Mailín Blanco, Estefanía Cirino y María Pía Venturiello
Sobre las leyes para el cuidado de niños
Mailín Blanco
Hasta 1950, el inicio de la vida doméstica y las tareas de cuidado signaban el comienzo de la vida adulta de las mujeres, mientras que para los varones el paso a la adultez se relacionaba directamente con el ingreso al mercado de trabajo. En este contexto, la maternidad era asociada a la domesticidad (Segalen, 2006).
Alrededor de 1960 se produce una transformación sustancial del rol de las mujeres en la sociedad que significó un cambio en la manera de concebir la maternidad. A ello contribuyeron los crecientes niveles de educación alcanzados, su entrada y permanencia en el mercado de trabajo, el contacto con diversas culturas a través de los medios masivos de comunicación, los nuevos métodos anticonceptivos y el papel cuestionador de los movimientos feministas
La identidad femenina experimentó modificaciones y se avanzó hacia una concepción de la mujer con mayor autonomía (Ariza y de Oliveira, 2001; Beck y Beck-Gernsheim, 2002). El doble papel de madres y trabajadoras, sin embargo, coloca a las mujeres en la conflictiva situación de afrontar las condiciones socioeconómicas actuales donde la movilidad y la autonomía que exige el mercado de trabajo entran en tensión con los requerimientos de la vida familiar (Beck, 1998).
Desde esta perspectiva, el análisis de la legislación vigente ayuda a comprender la visión del Estado y los derechos de la ciudadanía que prioriza frente al cuidado de hijos; al mismo tiempo es posible detectar qué imágenes de lo femenino, de lo masculino, de la maternidad y de la paternidad se ponen en juego para delinear un perfil de la sociedad, de la familia y de las relaciones sociales de género (Faur, 2014).
El rastreo de la normativa permite detectar que la Ley N° 20.744 de “Contrato de Trabajo” (Infoleg), sancionada en 1974 y reglamentada en 1976, es una de las primeras normas referidas a los derechos laborales de la mujer. En el título VII, capítulo II, hace referencia a “la protección de la maternidad” detallando los derechos de la mujer al quedar embarazada y los tiempos de licencia establecidos. Además, estipula en el artículo 179 que “en los establecimientos donde preste servicios el número mínimo de trabajadoras que determine la reglamentación, el empleador deberá habilitar salas maternales y guarderías para niños hasta la edad y en las condiciones que oportunamente se establezcan”.
Después de treinta y tres años ese artículo aún no se reglamentó, por lo cual la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal ordenó recientemente al Poder Ejecutivo que, en el plazo de 90 días hábiles, pautara dicho apartado para que las empresas dispongan de salas maternales y guarderías. La resolución de la Cámara es el resultado de las medidas iniciadas en 2015 por una familia con hijos menores de 2 años en una causa con la ONG Centro Latinoamericano de Derechos Humanos. La reglamentación deberá establecer a partir de qué cantidad mínima de empleadas las empresas están obligadas a dar ese servicio. En el artículo 103 de la ley citada se mencionan los beneficios sociales que deben otorgar los empleadores en el caso de no disponer de ámbitos especiales para el cuidado, como los reintegros de los gastos de guardería o sala maternal (prestación no remunerativa) hasta que los hijos cumplan 6 años. En la práctica, tanto la provisión de guarderías en el ámbito del trabajo como el pago de reintegros se aplican dependiendo de la empresa y del convenio colectivo de trabajo que rija en el sector, lo que hace que pocas empresas otorguen este beneficio.
A partir de 2006, en dependencias del sector público se reintegra al trabajador/a un monto fijo para las erogaciones de guarderías siempre que dicha suma no exceda el tope del ingreso mensual de las normas que regulan las asignaciones familiares vigentes.
Por otra parte, para acceder al beneficio de contar con una guardería en aquellas empresas que cuentan con estas instalaciones, sólo se reconoce a la mujer trabajadora como titular del derecho.
Durante la década de 1980 se sancionaron nuevas normativas que intentaron restablecer la definición de tareas y responsabilidades del cuidado: en 1985 se dictó la Ley 23.179 “Aprobación de la convención sobre eliminación de la discriminación de la mujer” que indica que se debe “garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos”. En esta línea, se aprobó en 1986 la Ley 29.451 (Ministerio de Trabajo, 2016) “Convenio sobre igualdad de oportunidades y trato entre trabajadores y trabajadoras” (Trabajadores con Responsabilidades Familiares), que intenta superar las barreras de discriminación de género y, a su vez, plantea la importancia de “desarrollar o promover servicios y medios de asistencia a la infancia y de asistencia familiar”. Esta ley equipara los roles de género al mismo tiempo que destaca la necesidad de crear dispositivos de cuidados que faciliten esta tarea.
En 2002, la resolución 656/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad exige “promover la incorporación de medidas compensatorias que garanticen la efectiva participación de las mujeres en acciones de empleo, orientación y formación profesional entre las que se incluirán las concernientes a facilitar el cuidado de niños, niñas y familiares a cargo.”
Por otra parte, en 2005 se sanciona la “Ley Nacional de los Derechos del Niño/a y Adolescente”, donde se expresa que:
el padre y la madre tienen responsabilidades y obligaciones comunes e iguales en lo que respecta al cuidado, desarrollo y educación integral de sus hijos. Los Organismos del Estado deben asegurar políticas, programas y asistencia apropiados para que la familia pueda asumir adecuadamente esta responsabilidad, y para que los padres asuman, en igualdad de condiciones, sus responsabilidades y obligaciones.
Desde el ámbito educativo y en relación con el cuidado infantil, en abril de 1993 se promulga la Ley Federal de Educación, N° 24.195 (Infoleg), que establece en su artículo 17 la obligatoriedad de asistencia de los niños a sala de 5 años en todo el país. Posteriormente, en 2006, se sanciona la Ley Nacional de Educación N° 26.206 (Infoleg) por la cual “el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la obligación de universalizar los servicios educativos para los/as niños/as de 4 años de edad”; asimismo, se determina que la formación inicial constituye una “unidad pedagógica especial” que comienza a los 45 días y se extiende hasta los 5 años. Cabe destacar que en diciembre de 2014 se modifica esta última ley dictando la obligatoriedad para la sala de 4 años y la universalización para la sala de 3 años. La Ley Nacional de Educación integra a niñas y niños de 45 días a 2 años en el sector de la educación no formal (jardines maternales, artículo 22); entre las edades de 3 a 5 años inclusive, se prevé la asistencia a jardines de infantes, siendo obligatorio sólo el último año de asistencia.
En el marco de la legislación argentina, el acceso a los servicios de cuidado es un derecho que se ofrece incompleto y fragmentado, no sólo por su inequidad, ya que alcanza únicamente a las personas que trabajan en el sector formal, sino porque aún en los casos en que el derecho está reglamentado, no se implementan acciones de control del cumplimiento efectivo de la norma, por lo cual su aplicación es discrecional (Faur, 2006) y tiene sólo un alcance simbólico (Martínez Franzoni y Camacho, 2007).
De todas maneras, en los últimos años se han producido en el país ciertos avances en el fortalecimiento y la extensión del nivel educacional inicial incrementando el gasto social destinado a ello (Zibecchi, 2014). A principios de 2006 se aprobó la Ley Nº 26.075 (Infoleg), que pretende lograr un “incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología por parte del Gobierno nacional, los Gobiernos provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, para lograr la inclusión en el nivel inicial total de la población de 5 años y asegurar la incorporación creciente de los niños y niñas de 3 y 4 años, priorizando a los sectores sociales más desfavorecidos. Atendiendo a estos objetivos, en el año 2007 se sancionó la Ley de Centros de Desarrollo Infantil (Infoleg) para generar espacios de atención integral de niños y niñas hasta 4 años.
A pesar del impulso de estas nuevas iniciativas, la infraestructura disponible para la primera infancia (0 a 2 años) es muy débil y obstaculiza la ayuda a mujeres y varones para compatibilizar la doble responsabilidad del trabajo y la familia (Martínez Franzoni y Camacho, 2007).
Para paliar esta falencia en los establecimientos públicos, el Gobierno nacional anunció en 2016 el plan 3.000 Jardines (Agencia Telam, 2016). A finales de ese año comenzó la licitación para la construcción de edificios a través de la resolución 2442/2016 del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación con la intención de otorgar vacantes para los 600.000 niños que no tienen acceso a salas de 3 años.
En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (CABA), desde el año 2000 y mediante la ley N°474/00 rige el “Plan de igualdad de oportunidades y trato entre varones y mujeres” que garantiza “el reparto equitativo de las tareas y responsabilidades domésticas y familiares”. Y en el artículo 12 propone “incrementar la oferta de jardines maternales, escuelas infantiles y comedores escolares”.
La CABA es la única jurisdicción del país en la cual la Constitución establece como responsabilidad estatal la provisión de servicios de cuidado para todos los niños y niñas a partir de los 45 días de edad (Faur, 2014).
Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010, en la Ciudad de Buenos Aires habitan un total de 188.589 niños y niñas de 0 a 5 años, de los cuales el 65% tienen hasta 3 años de edad. En 1995 la matrícula total del sector público abarcaba a 42.409 inscriptos elevándose a 54.166 en 2015; en el sector privado se registraron 36.254 inscriptos en 1995, que aumentaron hasta 69.328 matriculados en 2014 (Anuario Estadístico CABA, 2015). Se observa en CABA un comportamiento similar al del nivel nacional: el sector privado absorbe la demanda de vacantes, que no puede resolverse en el área estatal, de aquellos sectores que pueden solventar el pago. En este contexto, el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires aprueba la implementación de programas que crean diferentes dispositivos de cuidado para la población que no cuenta con tales recursos económicos. Como precedente de estos programas puede considerarse la demanda colectiva que la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) presentó en 2006 en representación de los niños y niñas de la CABA que no pueden acceder a su vacante en el sistema educativo (Repetto, Díaz y Aulicino, 2012).
En 2007, siguiendo los lineamientos de la Ley Nacional N° 26.233 “Promoción y regulación de los Centros de Desarrollo Infantil”, la CABA pone en marcha la creación de los CeDI, dependientes de la Dirección General de Niñez y Adolescencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad. Los CeDI están dirigidos a niños y niñas de entre 45 días y 3 años de edad cuyas familias se encuentran en situación de vulnerabilidad social. Para el ingreso de los niños/as a los CeDI los padres, madres o tutores responsables deben residir o trabajar en la CABA. En 2015 los CeDI contaban con un total de 1.004 inscriptos (Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires, 2015). Para desempeñarse como docente en los CeDI no se requiere un título oficial.
Los Centros de Acción Familiar (CAF), están bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad y apuntan a una población infantil más amplia, comprendida entre los 45 días y los 12 años. A diferencia de los CeDI, los CAF funcionan a contra turno del horario escolar y su propósito es promover el desarrollo integral mediante la inclusión en espacios de socialización para el fortalecimiento vincular y el acompañamiento para la inserción en el sistema educativo formal.
En esta línea, la CABA publicó en su Boletín Oficial en 2009 la creación del “Programa Centros de Primera Infancia (CPI)”, que pretenden garantizar el desarrollo saludable de niñas y niños de 45 días a 4 años que residen en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires en situación de vulnerabilidad social. Estos establecimientos funcionan de lunes a viernes con jornadas de hasta 8 horas y son gestionados por Organizaciones de la Sociedad Civil que reciben una beca por cada niño o niña, que accede al cuidado de la CABA. En 2015 se registraron 56 CPI en funcionamiento dentro de la CABA (UNICEF- FLACSO -CIPPEC, 2015).
La entrevista mantenida con una funcionaria del CPI de Barracas permite ilustrar, a título de ejemplo, si los programas que se instrumentan en general condicen con los derechos que reconocen la Constitución y el espíritu de las leyes vigentes en CABA.
Al respecto se plantea que hay problemas económicos, ya que el subsidio otorgado es un monto global, independientemente de si un CPI debe pagar el alquiler del local en el que funciona y, además, dicho monto no distingue entre personal en blanco o contratado. Con respecto a la población con la que trabaja el CPI, se agrega que, aunque existe un índice de vulnerabilidad que se utiliza para determinar la prioridad de ingreso al CPI, este método no es tan estricto y aplicable a la hora de otorgar las vacantes. La demanda de vacantes que no se absorbe desde las instituciones educativas estatales agrega solicitudes de ingreso al CPI; además, las jornadas de los jardines de la CABA son de 3 y 6 horas mientras que los CPI cuentan con atención de hasta 8 horas diarias facilitando la dinámica de cuidado en el ámbito familiar.
A través del discurso de la entrevistada se deja traslucir que quincenalmente se arman reuniones de madres y “se forman redes y se ayudan entre sí”. Así el CPI, además de funcionar como dispositivo de cuidado, se transforma en un lugar de contención para las mujeres que llevan a sus niños y niñas. Pese a que se asigna igualdad de responsabilidades a madres y padres en lo que respecta al cuidado de los menores, pareciera que para varios padres el CPI no representa un lugar de apoyo donde pueden generar redes de contención. El CPI se presenta así como una alternativa para muchas familias que no pueden acceder a las vacantes del Estado, y tampoco pueden costear una cuota en un jardín privado.
Por otro lado, el lugar de contención que ocupa el CPI para las familias hace que sus directivos piensen en diversas estrategias que condicionan y determinan el concepto de cuidado con el cual trabajan en la organización. Sin embargo, se plantea la importancia de no perder de vista que la principal tarea del CPI es educativa.
Según un informe del CIPECC de 2012, los funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires consideran que los CPI constituyen el ideal de servicios para la primera infancia y son valorados de forma positiva. No obstante, la contradicción que se genera al analizar detenidamente el funcionamiento de los CPI radica en saber si ellos no se transforman en un servicio paliativo y asistencial, mientras que no se avanza en garantizar el acceso a las vacantes de todos los niños y niñas de la Ciudad de Buenos Aires (Repetto, Díaz y Aulicino, 2012)
Este recorrido histórico por las leyes y políticas públicas relacionadas con la dinámica del cuidado de niños y niñas en la Argentina pone de manifiesto que aún queda un largo camino por recorrer para garantizar los derechos de las mujeres y de los niños y niñas en todo el territorio nacional.
La oferta de servicios públicos de cuidado infantil es aún reducida y existe un vacío en la reglamentación de guarderías en empresas. Quizás el reciente fallo de la Cámara pueda mejorar la instalación de estos servicios o extender el pago correspondiente a los gastos de la institucionalización escolar. Queda por encarar todo lo que atañe a las trabajadoras informales.
Aunque algunas normativas intentan generar políticas públicas que faciliten la conciliación entre el cuidado y el trabajo, cabría preguntarse si la generación de leyes sólo se constituye en meros instrumentos discursivos con escasa efectividad en la práctica.
Leyes y programas para adultos mayores
Estefanía Cirino
Nunca antes habíamos vivido tanto, resumiría un hipotético cronista del siglo XX. Pero la extensión biológica en años ¿cómo se vive personal y colectivamente? El envejecimiento, en tanto proceso histórico-social, es dinámico, extremadamente heterogéneo y particularmente contextualizado (Tamer, 2008). Y el concepto de longevidad contribuye a resignificar el envejecimiento como parte de una transformación evolutiva, porque no todos, y en todo el mundo, envejecemos igual y en las mismas condiciones.
La idea de una vejez homogénea ha sido desechada como parte de los mitos y de una construcción social negativa de esta etapa de la vida (Cabré, 1993; Rodríguez Daza, 2011). Por ello es necesario revisar cómo se encara socialmente la vejez a través de los lineamientos legales que, en última instancia, revelan la percepción contemporánea. El objetivo es describir los lineamientos legales sobre las personas mayores a nivel internacional y nacional y los programas que se implementan en el ámbito local.
Apenas despuntado el siglo XXI, según el Informe de la Asamblea de Madrid de la Organización de las Naciones Unidas de 2002, los organismos internacionales reconocieron la capacidad de las personas de edad para hacer aportes al conjunto social, otorgando un marco para que cada país lo considere a la hora de modernizar sus legislaciones e inspirar políticas concretas.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) elaboró en 2015 el Informe Mundial sobre el Envejecimiento y la Salud. El Informe trata sobre la prestación de servicios integrales para personas mayores y las políticas que les permitan vivir en mejores condiciones, así como formas de corregir los problemas relacionados con los sistemas de atención actuales. También destaca un cambio de perspectiva sobre la salud y el envejecimiento (Amadasi y Tinoboras, 2016).
Paralelamente, en 2015 se aprobó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Esta Convención fue aceptada por Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay y Argentina ratificó en 2016 su adhesión en un proyecto de ley. Se obliga a los Estados miembros a promover y proteger la inclusión, integración y participación en la sociedad de los adultos de 60 años o más y a reconocer sus derechos. En ese sentido, la Convención exige a los Estados la adopción y el fortalecimiento de medidas legislativas, administrativas o judiciales que garanticen a las personas mayores un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos, puntualizando de manera destacada que no habrá exclusiones de ninguna naturaleza (Amadasi y Tinoboras, 2016; Pautassi, 2015).
En la Constitución Argentina se incluye, en el inciso 23 del artículo 75, que el Congreso deberá “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los ancianos”.
El Ministerio de Salud de la Nación creó, en 2007, el Programa Nacional de Envejecimiento Activo y Salud, cuyo objetivo general es fortalecer la accesibilidad al sistema de salud y mejorar la calidad de vida de los adultos mayores. El Programa se basa en el enfoque de Envejecimiento Activo, con un modelo de salud integral para adultos mayores en el sistema de salud (PRONEAS, Ministerio de Salud, 2016).
A nivel local, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) y la Secretaría de Tercera Edad, que depende del Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, implementa una serie de programas orientados a las personas de 60 años o más, autoválidas que residan en la Ciudad de Buenos Aires (CABA) y no sufran padecimientos crónico-degenerativos o dependencias en etapas avanzadas. En esa Secretaría se llevan a cabo políticas focalizadas en apoyo y servicio, políticas universales de protección, inclusión y derechos y políticas de nuevos estándares y tecnologías. En el área de apoyo y servicios se incluyen los Hogares de Residencia Permanente y los sistemas alternativos a la institucionalización: Centros de Día, programa Vivir en Casa y Servicio de Asistente Gerontológico Domiciliario y Hospitalario y el Programa Buenos Aires Presente (BAP) para las personas en situación de calle.
Las instituciones de residencia permanente a nivel púbico son cuatro (sólo dos de ellas están ubicadas en CABA). En estos hogares se ofrece vivienda, alimentación, rehabilitación y cobertura médica y social a personas mayores de 60 años, que estén en situación de vulnerabilidad, no posean apoyo familiar y que atraviesen problemas de alojamiento permanente. Un Equipo Interdisciplinario del Área de Admisión de la Dirección General de Promoción y Servicios de la Secretaría de Tercera Edad debe evaluar, previo al ingreso, ciertos requisitos y realiza acuerdos con la Obra Social de los Jubilados y Pensionados (PAMI) para aquellas personas que requieran una residencia permanente y posean la cobertura de este organismo.
En 2001 se reglamentó en la CABA la Ley Nº 661, “Marco regulatorio para el funcionamiento de los establecimientos residenciales de la Ciudad de Buenos Aires”, a fin de regular la actividad de los Establecimientos Residenciales y otros servicios de atención gerontológica que brindan prestaciones en los términos del artículo 41º de la Constitución de la CABA”. La ley propone la creación de un registro único y obligatorio de establecimientos residenciales para adultos mayores de la ciudad, detallando características estructurales y profesionales necesarias a ser cumplidas para la habilitación, reconociendo la figura del Asistente Gerontológico para el cuidado. Los establecimientos se clasifican en residencias de personas con autonomía psicofísica acorde a su edad (destinadas a alojamiento, alimentación y actividades de prevención y recreación); hogar de día para personas con características similares a la anterior pero con una franja horaria predefinida de estadía; residencias con cuidados especiales por invalidez; residencias y hogares de día para trastornos de conducta o padecimientos mentales. Asimismo, la ley reconoce derechos a las personas que viven en estas residencias, entre ellos “entrar y salir libremente, respetando las normas de convivencia del establecimiento” (Ley Nº 661, capítulo I, artículo 1º).
La Legislatura porteña aprobó en 2016 un proyecto de ley denominado “Ley de Geriatría”, que propone reemplazar la ley N° 661 en la regulación de los establecimientos geriátricos de la Ciudad de Buenos Aires y regularizar otras situaciones como la de los cuidadores domiciliarios y su marco laboral.
La Ciudad de Buenos Aires cuenta con 600 geriátricos privados registrados en la Unidad de Gestión de Control y Registro de Establecimientos Residenciales (UGCOR) y otros servicios de atención gerontológica para adultos mayores, que ofrecen diferentes niveles de prestación. Los 30 Centros de Día están en marcha desde 1989 en el horario de lunes a viernes de 9 a 16 horas. Algunos Centros funcionan en dependencias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, mientras que otros lo hacen en Centros de Jubilados, mediante convenios por los que reciben una compensación económica por el uso de las instalaciones. Se ofrecen talleres para el desarrollo físico, cognitivo y creativo y un servicio de almuerzo. La admisión se realiza a través de una entrevista con el adulto mayor o con un familiar, amigo o vecino. Para el ingreso se requiere ser residente de la CABA, tener 60 años o más y ser autoválido, pero se aceptan personas que tengan un padecimiento crónico-degenerativo en las primeras etapas.
Las actividades intergeneracionales se llevan a cabo entre los adultos mayores que concurren a Centros de Día o a Centros de Jubilados y los chicos que asisten a los Centros de Desarrollo Infantil (CDI) de la Ciudad. Se realiza un encuentro por semana, donde se busca promover el envejecimiento activo de los adultos y favorecer el crecimiento y la imaginación de los chicos en contacto con sus mayores. Están vigentes las actividades de Abuelas Tejedoras y Juegos de Ayer. Otras políticas enmarcadas en el Envejecimiento Activo refieren a las actividades intergeneracionales, al apoyo a los Centros de Jubilados y a los Centros de Inclusión para Adultos Mayores (CIAM).
En relación a las políticas de protección, inclusión y derechos, la Secretaría de la Tercera Edad de la CABA impulsó en la Legislatura Porteña la ley N° 5420 con el objetivo de promover la concientización sobre el maltrato y abuso hacia adultos mayores. En promedio, la Secretaría cuantifica una muerte por mes como causa del maltrato en general, robo, violencia intrafamiliar o del cuidador domiciliario, así como mil denuncias de maltrato por año. Para la resolución de este problema se cuenta con un equipo de seguimiento de las denuncias y se ofrece un refugio a las personas con riesgo de vida.
A modo de síntesis y rastreando el espíritu de las leyes que protegen a las personas mayores, tanto a nivel nacional como internacional, habría que preguntarse si las normas establecidas se incorporarán efectivamente como parte del derecho vigente en nuestro país y si contribuirán al diseño e implementación de políticas públicas de promoción de los derechos de las personas mayores.
Los programas destinados a Adultos Mayores a nivel local no se abordan integralmente. La posibilidad de acceder a las actividades encaradas por las instituciones públicas no se difunde adecuadamente. A través de las entrevistas mantenidas con los responsables de la implementación del desarrollo de los programas que dependen de la Secretaría de la Tercera Edad se considera que las actividades son dispositivos orientados a generar inclusión y derechos, dejando la cuestión previsional y sanitaria en manos de otros ámbitos. Es importante continuar con políticas hacia la población adulta mayor que fomenten derechos y garantías de socialización, no obstante la auto-validez sigue siendo el punto de tensión en el abanico conceptual del envejecimiento activo.
Normativa legal sobre discapacidad en la Argentina
María Pía Venturiello
El modo de conceptualizar la discapacidad orienta las maneras de intervención del Estado en su comprensión del problema. El marco normativo vigente sobre discapacidad en la Argentina parte de diversas perspectivas conceptuales que se desarrollaron a lo largo del tiempo.
Las primeras leyes que se ocuparon de las personas con discapacidad son de principios del siglo XX y legislaron sobre problemas específicos relacionados con discapacidad visual. Las normas que abarcan varios aspectos de la vida social (salud, rehabilitación, educación, trabajo, entre otros) son las leyes 22.431 “Sistema de protección integral de las personas discapacitadas” de 1981, la ley 24.901 “Sistema de prestaciones básicas en habilitación y rehabilitación integral a favor de las personas con discapacidad” de 1994 y la ley 26.378 de adhesión a la Convención Internacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2008.
En 1981 se creó el “Sistema de protección integral de las personas discapacitadas”. Esta ley constituye el marco de la respuesta estatal a las necesidades de asistencia, trabajo, educación, salud, prevención y accesibilidad de la población con discapacidad. La ley establece la protección que ofrecerá el Estado a la población con discapacidad. El artículo 4 indica que deben ser garantizados los servicios de: a) Rehabilitación integral, b) Formación laboral o profesional, c) Préstamos y subsidios destinados a facilitar su actividad laboral o intelectual, d) Regímenes diferenciales de seguridad social, e) Escolarización en establecimientos comunes con los apoyos necesarios previstos gratuitamente o en establecimientos especiales, f) Orientación o promoción individual, familiar y social. Esta ley también crea la Comisión Nacional de las Personas con Discapacidad (CONADIS), cuya función es coordinar las políticas sociales en el tema, con dependencia exclusiva del poder ejecutivo nacional.
Según esta ley, es “discapacitada” “toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral”. Esta definición señala que la alteración funcional provoca desventajas en la integración. Ante ello, la ley ofrece una protección integral para “neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca y les den oportunidad, mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las personas normales”.
Los conceptos citados asocian la discapacidad a la desviación de la normalidad. Los conceptos normal-anormal señalan en su enunciación a aquellos que se alejan de parámetros físicos valorados como normales y de los comportamientos definidos socialmente como útiles. Adicionalmente, se determina como un rasgo personal y, a su vez, parte de la anomalía que portan, la imposibilidad de integrarse a su comunidad en el rol equivalente a su edad y medio social. Esta definición, al mismo tiempo que reconoce necesidades y ofrece atenciones en rehabilitación, formación y subsidios para ayudar al desempeño laboral, reproduce un modo de control social. Los sujetos de esta ley, afectados por las desventajas que resultan de la discapacidad, encuentran que la integración posible constituye una aproximación a la vida “normal”. Ser “discapacitado” se presenta en esta declaración como un problema de origen biológico, cuyas consecuencias sociales la ley contribuye a reducir mediante las ayudas en servicios de salud, educación y accesibilidad. Junto a esta protección se destaca como condición para la integración la importancia del esfuerzo que la persona debe realizar para desempeñarse en la sociedad. Este es el sentido que adquiere la discapacidad para el modelo rehabilitador, según el cual la recuperación física y la integración social constituyen, en última instancia, un problema y una responsabilidad del individuo.
Los marcos legales son el resultado de los contextos institucionales y políticos, donde existen tensiones de intereses. Aquí tuvieron prioridad las definiciones promovidas en torno a la declaración del Año Internacional del Impedido en 1981, declarado por las Naciones Unidas junto a un plan de acción; su enfoque contempla a los impedimentos como resultado de la relación entre la persona y su medio (Pantano, 1993). Esta norma responde a la movilización internacional de las personas con discapacidad y a intereses personales y familiares de algunos funcionarios del gobierno de la dictadura militar de 1976 (Fara, 2010).
La variedad de temas que aborda esta ley significa un avance en la inclusión en el terreno público de las necesidades de la población discapacitada referidas a rehabilitación con una visión médica asistencial, salud, trabajo protegido y educación (Fara, 2010). Ello da cuenta de una mirada transversal sobre la discapacidad y las necesidades que deben ser atendidas para abordar el tema. Sin embargo, quedan fuera de esta legislación las demandas relativas al derecho al trabajo, impulsadas por los colectivos organizados de personas con discapacidad. Sus demandas apuntaban a trascender el lugar pasivo al que las confinaba el asistencialismo, situándolos como personas dependientes que debían conformarse como sujetos con derecho a trabajar (Joly y Venturiello, 2012). Como respuesta a la necesidad de inserción laboral, la ley 22.431 establece talleres protegidos de producción y el apoyo a la labor de las personas discapacitadas a través del régimen de trabajo a domicilio. Asimismo, en el artículo 8 se obliga a los organismos estatales a emplear una cuota del 4% de personas discapacitadas que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo. Aun cuando esta medida supone un reconocimiento parcial, el avance que representa la existencia de una cuota de empleo de personas con discapacidad sólo incluye al sector público, excluyendo al ámbito privado.
En 1997 se sancionó la ley 24.901, “Sistema de prestaciones básicas en habilitación y rehabilitación integral a favor de las personas con discapacidad”, que precisa las prestaciones en prevención, asistencia, promoción y protección, tendientes a brindar una cobertura integral a las necesidades y requerimientos de esta población. A pesar de ello, esta ley sostiene una ambigua atribución de responsabilidades hacia el Estado y se focaliza en quienes carecen de recursos. De acuerdo con su artículo 3, “El Estado, a través de sus organismos, prestará a las personas con discapacidad no incluidas dentro del sistema de las obras sociales, en la medida que aquellas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas, los siguientes servicios”. Con esta modificación de la ley 22.431 se presenta a las obras sociales y la medicina prepaga como principales prestadoras y las familias como soporte permanente. Solo en caso de fallar ambas instancias se recurre al Estado, desplazando su responsabilidad a estas instituciones, lo que profundiza un proceso de individuación en el que el Estado traspasa su responsabilidad en el sujeto y sus redes sociales informales.
Esta manera de distribuir el riesgo social conduce a una desigualdad de la protección entre quienes están afiliados al sistema de seguridad social (por estar incluidos en el mercado de trabajo formal o poseer recursos para acceder a una prepaga) y aquellos que están desocupados o los que trabajan en el mercado informal y dependen de las prestaciones del Estado. De este modo, la condición de acceso al trabajador formal y las desigualdades socioeconómicas generan inequidades en el acceso a la salud y a la protección social. En efecto, el gasto social se concentra en el componente contributivo mediante los aportes que realizan los trabajadores insertos en el mercado laboral formal, de modo que la condición de asalariado es un requisito para acceder a los servicios sanitarios. Esta situación constituye un problema para las personas con discapacidad, quienes, en el marco de precarias condiciones de inserción laboral, sin posibilidades de ser aportantes, resultan excluidos del sistema contributivo de protección social.
El CUD (Certificado Único de Discapacidad) es un documento público de validez nacional emitido por una junta evaluadora interdisciplinaria que certifica la discapacidad de una persona. La Ley Nº 24.901 establece la cobertura del 100% en las prestaciones para personas con discapacidad (de acuerdo al tipo de discapacidad certificada). Permite acceder a la cobertura integral de los servicios de habilitación y rehabilitación y la medicación. Los beneficiarios que no tengan obra social tendrán derecho a acceder a la totalidad de prestaciones básicas. Además se otorga acceso gratuito al transporte público nacional de corta, mediana y larga distancia y garantiza el derecho de libre tránsito y estacionamiento (Servicio Nacional de Rehabilitación, Ministerio de Salud, 2016).
Los criterios de valoración de la discapacidad son establecidos por la CIF (Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud) y ejecutados por los equipos intervinientes en ejercicio de sus competencias.
Teniendo en cuenta las normas internacionales, la Convención Internacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad declarada por las Naciones Unidas en 2006 y a la que Argentina adhiere en 2008 con carácter facultativo mediante la ley 26.378, constituye el documento más avanzado en la materia. La primera característica a destacar es la definición de la discapacidad que se distingue por la ausencia de connotaciones negativas, sin sostener una carga valorativa negativa: en su artículo 1 indica que “Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. Incorpora un enfoque dinámico que posibilita adaptaciones a lo largo del tiempo y de acuerdo a los contextos socioeconómicos, mientras destaca la interacción con distintas barreras en el origen de la situación de discapacidad (Rosales, 2007; Seda, 2015).
En Argentina, de acuerdo con las pautas establecidas en los tratados internacionales, el reconocimiento del derecho a la igualdad de trato y oportunidades de las personas con discapacidad, junto con otros colectivos considerados desventajados o considerados minorías, adquiere rango constitucional. Así lo establece el artículo 75 de la Constitución Nacional Argentina, ley 24.460, que insta a: “Legislar y promover medidas de acción positivas que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”. Adicionalmente, el Estado argentino adhiere a varios tratados internacionales que abogan por la no discriminación y la discriminación positiva como estrategia para reducir las disparidades sociales.
De este modo la Convención profundiza el reconocimiento de los derechos plasmados en las normativas precedentes por su capacidad de divulgación. De acuerdo con Seda (2015), en Argentina el reconocimiento de derechos en términos jurídicos cuenta con antecedentes para los cuales la Convención significa más una continuidad que un acontecimiento disruptivo en la adopción de medidas. En tal sentido, esta normativa internacional adquiere su rol simbólico como emblema del colectivo de personas con discapacidad, lo cual no necesariamente se refleja en un quiebre en el ejercicio jurídico (Seda, 2015). El potencial transformador de la perspectiva de derechos alude a que determinados sectores marginales cambian de estatus en relación con el Estado: de ser objeto del asistencialismo pasan a adquirir el rango de titulares de derechos. Este movimiento crea una nueva distribución de derechos y responsabilidades hacia el Estado. Con este fin se desarrollan mecanismos para el otorgamiento de poder a los sectores postergados y excluidos que supone la responsabilidad del Estado, la igualdad, la no discriminación y la participación social (Abramovich, 2006). Cuando las normativas sobre discapacidad adoptan este enfoque se define a las personas como ciudadanos activos. Estas resultan víctimas de las desigualdades generadas por el orden social y no por sus condiciones individuales, dimensión central en el reconocimiento de la ciudadanía plena de esta población (Díaz Velázquez, 2016).
Las prácticas y ejercicios concretos que modifican la situación efectiva de las personas con discapacidad se encuentra matizado por dificultades culturales e institucionales en torno a la modificación de prácticas arraigadas que responden a una actitud que segrega y medicaliza a las personas con discapacidad (REDI et al., 2012). En este sentido, el concepto de los derechos humanos no solo es entendido como un límite a la opresión, sino también como un programa que puede guiar las políticas públicas de los Estados orientadas al fortalecimiento de las instituciones democráticas (Abramovich, 2006). Sin embargo, la perspectiva de derechos encuentra sus límites en las dificultades para convertir los preceptos de no discriminación y opresión en políticas estatales integrales.
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