1. Condiciones de posibilidad y contexto de emergencia

Egipto ocupa un lugar central en la región para estudiar los sistemas de subsidios a los alimentos, sobre todo porque ha sido –como señalan varios autores– el tema principal del involucramiento de las agencias estatales en el entramado social (Nawar, 2014: 87), en el marco de una región, por cierto, donde la pobreza rural constituye la base de los problemas de seguridad alimentaria: cerca de un cuarto de la población de los países árabes vive en situación de pobreza, un 76% del cual corresponde a zonas rurales (Nawar, 2014: 87). De hecho, hay autores que inscriben el fenómeno dentro de un marco más amplio de “democracias del pan” (Sadiki, 1997): una serie de arreglos prevalecientes en el mundo árabe en donde el pan u otras mercancías básicas operarían como “monedas” mediante las cuales los gobiernos obtendrían apoyo popular.

Ahora bien, el sistema de subsidios actual encuentra su origen en la primera mitad del siglo XIX, en el marco de los esfuerzos tendientes a construir capacidades estatales, en tanto que recursos para la acción, para el cual se implementó un abastecimiento obligatorio de granjeros locales al naciente ejército egipcio. Desde entonces, señala Kamal, la intervención estatal jugó algún papel en la administración de bienes básicos (Kamal, 2015: 20).

En la posguerra de la Primera Guerra Mundial, el gobierno iniciaría un proceso de importación de trigo y lo vendería a precio subsidiado en negocios administrados por el gobierno mismo. Sin embargo, el programa recién se formalizaría en 1948, haciendo permanente el esquema de racionamiento que había existido como medida de excepción durante la Segunda Guerra, como respuesta a una corriente de problemas caracterizada por una inflación creciente y problemas en el abastecimiento de productos, y a la luz del Decreto Ministerial 503 el cual buscaba garantizar que toda la población recibiera productos básicos, dado el marco de desabastecimiento general de bienes como trigo y azúcar. Después de la revolución de 1952, las condiciones estarían dadas para que, a nivel de la corriente de soluciones, el gobierno de Nasser nacionalizara la cadena de abastecimiento de trigo. Desde entonces, proliferó una compleja trama burocrática tendiente a asegurar la producción y distribución del pan. Tras la independencia, los subsidios a los alimentos, al transporte, la vivienda, la energía, la salud y el agua serían soluciones vivas, como parte integral de un nuevo “pacto” de dominación.

Si bien todos los intentos de reformas han encontrado sistemáticamente resistencias (Rohac, 2013:2), durante los setenta años posteriores a su establecimiento formal, el sistema cambiaría tanto en estructura como en sus objetivos (Oliver, 2015: 2). Cambios motorizados por tensiones a nivel de la corriente política. En la década de 1960, por ejemplo, el sistema se expandiría y el gobierno debería usar reservas internacionales como mecanismo de financiamiento en vistas al crecimiento de las importaciones y la población. Ya para 1963 las importaciones de trigo superarían a las cantidades producidas en el país, iniciando un proceso de dependencia de los flujos de importación que duraría más de 20 años (Oliver, 2015: 2): al inicio de 1983 Egipto producía menos del 20% de la demanda interna de trigo. De hecho, en lo relativo a la soberanía alimentaria (es decir, la disponibilidad de alimentos en la producción doméstica), la década de 1960 evidenciaría una tasa de suficiencia de trigo –a comienzos de la misma–, declinando en la mitad, para caer definitivamente a mediados de la década de 1970 y 1980 (Frerichs, 2016).

En suma, la problematización sobre el sistema de subsidios a los alimentos emerge como fruto de tensiones a nivel de la corriente de problemas, tanto en lo relativo al costo de vida y el abastecimiento de productos, como por deficiencias a nivel de la producción nacional y la dependencia de flujos internacionales. A esta lista le correspondería, a nivel de la corriente política presiones por las sucesiones de gobierno, como las restricciones de presupuesto tras la creciente dependencia en los flujos internacionales de provisión de trigo. Un juego de tensiones y presiones que se traduciría, a nivel de la corriente de soluciones, en nacionalizaciones (en un primer momento), y pedidos de asistencia financiera y endeudamiento, en un segundo.

A partir de la década de 1960, el sistema evidenciaría una marcada impronta de bienestar social para los segmentos de menor ingreso. Frerichs, por su parte, señala que desde la denominada “política de puertas abiertas” de Sadat en la década de 1970, Egipto se habría beneficiado de un “dividendo de paz” en la forma de asistencia de alimentos y vínculos intensos de comercio con las potencias occidentales. Sobre todo, por su posición geopolítica (Frerichs, 2016:5): a cambio de la paz con Israel, Egipto gozaría de términos preferenciales de intercambio, asistencia, inversiones y prestigio en los círculos diplomáticos.

En esta línea, Egipto se favorecería del programa “Food for Peace”, a partir del cual productos agrícolas producidos en Estados Unidos eran vendidos a Egipto sobre la base de préstamos subsidiaros desde inicios de 1970 hasta los primeros años de la década del 1990, cuando su desempeño fiscal mejoró como fruto de la condonación de su deuda tras la Guerra del Golfo (Frerichs, 2016: 12). Durante ese mismo período, y como parte del mismo programa de asistencia, el país recibió aportes directos de alimentos para mejorar la nutrición de la población en riesgo, así como trigo y harina en términos concesionales que serían luego perdonados. En este marco, durante 1977 y 1981, el 39% de sus importaciones de trigo era de Estados Unidos, del cual el 78% se canalizaba a través de estos acuerdos (Frerichs, 2016: 13). En este marco, el país permanecería altamente vulnerable a los precios internacionales.

Para mediados de la década de 1970, los subsidios a los alimentos implicarían más de un 20% de los gastos del gobierno, como parte de un sistema de protección social más amplio que implicaba subsidios al transporte, a la vivienda y la energía. En este sentido, a finales de la década de 1970 llegaría uno de los puntos límites del proceso de reforma: el Fondo Monetario Internacional demandaría, como parte de las condiciones para negociación de un préstamo, la puesta en suspenso del sistema de subsidios, en el marco de otra serie de reformas económicas. Como resultado de la medida, se registraron protestas en todo el país, con 77 muertos en dos días. El FMI otorgaría, finalmente, un préstamo por u$d 140 millones para restaurar la paz social e iniciar un período de reformas graduales a partir de la década de 1980. Un episodio que quedaría marcado en la memoria colectiva, a la vez que constituiría un punto de referencia obligado en toda la bibliografía de consulta.

El gobierno de Mubarak, en cambio, lograría una reducción gradual sin disturbios sociales, los cuales permitieron disminuir el costo fiscal de 14% del total de gastos de gobierno en 1980 al 5,6% en 1996 (Oliver, 2015: 3). A su vez, se concederían nuevos préstamos por parte del FMI, tanto en la década del 1980, como en la de 1990, a cambio de un programa de reformas que incluiría la reducción de subsidios, la privatización de empresas estatales y la liberalización del comercio. Sin embargo, a inicio de los 1990, Egipto enfrentó a nivel de la corriente política un déficit creciente como consecuencia de la caída del precio internación del petróleo y de los niveles de actividad de la economía (Yitzhaki, 1990).

En lo que hace a la seguridad alimentaria^[1], es decir a la capacidad de pago de las importaciones de trigo vía exportaciones, se evidencia que los términos fueron favorables en las décadas de 1960 y principios 1970, en detrimento de los años posteriores, incluida la década de 1980. En los años subsiguientes, la balanza mejoraría, aun cuando los niveles empezarían a empeorar, nuevamente, a partir del 2000. De hecho, en 2004 y 2005 se tomaron nuevas medidas en vistas a la reducción de tarifas, la flexibilización del tipo de cambio, la reducción de los subsidios, la reforma del sector financiero y la reducción de impuestos.

El sistema de subsidios a los alimentos tenía, por entonces, dos componentes. Por un lado, un sistema de tarjetas de racionamiento: una verde (que derivaba del viejo sistema de racionamiento de la Segunda Guerra Mundial), con una fuerte penetración en los sectores de menor ingreso y mayor proporción de subsidio público; y una roja, iniciada en 1981, con una baja tasa de subsidio para segmentos con mayores ingresos, para la compra de azúcar, aceite y harina, los cuales se encontraban, por entonces, virtualmente disponibles para toda la población. Cerca del 11% del quintil más pobre y el 16% del segundo quintil más pobre no recibía tarjetas de racionamiento; mientras el 9% del quintil más rico tenía tarjetas rojas. Asimismo, el 61% de las unidades domésticas que tenían tarjetas verdes pertenecían a los tres grupos de quintiles más ricos (Oliver, 2015; Ahmed et al., 2001). Esta situación ilustra parte de las distorsiones verificadas en un contexto en donde sólo el 30% de la población general se encontraba en condiciones objetivas de necesidad del sistema, pero más del 70% de la misma lo recibía.

El segundo y principal componente era el subsidio al pan baladi^[2], el cual estaba disponible formalmente para todos, a diferencia del sistema de tarjetas que preveía cuotas fijas y topes de beneficiarios. Sin embargo, aun cuando (por problemas de subdeclaración, focalización y determinación) los mismos estaban virtualmente disponibles para todos, una porción importante de los beneficios eran desviados de sus beneficiarios originales, siendo usados como alimento para animales o revendidos como insumos al mercado negro para la producción de otros productos (Nawar, 2014). Sobre todo, porque por su textura, el mismo era considerado un “bien inferior”.

A principios de la década del 2000, con niveles de autosuficiencia entre el 50% y el 60% y una participación de las importaciones de trigo del 10% sobre las exportaciones, Egipto se mantenía vulnerable a los shocks en los precios internacionales de los alimentos. El incremento de la participación de los subsidios en el gasto público total sería una respuesta al incremento de los precios internacionales. Un tema recurrente desde el pico registrado en 1973 y 1974 (donde los subsidios, en general, representaron un 17,7% y el de los alimentos un 9,7%). Asimismo, grandes donantes del sistema, como la agencia norteamericana para la cooperación (USAID) demandarían una serie de reformas mayores.

Para el año 2002, cerca de tres cuartos de la población tenía tarjetas de racionamiento que les garantizaban una cuota mensual de azúcar y aceite de cocina a precio subsidiado. Incluso, pese al surgimiento de nuevas restricciones y limitaciones informales, para contener las protestas generadas entre 2008 y 2010, el gobierno de Mubarak expandiría el sistema, a partir de incrementar el número de beneficiarios de 39.5 millones a 63 millones. Como resultado, el 100% de la población quedó cubierta en lo relativo al abastecimiento de pan y el 80% por el sistema de tarjetas (Oliver, 2015: 5). Asimismo, el pan pasaría a ser un símbolo de las protestas sociales del denominado “movimiento de jóvenes del 6 de abril”.

Tras la Primavera Árabe, en cambio, se evidenciarían varios intentos de reforma, los cuales no prosperarían, sino que –por el contrario– se incrementaría la inversión pública en el sistema. Incluso, algunos autores sostienen que casi semanalmente el gobierno comunicaría una reforma que luego volvía a atrás por miedo a protestas.

En este punto, entramos al período bajo análisis con una corriente de problemas caracterizada por incrementos en el costo de vida, crecimiento de la pobreza y en los precios internacionales de los alimentos, así como por problemas en el abastecimiento local, protestas por su ampliación y demandas de organismos multilaterales por reformas. La corriente política, en cambio, estaría marcada por incrementos del gasto público y por cierta inestabilidad fruto de los cambios abruptos de gobierno y el proceso de reforma política. Por último, a nivel de la corriente de soluciones, las prácticas informales de limitación/ampliación de los beneficiarios, darían lugar a un proceso de reforma que reestructuraría el programa en su conjunto. Un conjunto de relaciones que derivaría en que, a partir de 2014, tenga lugar una serie de modificaciones al sistema de subsidios a los alimentos.

En suma, la agitación política que siguió a las movilizaciones y protestas de 2011, así como la crisis económica mundial de 2008, tuvo un impacto negativo y acumulativo en los déficits presupuestarios y las reservas extranjeras. La caída de los ingresos del turismo, las débiles inversiones extranjeras directas y el bajo rendimiento del sector extractivo, debido a problemas de liquidez, constituyeron las principales razones. De esta forma, el déficit presupuestario alcanzó el 11.5% del PBI en el año fiscal 2015 (una mejora respecto del 12. 2% del PBI en el año fiscal 2014 y del 13% del PBI en el año fiscal 2013).

De esta forma, al inicio del período bajo análisis, el (presunto) sistema autofocalizado de subsidios al consumo de “bienes inferiores”, sería complementado, en febrero de 2014, con una serie de cambios que buscarían controlar, a nivel de la corriente de soluciones, problemas de focalización y la formación de mercados negros.

Tabla 10. Corrientes múltiples de emergencia del sistema de subsidios al pan baladi

Fuente: Elaboración propia.

2. El programa de subsidios al pan baladi

El pan es central en la dieta de los egipcios. Según datos de 2009, el pan y la harina constituían el 46% y el 56% del consumo de calorías diarias en zonas rurales y urbanas, respectivamente. Además, existen tres grandes variedades de pan en la dieta egipcia: baladi, fino y shami. Los mismos se diferencian por la tasa de extracción, es decir: por la cantidad de harina producida a partir de una libra de grano. Cuanto mayor es la tasa, más “rústica” es la textura. En el caso del pan baladi, consumido preferencialmente por sectores de bajos ingresos, la tasa de extracción es del 82%, mientras que la del fino es 76% y la del shami 72% (Nawar, 2014).

Al interior de los bienes subsidiados, el pan alcanza la mayor participación en la estructura de subsidios a los alimentos, sobre todo porque en tanto que “bienes inferiores” la expectativa era que funcionase como mecanismo para limitar el costo fiscal de los mismos y reducir el gasto público sin enfrentar los costos de desmantelamiento/violencia (Bienen and Gersovitz, 1986 y van Wijnberger, 1992) o costos electorales para la coalición de gobierno (Agéndor y Asilis, 1997). En los términos de Adams: “los subsidios a los alimentos pueden ser considerados autofocalizados [self-targeted] cuando el elemento subsidiado es un bien inferior; es decir, la comida se consume más en términos absolutos y relativos por los pobres que por los no-pobres” (Adams, s/f:4). En suma, este tipo de política pública “(…) asume que hay bienes que se consumen en mayores cantidades por los pobres que por otros segmentos de la población” (Alderman, 2002: 4).

De esta forma, el énfasis central en el pan radicaba en constituir un mecanismo de selección indirecta y focalización^[3]. Sin embargo, según un estudio del Programa Mundial de Alimentos (WFP, 2013), el cual se realizó sobre una muestra de 13.200 unidades domésticas distribuidas en 11 gobernaciones, el nivel de consumo promedio de piezas de pan baladi era en 2005 de 18,8 por unidad doméstica. En promedio, 3.5 por persona (WFP, 2013: 41), por lo que su consumo se encontraba muy distribuido.

Como mencionábamos en el apartado anterior, al inicio del período bajo análisis, se evidenciarían una serie de reclamos recurrentes. En primer lugar, aquellos derivados de los esfuerzos de focalización. Sobre todo, porque el pan baladi se encontraba accesible para cualquiera y, aun así, no lograba penetrar (en términos de disponibilidad efectiva) a los niveles inferiores de ingresos ni a las áreas rurales.

En segundo lugar, se encontraban los problemas de desperdicio y fugas: las estimaciones rondaban entre el 1% y el 31% en cuanto a las fugas, y el 12% y 21% de desperdicios de harina (Kamal, 2015), las cuales tenían razones diversas. Los niveles de elevados de desperdicio, por su parte, reducían los recursos disponibles en el sistema como resultado de fallas técnicas, fundamentalmente vinculadas a la calidad de los silos, la estructura y tecnología usada en la molienda y el desperdicio en el hogar como alimento de mascotas. Las fugas, en cambio, según el Programa Mundial de Alimentos y el Banco Mundial, implicaban que el 30% de los subsidios al pan baladi fuera desviado de sus propósitos originales (WFP, 2013 y WB, 2005), a la vez que eran resultado de una serie de incentivos, a lo largo de toda la red de relaciones entre los actores implicados (sobre la que volveremos), como: la brecha de precio entre el mercado subsidiado y el mercado abierto; las dificultades de control territorial efectivo; el control de márgenes y costos; entre otras.

Volveremos sobre esta estructura de relaciones, pero –por el momento– contentémonos por señalar que los incentivos por generar ganancias en el mercado negro eran elevados. En 2013 se estimaba que la harina baladi que el gobierno vendía por tonelada métrica a las panaderías participantes del programa tenía un valor de u$d 26,5 y podía venderse en el mercado negro entre u$d 160 y u$d 294 por tonelada métrica (Kamal, 2015: 22). Esto derivaba en incentivos con miras al desarrollo de articulaciones públicos-privadas para el desvío y fuga de beneficios. En 2013 Ghoneim formuló que los precios de los alimentos en el mercado interno no se encontraban afectados únicamente por la variación del precio internacional del trigo, sino que había actores políticos imbricados con mercados altamente concentrados que inhibían los comportamientos competitivos (Ghoneim, 2012). El caso de los inspectores, por ejemplo, documentado por Kamal (2015), era el más destacado en este punto.

De esta forma, asoma una complejidad mayor a la prevista: aun cuando el Gobierno parece a cargo y en control del juego de relaciones de producción y abastecimiento del pan baladi (al establecer precios, cuotas y licencias), depende en realidad de una red interconectada de intereses que van más allá de su control y que pondrá en el centro –como veremos– a la burocracia como actor preferencial.

Sin embargo, más allá de sus desvíos, los subsidios habrían sacado de la pobreza a un 5% de la población (Shaban et al., 2005); mientras que el efecto registrado para el 2008/2009 había sido del 9%, donde el rol principal se le adjudicaría al subsidio al pan baladi (Frereichs, 2016:22).

No obstante, la brecha entre el precio fijo de los productos y la variabilidad de los mismos en el sistema de mercado generaba incentivos para el cambio de dieta a una más rica en calorías y pobre en micronutrientes. Es decir, se incrementa el poder real de compra de ciertos productos, mientras los ingresos se mantienen constantes, afectando la diversidad en la ingesta. De hecho, la prevalencia de baja nutrición crónica en niñas, niños y adolescentes, así como la sobrealimentación en niñas, niños y mujeres hacían creer que el sistema podía ser poco efectivo en reducir esas dos formas de malnutrición. Incluso, su larga existencia, puede haber llevado a internalizar dietas ricas en calorías y poco balanceadas (Ecker, 2016).

De esta forma, la meta principal de asegurar el acceso a una dieta básica para los segmentos más vulnerables de bajos ingresos, a partir de controlar el precio de su principal producto y facilitar su acceso, se cumplía al inicio del período en análisis a un doble costo: fuertes ineficiencias en materia de focalización, fugas y desperdicios, así como un impacto a nivel de la diversidad dietaria. Esto derivaría en un nuevo proceso de reformas, al inicio del período en análisis, a partir del cual el pan baladi pasaría a comprarse con tarjetas electrónicas y el acceso a las mismas estaría restringido, a la vez que cada beneficiario recibía una cuota de 150 piezas al mes, con un límite de 40 por día y un mínimo de 5.

Por otro lado, se dejaría de subsidiar la harina que se distribuía en las panaderías, para que las mismas la obtengan a precio de mercado de los molinos y vendan el pan al precio fijado. A su vez, se limitaría el tamaño del beneficio a un máximo de 5 rodajas por individuo por día o 10 kg de harina subsidiada por mes y se introduciría un sistema de puntos que premiaba el racionamiento. De esta forma, por cada rodaja de pan no consumida, el sistema le daba al beneficiario 10 piastras que podían usarse para la compra de otros productos dentro del sistema de racionamiento.

Por último, se establecería un sistema electrónico de control del consumo efectivo de los beneficiarios y las transacciones financieras de las panaderías. Así, todas las panaderías debían tener un posnet para la venta del pan y los tenedores de tarjetas solo tenían que poner su número de identificación en el lector para retirar su ración.

2.1. Recurrencia reformista: política encubierta y control de distribución

Como mencionábamos, los subsidios se encuentran enraizados en la historia política de Egipto. Este es (quizás) su principal rasgo distintivo, aquel que le confiere su estatuto e identidad particular. Después de todo, no hay forma de analizar la última expresión del programa, en los años bajo estudio, sin desplegar el conjunto de reformas que configuran la historia social del mismo. Un punto que (aun con diferentes motivos) lo acercan, como vimos, al caso del SNAP.

Sea como fuere, lo importante es que, con un fuerte énfasis a partir del período nacionalista inaugurado en 1952 a la luz del proceso de industrialización, los subsidios a los alimentos tendrían un papel clave como complemento de los salarios y el financiamiento de un costo de vida que la mencionada estrategia de desarrollo implicaba. Los alimentos surgen, de esta forma, como el primer medio para mantener los niveles de costos en el marco de una estrategia de desarrollo. Un punto coincidente con las formulaciones de Amsden para el caso de Korea, en donde el rol del Estado y sus agencias contemplan, en algún punto de su intervención, la distorsión de los precios relativos de mercado (Amsden, 1992) con miras a favorecer una determinada estrategia de desarrollo.

No obstante, los intentos de modificación y ajuste han sido frecuentes. Concretamente, el proceso de reformas se inicia en 1974 con una serie de anuncios y cambios impulsados por el gobierno de Sadat, los cuales incluían la apertura a inversiones privadas directas, la reducción de la intervención del gobierno en la economía y la alianza con organizaciones financieras internacionales. La asistencia norteamericana, por ejemplo, creció de forma notable con posterioridad a los acuerdos de paz entre Egipto e Israel, a la vez que la caída en las rentas petroleras de Egipto implicó una mayor dependencia del apoyo externo.

En este marco, y como parte de una serie de compromisos con el FMI, en 1977 Sadat inició un proceso de reducción de subsidios. El sistema tenía, entonces, tres tipos de pan subsidiados (baladi, shami y fino). Los cambios anunciados comprendían al precio del pan fino, el azúcar, arroz, gas butano para cocinar, gasolina y cigarrillos. Una reforma amplia que despertó protestas de entre 2.000 y 4.000 personas en el Cairo y marchas de más de 20.000 personas en Alejandría (Sachs, 2012: 31). Soliman (2010) sostiene que los empleados públicos y los universitarios que aspiraban a ingresar al mismo sistema de subsidios habrían jugado un papel clave en las protestas: un segmento de 2 millones de personas con salarios fijos y dos empleos. Un punto (el del enfrentamiento entre gobierno y burocracia) que, habiendo sido ya mencionado, a propósito de la trama de relaciones efectivas sobre las que se sustenta el programa, prefigura una de las principales recurrencias sobre las que volveremos en el apartado siguiente.

Después de los incidentes, los cuales supondrían más de 70 muertos en dos días, los países árabes otorgarían un préstamo a Egipto por u$d 1.4 mil millones, así como una moratoria para el pago de los existentes a ese momento, a la vez que el FMI y Estados Unidos brindarían asistencia por u$d 140 millones y u$d 190 millones, respectivamente.

En este marco, lejos de haber sido limitados, en los años inmediatos a las protestas de enero, el gobierno expandiría el apoyo financiero a los subsidios, los cuales pasaron de representar el 15.5% del total del gasto público en 1977, para llegar al 20,5% entre 1980 y 1981 (Sachs, 2012 40).

Este proceso de expansión del sistema terminaría en la década de 1980 cuando el entonces presidente Mubarak introduciría nuevas medidas que perseguían la reducción de los mismos, a partir de: (a) introducir dos categorías de tarjetas de racionamiento, una con mayor y otras con menor proporción de subsidio; (b) eliminar los subsidios a la carne y a los pescados, entre otros; y (c) reducir la población elegible: de 99% de la población a inicio de la década, a 70% en 1998 (Rohac, 2013: 10; Ahmed et al., 2001). Como resultado, el peso real de los subsidios caería entre 1980 y 1994.

De esta forma, el gobierno de Mubarak lograría una reducción gradual sin disturbios sociales, la cual permitiría reducir el costo fiscal de 14% del total de gastos de gobierno en 1980 a 5,6% en 1996 (Oliver, 2015: 3). Mubarak habría logrado esta significativa reducción a través –según Sachs– de una política encubierta y del control de la distribución (2015: 47). En los términos de Sadowski, las reformas siguieron tres estrategias: controles de distribución para limitar el acceso a los productos; compensación monetaria en la forma de salarios altos; y reformas sigilosas a partir de agregar opciones, cambio de políticas y el reajuste de precios y cantidades (Sadowski, 1991).

Por último, el gobierno lograría contener el frente externo a partir de excluir de los acuerdos con el FMI, en 1987, el aumento en el precio del pan como condicionamiento. Incluso, en 1989, Estados Unidos bloquearía el otorgamiento de un crédito condicionado a reformas por parte del FMI, pero sería una definición que cambiaría en las vísperas de la Guerra del Golfo, donde fruto de su apoyo, a Egipto le serían perdonadas deudas militares. Una vez más, crisis fiscal, necesidad de financiamiento, flujos internacionales de crédito y alimentos, subsidios al pan y geopolítica se entremezclarían en una misma trama.

Sin embargo, las reformas graduales de los primeros años de gobierno de Mubarak llegarían a su límite en la década de 1990: entre 1990 y 1993 se reducirían aún más los productos alcanzados por el programa, eliminando el pescado, el té, el pan fino, el arroz y el pan shami. De esta forma, mientras que a principios de la década de 1980 los alimentos subsidiados incluían pan (en sus tres versiones: baladi, shami y fino), harina, azúcar, arroz, te, aceite, lentejas, fideos, aceite comestible, café, sésamo, carne congelada, pescado, huevo, pollo, entre otros; para 1995, en cambio, el subsidio solo cubría el pan baladi, la harina de trigo, azúcar y aceite comestible.

A su vez, se realizaron una serie ajustes, en apariencia “menores”, pero con un fuerte impacto, como por ejemplo la reducción del peso estándar de las piezas, de 160 gr a 135 gr, y la reducción del contenido de trigo por pieza (lo que derivó en un ahorro de 1 millón de toneladas de trigo).

Por otro lado, a lo largo de la década de 1990 se verificaron tres series de acuerdos con el FMI, uno entre 1991/1993, otro en 1993/1996 y –finalmente– en 1996/1998. Todos tuvieron como precondición reformas estructurales que incluían la reducción de subsidios públicos, la privatización de empresas públicas y la liberalización del comercio. Desde entonces el gobierno reforzaría su agenda de transformación y liberalización de la economía con una política de cooptación y de represión permisiva, donde solo las acciones más desafiantes eran confrontadas por el gobierno.^[4].

No obstante, pese a esta estrategia de microajustes, el sistema presentaba todavía deficiencias en cuatro áreas: (a) los costos del sistema se mantenían relativamente altos, en relación al monto final que efectivamente recibían los sectores de bajos ingresos; (b) presentaba problemas de focalización e identificación de los beneficiarios; (c) una parte significativa de los segmentos en situación de pobreza tenían un acceso limitado al sistema; y (d) existían “fugas” y “filtraciones” (como derivación del punto “a”) sistémicas de beneficios que no llegaban a sus destinatarios. Cuatro nudos críticos que permanecerían latentes a lo largo del tiempo.

Para el inicio del año 2000, el sistema original que comprendía el subsidio a más de 20 productos en 1980 se limitaba a solo 4. Una cobertura acotada que, sumada a los quiebres de abastecimiento, forzaba a los egipcios a recurrir a mercados privados o negros. Una práctica que los exponía, en gran medida, a los precios internacionales de alimentos. De hecho, para septiembre de 2007 los precios habían incrementado un 12,4%, incluyendo un 37,6% de incremento en vegetales (Sachs, 2012: 72); mientras que, para marzo de 2008, el aumento sería de 24% en áreas urbanas y 27% en rurales.

Fruto de 196 reformas sucesivas, experimentadas con fuerza y regularidad, sobre todo a partir de la década de 1980, Egipto pasaría de ser reconocido en la historia de la humanidad como el granero del Imperio Romano, a ser el principal importador de trigo en el mundo, con un volumen equivalente a la mitad de su consumo doméstico (Frereichs, 2016).

Figura 6. Cantidad de reformas por año 1940-2015

Fuente: Elaboración propia.

Como mencionamos, el sistema tenía fuertes ineficiencias, como distorsiones en su uso (animales que eran alimentados con los productos, por ejemplo), alto nivel de desperdicios y errores de los mecanismos de selección: solo el 9,7% de la población no tenía acceso al pan (Ecker 2016). Todos nudos críticos latentes y regulares desde fines de la década de 1980 en adelante.

Poco después de la revolución de 2011 el FMI enviaría negociadores para otorgar nuevos préstamos al gobierno de Morsi, el cual continuó la línea de reformas y colaboración con el organismo. Las reformas al sistema de subsidios se encontrarían en lo más alto de la agenda de gobierno. De hecho, en julio de 2012, se encargaría un estudio para fijar el precio del pan en 10 piastras en lugar de 5, a la vez que para 2013 se articularía con redes partidarias para asegurar su distribución nacional.

En marzo de 2013, a su vez, se anunciaría que se dejaba de subsidiar la harina vendida a panaderías oficiales, para subsidiar directamente el producto final: las lonjas de pan. De esta forma, los panaderos recibirían 34 piastras por lonja, que luego se venderían a los consumidores al precio subsidiado de 5 piastras. El plan sobrevivió al derrocamiento del gobierno de Morsi y fue mantenido por la nueva administración.

En 2014, al finalizar la revolución, marcada por la sanción de una nueva Constitución en enero y la elección de un nuevo presidente en mayo de mencionado año, el sistema sería objeto de nuevas reformas. Entre las mismas, Ecker (2016) identifica cinco principales: en primer lugar, la despapelización del beneficio. Esto es, la eliminación de la libreta de racionamiento y su reemplazo por una tarjeta electrónica para poder acceder a los productos. El costo de la misma debía ser pagado por el beneficiario, por lo que nacía un primer intento de copago de beneficio.

En segundo término, el programa migraría de un fundamento de cuotas a uno de vouchers. El beneficiario recibiría un monto mensual en la tarjeta que puede utilizarse para la compra de cualquier cantidad de los productos subsidiados. Esto permitiría un mejor alineamiento con la demanda e intereses de los beneficiarios. A la vez que, en tercer lugar, se ampliaría la canasta sustancialmente, para incluir: harina, poroto, lentejas, leche, variedades de quesos, pescado, carne congelada, sumado al azúcar, aceite y arroz. Por otro lado, al momento de la compra, parte de la misma debía ser pagada por el beneficiario. Un punto que instalaba –definitivamente– la lógica de corresponsabilidad en el acto de compra, de forma similar a lo discutido en relación al SNAP. Esta parte no excedería el 10% del total de la misma y serviría, en tanto que mecanismo de copago, a la búsqueda por generar corresponsabilidad en las compras, a la vez que diversificar la dieta.

Por otro lado, los subsidios al pan baladi dejarían de ser universales. Cada beneficiario recibiría una cuota de 150 piezas al mes, con un límite de 40 por día y un mínimo de 5. Incluso, a partir de febrero de 2015, los “puntos de pan” en la tarjeta podían usarse para comprar pan fino (el cual había formado parte del programa entre los 1970 y la década de 1980).

Por último, el subsidio al pan se eliminó del punto final de la cadena de producción, para evitar filtraciones. De esta forma, se abandonó el precio fijo por panadería y las cuotas de harina, para financiar y cubrir los costos de producción del pan baladi y transferir (todos los días) un precio de costo acordado más un margen de ganancia por caca pieza, a la cuenta bancaria de la panadería oficial. No obstante, las regulaciones de producción de las piezas seguirían en pie: 130 gr por pieza y 1.160 piezas cada 100 kg de harina.

Estos cambios supondrían el fin del sistema dual de tarjetas de racionamiento y pan, y el giro a un sistema más flexible, unificado, con mayores medios de control por parte del gobierno y una incipiente corresponsabilidad en el gasto y en la compra por parte del consumidor. A diciembre de 2014 había 18,2 millones de tarjetas de racionamiento activas: un 7,7% más que en noviembre de 2011; mientras que la población total de beneficiarios de los subsidios alcanzaba los 70 millones en diciembre 2014. Un valor que representaba el 80% de la población total.

2.2. Productos y resultados

Hasta junio de 2014 los subsidios a los alimentos se distribuían bajo dos sistemas diferentes: el programa de pan y harina baladi y el de raciones de alimentos para la compra de azúcar, aceite, entre otros. El subsidio al pan baladi era el principal componente del sistema de subsidios, tanto en lo relativo a la extensión en su alcance, como a su participación sobre la estructura de costos de financiación: para junio de 2013 el gobierno había invertido más del 10% del PBI en subsidios sin que estos se focalizaran eficientemente en la población beneficiaria. De hecho, la asignación presupuestaria iría en crecimiento, dado que para el año fiscal 2014/2015 la misma era de LE 13.000 millones, comparado a los LE 10.000 millones de 2013/2014 (un equivalente a u$d 617.619.440).

A diferencia del sistema de tarjetas de racionamiento, donde cada hogar recibía cuotas fijas de productos subsidiados, el subsidio al pan y harina baladi era –en principio– de corte universal: sus beneficios estaban disponibles para todos, en cantidades no restringidas, en comercios específicos y distribuidos sobre la base orden de llegada, hasta agotar stock, sin restricciones sobre la cantidad por persona. Se confiaba, no obstante, en que –por el tipo de producto– funcione como un “bien inferior”, en vistas a que las colas para obtenerlo, el gusto y la textura debían desincentivar a muchos beneficiarios potenciales. Sin embargo, esto último no parecía verificarse en los años previos a la reforma del sistema, a la luz del crecimiento de la pobreza y el aumento de los precios internacionales. De hecho, el 61% de los beneficiarios no sería parte de la definición de la población objetivo, siendo solo un tercio del total de los subsidios el que lograría llegar a manos de los destinatarios objetivo (Oliver, 2015: 5).

Por otro lado, los mismos no se distribuirían proporcionalmente, existiendo un sesgo geográfico en donde las áreas urbanas y metropolitanas recibirían una mayor participación en los beneficios que las áreas rurales (Oliver, 2015: 6, Nawar, 2014: 90, Yitzhaki, 1990: 773). Un sesgo que, según las distintas fuentes relevadas, se explicaría por tres razones: en primer lugar, una mayor cantidad estaba disponible en áreas urbanas; en segundo, muchas unidades domésticas rurales producían su propio pan; y, por último, el criterio guardaba relación con razones de estabilidad política: la mayor capacidad de movilización de las organizaciones sociales se encontraba en zonas urbanas.

Como adelantábamos, por otra parte, debido al precio fijo de los productos dentro del programa y la variabilidad de los mismos en el sistema de mercado, se generaban incentivos para el cambio de dieta a una más rica en calorías y pobre en micronutrientes, como la prevista por el programa hasta 2014. Una transición y creciente dependencia en la ingesta calórica que sería correlativa al crecimiento de la pobreza. De forma sostenida, la tasa de pobreza crecería entre 2000 y 2011 (Ecker 2016) en un 66% en áreas urbanas y 47% en rurales, pasando (de forma agregada) de 16,7% en el año 2000 a 26,3% en 2013. Esto derivaría, lógicamente, en una pérdida de la seguridad alimentaria al nivel de las unidades doméstica, como resultado de la pérdida del poder adquisitivo y las recurrentes crisis (Ecker, 2016).

Asimismo, a nivel de las unidades domésticas se verificarían diversas estrategias tendientes a poder lidiar con las crisis, las cuales iban desde una mayor dependencia en los alimentos subsidiados, a la reducción de carne y pescado, pasando por la reducción de las porciones de carne. En suma, una reducción de la diversidad dietaria, reducción en la participación de carne y pescado, así como vegetales y frutas, e incremento del consumo de azucares (WFP, 2013).

Ahora bien, fruto de los cambios desarrollados más arriba, en febrero de 2014, el sistema ahora permitiría a los beneficiarios elegir entre un conjunto más amplio de productos que inicialmente rondaba los 20 ítems y luego subiría a más 100, cubriendo alimentos (pollo, carne, pescado) y no alimenticios, como detergente. Asimismo, esto posibilitaría opciones más nutritivas: en palabras de Abdalla y Al-Shawarby (2017: 127) la calidad de la canasta era igual a la calidad disponible en el almacén porque no se subsidiaba ningún producto particular, fomentando una dieta más diversa, reduciendo los incentivos para el consumo de productos densos en calorías.

Por otro lado, el sistema se complementaría con el desarrollo de canales propios para potenciar la competencia de mercado, permitiendo que los almacenes que solo vendían los productos subsidiados tengan un surtido más amplio, a la vez que se presentaría una franquicia de una nueva cadena: Mi Cooperativa. La misma tenía por objetivo llegar a 14.000 tiendas en 2018 y permitir a los pequeños dueños de almacenes recibir préstamos concesionales para equipar y almacenar con productos conforme a las especificaciones del Ministerio. Esta política llevó a un aumento de las ventas en las cadenas estatales de 1.5 miles de millones de libras egipcias (ventas anuales en 2015, vs. 0,8 miles de millones en 2014 y 0,7 en 2013) (Abdalla y Al Shawarby, 2017), a la vez que cristalizaría la trama híbrida, y de implicaciones mutuas, entre actores de mercado y estatales. Avancemos sobre este punto.

2.3. Actores: redes, preferencias y recursos

El entramado de relaciones en la cual se cristaliza la política pública es en extremo complejo. El trigo se compra, año a año, en el mercado doméstico o internacional, donde a inicios de la temporada de siembra, entre septiembre y noviembre, el Ministerio de Oferta y Comercio anuncia el precio de compra en el mercado interno. Para ello, ofrece un anticipo de hasta un 15% o 25% del valor del mercado internacional, de forma de incentivar la venta a través de sus canales y no vía corredores privados (traders).

La temporada de cosecha ocurre entre abril y agosto. En ese periodo, cada dos semanas se juntan representes del Ministerio de Oferta y Comercio, del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Finanzas para resolver los problemas que pudieran registrarse relativos al transporte. Por otro lado, los corredores privados (traders) muchas veces se ofrecen a retirar ellos la producción, reembolsar los costos de semillas y fertilizantes a los productores individuales, por lo que el gobierno se ve obligado a mejorar su posición de negociación a partir de subsidios al diésel para la irrigación de campos, de manera de evitar intermediarios.

Las importaciones de trigo, por su parte, representan entre el 40% y el 60% de la demanda del mercado interno. El volumen a comprar se determina en función de la estimación de la producción interna y la disponibilidad de fondos para la compra en el exterior. Egipto es el principal importador de trigo del mundo, con un 80% del total de importación a cargo de la Autoridad General y un 20% por parte de corredores privados.

Desde 2009, la Autoridad General realiza controles e inspecciones de trigo de manera de asegurar la calidad de las importaciones. Las mismas se hacen a través de los requerimientos de licitación, en donde consta entre sus condicionamientos la obligación de inspecciones. Un total de seis inspectores viajan al país de origen para controlar el embarque, para luego volver a inspeccionarlo en destino, en el puerto mismo. Es interesante notar que, por su posición como principal importador, esos inspectores devienen en tenedores de un poder considerable como jugadores de veto (Tsebelis, 2002). De hecho, algunos son capaces de obstruir o derivar las distribuciones de recursos estatales. Estas acciones pueden configurar un tipo de conducta rentista, donde un pequeño grupo ejerce cierto poder preferencial para asegurarse ventajas económicas. Como desarrollemos, a propósito de otras instancias de control para el caso bajo análisis, Egipto supone un sistema limitado de jugadores de veto (por la alta concentración y jerarquía en el proceso de tomas de decisiones, así como el acceso restringido a participar de las mismas), en donde se configuran condiciones de posibilidad para prácticas rentistas (de ingresos no-ganados por encima del valor de mercado) fruto del acceso restringido a beneficios y recursos (North et al., 2009) y la oportunidad que se les presenta a los funcionarios de beneficiarse por su posición y rol en la asignación de recursos escasos (Geddes, 1994).

Lo mismo, incluso, puede decirse en relación a las prácticas de los traders que mencionábamos más arriba. En el mercado local, los productores medianos y grandes disponen de medios propios para el traslado de la producción y producen casi el 40% del total; mientras que los pequeños productores, responsables por el 50% del total, tienen que contratar el traslado. Por lo general, estos últimos les venden la producción en su campo a corredores privados, quienes la trasladas y la trasfieren a las agencias de gobierno a un precio más caro. Incluso, se han registrado denuncias recurrentes de corredores que mezclarían la producción local con parte comprada en el exterior, a precios más bajos, y la venden a las agencias de gobierno a un valor superior (GASC, 2016).

Asimismo, el abastecimiento doméstico e internacional del trigo se hace a través de subsidiarias del Ministerio de Oferta y Comercio. Se trata de una red de relaciones que implica –por lo menos– 30 actores. En primer lugar, encontramos a los productores de alimentos, quienes en 2014 produjeron 8.5 mmt, de las cuales 3,2 mmt fueron adquiridas por el gobierno para la producción de pan baladi. Esto representaba, solamente, el 40% del total requerido.

Ellos serían responsables por el transporte de la producción a los molinos públicos y los centros de aprovisionamiento local. Los productores no tienen incentivos para producir a gran escala, en parte por las reformas agrarias de Nasser en 1950. De hecho, la mayoría de las granjas productoras en Egipto tienen menos de una hectárea y son de explotación intensiva. Como resultado, los ingresos por cosecha solo dan cuenta del 30% de los ingresos de los hogares. Aun así, los precios altos que paga el gobierno sirven como incentivo para cubrir los altos costos de producción en insumos, como fertilizante y diésel (fuente: Kamal, 2015, en base a datos del International Food Policy Research Institute).

Por su parte, el Ministerio de Oferta y Comercio supervisa la compra, la distribución y la producción del trigo, harina y pan a lo largo de toda la cadena productiva, a la vez que coordina los esfuerzos de dos de sus agencias en todo el proceso. En primer lugar, la Autoridad General para la Oferta y Bienes, la cual emite las licitaciones para las compras de trigo en el exterior desde 2009 y audita las entregas de los que ganaron las mismas, una vez que las transportan a una de las terminales de granos en Alejandría o Suez, entre otras. Adicionalmente, otorga créditos a los productores de los cuales recibe sus cuotas de producción en la temporada de cosecha y le reembolsa al precio fijado por la Autoridad General durante la temporada de siembra.

La segunda agencia, en cambio, es el Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola, el cual compra el trigo en el mercado doméstico a partir de los fondos que le gira la Autoridad General, en función de las estimaciones de cosecha del Ministerio de Agricultura y el Banco Central de Egipto.

Otro punto clave del proceso está dado por las empresas de acopio. La Autoridad General tiene por objetivo asegurar una reserva de cinco meses de producción para evitar reducciones abruptas en la provisión, pero la capacidad de almacenamiento se encuentra muy por debajo de los valores consumidos: la capacidad de almacenamiento promedio de pan baladi en Egipto era, para los años en estudio, de entre 1.0 y 1.5 mmt, mientras el consumo rondaba los 6.8 mmt por año.

Por otro lado, a esta brecha de capacidad se le sobreimprime una segunda vinculada a la calidad: los silos modernos conviven con estructuras viejas, a cielo abierto, que derivan en pérdidas, mermas y fugas a lo largo del proceso: más del 82% de los silos del Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola, por ejemplo, eran a cielo abierto, por lo que cerca del 20% de lo almacenado en los mismos (EHCSS, 2016) termina siendo desperdiciado por la baja calidad de almacenamiento.

A su vez, en la órbita pública, existen dos holdings (EHCSS y GCSS) que administran silos, a la vez que el Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola tiene facilidades a cielo abierto donde se almacena el grueso de la producción doméstica. Mientras el primero se concentra, casi exclusivamente, en la producción de origen interno; el segundo hace lo propio con aquella de origen externo.

El EHCSS se creó en 2006 para mejorar la capacidad de almacenamiento. Para 2013, ya se habían construido 25 silos sobre 50 proyectados, ampliando la capacidad a 750.000 mt. Por su parte, el GCSS controla la gran parte del transporte y molienda, a partir de operar y ser dueña de cinco terminales de granos en Alejandría y Suez, con una capacidad total de 350.000 mt en los puertos y 450.000 mt en silos en tierra.

En cuanto al Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola, el mismo tiene 362 silos, de los cuales 298 son a cielo abierto. Se estima que entre el 20% y el 30% de lo almacenado en los mismos (EHCSS, 2016) termina siendo desperdiciado por la baja calidad de las instalaciones. La Autoridad General, por último, también contrata silos al sector privado para compensar estos déficits.

Las empresas de transporte suponen otro actor de relevancia. Las mismas son responsables por la logística y distribución del trigo de los puertos y las granjas, a los silos y molinos; así como –en el caso de la harina baladi– de los molinos a las panaderías. Cerca del 90% se transporta por tierra, en camiones y vehículos, mientras que el resto lo hace a través de un sistema de trenes de poco mantenimiento. En el caso del trigo de origen doméstico, en cambio, los granjeros son responsables por su traslado a los centros de acopio y almacenamiento. En cuanto al trigo importando, las dos compañías de almacenamiento disponen de camiones y todo el transporte es financiado por la Autoridad General para la Oferta y Bienes. Los molinos contratados por la Autoridad General corren por su cuenta con los gastos de transporte (los cuales representan cerca del 11% de los costos operativos) para su envío a las panaderías o depósitos.

En cuanto a las empresas molineras, las mismas contemplan tanto establecimientos públicos, como privados, contratados por la Autoridad General. Los primeros son parte de una empresa estatal denominada Food Industries Holding Company (FIHC, por sus siglas en inglés): un conglomerado que produce entre el 70% y el 86% del total de pan baladi. Es interesante notar que después de la serie de reformas de 1992, todas las organizaciones públicas se transformaron en holdings. La Autoridad General controla al menos el 51% de esos conglomerados, mientras que el resto recae en manos de bancos públicos, sindicatos, e inversionistas privados.

Para el inicio del año 2013, existían 126 molinos públicos, divididos en siete empresas controladas por FIHC, el resto (cerca de 104) estaban en manos privadas. Mientras, según las fuentes reseñadas, la tecnología de procesamiento de los primeros sería deficiente, sin industrialización alguna, sino a base de una piedra de molienda; los segundos recibían el trigo directamente de la Autoridad General y disponían de técnicas más industriales y eficientes, con cierto nivel automatización. De hecho, sus costos eran menores a los públicos (GASC, 2016).

El siguiente eslabón estaría dado por las panaderías, las cuales operan –por lo menos en lo que hace a la comercialización del pan baladi– bajo licencias oficiales. El proceso suponía que recibirían una cuota de pan de la Autoridad General, en función de la densidad poblacional del área. Según datos oficiales, las panaderías con licencia abastecían, en el período bajo análisis, el 60% de la demanda, mientras que el 40% restante se cubría con panaderías estatales (Kamal, 2015).

Como el acceso al pan, previo a las reformas ya señaladas, no tenía restricción en cuanto a cupos o cuotas, los beneficiarios debían lidiar con largas filas y faltantes de stocks frecuentes. Por regla general, más informal que formal, a inicios del 2013, solo se dejaba que cada individuo se lleve 20 o 30 piezas por vez.

Por otro lado, ininterrumpidamente desde 1989, la pieza de pan baladi se vendía 5 piastras, donde el gobierno cubría la diferencia entre los costos de producción y el precio de venta al público. No obstante, las panaderías eran responsables por la mezcla, la fermentación y la cocina, por lo que, en vistas a los pocos grados de libertad para manejar tanto los márgenes como las cuotas a entregar, se veían en la obligación recurrente de minimizar los costos operativos. Muchas veces recurrían, en este sentido, a microestrategias como, por ejemplo, separar parte de la harina baladi (conseguida a precio subsidiado) para producir para el mercado negro, donde se les pagaba hacia cinco veces más por el mismo producto (Kamal, 2015). De hecho, el pan baladi podía encontrarse en panaderías sin licencia, a un valor dos o cinco veces mayor a su precio oficial.

Por otro lado, los egipcios podrían comprar cantidades ilimitadas, pero los panaderos enfrentaban la entrega de cuotas fijas de harina, por lo que transferían el límite a los consumidores. Esto último se traducía en largas colas, quiebres y peleas en el punto de venta.

Según estimaciones públicas, a fines de 2012 se calculaban 19.174 panaderías totales, de las cuales el 88% eran de origen privado y abastecían al 60% de la demanda. Ahora bien, las mismas peleaban localmente por obtener las licencias oficiales, a partir de una red de influencias y contactos con intendentes y líderes parlamentarios. De hecho, las licencias se encontraban desigualmente distribuidas, a lo largo del país, sin que se correspondan con la densidad geográfica. No obstante, fruto de las reformas del 2014, la cantidad de panaderías con licencia crecería hasta alcanzar las 25.684 (Abdalla y Al-Shawarby, 2017). Asimismo, esta red de influencias tenía su origen mismo en el Ministerio de Oferta y Comercio, el cual distribuía entre los miembros del parlamento un número de licencias por año, en función del crecimiento demográfico o la disponibilidad del pan en sus distritos. Los legisladores, por su parte, consultaban con los intendentes locales para su entrega.

A su vez, las panaderías suelen ser recurrentemente auditadas por inspectores nombrados por el Ministerio de Oferta y Comercio, a nivel de las gobernaciones, para supervisar las operaciones dentro de una comunidad determinada. Las inspecciones se estructuran sobre la base de visitas recurrentes al punto de venta para chequear si se cumple, o no, con las regulaciones sobre horas de operación, cuotas, precios y peso del pan. A su vez, suelen auditar, al azar, si una rodaja de una muestra pesa 130 gr (con un 10% margen de tolerancia) y se envían reportes con resultados al Ministerio. Según informes de campo (Kaplan, 2015), los controles serían bastante “laxos”, sobre todo porque serían llevados a cabo por funcionarios de baja escala que cobrarían salarios muy bajos. Incluso, sería su salario mismo el que genera fuertes incentivos para distorsionar el sistema, dado que pueden reclamar un bono del 25% sobre el valor de cada multa impuesta. Asimismo, dada la brecha de precio entre el mercado negro y el oficial que mencionábamos, y el bajo salario de los inspectores, los dueños de las panaderías podían pagar sobornos por encima del bono presunto que el inspector hubiese recibido por una multa.

Por último, en los años bajo análisis, se registra un actor de último recurso: los militares. Los mismos son recurrentemente convocados por el Ministerio, en tiempos de crisis económica, para producir y distribuir el pan. De esta forma, colaboran en reducir los faltantes, aun cuando su capacidad de producción es marginal sobre el total, con solo 6 establecimientos de producción industrial en El Cairo.

Ahora bien, cuando el conjunto de relaciones de estos actores se despliega en sincronía (como lo muestra la figura 7), lo primero que se pone en evidencia es la gran dispersión de los mismos y la concentración del conjunto de relaciones en dos niveles: el Ministerio de Oferta y Comercio y sus agencias derivadas; y la red de distribución, acopio y molienda.

Una segunda característica que emerge con fuerza es que estos dos nudos de relaciones afectan preferencialmente a la parte de la red vinculada a la producción, transporte, molienda, elaboración y venta del pan baladi. En cambio, en el perfil y borde mismo del cuadro se evidencia una producción rural de baja escala, casi exclusivamente destinada al consumo doméstico, que permanece por fuera del entramado de agencias y controles estatales. A su vez, la compra de producción doméstica o internacional, a través de traders para la producción de pan fino y shami permanece también por fuera del objeto preferencial de control y regulación de las agencias estatales.

Por último, algo sobre lo que volveremos en lo sucesivo, este entramado de relaciones previsto por el diseño de la política pública asociada al pan y harina baladi, pone en evidencia cuatro principios de clasificación o división de los actores implicados, en función de su orientación (al mercado interno/externo), del orden en el que se inscribe (público/privado), su escala (pequeña/grande o artesanal/industrial) y calidad. Volveremos sobre este punto.

Figura 7. Red de relaciones previstas por el programa

Fuente: Elaboración propia.

3. El subsidio al pan baladi y los componentes de la capacidad estatal

3.1. Legitimidad del sujeto estatal

En lo referido a la legitimidad del accionar de las agencias de gobierno, en particular en lo relativo a las autorizaciones legales que sustentan su despliegue, se destaca no solo una serie de regulaciones nuevas (emergentes al inicio del período de análisis) que buscan –como mencionábamos– generar cambios en el conjunto de relaciones prescriptas de producción, distribución y entrega del pan baladi (con el objetivo de despapelizar el beneficio, mejorar su focalización, reducir la base de beneficiarios potenciales, reemplazar el sistema de cuotas por uno de vouchers, así como complementar el subsidio al pan con una canasta más amplia, entre otros), sino también un fuerte consenso deontológico sobre aquello que debería seguir siendo una provisión pública, más o menos generalizada. Es decir, en última instancia, el accionar del gobierno se encontraba legitimado a partir de ocupar un lugar efectivo en el marco de una economía moral en los segmentos más postergados. Una economía moral del pan, sustentada en más de setenta años de vigencia del programa, la cual tenía como premisa el derecho a la comida y condiciones justas y sustentables para su producción y consumo.

De hecho, el caso de Egipto nos expone a una situación diferente a los otros dos casos bajo estudio: mientras el accionar del gobierno, a lo largo de todos los eslabones de la cadena de provisión, se encuentra legitimado en una economía moral fuertemente arraigada, las reformas tendientes a mercantilizar el sistema y dotar de legitimidad a la intervención de actores del mercado no necesariamente lo estaban. Puntualmente, el Decreto 312 de 2014, el cual fijaba los cambios en las cuotas mensuales, el desembolso de una asignación para la compra de un set de productos más amplios, el sistema de puntos de recompensa para quienes usen las smartcards y la consolidación de los viejos sistemas de subsidio al pan y de racionamiento en uno nuevo, integrado.

Sin embargo, aún con dudas a nivel de opinión pública, en mayo de 2016 se realizó una encuesta (sobre una muestra al azar de beneficiarios) en donde se constataba una fuerte adhesión al mismo, con niveles de apoyo del orden del 59% (Abdala y Al-Shawarby, 2017). A su vez, el 72% de los encuestados había señalado que no tenía dificultades en obtener la tarjeta Smart, así como el 91% sostenía que la calidad del pan era mejor, mientras que el 96,4% manifestaba que tanto la cantidad recibida como el peso por unidad de producto era superior al esquema anterior.

En suma, el accionar de las agencias estatales, en particular del Ministerio de Oferta y Comercio, la Autoridad General para la Oferta y Bienes y el Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola evidencia un fuerte respaldo en lo relativo a las reformas del sistema de pan baladi en lo que hace a calidad, adecuación, disponibilidad y horas de espera, así como en la consecuente emergencia de mecanismos de mercado.

No obstante, por fuera de la adhesión global, se registran algunos reclamos y resistencias. Sobre todo, en los quintiles inferiores. En este sentido, los consultados de niveles socioeconómicos más bajos, tendían a valorar positivamente el sistema anterior (52,2%) aun cuando apreciaban la nueva diversidad de productos (54,9%). Por otro lado, volviendo a las evaluaciones postreforma, existían marcadas diferencias geográficas. En el Bajo Egipto se presentaba la mayor adhesión con 67%, mientras que, en el Alto Egipto, la misma era del 55%. Asimismo, cuando se preguntaba por el tamaño del subsidio, el 53% sostenía que era menos adecuado que el ofrecido por el viejo sistema (este porcentaje ascendía al 61,1% en el quintil más pobre), mientras que solo el 40% creía que era lo mismo.

Por lo demás, por fuera de las valoraciones y percepciones, los niveles de adhesión de hecho se incrementaron. Previo a las reformas, en 2013, se registraban 18,5 millones de unidades familiares beneficiarias, equivalentes a 66,7 millones de individuos, así como 24.003 panaderías participando; para el 2015 (un año más tarde de la implementación de las reformas), los hogares en goce efectivo del beneficio ascenderían a 20,6 millones, equivalentes a 68,9 millones de personas, y las panaderías a 25.684.

En suma, fruto de las reformas, y más allá de las opiniones y percepciones, lo cierto es que los beneficiarios pasaron de representar el 73,47% de la población total en 2013, al 74,27% en 2015. Sin embargo, esta ampliación de los beneficiarios en un punto porcentual se mantiene por abajo del ritmo del crecimiento demográfico: mientras en el período en cuestión la base de beneficiarios se amplía en 3,2 puntos porcentuales, la población crece 4,42 puntos porcentuales. (Fuente: Elaboración propia en base a Banco Mundial, Eurostat y Abdalla et al., 2017)

3.2. El vínculo con actores no estatales

Como mencionábamos anteriormente, el entramado de relaciones previsto por el diseño de la política pública asociada al pan y harina baladi pone en evidencia cuatro principios de clasificación o división de los actores implicados, sobre todo en función de su orientación (al mercado interno / externo) y del orden en el que se inscribe (público/privado).

El gráfico siguiente revela algunas características interesantes, como primer acercamiento. En primer lugar, los dos cuadrantes que definen la órbita privada son bastante más robustos (en términos absolutos) de impresión que se podría tener a priori.

Figura 8. Clasificación de actores implicados

Fuente: Elaboración propia.

En segundo lugar, a medida que uno se aleja de la órbita que define a las agencias estatales, y nos adentramos a los dominios de producción, molienda y distribución, crece la participación del sector privado. Una participación que tiende a centralizarse en el mercado interno y que, incluso, participa en holdings de titularidad mixta que ocupan un lugar intermedio en el eje público/privado. Esto devela otro punto: al eje público/privado se le sobreimprime otro principio de división relativo al par decisión/ejecución: mientras las decisiones se concentran a nivel público, es en el orden de la ejecución en donde emergen los actores privados. El sector privado deviene en una prótesis para la acción del aparato burocrático.

Figura 9. Clasificación de actores públicos/privados en función del par decisión/acción

Fuente: Elaboración propia.

En una palabra, el Gobierno se reserva como facultad y recurso de Estado el monopolio de las decisiones, así como un grado importante de libertad en los niveles intermedios de acción (importación, distribución, molienda e incentivo a la producción), mientras que relega a un esquema híbrido de incentivos y controles los niveles más operativos de ejecución. Volveremos sobre este punto.

Por último, los actores privados pueden –a su vez– clasificarse sobre la base de sus niveles de tecnificación, en un continuo de dos polos: artesanal/industrial. Sobre todo, en lo que hace a la molienda, el acopio y el transporte, dado que, como mencionábamos, la tecnología de procesamiento oscila entre sectores que operan en base a piedra de molienda, mientras otros disponen de cierto nivel automatización. A su vez, los silos modernos conviven con estructuras viejas, a cielo abierto, que derivan en pérdidas, mermas y fugas a lo largo del proceso. Es, principalmente, este eje (sobre el que se estructuran los atributos de tecnificación, capacidad y calidad) el que sustenta la convocatoria pública a esfuerzos privados como complemento del accionar de la burocracia.

Una convocatoria que, como adelantábamos, se estructura sobre un esquema híbrido de incentivos y controles que se vienen gestando de forma progresiva, al ritmo de la conflictividad social, desde el gobierno de Sadat. Abdel-Latif y Schmitz (2010 y 2009) trazan la trayectoria de las políticas para atraer inversiones privadas desde: (a) mediados de la década de 1970, con la incorporación de leyes que ponían fin a la expropiación (nacionalización); (b) la inauguración de disposiciones legales para la igualdad de trato de las empresas locales y extranjeras en la década de 1980; (c) las políticas de ajuste estructural en la década de 1990; y (d) la propiedad intelectual y las leyes laborales a principios de la década de 2000. Asimismo, según Omran (2007) las 314 empresas estatales de Egipto se agruparon en 27 sociedades (los ya mencionados holdings), para luego reducirse a 14 en 2001. Sin embargo, en un trabajo posterior (Omran, 2009) haría un seguimiento con una muestra de 52 de estas empresas privatizadas durante el período de 1995 a 2005 y señalaría que el gobierno habría retenido el control de más del 35% de las mismas.

Ahora bien, el sistema en su conjunto depende de la producción agrícola local. Sobre todo, porque es a la luz del remanente no-producido que se determina el cupo a importar, con el consecuente impacto en el gasto público.

En este sentido, es importante resaltar que la agricultura en Egipto absorbe cerca del 30% de la fuerza de trabajo y da cuenta del 15% del PBI (Frereichs, 2016: 14). Sin embargo, solo un tercio de las áreas cultivadas son destinadas al trigo, aun cuando reciben un pago de un precio subsidiado significativamente más alto que el precio internacional para crear incentivos para mantener o incrementar la producción doméstica (Frereichs, 2016: 14). Según varios autores existen dos centros de producción agrícola en Egipto (Frereichs, 2016; Ayeb 2012): las “tierras viejas”, las cuales se encuentran en el valle y delta del Nilo y dan cuenta del centro histórico de producción y una de las zonas más productivas e intensivas del mundo, en las cuales prevalecen patrones de subsistencia y pequeños tenedores de terrenos; y las “nuevas tierras”, fruto de las reformas de Sadat y Mubarak, en donde grandes unidades producen productos para el mercado exportador.

Esta situación es heredera, en parte, del régimen de titulación e incentivos que generó este esquema de reformas que tuvo, en su origen, el objetivo de desarrollar una agricultura de corte exportador e intensiva que mejore la posición de Egipto en el mundo en un doble movimiento: de un pequeño campesinado a inversores de escala; y de cultivos domésticos tradicionales a unos no-tradicionales y exportables (Ayeb, 2012). Esto habría dañado de forma sustancial el sistema de derechos del campesinado tradicional.

Una primera reforma fue realizada por Sadat, en la década de 1970, permitiendo el incremento de la renta (congelada desde 1952), facilitando los desalojos, la cual sería profundizada a partir de 1986, cuando Mubarak inició un proceso de liberalización de la agricultura que entró en efecto en 1992, con el objetivo de activar los mecanismos de mercados de renta y valor con miras a mejorar la eficiencia del sector.

En los hechos, esta situación derivó en una pérdida de derechos de quienes alquilaban y una reconfiguración de las relaciones entre dueños e inquilinos. De hecho, a partir de 1997 los propietarios estaban en condiciones de libertad para reocupar su tierra o alquilarla con nuevos contratos. Gran parte de la pobreza rural puede explicarse en este sentido: una reforma que afectó a 904.000 productores (cerca del 25%), muchos de los cuales se convirtieron para 2012 en campesinos sin tierra (Ayeb, 2012). En suma, el grueso de la producción recibida por el Banco Central para el Desarrollo y Crédito Agrícola para su acopio es (a pesar de los incentivos a la producción) en su mayoría vendida por productores medianos, así como corredores privados y grandes con capacidad de transporte propio y a escala.

Con respecto al último eslabón, las panaderías, son recurrentes los autores que señalan la existencia de prácticas de corrupción en las panaderías patrocinadas por el gobierno (aquellas que cuentan con licencia), en donde en lugar de usar la harina para la producción de pan, la misma sería revendida en el mercado negro a un 100% de valor subsidiado (Oliver, 2015: 4), con la consecuencia lógica de generar desabastecimiento, largas filas y protestas sociales. Incluso, los panaderos desviarían harina para la producción de tipos de pan más caros que se vendían en el mercado abierto: compraban un saco de harina subsidiada por LE 8 para luego poder venderlo en el mercado negro con un margen adicional del 50% (Sachs, 2012: 73).

Previo a las reformas que buscaron introducir mayores incentivos para la actividad privada, así como limitar el consumo del pan baladi fomentando otros productos complementarios, el gobierno recurrió a diversos mecanismos con el objetivo de controlar la distribución y reabastecer el mercado. Uno de ellos fue el de estructurar la distribución del pan sobre una red clientelar (Halawa, 2013): activando, así, a nivel nacional un sistema de distribución de pan a través de locales partidarios y asociaciones civiles. Se trató de una serie de redes informales, tanto en la distribución como en el acceso al pan y la harina baladi, puestas en marcha en enero de 2013, cuando Bassem Ouda asumió la conducción del Ministerio de Oferta y Comercio. Las mismas implicaban un sistema de distribución de alcance nacional a través de unidades locales y locales partidarios (usando estructuras partidarias del Partico de la Libertad de la Hermandad Musulmana).

Es interesante indicar, en este punto, que Egipto tiene una larga historia, con un rol muy activo por parte de las organizaciones sociales en el tratamiento de los problemas de pobreza y acceso a los servicios (Kandil, 2004). Históricamente, las organizaciones de base confesional han desempeñado un papel clave en este sentido (Kandil, 2004). De hecho, Egipto tiene el mayor número de organizaciones en la región árabe, llegando a 46.700 entidades registradas en 2015. El número, según señala Kandil, habría aumentado después de las manifestaciones masivas de enero de 2011. No obstante, el mismo debe manejarse con cautela: algunas actividades cuasi comerciales, como la provisión de guarderías, se brindan dentro del marco legal de una organización social, considerada por algunos como una estrategia de “refugio fiscal”.

Por otro lado, se buscó mejorar los incentivos para la identificación y reporte de infracciones de los inspectores. En este sentido, estos no solo recibían un incremento de su salario de hasta el 25% por reportar incumplimientos, sino que los panaderos certificados como “fieles” obtenían un 10% adicional de ganancia después de tres meses. No obstante, dadas las diferencias de precio entre el mercado negro y el oficial, así como los bajos salarios de los inspectores (sobre los que volveremos), era recurrente la complicidad entre ambos para volcar parte de la producción o los insumos al mercado negro.

En suma, aun cuando las agencias de gobierno establecen incentivos y controles como estrategias de vinculación y articulación con actores no estatales, las mismas no logran revertir los incentivos para filtrar recursos del sistema de subsidios, los cuales dejan de estar disponibles para sus beneficiarios originales. Una serie de presiones que logran, como adelantamos, enfrentar incluso a la burocracia, como actor, con el gobierno. Desarrollemos este punto.

3.3. Organización y medios para la acción

A grandes rasgos, se pueden identificar cuatro etapas en el rol y la modalidad de intervención del orden estatal, sus actores, recursos y lógicas, en las esferas del mercado y las redes de reproducción social en Egipto. En un primer momento, las responsabilidades y acciones, así como la legitimidad de acción de sus agencias de cara a su intervención, se ampliaron como fruto de la revolución de 1952 y el nuevo rol de intervención directa en la economía, así como el ofrecimiento de servicios de salud, educación, transporte y vivienda. Por su parte, el sector privado vería limitado su accionar a actividades comerciales y pequeños negocios, sin ningún rol a gran escala, con relaciones semi-feudales en áreas rurales (Alissa, 2007).

En una segunda instancia, sobre el final de la de década de 1960, y como consecuencia de la ampliación del rol del gobierno, emergería una elite de las capas educadas de las clases medias y altas, con la misión de hacer cumplir determinados objetivos de desarrollo. El crecimiento del aparato burocrático acompañaría el proceso de desplazamiento de una “militocracia” a una tecnocracia, en vistas a dar respuesta a proyectos de desarrollo y obra pública a gran escala, de la mano de ingenieros y economistas (Ayubi, 1991). En palabras de Badran (2013), la burocracia verificó una tensión en términos de las posibilidades que suponía la expansión de los roles del Estado y la resistencia a realizar cambios estructurales para mejorar su desempeño.

Asimismo, el sector privado empezaría a tomar un nuevo vigor al pulso de exfuncionarios. En términos de Ayubi (1991), poco a poco exoficiales de las fuerzas armadas que habían asumido roles de liderazgo público pasarían a integrar los principales grupos económicos. De hecho, entre los más importantes hombres de negocio a medianos de la década de 1970, el autor registraba 2 ex premier, 22 exministros, 12 expresidentes de empresas públicas, subsecretarios de gobierno y gobernadores.

En un tercer momento, marcado por el gobierno de Mubarak, se asistiría a una profundización del rol regulatorio con una creciente participación del sector privado (Badran, 2013). Incluso, con un mayor involucramiento del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la definición de la agenda de gobierno, como mencionamos. De esta forma, asistimos a la paradoja en donde la emergencia de un creciente rol regulatorio del gobierno sería la consecuencia lógica de la desregulación de la economía y la emergencia de agencias de regulación de los sectores públicos. Un proceso, siguiendo los desarrollos de Vogel (2018), que debe ser entendidos no en términos de una “desregulación”, sino de “reregulación”, del desarrollo de nuevas instituciones estatales para la “creación” de un mercado. Es por esto, que lejos de ser una actividad primariamente destructiva, el proceso de reformas, en los términos de Vogel, es constructivo.

En un cuarto momento, inaugurado a partir de la Revolución de 2011, así como por el gobierno interino que asumió en julio de 2013 tras la destitución de Morsi y la elección del primer presidente civil desde 1952, se buscaría una redefinición general del rol del gobierno y las agencias del Estado, cristalizado en una nueva Constitución.

En esta última etapa, coincidente con el período bajo análisis, asistimos a una estructura burocrática centralizada y mecánica (Sayed, 2004) con jerárquicas rígidas entre diferentes niveles y un esquema estricto de toma de decisiones con canales de comunicación unidireccionales, del tipo top-down, con procedimientos estandarizados. Estos altos niveles de formalización evidencian fuertes dependencias en reglas, procedimientos y políticas, en el marco de procesos de toma de decisiones centralizados con esquemas de definición de tareas restrictivas y excluyentes. En términos de Mintzberg (2003), se trataría de una estructura asimilable al tipo de la Burocracia Mecánica, en donde no se registran modalidades de intervención según las particularidades locales (de las gobernaciones, en este caso), sino que el gobierno central mantiene el control sobre la legislación, el desarrollo de la política a nivel nacional y la definición del contenido de todas las comunicaciones bajo una “mentalidad de control” (2003: 201).

La estructura de gobierno administrativo egipcio es compleja y grande, con muchas capas superpuestas (Al-Araby, 2014). Se componía para los años bajo estudio de 34 ministerios, dos de ellos ministerios estatales y el resto ministerios del gabinete (Al-Araby, 2014). También incluía 234 agencias independientes de fin público, 23 entidades gubernamentales y una gran cantidad de unidades locales (Al-Araby, 2014). Las unidades locales se dividían en 27 provincias y 323 direcciones de servicio. Esta estructura compleja es el resultado de una serie de leyes vigentes, como la Ley de Servicio Público (Ley 47 de 1978, con sus 17 enmiendas), que ha sido modificada recientemente; el derecho administrativo local (Ley 43 de 1979); y Ley de Organización Pública (Ley 61 de 1963) (Al-Araby, 2014). La complejidad del marco legal que rige la estructura de la organización es clave para comprender el sistema actual y sus capas superpuestas. Sobre todo, a la luz del hecho que la gran cantidad de entidades ha sido identificada como una de las causas principales de distorsión, conflicto organizacional y falta de coordinación en la burocracia (Al-Araby, 2014), así como desincentivo para la inversión privada.

Por otro lado, a pesar de décadas de esfuerzos de descentralización, la burocracia egipcia seguía siendo altamente centralizada. En 2004, la descentralización administrativa se describió como “una ventana de oportunidad para implementar una reforma integral del servicio civil en Egipto” (Handoussa, Hay, Osman y Kandil, 2004: 9). Sin embargo, la praxis presupuestaria seguiría siendo centralizada y concentrada.

Por otra parte, el tamaño de la burocracia ha sido desproporcionado en Egipto, con 6.37 millones de empleados en 2014 (Al-Araby, 2014). Esto constituye una carga de peso para el presupuesto estatal: en los términos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el servicio civil en Egipto consta de grandes cuerpos de personal, fijos, permanentes y cuyo costo constituyen el 12% del PBI (PNUD, 2015). El principal déficit en la administración pública sería su baja productividad, una moral deficiente y un estilo tradicional, centralizado y jerárquico. Siempre en el marco de mencionado informe, aun cuando se habrían dado pequeños pasos para integrar las capacidades digitales en la producción de servicios públicos, el sistema estaría dominado por una cultura de deferencia. Asimismo, se trataría de un sistema jerárquico y complejo que ha resultado en un sistema caracterizado por “estancamiento procesal, burocracia interminable, cuellos de botella institucionalizados, falta de compromiso y falta de responsabilidad administrativa” (PNUD, 2015).

Además, este tipo de estructura tendría como correlato una falta de mecanismos de control, rendición de cuentas y monitoreo, que repetidamente han sido señalados como brechas a subsanar en el marco de recurrentes e inconclusos procesos de modernización del aparato burocrático. Asimismo, se registrarían problemas de coordinación en vistas al trabajo de las diversas agencias en compartimentos estancos, con solapamientos entre diferentes unidades y redundancia en ciertas funciones de regulación. Un punto que pone de relieve la necesidad de articulación, con el sector privado, las organizaciones civiles y el ejército como prótesis técnica de ejecución, como abordamos en el apartado anterior.

Por otro lado, se verificaría una pérdida de estatus de los empleados públicos, así como un bajo esquema de salarios y recompensas; aspectos que derivarían a una baja productividad en la administración pública. Además, no se registrarían incentivos ni recompensas por desempeño o iniciativas sobresalientes (PNUD, 2015). En este contexto, los empleados públicos registraban, en el período bajo análisis, un salario promedio mensual que oscilaba entre los u$d 35 y u$d 70, con la posibilidad de pagos suplementarios, bajo definición discrecional de sus superiores. De hecho, según el informe de CIPE (2010), los empleados públicos sufrirían de salarios relativamente bajos, en comparación con el crecimiento constante de los precios de los productos y servicios. La banda inferior, nivel 6, con la que se ingresaba en el servicio público era de LE 35 por mes en 2008 (un equivalente a u$d 25, aproximadamente). Esto evidencia, por otro lado, que para el año 2014, en donde el Gobierno Interino enfrentaba un déficit fiscal mensual de u$d 3.200 millones (Massey y Miller, 2015: 170) y el Estado egipcio, según datos del Centro de Estadísticas Oficiales, constituía el principal empleador del país con 5.1 millones de empleados, un aumento marginal de salario impactaba de forma desproporcionada en las cuentas públicas.

Según el Ministerio de Planificación, Monitoreo y Reforma Administrativa, el costo de la administración pública en Egipto, según lo informado en el presupuesto 2013/2014, era de casi LE 147 mil millones (u$d 21 mil millones), excluyendo intereses y subsidios. Los salarios constituían el 44% (u$d 9.3 mil millones) del mismo. Un costo que también se combinaba con una baja productividad y una insatisfacción del público en general sobre el desempeño de la burocracia (Al-Araby, 2014).

Asimismo, a los bajos salarios, se le sumaban los problemas de infraestructura. En los años bajo estudio, se evidenciaba una generalización en las condiciones precarias de empleo con una infraestructura deficiente. Según registros etnográficos (Barsoum, 2018), visitas a varias oficinas públicas en zonas rurales, por fuera de El Cairo y Alejandría mostraban mobiliarios viejos, computadoras viejas (si había alguna) y oficinas hacinadas de empleados. Esta situación no sería nueva y se proyecta sobre la historia reciente de Egipto, en vistas a que, según datos de 2004 (Sayed, 2004), en el Ato Egipto, el 16% de las oficinas públicas se consideran peligrosas, el 18% no tenía conexión telefónica, mientras que el 6% no tenía acceso al agua, sanitización o energía eléctrica.

En cuanto a los aspectos técnicos, la capacitación no se realizaba con base en una evaluación precisa de las necesidades o la asignación de roles. Por el contrario, la misma se utilizaba como un instrumento de promoción (por lo que los funcionarios públicos debían asistir a un programa de capacitación para recibir una promoción). Los funcionarios de nivel medio y junior exhibían indiferencia y resistencia a las reformas, ya que no estaban incluidos en el desarrollo de políticas, las cuales eran establecidas por altos funcionarios y no se percibía que condujeran a un “cambio positivo”. Además, se esperaba que asuman los altos costos económicos y sociales de la misma (PNUD, 2015). También se observó en la evaluación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo que la élite política y administrativa carecía de la habilidad y experiencia para sortear estas barreras para la reforma. De hecho, a pesar de las prioridades para su ejecución promovida por altos funcionarios públicos desde mediados de la década de 1980, el progreso ha sido modesto debido a la capacidad limitada para lidiar con las altas barreras económicas y políticas para su realización (Sayed, 2004).

Respecto de sistema de evaluación, en una serie de entrevistas, Maher (2011) señala que para el 2011 el mismo era altamente subjetivo, dado que el 99% habría recibido un “excelente” como calificación, más allá de su desempeño efectivo. Según el autor, el evaluador carecía, incluso, de las habilidades necesarias para llevar a cabo la evaluación en cuestión. En este punto, Sayed (2004) estimaba que es la falta de incentivos financieros la que empuja a sobreestimar la contribución y desempeño de los empleados, de manera que puedan calificar a promociones y ascensos como compensación de la falta de ingresos. Volveremos sobre este punto en lo sucesivo.

A su vez, los sistemas de promoción se basarían en la superioridad de categoría y experiencia, y no en el desempeño, en el marco de una cultura organizacional que tiene, entre sus condiciones de producción, una matriz militar en donde los empleados de menor rango buscan cumplir con sus superiores. Un esquema en donde el respeto es para con los superiores, quienes definen no solo su remuneración, sino que les pueden quitar sus privilegios (Massey y Miller, 2015).

Estas condiciones de empleo y funcionamiento del aparato burocrático, más el bajo sueldo, derivarían en una pérdida progresiva del estatus del empleado público (Barsoum, 2018). Del ethos del servicio público, con el consecuente riesgo (como mencionábamos en capítulos precedentes) de captura y balcanización de sus intereses^[5], algo que adelantábamos a propósito del proceso de inspección en las panaderías y las prácticas rentistas de los inspectores, reportadas por varios autores. De hecho, aun cuando estaba prohibido por ley que el empleado público tuviese otro trabajo, muchos declaran trabajar en restaurantes y taxis como complemento de su salario (Massey y Miller, 2015). A su vez, según una serie de entrevistas a 100 empleados públicos en 2010, el 82% respondió que no estaban conformes con su sueldo; y el 97% que el mismo no estaba en línea con los valores de mercado.

A raíz de la revolución, los funcionarios y otros empleados del sector público se habían vuelto más activos en la organización de protestas, exigiendo mejoras en sus condiciones de trabajo. Un punto de tensión histórica entre el gobierno y la burocracia que adelantábamos, donde –por ejemplo– los trabajadores del sector público organizarían 1.355 protestas sólo en 2012 (Centro Egipcio de Derechos Económicos y Políticos, 2012). La protesta sostenida ha llevado a un aumento en el salario mínimo a LE 1.200 y la conversión de 250.000 puestos a tiempo parcial en puestos permanentes.

Todos estos factores confluirían en una desmoralización de los empleados públicos y una pérdida de espíritu de cuerpo, así como una potencial captura de sus intereses cristalizada en prácticas rentistas en el marco de un enfrentamiento con el gobierno. Es más, existen registros que documentan la falta de confianza entre los distintos niveles organizacionales (Sayed, 2004): los niveles medios y bajos no confiaban en los superiores, al considerar que los tratan como “chivos expiatorios” de sus propias falencias.

De todas formas, es importante remarcar que, aun con un bajo salario y una pérdida de status progresiva, en términos relativos el servicio civil ofrecía condiciones de empleo favorables en comparación con el sector privado, predominantemente informal. Los empleos públicos brindaban trabajo permanente de por vida, acceso a seguro social y de salud, así como salarios y horas de trabajo relativamente favorables. En este sentido, el servicio público seguía siendo el empleador preferido de los egipcios, especialmente los jóvenes con estudios terciarios y universitarios (Barsoum, 2016). Incluso, ofrecía permisos de maternidad y jornadas laborales más cortas (Barsoum, 2016).

Por otro lado, esta cultura organizacional, junto con la falta de mecanismos de rendición de cuentas, control, monitoreo y sanción, derivaría en la generación de incentivos para prácticas ilegales y falta de transparencia. De hecho, según los informes de Transparency International, los niveles de corrupción, soborno y abuso de poder en Egipto, a inicios del 2014, se mantiene entre los más altos del mundo, posicionándose en el lugar número 118, entre 176 países relevados. Según un reporte del año 2013, la mayoría de las prácticas de corrupción se registrarían en los niveles inferiores del aparato burocrático, con un declive en los niveles altos (Aziz y Clinger, 2013). A su vez, un factor que incrementaría la posibilidad de corrupción es la gran cantidad de disposiciones y regulaciones de reforma, sobre todo en vistas a que suman ambigüedad al marco legal y brindan la posibilidad de un uso selectivo, discrecional y estratégico de las normas en beneficio privado.

En esta línea, el proyecto de Justicia Mundial (WJP, por sus siglas en inglés) desarrolla un Índice de Estado de Derecho [Rule of Law Index]. El mismo constaba, para el año 2016, de una serie de puntajes y clasificaciones en ocho factores y 44 subfactores, sobre la base de distintas fuentes de datos. En primer lugar, una encuesta general de población (GPP) realizada por las principales empresas de encuestas locales, utilizando una muestra representativa de 1.000 encuestados en cada país; y en segundo, cuestionarios de encuestados calificados (QRQ) que consisten en preguntas cerradas completadas por profesionales legales, expertos y académicos del país, con experiencia en derecho civil y comercial, derecho constitucional, libertades civiles y derecho penal, entre otros.

En los resultados publicados en 2016 (relevados a lo largo del año 2015), en lo relativo a la dimensión de corrupción, se indica que se verificarían sospechas recurrentes de sobornos, pagos informales y otros incentivos en la prestación de servicios públicos y la aplicación de las normas, por parte funcionarios de gobierno en Egipto. Esto aplicaría, incluso, en lo relativo a la contratación pública y los contratos de obras públicas.

3.4. Acción interinstitucional

En este marco general, es comprensible que a lo largo de los años se hayan anunciado diversos programas de reformas, paralelos al pulso de las definiciones/redefiniciones sobre el rol del gobierno, bajo lemas como “revolución administrativa”, “sacudiendo las instituciones de gobierno” o “demoliendo la rutina del fracaso” (Massey y Miller, 2015). De hecho, sólo en el último tiempo, Egipto lanzó un programa de reformas del servicio civil en 2008, el cual contemplaba la revisión de funciones de las agencias existentes, a la vez que reducir las funciones redundantes y mejorar la coordinación entre instituciones.

La iniciativa se presentaba como una instancia de diálogo entre organizaciones públicas y privadas para mejorar el entorno regulatorio, sobre todo en lo relativo a la falta de claridad de las regulaciones existentes, la ausencia de un sistema para identificar los decretos obsoletos, la duplicidad de autoridades en posición de emisión de regulaciones sobre los mismos temas, la inconsistencia de regulaciones emitidas por diferentes autoridades, entre otras (ERRADA, 2013).

En los años sucesivos, se inventariaron más de 30 regulaciones relacionadas con el desarrollo de negocios, incluyendo leyes, decretos presidenciales, decretos del primer ministro, decretos ministeriales y decisiones de autoridades subordinadas, de las cuales el 35% no se publicaban en ningún soporte para su conocimiento público (ERRADA, 2013). A su vez, para compilar estas regulaciones, se examinaron más de 500.000 disposiciones (90% de las cuales eran decisiones administrativas relacionadas con la administración pública y no regulaban negocios) de diferentes fuentes. Las regulaciones inventariadas se clasificaron en 200 temas de servicios económicos que regulan el trabajo de los ministerios que participan del proceso.

Desde entonces, el gobierno avanzó en eliminar las inconsistencias y la superposición de las regulaciones mediante una revisión sistemática en consulta con el sector privado y las organizaciones sociales. Esta revisión resultó en la racionalización de más de 2.000 regulaciones, a través de 30 decretos ministeriales emitidos entre agosto de 2008 y febrero de 2012, a la vez que se identificaron cerca de 1.000 regulaciones derogadas implícitamente que aún podrían estar en uso (discrecional) a pesar de su revocación legal.

Por otro lado, en lo que hace al sector de industria y comercio, se emitieron recomendaciones que –estiman– podrían generar ahorros anuales por un monto de LE 68 millones en temas de permisos de construcción para empresas industriales, registro industrial y licencias de operación, liberación de aduanas y marcas registradas, entre otras.

Aun cuando el proceso de revisión fue amplio, su alcance se limitó a 10 ministerios en su etapa inicial. No obstante, se trata de un proceso abierto que la Constitución de 2014, la cual surgió después de casi cuatro años de movilización social, buscó cristalizar en temas clave como la descentralización, el servicio civil y la relación entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial al interior del orden estatal.

Por otro lado, la dinámica de relaciones entre agencias estatales entre sí y para con actores no-estatales queda reflejada en las previsiones presupuestarias. En este sentido, el presupuesto nacional se divide entre la administración pública (que incluye al gobierno central) y la administración local (que involucra a las gobernaciones), constituyendo la clave de la determinación de relaciones entre distritos y jurisdicciones. Los requisitos presupuestarios se identifican en los niveles más bajos de la administración local y se pasan a los niveles más altos, hasta la gobernación, antes que se incluyan en el presupuesto de una de las 11 direcciones. El Ministerio de Finanzas tenía la función superior y determinaba los límites máximos del presupuesto y las solicitudes de todas las direcciones de la gobernación y los ministerios de línea, así como otras unidades de la administración central. Luego, el Gabinete aprobaba el presupuesto antes de presentarlo al Parlamento para su discusión (Boex, 2011).

El presupuesto de la administración local fue, para el año 2014/2015, de LE 97 mil millones (u$d14 mil millones) de los cuales el 87% se destinó a salarios. Un equivalente al 18% del presupuesto nacional total (LE 816 mil millones, equivalentes a u$d 117 mil millones) era invertido en la administración pública y 12% en la administración local.

Esta praxis presupuestaria no parece reflejar las décadas de esfuerzos de descentralización, sino –por el contrario– su resistencia. El proceso sigue siendo una combinación de un modelo centralizado del tipo top-down, aunque muestra algunas prácticas de un modelo descentralizado del tipo bottom-up. Los ministerios de línea siguen estableciendo prioridades y se imponen a las unidades operativas, como es propio de un sistema centralizado. Sin embargo, las unidades operativas también preparan sus presupuestos según sus percepciones de las necesidades. En este sentido, los ministerios de línea siguen siendo los actores de facto en el establecimiento del presupuesto, en lugar de las localidades, como lo afirmó recientemente un alto funcionario (Aziz y Clinger, 2013). Las asignaciones presupuestarias a diferentes entidades públicas se basaban en fórmulas históricamente negociadas entre el Ministerio de Finanzas y las diferentes entidades (OCDE et al., 2010).

Esta burocracia centralizada refleja la estructura de gobierno político de Egipto, donde las relaciones entre dependencias del Estado durante el período bajo análisis no estarían signadas solamente por las relaciones presupuestarias con las gobernaciones, sino por la sanción de una nueva Constitución y la redefinición de las reglas de juego. En este sentido, la Constitución de 2014 fue adoptada después de un referéndum que pretendía sellar un período de disturbios políticos tras el levantamiento de enero de 2011. La misma establecía que el sistema político se basaba en los principios del pluralismo político y partidista, así como en la reserva de la autoridad ejecutiva en manos del presidente, quien designaba un primer ministro para formar gobierno y presentar su programa a la Cámara de Representantes unicameral. El primer ministro encabezaba el gobierno, que incluía ministros y los diputados que eran nombrados por él.

No obstante, el proyecto de Justicia Mundial (WJP), al que hacíamos referencia, constataba que para el año 2015 el poder Legislativo no tendría capacidad en los hechos para ejercer controles sobre el gobierno. Asimismo, evidenciaría una escasa independencia del poder Judicial para el control de los otros poderes del Estado, en el marco de una creciente influencia (fáctica) de la burocracia.

4. El ciclo importador (u O’Donnell de visita en Egipto)

Recapitulando, las particularidades del caso del subsidio al pan baladi en Egipto pondrían en evidencia la incidencia de cuatro variables significativas. En primer lugar, similar al caso de Precios Cuidados en Argentina, una marcada informalidad en las relaciones previstas, así como una fuerte incidencia del gasto público y el mercado internacional. Por último, en vistas a las repetidas manifestaciones en contra del gobierno, una amenaza recurrente de quiebre del pacto de dominación. Desglosemos estos puntos.

Tabla 11. Variables significativas [la notación debe leerse de forma tal que el signo “+” o “-“ supone presencia o ausencia, respectivamente, o bien la dominancia/primacía del primer aspecto del binomio (+) o del segundo (-)]

Fuente: Elaboración propia.

Descriptas las principales características de la política de subsidios al pan baladi, el análisis del proceso de políticas públicas puso en evidencia la recurrencia de ciertas tensiones. A saber: una fuerte dependencia de flujos y precios internacionales para el abastecimiento del trigo; un creciente costo y problemas de financiamiento; una amenaza de acción colectiva recurrente y latente, con la burocracia como un actor clave; así como un alto nivel de desperdicios y errores de los mecanismos de selección.

Estas tensiones, por otro lado, al momento de una coyuntura crítica marcada por el aumento, durante 12 años, de más del 147% del precio de los alimentos, derivarían en un nuevo proceso por remercantilizar un conjunto de relaciones de provisión previstas en el diseño original y que –sin embargo– no reducirían ni el alcance, ni el costo del programa, aun cuando sí lograría mejorar los mecanismos de control y la composición de la dieta. Por el contrario, las reformas constituirían una convocatoria pública a esfuerzos privados como complemento del accionar de la burocracia, en el marco de un esquema híbrido de incentivos y controles.

El pan baladi, en suma, y la lucha por la definición/redefinición de las relaciones al interior de la política pública que supone, devendría un operador en superficie de un conjunto de relaciones más amplias: demuestra ser un caso en donde déficits de producción local, posiciones geopolíticas, flujos internacionales de provisión, déficits fiscales, convocatoria a actores privados para mejorar el desempeño públicos, pérdida progresiva del estatus del empleado estatal (desmoralización y pérdida de espíritu de cuerpo) y un liderazgo político que se ha vuelto cada vez más contingente del poder en las calles, se mezclan con una economía moral según la cual el plan debía estar accesible para todos.

De esta forma, los alimentos devienen en instrumentos profundamente políticos, vinculando tanto consideraciones de política doméstica, como la orientación en materia de política internacional de Egipto.

Ahora bien, la discusión sobre el subsidio al pan se ubicaría en un proceso más amplio de pérdida de derechos de titulación, como fruto de un proceso de liberalización y reforma –progresivo y sostenido a lo largo de más de cuatro décadas– de la tierra y el creciente rol de los actores y reglas de mercado que ponían en discusión y cuestionamiento la economía moral del pan.

Algunos autores, como Sachs, inscriben este tipo de fenómeno dentro del marco de las denominadas “protestas de austeridad” (Sachs, 2012: 3) o “revueltas del FMI”, términos que encubren un conjunto de relaciones más profundas. Después de todo, si hay algo que el caso de Egipto pone en evidencia no es la reacción mecánica a los aumentos de precios, del tipo de “rebeliones de la panza” como mencionaba Thompson (1971), sino el quiebre o las reducciones en las provisiones –y consecuentemente de cierta idea simple de lo justo, la responsabilidad y del rol del gobierno en relación a la prevención del hambre– que brindaban protección a los sectores más vulnerables.

En nuestros términos, las reformas en Egipto supusieron una pérdida de derechos, desde la liberalización de las tierras, hasta la revisión del sistema de subsidios. Ambas forman parte de una serie de políticas de ajustes estructurales que atentaron contra esta economía moral del pan, la cual tenía como premisa el derecho a la comida y condiciones justas y sustentables para su producción y consumo; y que –sin embargo– se muestran como su condición de eficacia: después de todo, como analizamos, las reformas discutidas en el período bajo análisis, bajo una lógica de mercantilización creciente de ciertas relaciones, se presentan y perciben como la posibilidad misma de mejora de una prestación pública en el marco de una economía de provisión.

En una palabra, Egipto supone un caso de transición intermedia donde el avance en la mercantilización de las relaciones (un avance progresivo en sucesivos ensayos en los últimos cincuenta años) lejos de poner en crisis un régimen de provisión y protección, se presenta como la garantía misma de su eficacia. Aun cuando, en el pasado inmediato, la emergencia progresiva de actores privados implicó la privatización de las tierras y los déficits de producción local que ello contrajo.

Por otro lado, se trata de un ejemplo interesante de una problemática simétrica pero inversa al caso documentado por O’Donnell (1977) en donde las políticas de control de precios de bienes-salarios habrían constituido una arena clave en materia de regulación en vistas a los efectos y consecuencias inherentes a la relación exportable-alimento-bien-salario (O’Donnell, 1977). Sobre todo, a la luz de dos dilemas: la emergencia en Argentina de un sector popular con recursos económicos y organizativos significativamente mayores al resto de la región; y el hecho que los principales productos de exportación de la economía sean aquellos que constituyen el principal bien-salario del sector popular, en donde un cambio en sus precios relativos tiende a ser inmediatamente percibido.

El caso de Egipto, por el contrario (Quiroga, 2021b), nos enfrenta a su anverso: una relación del tipo importable-alimento-bien-salario, en donde las políticas que fomentan las importaciones de alimentos de alta valoración social (o de insumos para su elaboración) tienen un impacto positivo casi inmediato sobre sectores populares altamente organizados; mientras que las políticas económicas que limitan la importación tienen un impacto negativo sobre el salario real urbano, sobre todo de los empleados públicos (principales agentes en la organización de protestas).

Cómo puede verse, las dos relaciones se invierten: no solo la importación reemplaza a la exportación de bienes salarios, sino que los impactos también cambian de signo: la importación genera un impacto positivo en los sectores populares, ahí donde la exportación generaba, para el caso argentino, uno negativo. Ambos casos estructurados sobre la base de la alta valoración social de productos con una fuerte incidencia en la dieta básica de los sectores populares.

Ahora bien, esta comparación pone de relieve dos observaciones que merecen nuestra atención. En primer lugar, mientras que el caso del ciclo argentino se sustentaba en una economía política de coaliciones sobre la base de clivajes de clase y del tipo urbano-rural; el caso de Egipto se estructura sobre diferencias políticamente significativas de otro orden. En primer lugar, del enfrentamiento histórico entre el gobierno y la burocracia. Lo mencionamos antes, en un contexto donde el liderazgo se hizo cada vez más contingente del pulso social, los empleados públicos lideraron las protestas de 2011 que tenían como consigna “pan, libertad y justicia social” en un contexto de deterioro del salario real y de pérdida progresiva del estatus del empleado público. Un punto que no solo no dividía a los sectores productores contra los sectores urbanos, como en el caso argentino (por no tener, los primeros, pérdidas competitivas frente a la importación, sino todo lo contrario: una mejora en la propuesta de precios de compra de su producción), sino que –por el contrario– unificaba la serie de demandas de gran parte de los sectores sociales contra el gobierno.

En segundo lugar, esta comparación ilumina, a nuestro entender (Quiroga, 2021b), el locus argumental de la propuesta de O’Donnell. Sobre todo, porque no es solo la condición de bienes-salarios la que se encuentra en la base del régimen coalicional, sino su lugar en una economía moral, tal como lo evidencia el caso de Egipto. O, lo que es mejor: en el marco de un proceso (políticamente organizado) de alianza y acción colectiva que pone en valor social (y político) un bien básico. Después de todo, los sectores populares no se movilizan mecánicamente ante la variación de precio de un bien salario. Por el contrario, se trata de un fenómeno más complejo que abarca una economía moral de provisión, junto a una economía política de aprovisionamiento de los alimentos que –en este caso– se imbrica con flujos internacionales de abastecimiento tanto de productos como de crédito. En una palabra, Egipto pone en evidencia que el peso argumental de la propuesta de O’Donnell no recae sobre la condición de bien-salario, sino sobre cierta percepción de lo justo, de cómo debería funcionar la política y la economía, encarnada y materializada en una alianza de acción colectiva. De esta forma, lo que está en juego no es (solamente) una crisis de disponibilidad, sino de derechos y titularidad sobre los alimentos.