo y la responsabilidad por la difusión en medios masivos del programa y sus productos.

Es esta ejecución, sobre todo, la que será objeto de los controles por parte de las organizaciones sociales y grupos militantes que, sin estar organizados de forma directa por las agencias estatales, controlarán semanalmente los productos y su señalización, así como realizarán “escraches” a los presidentes de las principales cadenas y distribuirán panfletos en contra de las denominadas “corporaciones económicas”.

2.4. Actores: redes, preferencias y recursos

El diseño mismo del programa, como acabamos de ver, prevé por lo menos tres actores reconocidos de forma explícita: las empresas (tanto aquellas productoras de bienes de consumo masivo, como las comercializadoras); las Cámaras que representan sus intereses y negocian de forma conjunta; y la Secretaría de Comercio, en tanto que agencia estatal a cargo de la implementación del programa.

Por otro lado, en el devenir de la implementación del mismo, se sumarían distintos actores con niveles diversos de involucramiento y participación. Sin embargo, el nudo crítico de relaciones se concentraría en los actores previstos por el articulado del acuerdo. Los cuales, incluso, concentrarían –como vemos en la figura 2– la mayoría de las relaciones e interacciones previstas en el marco del mismo. En esta línea, en función de las diversas entrevistas realizadas, puede definirse –de forma preliminar– el siguiente conjunto de relaciones entre los actores.

Este cuadro pone en evidencia el conjunto de relaciones a partir de las cuales se desarrolla la vida social del programa, a la vez que ilustra su base material y la red sobre la cual se producen y distribuyen los bienes públicos previstos (Bonvecchi y Scartascini, 2015: 48). Asimismo, se hace evidente la existencia de tres nodos críticos que concentran como objeto y sujeto gran parte de la atención: la Secretaría de Comercio, las Cámaras Empresarias del retail y las empresas proveedoras.

En segundo lugar, existe un peso diferencial –a nivel del empresariado– entre los sectores comercializadores y los productores, en vistas a que el primero tiene un mayor peso específico al interior de la red. Sobre todo, como objeto de control y monitoreo de diversos actores. Un punto que debe analizarse a la luz del rol que a mencionadas cadenas les tocó jugar como último eslabón de la estructura de comercialización y el lugar mismo de encuentro entre consumidores y productos. Asimismo, en el conjunto total de relaciones existentes, aquellas vinculadas al monitoreo y control tiene un mayor nivel de redundancia por sobre el resto.

Por otro lado, existen varias relaciones cuyo nivel de “formalización” no pudo ser establecido por los entrevistados. Fundamentalmente, aquellas verificadas entre la Secretaría de Comercio y las agrupaciones sociales y militantes, por un lado, y las Comisiones de las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso Nacional en donde comenzaban a debatirse reformas al marco legal vigente.

En suma, en términos de relevancia o “criticidad” al interior del conjunto de relaciones en cuestión, la Secretaría de Comercio y las Cámaras Empresarias (sobre todo del retail local), así como en segundo orden las organizaciones sociales, militantes y de defensa de los derechos de los consumidores, constituirán el foco de nuestra atención, en vistas a que concentran en torno suyo gran parte del conjunto de relaciones previstas tanto en el marco del diseño como de la gestión del programa.

En cuanto al orden de preferencias de cada actor, puede adelantarse (si bien entraremos en mayor detalle en lo sucesivo) que el gobierno tiene un fuerte incentivo para evitar costos electorales, por lo que, en contextos de alta volatilidad de precios, tiende a subsidiar el consumo para evitar descontentos a nivel de los usuarios (aun cuando este tipo de política tiene un costo alto de desarticulación en el futuro). Sobre todo, en vistas a que el consumidor posee incentivos para mantener o mejorar su nivel de vida, consumo e ingresos. Un objetivo que de no cumplirse derivaría en una percepción negativa de la gestión de gobierno, así como su propensión a la protesta (Bienen y Gersovitz, 1986 y van Wijnberger, 1992).

Por otro lado, las empresas comercializadoras tienen fuertes motivaciones por mantener márgenes de rentabilidad y –consecuentemente–, en contextos inflacionarios, trasladar el aumento de costos a los precios finales, salvo que existan mecanismos de compensación bajo la forma de subsidios o regímenes de extensión de algún tipo (Mascarenhas Bril y Post, 2014).

Por último, en cuanto a los recursos, mientras los primeros cuentan–precisamente– con subsidios y mecanismos de compensación; instrumentos formales –como veremos– para la aprobación de cuotas de importación de producto o compra de moneda extranjera, así como de control y sanción, como la emisión multas, realización de inspecciones y clausuras; los segundos disponen de su conocimiento del canal y las reglas de formación de precio, de su capacidad de acceder a funcionarios claves y poder de lobby (poder instrumental), así como de la amenaza latente de desinversión (poder estructural).

3. Precios Cuidados y los componentes de la capacidad estatal

3.1. Legitimidad del sujeto estatal: el rol de la opinión pública

En lo relativo a la legitimidad del accionar de la Secretaría de Comercio, en particular en lo referente a las autorizaciones legales que sustentan su acción, se destaca una deflación en términos de instrumentos normativos. Como analizábamos en el apartado anterior, la ejecución del programa se sostiene sobre un convenio firmado con las principales cadenas comercializadoras y productores, el cual originariamente sólo regía por tres meses para la zona Metropolitana de Gran Buenos Aires, y una serie de sucesivas adendas las cuales extenderían tanto el plazo de vigencia, como el alcance del programa, posibilitando su “llegada” al resto del país en el mes de febrero de 2014.

Con respecto a la legitimidad político-institucional para desplegar su accionar, al implicar un acuerdo con las Cámaras empresariales del sector, el caso de “Precios Cuidados” encontró desde su origen mismo legitimidad para actuar. La duda sobre las bases del porqué de mencionada concesión por parte del empresariado es un punto que abordaremos más adelante. No obstante, el único foco de crítica activa estaría dado por diversos actores del sistema político, todos opositores al gobierno, quienes no dudarían en manifestar sus dudas frente al programa.

Sin embargo, la mayor fuente de legitimidad a la intervención estatal y el despliegue de capacidades estaría dada por la opinión pública. Según un estudio de IPSOS-Mora y Araujo de más de 998 casos a nivel nacional, en Argentina más del 50% de la población encuestada se encontraba, al momento de la realización del campo, a favor de que el gobierno controle los precios de los alimentos básicos y servicios. Incluso, el 43% declaraba que las empresas de consumo masivo deberían estar bajo directa administración del Estado (Quiroga, 2015, 2017a y 2017b).

En suma, a nivel de la opinión pública, lo que se hacía evidente es la existencia de cierta valoración positiva en relación a la intervención estatal en la economía, legitimando cualquier posible accionar en este campo, sobre todo en lo relativo al control de alimentos básicos.

3.2. El vínculo con actores no-estatales y el poder de sanción (formal e informal)

En este punto, comienzan a evidenciarse las particulares del caso argentino: el vínculo de las agencias estatales con actores no-estatales. Sin exagerar, puede decirse que Precios Cuidados supone un reconocimiento del hecho que la autonomía del Estado no es absoluta, sino que –por el contrario– se encuentra enraizada: mantiene una serie de vínculos concretos que la unen a la sociedad a través de canales institucionalizados para la negociación y renegociación continúa de las políticas y sus metas (Evans, 1995).

El programa contempla instancias de negociación permanente, no solamente cada tres meses, a los efectos extender el mismo, acordar las subas autorizadas de los productos y –eventualmente– incorporar nuevos, sino también contactos diarios con las áreas de abastecimiento de las principales empresas, en vistas a que reporten mediante un sistema de “alertas tempranas”, los incumplimientos en las entregas y el total de órdenes de compra por producto elevadas a los productores. Un sistema de reporte en tiempo real que permite a las cadenas de supermercados denunciar el faltante de producto de forma online a la secretaria de Comercio, con miras a que pueda controlarse a los productores frente a un posible quiebre y faltante de stock^[2]. Incluso, el diseño del programa contemplaría, como mencionamos más arriba, cambios en función de las preocupaciones del sector en torno al aumento periódico de precios, los costos logísticos para el traslado de los mismos al interior del país y la estacionalidad mensual de frutas, verduras y carnes, entre otros.

Sin embargo, Precios Cuidados implica una relación con actores no-estales en otro sentido aún más decisivo para el funcionamiento del programa: su articulación con organizaciones sociales para el control, monitoreo del cumplimiento del programa y sanción. Un tipo de prácticas articulatorias que nos pone frente a la necesidad de reconocer el rol que cumplen estos vínculos en la construcción de la capacidad de la burocracia y los recursos del Estado (Amengual, 2011:309).

En este sentido, la articulación con diversas agrupaciones tiene dos efectos directos. En primer lugar, posibilita un crecimiento de la capacidad para penetrar al interior de la esfera de mercado (intervenir en sus relaciones y apropiarse de sus recursos, con miras a poner en acto las decisiones del gobierno), como fruto de la articulación con actores y recursos propios del orden de la reproducción social. En nuestro caso: que los productos definidos estén en las góndolas, al precio acordado y con la señalización especial definida, bajo presión del control de las organizaciones sociales. En términos concretos, según datos de una de las principales agrupaciones participantes, en el inicio del programa se distribuyeron más de 500.000 panfletos con los listados de los precios y productos incluidos, participando –solo de esa agrupación– 1.700 militantes, 400 en la Ciudad de Buenos Aires y 1.300 en diferentes puntos del territorio bonaerense. En esta línea, en la Ciudad se instalaron frente a cadenas minoristas como supermercados y autoservicios 460 mesas; mientras que en la provincia se instalaron unas 360 mesas de difusión en puntos estratégicos de consumo masivo (Quiroga, 2015).

Esta articulación posibilita una ampliación del margen de la capacidad de control de los solo 41 “relevadores” oficiales que disponía la SCI, asegurando la capacidad de inspección, la cual –de lo contrario– no hubiese alcanzado para cubrir el total implicado de 2.000 bocas de expendio.

En segundo lugar, esta articulación con actores no-estatales posibilita el establecimiento de un régimen de sanciones “no oficiales” vinculadas con cierto accionar ilegal, como el daño a la propiedad privada a partir de pintadas y “escraches”^[3], todas llevadas a cabo por organizaciones sociales y/o políticas.

En una palabra, este tipo de articulación amplía los recursos estatales de sanción, a partir de cierto régimen de “estatalidad híbrida” (Dewey, 2012). Es decir, una forma particular de accionar que contempla el hecho que pueda actuar de forma ilegal, a partir de agrupaciones sociales y políticas en este caso, para responder a demandas sociales (al cumplimiento efectivo del acuerdo). Desde esta perspectiva, las prácticas ilegales e informales forman parte del stock de recursos usados para proveer seguridad a la población.

De esta forma, el stock de recursos punitorios disponibles al interior Estado, fundamentalmente inspecciones, multas y clausuras, se ven complementados con instancias informales de legalidad híbrida.

El régimen de sanciones, por otro lado, se encuentra regulado (además de la obligación de cumplimiento del acuerdo firmado del programa) por tres normativas diferentes, las cuales buscan administrar las prácticas en materia de exhibición de precios (Resolución 7/2002), de diferencias entre el precio de góndola y el imputado en la caja (Ley 22.802), y el faltante de stock (Ley 24.240).

Según los empresarios consultados, de las tres cuestiones susceptibles de ser multadas, el faltante de producto concentraría cerca del 75% de las multas, mientras que las diferencias de precios entre la señalización de la góndola y el ticket final, rondaría el 20%. La diferencia, del orden del 5%, se explicaría por faltas en la exhibición de precios. De hecho, al cierre de 2015, se labraron multas por un monto total de AR$ 31 millones de pesos, dos de las cuales han sido ratificadas por la Justicia.

Ahora bien, es interesante notar que a los ojos de los empresarios consultados

la mayoría de las actas de por sí son nulas, por no contar las mismas con requisitos fundamentales, como testigos o señalar las competencias del funcionario actuante. Incluso, muchas de las conductas que se señalan no se encuentran tipificadas en las normativas. Sobre todo, porque para una cadena no existiría responsabilidad cuando existen faltantes de productos como consecuencia de factores externos. La falta de entrega por parte de los proveedores configura un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, por lo que no existe incumplimiento en la medida que los proveedores no cumplan con sus obligaciones (Quiroga, 2015).

Aun así, en promedio, las cadenas consultadas recibieron por parte de la Secretaría de Comercio 150 actas, de las cuales sólo el 10% tuvo –en el plazo considerado— una sanción efectiva. El resto o bien fueron archivadas (30%), o bien tienen pendiente su resolución (60%).

Este desfasaje entre multa efectiva, pendiente y archivada radica en que –como sostienen los informantes–

como cadena, nosotros no estamos obligados a garantizar, el 100% de stock del 100% de los productos de forma permanente. Es más… el 70% de las veces podemos probar que los productos infraccionados fueron oportunamente informados como Alerta Temprana, sin embargo, la Secretaría no justificó debidamente el faltante. Un punto que no nos salva del costo de reputación cuando se publican estos datos en los medios (Quiroga, 2015).

En este punto, el impacto del programa sobre las operaciones de las empresas radicaría menos en la efectividad de la sanción que en el alza en los costos de transacción, como fruto del incremento en los gastos administrativos para la implementación y seguimiento del programa, así como la defensa/apelación de las multas y sanciones; y el costo de reputación para con la opinión pública en general y su clientela en particular.

Por último, al conjunto de sanciones formales e informales y la alianza con actores no-estatales, debe sumarse una serie de herramientas desarrolladas para el control directo por parte de los consumidores. En este sentido, de cara a la ciudadanía en general, el programa puso a disposición un sistema telefónico y online de denuncia, así como una aplicación para teléfonos móviles que permite el escaneo del código de barra de un producto y así saber si pertenece al set de productos cuidados y cuál debería ser su precio. Incluso, permitía al usuario enviar –en el momento– un mensaje, con foto, a la Secretaría de Comercio para denunciar si el mismo no se encontraba disponible o su precio no era el correcto.

Ahora bien, llegados a este punto el rol del empresariado nos expone a un dilema: ¿por qué aceptaría voluntariamente una política de control de precios? Sobre todo, cuando tiene un impacto directo en su operación al reducir el margen de ganancia; limitar, consecuentemente, la definición de estrategias de posicionamiento diferencial, tanto comerciales como de marketing general, de cada cadena para con sus competidores inmediatos, como consecuencia tanto de la estandarización de precios como por la intervención del piso de ventas con cartelería y señalética oficial; incrementar la interacción con las agencias de gobierno; y aumentar los costos de transacción, a partir de asignar recursos al funcionamiento del programa tanto materiales como humanos.

Incluso aún más: si es cierto, como sostuvimos, que esta nueva forma de articulación conjunta, prevista por el programa, entre el sector público y el privado, contribuye a ampliar las capacidades estatales a partir de mejorar la legitimidad del sujeto estatal, los vínculos del Estado con actores no-estatales y las características de los arreglos institucionales y la estructura burocrática, ¿por qué el empresariado aceptaría contribuir a incrementar los poderes relativos de quien lo controla, sin garantías efectivas de límites a su ejercicio?

Un dilema aparente que nos pondrá, como veremos, frente a la ruptura de las fronteras entre las políticas de protección y las agendas de liberalización a la vez que, en el centro de un problema metodológico, fruto del desfasaje entre el lugar de analista de los fenómenos sociales y el nivel de los actores sociales. Después de todo, sólo a los ojos de los actores las acciones del empresariado (la renuncia a ciertos grados de agencia en la definición de su política comercial y de precios) pueden ser “irracionales” o “contradictorias”. En los pliegues de la dinámica social, en cambio, el empresariado se encuentre desarrollando apuestas en múltiples juegos; siendo en la concurrencia de los mismos, en su despliegue y encadenamiento, en donde se reencuentra la racionalidad perdida a los ojos de los actores (Tsebelis, 1990).

En este marco, reconstruir las arenas múltiples de despliegue del juego empresarial supone, como lo hemos desarrollado en otro lado (Quiroga, 2017a) que dediquemos nuestros esfuerzos a comprender cabalmente al sector en cuestión, en nuestro caso a las empresas de comercialización de bienes de consumo masivo; así como el alcance y significado de las cuestiones bajo debate, para –finalmente– intentar reconstruir el contexto estratégico (Broockman, 2012) y los múltiples juegos encadenados (Tsebelis, 1990) que le dan marco y forma a las comunicaciones y declaraciones de los actores implicados (sus preferencias expresadas).

Reconstruir las preferencias, más allá de los comportamientos manifiestos, implica reconstruir un horizonte temporal más amplio, que pone en evidencia –por lo menos– la existencia de seis factores que nos permiten aproximarnos a los intereses del empresariado como actor social y que contribuyen al esclarecimiento de la posición estructural del mismo al interior del debate en cuestión, a la vez que explican el porqué del cambio de posición que mencionábamos.

En primer lugar, a nivel de la opinión pública –como desarrollamos– comenzaría a registrarse un crecimiento en la preocupación por el fenómeno de la inflación, sobre todo desde mediados de 2009 en adelante, y de las expectativas negativas sobre la situación económica personal y del país.

En segundo término, la trascendencia que tomaría el tema a nivel de la opinión pública habría tornado imposible, por un lado, la no-toma de posición por parte del gobierno y sus agencias, sobre todo por los costos electorales, al verificarse cierta correlación entre percepción de desempeño económico y evaluación de gestión de gobierno (IPSOS-Mora y Araujo en Quiroga 2015, 2017a y 2017b).

Incluso, siguiendo los desarrollos de Culpepper (2010), estos dos primeros factores habrían codeterminado un tercero: la limitación del margen de acción del empresariado y el ejercicio del poder instrumental, siendo forzados –por el estatuto público emergente de la discusión y su reciente notoriedad– a encauzar el debate en torno a instituciones formales, limitando los beneficios que pudieron haber encontrado por parte del poder político en canales informales de negociación cuando –en los mismos términos de Culpepper– los votantes no están prestando atención.

El estado público del tema, en suma, limitó las herramientas en materia de poder instrumental (Dahl, 1982; Lindblom, 1977), en términos de lobby, gestiones informes y consultas oficiosas entre el sector y las agencias de gobierno; a la par que creció la expectativa de que el gobierno actúe y la legitimidad del sujeto estatal de cara a la intervención del mercado.

Una vez iniciado el funcionamiento del programa, estos factores condicionantes del poder empresarial se agravarían, en vistas a los altos índices de aprobación social de Precios Cuidados: en términos de su aceptación pública, el programa registró un alto nivel de conocimiento a la vez que modificaría tendencias y patrones de consumo, en los términos analizados anteriormente. A su vez, el dato más significativo radicaría en que durante los años bajo análisis, Precios Cuidados pasaría de representar el 5% al 20% de la facturación de los supermercados.

En este punto, el lugar de la opinión pública y la presión que ejerce sobre el sistema político y sus instituciones parece ser sintomático. En un país con niveles de institucionalidad críticos y con escasa participación de las élites (políticas, empresariales, sindicales u de otro orden), como sectores dirigentes, sobre los procesos de formación de opinión, no es de extrañar, como sostiene Mora y Araujo, que “para entender a la Argentina [sea] preciso comprender a la opinión pública antes que a sus dirigentes (Mora y Araujo, 2011: 17).

Por otro lado, un cuarto factor a considerar radica en el horizonte de mediano plazo en materia del calendario comercial del sector, el cual se encontraba marcado por las ventas de temporada (noviembre-enero) y la realización del Mundial de fútbol en junio de 2014. Un elemento central, sobre todo si se considera que la venta de temporada del último semestre del año representa –según fuentes del sector– cerca del 40% de la facturación anual, en sólo tres meses. A su vez, con ofertas de hasta 50 cuotas sin intereses en la edición de 2010, el Mundial había registrado resultados sorprendentes para el sector que esperaban repetir en 2014^[4].

Ambas cuestiones, por otro lado, dependían de la aprobación por parte de la Secretaría de Comercio, de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI). Es decir, la misma agencia de gobierno responsable por la defensa en el mercado interno de los criterios de lealtad comercial y precios, a partir de una reforma en su diseño institucional en 2011 era –a su vez– responsable de la revisión, autorización y control de los planes de importación. En palabras de los referentes consultados del sector: “el plan de importaciones de forma implícita, pero muchas veces de manera explícita, estaba condicionado en electro y textil, como en juguetes, al cumplimiento de Precios Cuidados y otros pedidos de la Secretaría”.

En lo relativo a los juguetes importados, por ejemplo, el núcleo duro –junto a los productos de decoración de navidad– de las ventas de temporada y el cual suponía, entonces, un negocio de u$d 400 millones anuales, implicó un volumen de importación en 2014 u$d 130 millones de dólares, de los cuales el 60% fueron realizados por las grandes cadenas de retail y Mc Donalds. Un hecho que enfrentaría al gobierno con la Asociación Argentina de Empresas de Juguetes y Afines, sobre todo con las empresas Mattel, Cebra y El Mundo del Juguete. Una relación de fuerzas que se invirtió en un año, dado que en 2012 el mayor peso en la relación lo tenía las empresas de comercialización exclusiva, en detrimento del canal de supermercados. Incluso, la cámara del sector intentó coordinar acciones con el empresariado del retail, pero las gestiones fueron en vano: “Hablamos con los supermercados para coordinar algo conjunto, pero ellos tienen su propia metodología comercial”, comentó el director ejecutivo de la cámara que nuclea a las firmas de juguetes a un matutino (Bidegaray, 2015).

En una palabra, llegamos a un punto paradójico: Precios Cuidados, en tanto que política de protección del mercado local de precios, devendría en un dispositivo clave en la gestión de los intereses de la agenda de liberalización del flujo de circulación de bienes internacionales (Quiroga, 2017a).

Un quinto factor en la codeterminación del contexto estratégico y los juegos de encadenamiento múltiple radica en el hecho que Precios Cuidados surge tras el ensayo, desde el 2005, de sucesivos controles progresivos, desde el acuerdo de precios con empresas alimenticias, hasta el congelamiento total en febrero de 2013. Una medida inédita, en ese entonces, en más de 20 años. De hecho, esta resolución de congelamiento total antecedió en 11 meses a Precios Cuidados e implicó para los principales proveedores la puesta en suspenso del sistema de precios de más de 50.000 referencias (en el caso de los hipermercados). En este marco, proyectado sobre un horizonte inmediato de tiempo, con el antecedente de un congelamiento total, un programa de administración de 196 productos resultaría (ante la imposibilidad misma de evitar los controles), un second-best, en palabras de los referentes del sector: un mal menor. Sobre todo, para evitar llegar al pico de temporada con un congelamiento total de los productos.

Por último, a los ojos del empresariado del canal moderno de venta minorista, el crecimiento del canal tradicional (almacenes, autoservicio, entre otros), sobre todo de la mano de pequeños establecimientos administrados por empresarios de origen asiático, disputó de forma creciente la participación en el total de ventas. Sobre todo, porque –en conjunto– a diciembre de 2013 administraban más de 10.000 bocas, como parte de un crecimiento sostenido desde 2003 en el marco de un cambio de hábitos de consumo a partir de la sustitución de compras mensuales, por pequeñas, semanales, de reposición con un promedio de 14 ítems. Sin embargo, a partir de la puesta en marcha del programa de Precios Cuidados, se modificaría de forma sustancial el peso relativo de cada uno de los canales, donde en un contexto de retracción del consumo, el canal moderno solo lo haría en un 0,8%, mientras que los almacenes y autoservicios lo harían en casi dos puntos, motorizado por el crecimiento de la demanda de los productos del programa (los cuales, por cierto, se conseguían en mayor cantidad y con opción de financiación y descuentos en las grandes cadenas de retail).

Recapitulando, el empresariado de comercialización minorista argentino llega a las negociaciones sobre Precios Cuidados con su posición como tal condicionada por el desarrollo de seis juegos paralelos: (a) el crecimiento de la preocupación por parte de la opinión pública del fenómeno de la inflación; (b) la necesidad del gobierno de tomar posición; (c) la limitación del margen de acción del empresariado y el ejercicio del poder instrumental (fruto de los factores “a” y “b”); (d) un horizonte temporal caracterizado por (d1) un antecedente inmediato de congelamiento total, y (d2) un mediano plazo signado por la inminencia de la temporada de mayor venta y el Mundial de Futbol como evento central (dos hitos comerciales dependientes de la autorización de cuotas de importación de juguetes y productos tecnológicos); (e) la reforma en el diseño institucional de la Secretaría de Comercio, a partir de la unificación de Comercio Interior y Exterior; y (f) el crecimiento en participación de ventas de los canales tradicionales, en detrimento de las grandes cadenas.

3.3. Organización y medios para la acción: el desvío del grado cero

Por otro lado, en cuanto al tercer componente, el relativo a las características de los arreglos institucionales y la estructura de la burocracia, la novedad del programa en este punto radicaría en el desvío que sus arreglos y expresiones organizacionales supusieron de la estructura burocrática verificada en promedio en las agencias estatales nacionales. Sobre todo, en lo relativo a la expresión mínima formal en la que se cristaliza, una estructura de 41 relevadores a nivel nacional, y el apoyo en organizaciones sociales y políticas tal y como fuera mencionado en el punto anterior, a los efectos del control, monitoreo y sanción.

De hecho, la “original” propuesta del programa (el hecho que para hacer efectivo y capilar su aparato de control y monitoreo recurra a cierta hibridez) debe ser leído a la luz de cierta desconfianza del gobierno sobre el nivel de compromiso de la burocracia para el cumplimiento de objetivos específicos. Es decir, solo la militancia de base ofrecía las condiciones necesarias en términos de verticalidad, conciencia de misión y fines, así como capilaridad para controlar el programa.

No obstante, poder describir este grado cero de la estructura burocrática promedio en Argentina, nos pone frente a un problema metodológico de consideración. Aun pese al valor central que este componente tiene –sobre todo a la luz que diferentes tipos de estructuras estatales crean diferentes tipos de capacidades para la acción (Evans, 1995)–, lo cierto es que las diversas investigaciones consultadas disponen de datos desactualizados, ninguno de los cuales va más allá del 2005. Sobre todo, en lo relativo a tres índices clásicos: el índice de mérito, el de capacidad funcional y el índice de consistencia estratégica.

No obstante, haremos uso de estas investigaciones, con las reservas mencionadas, a título de indicador sobre el estado total del aparato burocrático del Estado nacional y sobre el supuesto que no han existido variaciones estructurales en los años subsiguientes.

El índice de mérito mide el grado en el cual existen procedimientos sistematizados, técnicos, claros y transparentes en el proceso de reclutamiento, selección, promoción, compensación y desvinculación de empleados de un organismo público o agencia de gobierno. Sobre una escala de 0 a 100, los valores más bajos supondrían la existencia de criterios arbitrarios, discrecionales y con un fuerte componente político-clientelar, mientras que aquellos más cercanos al 100, se acercarían al ideal meritocrático weberiano.

Si bien en términos generales, el desempeño de la región es bajo, por lo que tienden a primar criterios discrecionales de contratación, promoción y desvinculación de funcionarios, Argentina se ubica en un segundo grupo con valores que oscilan entre 30 y 55, junto a Colombia, México, Uruguay y Venezuela, donde fuertes componentes de prácticas clientelares conviven con mecanismos paralelos de contratación, así como se evidencian niveles altos de politización del servicio civil en el proceso de toma de decisiones de contratación, promoción y despido (Echebarría, 2016 y Echebarría y Cortazar, 2016). Un dato coincidente con lo planteado por Andrenacci (2015).

El segundo de los índices es el relativo a la capacidad funcional de la burocracia, el cual evalúa cómo y cuánto las prácticas y patrones vigentes influyen sobre los comportamientos de los empleados y si los mismos favorecen o no el compromiso para con la institución. El promedio de la región en términos de capacidad funcional es de 30 (sobre 100), con picos de 61 para el caso de Brasil y un mínimo de 11 para el de Honduras (Zuvanic y Iacoviello, 2005).

Nuevamente, el caso argentino se posiciona en un rango entre 35 y 50 puntos porcentuales. Según Zuvanic y Iacoviello, esta performance indica fuertes inequidades internas en términos salariales, a pesar de haber realizado algunos ordenamientos en la materia: se trata de

(…) burocracias que están relativamente bien estructuradas, con cierta permanencia de funcionarios en algunos cargos, ya que se conquistó la inamovilidad para un porcentaje importante de ellos. No obstante, no se han consolidado varias de las garantías de mérito, ni las herramientas de gestión que permiten una efectiva utilización de las competencias de los sujetos, los grupos, y las instituciones (Zuvanic y Iacoviello, 2005: 26).

Por último, un tema importante es el índice de consistencia estratégica, el cual mide la vinculación entre los procesos y prácticas de gestión de las burocracias y las prioridades estratégicas de los gobiernos. En esta línea, una vez más, Colombia, Uruguay, Argentina, Costa Rica, México y Venezuela constituyen un segundo grupo donde si bien la conexión entre prioridades estratégicas el gobierno y la gestión de la burocracia es débil, entre 35 y 45 puntos porcentuales, tampoco se encuentra en niveles de desconexión total, como los casos inferiores a los 15 puntos porcentuales (Echebarría, 2016 y Echebarría y Cortazar, 2016).

En este sentido, puede decirse que al performar por debajo de los 45 puntos porcentuales, el sistema de servicio civil argentino presenta ciertas fugas y pérdidas entre las instancias de toma de decisión y la ejecución misma de los programas. Un atributo clave que define, a nuestro entender, la necesidad de recurrir a grupos informales, por fuera de la estructura del Estado, para el cumplimiento de sus objetivos.

Analizadas las cuestiones estructurales, con las reservas del caso por la disponibilidad de datos, queda un último aspecto en este componente vinculado con las prácticas de los funcionarios, en lo que ha sido denominado los “patrones de gestión pública”. Los mismos pueden ser entendidos como la manifestación en superficie de una forma particular de gestionar políticas públicas y el resultado de la sedimentación de diversas prácticas a lo largo de los años (Andrenacci, 2015: 2).

En este orden de ideas, puede decirse que Precios Cuidados implica un desvío del grado cero de las políticas de gestión, conforme la descripción de Andrenacci (2015:18), quien caracteriza de forma estilizada los patrones de gestión del aparato estatal argentino a fines de 2014 como de baja favorabilidad de los contextos, alta complejidad de los problemas, amplitud de los obstáculos y alta perversión en los patrones de gestión de ciertas agencias de gobierno. Por el contrario, la

(…) evolución favorable de los recursos, la decisión de enfrentar los problemas importantes largamente irresueltos, o las aproximaciones gerenciales innovadoras que han caracterizado a la gestión pública en los últimos años, parecen haber afectado áreas restringidas del Estado (Andrenacci, 2015: 21).

Dentro de ellas, Precios Cuidados, a nuestro entender se reservaría un lugar.

En este sentido, puede decirse que, desde el punto de vista del diseño, la SCI dispone de información para el diagnóstico, así como para ponderar entre diversas opciones, a partir de la capitalización del saber empresario, como fruto de las mesas formales e informales de negociación con los mismos. Incluso, la reducción de la cuestión al problema de la estructura de costos y los márgenes de rentabilidad, así como al abastecimiento y la señalización de los productos, brindó un marco simple no solo para dar visibilidad al mismo, sino también a sus nudos críticos y factores causales: en un complejo entramado de relaciones causales, las agencias del Estado y sus aliados por fuera del aparato estatal sólo debían focalizarse en la presencia/ausencia de los productos, la correspondencia/no-correspondencia de precio y la señalización efectiva en góndola. Un hecho que reduce las necesidades de mecanismos formales y efectivos de planificación y simplifica las instancias de monitoreo y control.

Por otra parte, la articulación con actores del orden de la reproducción social brindó los mecanismos (informales) de seguimiento y evaluación necesarios, como complemento de facto de los poderes investidos en las agencias de control por la normativa preexistente al acuerdo.

En cuanto a la ejecución, los recursos financieros no verificaron cambios sustanciales con etapas previas a su puesta en funcionamiento. Un punto que se complementa, con una economía de autorizaciones jurídicas y permisos legales. En este sentido, del análisis comparado de los presupuestos del Ministerio de Economía para los asientos vinculados con la “definición de políticas de comercio interior” (30), “defensa de la libre competencia” (31) y “defensa del consumidor” (35), se evidencia un incremento entre 2011 y 2015 de tan sólo un 32%. Un aumento marginal si considera que la inflación oficial, consolidada, para el mismo período fue de 55,1% (9,5% en 2011, 10,8% en 2012, 10,9% 2013 y 23,9% en 2014).

Incluso, en lo relativo al personal contratado, los dos saltos más significativos en cuanto a cantidad de empleados se verificarían en 2012, con anterioridad a la puesta en vigencia del programa.

Respecto del régimen de contratación, las diferencias no se evidenciarían a nivel de los empleados temporarios, los cuales se mantendrían en 417, sino en el personal de planta permanente, el cual pasará de 3190 a 4249. Un incremento marginal de 59 personas para la ejecución de un programa nacional que prevé la supervisión de más de 2.000 bocas en todo el país.

Por otra parte, según fuentes de la Secretaría de Comercio, el presupuesto contempló ciertas novedades en materia de instrumentos de gestión. En este sentido, desde 2012 al 2015 se contempló como principales metas físicas e indicadores la verificación y/o aprobación de 25.000 instrumentos de medición, la realización de 30.000 operativos sobre lealtad comercial y la realización de 6 publicaciones de precios relevantes. Sin embargo, a partir de 2015 se sumaría a los anteriores, la asistencia técnica a provincias, a partir de la realización de 300 talleres, 41 subsidios a entidades de consumidores, la instrucción de 495 sumarios a empresas y 1.050 casos de arbitraje entre consumidores y empresas. Indicadores no sólo más concretos, sino también cristalizaciones del rol de mediación entre consumidores y empresas que asumía el gobierno, así como de monitoreo y control de las mismas.

3.4. Acción interinstitucional: dirección y coordinación

Por último, en lo referente al cuarto componente, el capital de acción interinstitucional, el programa evidenciaría ciertos problemas de coordinación interjurisdiccional. De hecho, en el caso de Precios Cuidados, las jurisdicciones provinciales quedarían relegadas a un rol menor en el programa, aun cuando se hayan contemplado instancias de asistencia técnica.

Sólo algunas jurisdicciones se sumaron de forma errática al control de precios, en muchos casos con listados equivocados, descargados de la página del programa. Así detalló en el marco de una entrevista una fuente en la coordinación de la Asociación de Supermercados Unidos:

Muchos Intendentes y organismos de defensa del consumidor provinciales y municipales se quisieron sumar, sobre todo al principio, al ver el nivel de trascendencia mediática que tenía el programa y lo hicieron de forma poco coordinada con la Secretaría de Comercio, con listados equivocados, de otras jurisdicciones.

En suma, las jurisdicciones se incorporaron a la instancia de control del programa, sin ningún tipo de dirección por parte de la Secretaría de Comercio y superponiendo sus funciones tanto a los relevadores como a las organizaciones sociales, sin que exista legislación local que de sustento a los reclamos de las diversas jurisdicciones en sus distintos niveles. De hecho, gran parte de la asistencia técnica prevista (como mencionábamos) a las provincias (a partir de la realización de 300 talleres y 41 subsidios a entidades de consumidores) buscaría subsanar este punto.

En palabras de un empresario del sector:

durante los primeros meses el programa no solo tuvo aceptación, sino que también concentró la atención de muchos medios locales en el piso de venta de nuestros locales. La política municipal se empezó a jugar entre nuestras góndolas y recibíamos visitas recurrentes de intendentes y funcionarios, con periodistas, fotógrafos y sus equipos de comunicación (Quiroga, 2015).

Por otro lado, el gobierno nacional instrumentó toda una serie de incentivos informales, con algunas provincias, de cara a promover inspecciones locales. En este sentido, por ejemplo, el secretario de Comercio de una de las principales provincias del país reconoció en una de las entrevistas mantenidas en el marco de la presente investigación que todos los días miércoles informaban a la Secretaría de Comercio Nacional las inspecciones que hacían entre lunes y miércoles, a cambio de una prórroga en los vencimientos de la deuda provincial. A punto tal que, un día, peligró el acuerdo por haberse demorado el envío tras la falla de la conexión a internet durante el proceso de carga.

Más allá de este punto, puede verse que, a falta de coordinación interinstitucional y dirección, es el apoyo de la opinión pública, el lugar del programa al interior de la agenda mediática y la continuidad –al momento de su ejecución– del entramado de control desarrollado por los actores no-estatales, así como una serie de incentivos informales, algunos de los factores que empujaron a muchos distritos a sumarse a la iniciativa.

4. Disciplinamiento e intervención. Poder estructural y ventana oportunidad

Fruto de la problematización de las capacidades estatales y los vínculos con actores no-estatal, el caso de Precios Cuidados pone de relieve un juego de, al menos, cinco variables significativas al momento de querer explicar su particularidad de forma. En primer lugar, cierta economía jurídico-normativa en su funcionamiento, así como el primado de relaciones informales entre actores sociales, con un sujeto estatal legitimado en su accionar, orientado preferencialmente al mercado interno (aun con relaciones con intereses importadores, por parte del empresariado local), pero fuertemente dependiente de actores no estatales, para su puesta en marcha.

Tabla 7. Variables significativas [la notación debe leerse de forma tal que el signo “+” o “-“ supone presencia o ausencia, respectivamente, o bien la dominancia/primacía del primer aspecto del binomio (+) o del segundo (-)]

Fuente: Elaboración propia.

Como adelantábamos, la diferencia sustancial en la “forma” argentina de control de precios, su estatuto particular, radica en que, Precios Cuidados puso en acto instancias de “disciplinamiento” del empresario, en los términos de Amsden (1992): un componente central de la en la relación entre el gobierno y las agencias estatales y los empresarios. En esta línea de trabajo, para que exista una relación de reciprocidad, deben existir: (a) normas claras de desempeño fijadas por los funcionarios; (b) acceso confiable y preciso a la información para poder evaluar, (c) que los funcionarios tengan capacidad de imponer sanciones, y (d) mecanismos de control social que permitan evaluar la conducta de los funcionarios para evitar situaciones de connivencia. En una palabra, desde la óptica del sujeto estatal la relación gobierno/empresarios es una relación de disciplinamiento, a partir de la cual no sólo se garantiza el éxito (relativo) de una política pública, sino también la extensión de las capacidades del Estado.

En este sentido, el mantenimiento de canales de diálogo con el sector privado y la institucionalización (incipiente) de instancias de comunicación entre el gobierno y las agencias estatales, y el empresariado, sin necesidad de recurrir a mecanismos de coerción directa (garantizadas, fundamentalmente, por la necesidad de negociar de forma periódica los términos y alcances del programa), fueron un factor decisivo en el éxito (relativo) del programa. Un elemento que tuvo como condición de posibilidad un componente clave de reciprocidad para con el empresariado: la oferta a los sectores decisivos de la producción y la distribución de un esquema de beneficios claro como condición para ganar participación de mercado, a cambio de renunciar a márgenes de rentabilidad.

Desde la óptica del empresariado, en cambio, el programa de Precios Cuidados constituiría una ventana de oportunidad para la gestión de intereses sectoriales en el marco de negociaciones más fluidas con el gobierno (fruto de las instancias trimestrales de revisión de precios y el reporte semanal de alertas tempranas de desabastecimiento). En lo inmediato, constituirá un esfuerzo por reducir y contener el congelamiento de precios a la administración de una canasta de 196 productos. El equivalente al 0,4% del total de productos vendidos en un hipermercado, en lugar del 100%. En el mediano plazo, en cambio, posibilitará a través de esas mismas instancias negociar cuotas de importación de producto de cara a eventos comerciales de trascendencia sectorial. A punto tal de ganar participación sobre el total de volumen importando de ítems claves, como los juguetes, frente a las cadenas especializadas en ese rubro.

De esta forma, se configurará un escenario en donde el empresariado tendrá acceso de forma regular a negociaciones con las mismas autoridades que debían no solo controlar el programa, sino también aprobar los planes de importaciones, en un contexto marcado por la inminencia de eventos comerciales importantes para el sector; dando forma a un escenario emergente más favorable a sus intereses.

En una palabra, el apoyo al programa, aun cuando implicaba un aumento de los controles y las capacidades del Estado, también suponía tres conquistas para el empresariado del retail. En primer lugar, una mejora en su poder instrumental a partir de la institucionalización de mesas de negociación. Sobre todo, en términos relativos con otros sectores como las cadenas comercializadoras de juguetes o las cadenas regionales, de autoservicios, minoristas, por mencionar algunas. En este sentido, si bien su poder no podrá eliminar la cuestión de los controles de la agenda, sí podrá –a partir de la consagración de las instancias de negociación previstas por el programa– negociar el alcance del mismo, los márgenes, los costos de transacción y logística, el flujo de mercadería importada, entre otras cuestiones.

En segundo término, el diseño del programa revitalizaría el poder de las cámaras sectoriales. Sobre todo, porque su economía de funcionamiento supondría canalizar a través de ellas las negociaciones trimestrales sobre márgenes, precios, costos de logística, faltantes, entre otros. Reduciendo los costos de transacción y brindando un marco para el ejercicio del poder instrumental del empresariado.

En tercero, obtendrían una creciente participación de mercado en la medida en que el programa evidenciara niveles de aceptación importantes. Sobre todo, en contraposición a los supermercados de origen asiático que habían ganado participación como lugares preferenciales de compra desde el año 2003. De hecho, conforme datos de la consultora CCR, las grandes cadenas registraron en octubre de 2014 un crecimiento en sus ventas en unidades del orden del 1,2%, contra una caída del 3,2 del canal tradicional, fundamentalmente supermercados “chinos”, almacenes y negocios de barrio. Incluso, comparando el primer semestre de 2014 (enero a junio), se observa que las ventas en los autoservicios registraron una caída del 8,1% en sus ventas en unidades, contra el 0,7% de los supermercados (Sainz, 2014). Además, según los datos oficiales de la propia CASRECH, cámara que nuclea a gran parte de los autoservicios de origen asiático, en el 2014 habrían cerrado más de 500 supermercados chinos. A fines de 2013, la cámara contabilizaba 10.788 locales nucleados a su interior, un 4% menos que los reportados en marzo de 2015 (10.316) (Glikman, 2015).

A cambio de estas “conquistas” relativas, el empresariado no sólo participará voluntariamente del programa, contribuyendo al desarrollo y extensión de las capacidades estatales (Quiroga, 2015 y 2017b), sino que también otorgará a las agencias de gobierno implicadas un capital de suma importancia: su experiencia. Se configuraba, entonces, una red de relaciones del siguiente tipo (ver figura 3).

La experiencia deviene en un activo clave con vistas al éxito de la acción de gobierno, en por lo menos tres sentidos (Schneider, 2004): buscar información en materia de actividad económica, por fuera de la burocracia tradicional; disponer de medios más efectivos de comunicación sobre cambios en materia de políticas; y delegar aspectos de la política, como la implementación en el piso de venta y la financiación (dado que no se aportan subsidios para el sostenimiento de precios, sino que son las empresas las que reducen márgenes para mantener los mismos).

Por lo tanto, aun cuando una facción del empresariado no pudo definir la agenda ni eliminar opciones de la misma; sí pudo mejorar su poder relativo al interior del retail a partir de influenciar en el mediano plazo los resultados emergentes de una política inevitable, sobre la base de un activo clave en las negociaciones: la experiencia de operación en el mercado y la financiación indirecta del programa. Dos garantías no sólo del buen funcionamiento, sino también de una alta visibilidad para el programa y bajos costos para el Estado y sus agencias.

Este es el nudo del tipo de reciprocidad comprendido por la idea de “disciplinamiento”, en donde el gobierno se beneficia de la experiencia y fondos del sector privado; así como de la extensión de sus capacidades, como fruto de la aceptación del programa y la articulación con actores del orden de la reproducción social para su control; a la vez que obtiene normas de desempeño específicas, un sistema de sanción e información confiable por fuera del aparato del Estado, a cambio de la institucionalización de mesas de negociación, de una mayor cuota de importación de juguetes, textiles y electrodomésticos, y una creciente participación de mercado, en detrimento del denominado “canal tradicional”. Un conjunto de relaciones de reciprocidad que constituiría un aspecto sustancial de su particularidad de forma, junto con una economía de funcionamiento jurídico-institucional mínima y el involucramiento de actores de orden de la reproducción social, en el marco de un régimen de estatalidad híbrida.