Cecilia Diez y María Paula Montesinos

Introducción

En este capítulo abordamos la cuestión de la articulación entre niveles educativos en tanto construcción estatal, de modo entrelazado con la extensión de la escolaridad obligatoria y los procesos de desigualdad social y educativa. 

Para ello, tomamos como fuentes de análisis diversas normativas producidas en la escala federal y nacional y normas y enunciaciones de políticas educativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; es decir, trabajamos con documentos escritos que expresan la intencionalidad estatal respecto de estas cuestiones. Y este abordaje requiere que especifiquemos algunos puntos de partida teóricos.

Entendemos al Estado siguiendo a Corrigan y Sayer (2007) en tanto instituciones, actividades, rutinas y rituales que definen y regulan las identidades sociales y, en este proceso, regulan culturalmente buena parte de la vida social (Corrigan y Sayer, 2007), frecuentemente a partir de prácticas escritas (Das y Poole, 2008). De este modo, el Estado es pensado como arena de disputas por su capacidad de mantener o transformar condiciones que repercuten sobre la vida cotidiana de los sujetos (Muzzopappa y Villalta, 2011). En sus prácticas escritas, pueden rastrearse condensaciones de sentido en donde ciertas posiciones logran convertirse en hegemónicas, aunque siempre sometidas a procesos de contestación y controversia. Por eso, expresan el saldo contingente de debates y pujas en las que participan variados sujetos (especialistas, agentes estatales, legisladores, sindicatos, agencias internacionales, etc.). Desde esta perspectiva, las normas y documentos que tomamos como fuentes expresan, en cada momento, los modos en que un asunto social se estataliza, se convierte en un problema legítimo y oficial merecedor de ser considerado como tal. Por eso, normas y documentos oficiales son producciones político-culturales (Grassi, 2003) porque expresan orientaciones estatales específicas sobre los asuntos a los que refieren que, asimismo, se apoyan en una enunciación respecto del tipo de sociedad a la que se aspira conformar y el lugar de los sujetos en ella. Y el problema estatalmente construido se convierte en objeto de intervenciones (iniciativas y políticas estatales), para lo cual se direccionan recursos, se nombran agentes, se crean disposiciones y regulaciones específicas y se definen prácticas, legitimando unas y descalificando otras.

Esta perspectiva nos conduce a un análisis de documentos que implica construirlos en tanto campo de indagación donde se registran los sentidos prevalecientes en su contexto de producción (Muzzopappa y Villalta, 2011) y a revisar tramas de significación que se expresan en ciertas categorías que, a lo largo del tiempo, son recuperadas, resignificadas, o desplazadas por otras nuevas.

Asimismo, y tal como se despliega en los artículos que conforman este libro, las normas y documentos que enmarcan iniciativas estatales no determinan las prácticas de los actores localmente situados, pero sí constituyen una referencia importante en los procesos de negociación, disputa y confrontación que se producen a esa escala. Como afirma Rockwell (2007), las reformas educativas no llegan al nivel local como programas coherentes, sino como conjuntos abigarrados y fragmentados de textos y acciones que se incorporan desde el conocimiento local. Y, a través de múltiples mediaciones, entran a jugar en las instituciones educativas, donde sus contenidos son apropiados y contestados por los sujetos de modos imposibles de anticipar.

Iniciamos este recorrido historizado por los documentos interrogándolos desde dimensiones problematizadas en nuestro presente, esto es, a partir de la prolongación de la escolaridad obligatoria y la mirada sobre las “trayectorias educativas”, la “articulación entre niveles educativos” y el “pasaje” de los sujetos en esa “transición”.

En términos conceptuales, abordamos la cuestión de la articulación entre niveles educativos de modo entrelazado con los procesos de desigualdad social y educativa. Al referirnos a la desigualdad, asumimos una perspectiva relacional y multidimensional que nos conduce a abordarla en términos de procesos y relaciones de desigualdad, construidos y producidos históricamente al interior de cada modelo social de acumulación. Procesos y relaciones en que distinguimos dimensiones que van estructurando relaciones sociales diversas (de clase, género, etnicidad) que, en cada coyuntura, asumen articulaciones específicas que pueden apuntar a procesos de mayor igualación o un aumento de las asimetrías. Los procesos y relaciones de desigualdad se configuran en torno a procesos de apropiación y expropiación (Manzano, Novaro, Santillán y Woods, 2010), y conllevan un intenso trabajo de legitimación, es decir una intensa producción cultural (Willis, 1999) por la cual se justifican y naturalizan las asimetrías y jerarquías sociales, que también son disputadas.

El campo de las políticas sociales, donde ubicamos a las educativas, interviene activamente en estos procesos y relaciones dado que las entendemos como “intervenciones en la reproducción de la vida […] para asegurar las condiciones y protecciones necesarias con independencia de la relación con el mercado” (Grassi, 2013, p. 17). Campo de acción estatal que expresa los modos oficializados de pertenencia y tipo de reconocimiento social de los sujetos en la sociedad. Para el caso de las políticas educativas estatales, modulan las condiciones de escolarización que, en cada momento histórico, se ofrecen a les niñes y jóvenes (Montesinos, 2005). En el plano discursivo, se enuncia a la escolaridad obligatoria como un derecho social que amplía los horizontes culturales, forma para la participación ciudadana y, también, para la incorporación al mercado de trabajo a las nuevas generaciones; propósitos amplios y que gozan gran consenso social. No obstante, son especialmente les niñes y jóvenes de los sectores subalternos quienes deben sortear las barreras que se les imponen, y que oficialmente son nombradas a través de los indicadores de repitencia, abandono, sobreedad, etc. Y que son foco de diversas iniciativas estatales para intentar revertirlos. Entre ellas, las orientadas a la articulación entre niveles educativos.

En contextos históricos caracterizados por la sanción de normativas que prolongan los años de escolarización obligatoria, el análisis de documentos estatales ofrece indicios acerca de los diagnósticos y las formas de problematizar distintas dimensiones que se han ido señalando como significativas en relación con la continuidad en los estudios. Por ello, focalizamos el abordaje en el andamiaje legal que regula la escolarización obligatoria en nuestro país y en documentos producidos por el Estado Nacional y el Consejo Federal de Educación. Y, para el nivel jurisdiccional, trabajamos con los documentos de iniciativas estatales desplegadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ámbito donde se han realizado las investigaciones y trabajos de campo de los que dan cuenta los demás capítulos del libro. En los niveles federal, nacional y jurisdiccional, nos enfocamos en ciertos cambios impulsados a través de marcos legales y políticas educativas destinadas a niñes, adolescentes y jóvenes quienes, al mismo tiempo, van siendo producides en tanto “estudiantes”.

Acerca de la estructuración del sistema educativo

En este apartado abordamos trabajos que dan cuenta de cómo la articulación entre niveles educativos se ha ido configurando como problema en el proceso de constitución de los sistemas educativos. Para ello, distinguimos dos líneas de producciones. Por un lado, aquellas que, desde la perspectiva histórica, abordan el largo proceso de sistematización a través del cual se conforman los sistemas educativos y donde la articulación aparece como categoría ajustada a esa escala, para abordar los problemas de discordancia/desacoples entre niveles educativos.

Los especialistas de este campo señalan que, en sus orígenes, la creación y expansión de cada nivel no fueron pensadas como antecedente o continuación de otro y la articulación constituye un problema ex post (Terigi, 2016a). Según Viñao, la construcción sociohistórica de los sistemas educativos “implica un doble proceso de sistematización y segmentación, es decir, de articulación interna y diferenciación vertical y horizontal” (Viñao, 2002, p. 34), por lo que el aumento de la población escolarizada se produce junto con procesos de exclusión e incorporación diferenciada bajo el formato compensatorio (Viñao, 2002).

Braslavsky historiza los orígenes de la escuela primaria masiva y de la escuela secundaria como propuestas dirigidas a clases sociales diferentes. La primaria, destinada a las poblaciones pobres y la secundaria, a las clases altas. Y, al no estar los niveles concebidos como consecutivos, la articulación no constituía un problema. Con la progresiva expansión de la escolarización, el sistema educativo se fue reconfigurando como una “suerte de pegoteo de dos modelos institucionales muy diferentes” (Braslavsky, 1999, p. 118), junto con la creación de “vías paralelas” que diera lugar a la presencia de nuevos grupos sociales. Por esto, la autora sostiene que

el concepto mismo de nivel en los sistemas educativos hace referencia a una parte de un sistema de estratificación discontinua que implica jerarquía y que legitima las diferencias de origen. Está asociado con la idea de cortes rígidos y difíciles de franquear entre formas educativas para dirigidos, por un lado, y para dirigentes, por el otro […] (Braslavsky, 1999, p. 119).

Terigi también sostiene que como los sistemas educativos se fueron conformando a través de un proceso de sistematización de una gran diversidad de instituciones independientes entre sí, las propuestas orientadas a la articulación entre niveles vienen a “producir ajuste allí donde el proceso de sistematización ha dejado discontinuidades o ensambles parciales” (Terigi, 2016a, p. 165).

Desde una perspectiva histórica similar, para Aguerrondo el desajuste entre niveles educativos es el causante del fracaso escolar. Por esto, propone una organización de la estructura del sistema educativo por ciclos (Aguerrondo, 2009), que fue la establecida en la Ley Federal de Educación.^[1]

Respecto del nivel secundario, Schoo (2016) señala que su constitución en tanto nivel fue un proceso posterior a la creación y expansión de diversas instituciones secundarias.

Hasta aquí, presentamos producciones enfocadas en los problemas estructurales de conformación de los sistemas educativos y donde la articulación entre niveles es abordada en esa escala. Otro grupo de trabajos focalizan en dimensiones vinculadas a la articulación que la colocan en términos del pasaje, aquel que involucra a sujetos e instituciones a escala local.

El trabajo pionero de Narodowski y Baquero (1987)^[2] retoma los aportes de Filmus y Braslavsky sobre los procesos de segmentación educativa y las formas en que la articulación entre niveles y ciclos direccionan los recorridos escolares de les estudiantes. Sin embargo, focalizan su trabajo en las prácticas de los actores a escala local. Para estos autores, “La instancia de ‘articulación’, y en especial cuando nos remitimos a los niveles primario y medio, se presenta desde el educando como un ‘pasaje’ con toda la connotación psico-social, pérdidas y adquisición de status, búsqueda y ruptura con grupos de pertenencia y referencia, etc., que posee este hecho” (Narodowski y Baquero, 1987, p. 2). Por lo que postulan que las reformas en el nivel secundario deben atender la “problemática del pasaje del nivel primario al secundario” focalizando en las dimensiones sociales, psicológicas y pedagógicas de la nueva realidad escolar” que deben transitar les estudiantes”, en tanto “núcleos en los que residen causales de deserción y de fracaso escolar” (Narodowski y Baquero, 1987, p. 104). Sus posiciones anticipan y alimentan abordajes del problema de la articulación basados en las características de les estudiantes y las prácticas de docentes y equipos directivos como dimensiones claves para promover cambios que produzcan un “pasaje exitoso”.

Ya vigente la Ley Federal de Educación, Poggi y Teobaldo coordinan una investigación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires^[3] centrada en las particularidades que complejizan y dificultan el pasaje. En relación a les estudiantes, sostienen que “el pasaje de nivel” debe abordarse a partir de

tres dimensiones temporales: el tiempo del extrañamiento, en el cual el alumno entra en un universo institucional desconocido, cuyas pautas difieren del universo institucional conocido del que proviene; el tiempo del aprendizaje, o de resocialización en las nuevas reglas inherentes al nivel y a la nueva institución; y el tiempo de la afiliación, que supone el proceso requerido para el dominio explícito y manifiesto de las nuevas reglas (Poggi, Teobaldo, Marengo, Pini y Scagliotti, 1997, pp. 24-25, el resaltado es del original).

Y donde este aprendizaje supone abandonar una

relación cuasiparental, con fuerte predominio de la afectividad, centrada en un pequeño número de maestros, para insertarse en una trama de vínculos plurales, que favorece relaciones de anonimato […]. Esta cuestión constituye un obstáculo propio de los períodos de iniciación a un nuevo nivel, como parecerían dar cuenta las estadísticas ya citadas de repetición y desgranamiento en los primeros tramos de la escuela media (Poggi et al., 1997, p. 25).

Posteriormente, los trabajos de Terigi (2007, 2008, 2009 y 2012) aportan a la problematización de las trayectorias escolares de les estudiantes, enfatizando el plural: no hay une estudiante ideal, normal, sino estudiantes reales, a pesar de la definición de trayectorias teóricas que propone el sistema educativo a partir de sus rasgos constitutivos: la organización por niveles, la gradualidad del currículum y la anualización de los grados de instrucción (Terigi, 2007). La autora sostiene que es la particular combinación de estos rasgos lo que incide fuertemente en las trayectorias reales de les estudiantes.

Estos desarrollos promueven el diseño e implementación de dispositivos diferenciados,^[4] la problematización de la estructura de la escuela secundaria^[5] y su régimen académico^[6] para favorecer que les estudiantes permanezcan y egresen de las escuelas. Asimismo, Terigi (2007) y Terigi et al. (2018) analizaron lo que llaman las transiciones escolares, dado que los “procesos de pasaje entre niveles educativos, constituyen momentos delicados en los que el riesgo de discontinuidad se incrementa” (Terigi et al., 2018, p. 559). Y centran su investigación en el campo de la evaluación de los aprendizajes y en las decisiones sobre acreditación y promoción que realizan docentes de primaria y secundaria en los momentos de cambio de nivel, dado que entienden que allí pueden encontrarse gran parte de las causas del desacople entre niveles educativos.^[7]

Los tópicos que aparecen en los trabajos citados son ejemplos de la interpenetración entre el campo de les especialistas,^[8] las políticas educativas y las prácticas de sujetos localmente situados dado que se han convertido en miradas dominantes hasta nuestros días acerca de los problemas en y de la articulación/pasaje entre niveles educativos.^[9] Influencia que se acrecienta a partir del gobierno que se inicia en 2003 y con mayor fuerza en contenidos y propuestas que se generan luego de la sanción de la Ley de Educación Nacional.

Acerca de la construcción estatal de la articulación entre niveles educativos en el nivel nacional y federal

La construcción social de la obligatoriedad escolar tiene una larga historia, configurando un presente “en que se mueven huellas de otros tiempos pretéritos” (Achilli, 2005, p. 17). En su desarrollo histórico, en nuestro país se destacan hitos normativos: la Ley 1420 de 1884, la Ley Federal de Educación de 1993 y la Ley de Educación Nacional de 2006. Dichas normas, cada una a su tiempo, establecieron primero y extendieron después los años de escolaridad obligatoria, fijaron regulaciones específicas sobre la estructura académica del sistema educativo nacional y sus funciones (Diez, García, Montesinos y Paoletta, 2018). Cada una condensa sentidos particulares en torno a la obligatoriedad escolar y los proyecta en el tiempo como por ejemplo la vinculación de la niñez con la obligatoriedad y no con los sujetos adultos (Paoletta, 2017). Asimismo, cada norma surge en contextos sociohistóricos específicos y es fruto de acuerdos y también controversias y transacciones entre diferentes actores que pugnan en torno a sus contenidos y direccionalidad.

Construcción normativa del problema de la articulación entre niveles educativos

En un contexto de primacía del modelo agroexportador y de conformación del Estado-Nación, se sanciona la Ley 1420, que establece la educación primaria obligatoria, gratuita y laica para la población de 6 a 14 años, que dio lugar a lo que se denominó Estado Docente.^[10]

La educación primaria en nuestro país recorre un largo camino hasta llegar a tasas de cuasi universalidad. Para el caso de la secundaria, tempranamente se fue ampliando la oferta y la matrícula hasta mediados del siglo XX bajo el protagonismo del estado nacional^[11] y, con posterioridad, las jurisdicciones empiezan a desarrollar ofertas propias (Montesinos, Sinisi y Schoo, 2009). Un largo período histórico en el que el nivel secundario se fue expandiendo y diversificando sin que existiera la obligatoriedad legal, y sobre el que solo se regularon aspectos específicos sin un abordaje integral en tanto nivel educativo dadas sus diferentes ofertas, modalidades y orientaciones (Cappellacci y Miranda, 2007).

Autores como Tenti Fanfani (2003) sostienen que la expansión de la educación secundaria se debe a demandas sociales crecientes gestando una “obligatoriedad social” que antecedió a la obligatoriedad legal; aun cuando la ampliación de la tasa de escolarización secundaria estuvo acompañada por el desgranamiento de les estudiantes. En este proceso histórico, la articulación entre niveles comienza a construirse como un problema por parte de especialistas, objeto de regulaciones estatales, tema de las agendas de investigación y un asunto que permea las prácticas y sentidos de actores escolares y no escolares localmente situados. El diagnóstico común empieza a señalar a la desarticulación entre niveles como “filtro” que, junto con otras dimensiones, impide la continuidad escolar especialmente de les estudiantes de sectores subalternos.

En lo que sigue, presentamos un recorrido más pormenorizado de estos procesos, focalizando en el período que se inicia con la sanción de la Ley Federal de Educación dado el punto de quiebre que supuso esta norma en la estructura del sistema educativo en nuestro país y en la tematización respecto de la articulación entre niveles educativos, y porque comienza con el proceso de ampliación de los años de obligatoriedad escolar, ambas dimensiones con impacto en los procesos de escolarización de las generaciones jóvenes. Luego, haremos lo propio en relación a la Ley de Educación Nacional.

La articulación entre niveles educativos en el contexto de la Ley Federal de Educación

La sanción de la primera norma que regula el conjunto del sistema educativo es impulsada por un gobierno peronista, bajo la presidencia de Carlos Menem, en el que “el neoliberalismo se impuso como ideología y política de estado” (Grassi, 2018, p. 62), que da origen a lo que Grassi, Hintze y Neufeld (1994) denominaron el Estado Neoliberal Asistencialista.^[12] En el período comprendido entre los años 1989 y 2003 (que incluye el breve pero no menos crucial interregno del gobierno de De la Rúa), se produjeron drásticos cambios en la estructura social de nuestro país a partir de la reorientación en el modelo de acumulación con su orientación financiera y promercado, a partir del denominado ajuste estructural (Grassi, Neufeld y Hintze, 1994).^[13]

Semejante transformación supone una intensa productividad estatal: generar prácticas, normas, instituciones y recursos puestos al servicio de tales mutaciones que condujeron a la desarticulación de derechos y protecciones sociales duramente conquistadas en el marco de un proceso denominado Reforma del Estado.^[14]

En este escenario, tempranamente la educación aparece en la mira, retomando antiguos diagnósticos acerca de sus deficiencias, su ineficacia interna, etc. y una nueva norma, la Ley Federal de Educación, se sanciona en 1993. Pero antes, otra norma consolidó el proceso de transferencia de servicios educativos de nivel primario de la órbita nacional a las provincias iniciado en los años 60. Hasta 1978, este proceso se fue completando con diverso ritmo e intensidad. Para el caso de la por entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, el traspaso se realizó en 1978. En 1992 se sanciona la Ley 24.049 que establece la transferencia de las escuelas secundarias nacionales a las jurisdicciones junto con las instituciones de nivel terciario. Así, gran cantidad de instituciones con tradiciones e historias particulares se incorporaron a los sistemas educativos provinciales (Cappellacci y Miranda, 2007), momento en que concluye el proceso de ruptura de la unicidad del sistema educativo creándose tantos sistemas como jurisdicciones (Montesinos, 2002).

Es importante advertir que la descentralización de servicios educativos (y también los de salud) se produjo sin la adecuada transferencia de fondos por lo que se inscribió en los procesos mayores de descentralización fiscal de la crisis (Montesinos, 2002 y Grassi, Hintze y Neufeld, 1994). En este contexto, las provincias debieron implementar una reforma de grandes proporciones sin recursos que la respaldara en su magnitud. Y mientras se producía este reacomodamiento a escala jurisdiccional, se sanciona la Ley Federal de Educación 24.195 en 1993 que les sumó comenzar a lidiar con el cambio de estructura académica del sistema educativo, a excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que resolvió no realizar modificaciones en esa dimensión.

A la par de la descentralización de los servicios educativos, se produjo un proceso de centralización en el Ministerio de Educación nacional, ya sin escuelas bajo su órbita directa, de la fijación de políticas educativas a través de ciertas áreas centrales: el diseño de los Contenidos Básicos Comunes (CBC), la evaluación de los resultados –institucionalizando un Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación–, el desarrollo de programas compensatorios –como el Plan Social Educativo creado en 1994–, la capacitación docente –a través de la Red Federal de Formación Docente Continua– y la negociación y administración de los créditos externos (Birgin, Dussel y Tiramonti, 1998).^[15]

La nueva norma introduce una modificación sustancial de la estructura académica y amplía a diez los años de escolaridad obligatoria abarcando la sala de 5 años del nivel inicial y los 9 años de la Educación General Básica (EGB), organizada en tres ciclos de 3 años cada uno. El tercer ciclo, por lo tanto, se correspondió con el 7º grado de la educación primaria y los dos primeros años de la secundaria. Así, esta norma rompió con el patrón clásico prevaleciente en el sistema educativo desde sus orígenes (Montesinos, Sinisi y Schoo, 2009) y, al tiempo que regula toda la educación secundaria, la divide en dos (Cappellacci y Miranda, 2007).

La ley consideraba que “El sistema educativo ha de ser flexible, articulado, equitativo, abierto, prospectivo y orientado a satisfacer las necesidades nacionales y la diversidad regional” (Art. 9) y que “Los niveles, ciclos y regímenes especiales que integren la estructura del sistema educativo deben articularse, a fin de profundizar los objetivos, facilitar el pasaje y continuidad, y asegurar la movilidad horizontal y vertical de los alumnos/as” (Art. 12); y donde la EGB era “entendida como una unidad pedagógica integral y organizada en ciclos” (Art. 15).

Braslavsky, sostiene que –en el contexto de reformas educativas iniciadas hacia fines del siglo XX– las políticas de extensión de la obligatoriedad escolar se apoyaron en la expansión de la oferta escolar y en modificaciones en las estructuras académicas de los sistemas educativos en un “continuum de ciclos” (Braslavsky, 2000 en Montesinos, Sinisi y Schoo, 2009).^[16] Cambios que buscaban garantizar la extensión del trayecto educativo, saldar problemas previos de articulación y abordar los niveles de repitencia en los primeros años de la escuela secundaria. Por esto, el gran nudo del cambio de estructura propuesto fue el Tercer Ciclo de la Educación General Básica^[17] ya que nacía con un doble desafío: “1) incluir a un 32% de los adolescentes de entre 13 y 14 años que, según el Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, estaban fuera del sistema educativo y 2) diseñar estrategias de retención para los adolescentes escolarizados con edad superior a la teórica” (Gluz, 2000; en Montesinos, Sinisi y Schoo, 2009).^[18]

Los cambios sancionados en la ley expresaban, entonces, ciertos diagnósticos en torno a la formación y funcionamiento del sistema educativo, sus funciones y los problemas que presentaba. Entre ellos, la repitencia y deserción de estudiantes especialmente en los primeros dos años de las escuelas medias y la (des)articulación entre niveles educativos. Por ello, se presuponía que la unidad de la Educación General Básica iba a contrarrestar los efectos que, como el abandono escolar, se atribuían al cambio de escuela y de cultura institucional involucrados en el anterior pasaje del nivel primario al secundario (Freytes, 2007 en Pinkasz, 2013, p. 119). Así, la nueva estructura educativa instaló con fuerza la problemática de la articulación entre niveles y ciclos en la agenda de las políticas educativas e influyó en una resignificación de iniciativas y prácticas cotidianas de los equipos directivos, docentes, estudiantes y familias. Y no sólo entre niveles y ciclos, sino entre instituciones educativas, especialmente en aquellas jurisdicciones en las que el Tercer Ciclo de la Educación General Básica se constituyó como institución separada. En estos casos, aparecía el imperativo de las “escuelas articuladas” (Gessaghi, 2004) para lograr el cumplimiento de la escolaridad obligatoria. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, Gessaghi da cuenta de cómo la articulación fue un asunto que quedó en manos de los equipos directivos y de supervisión y que condujo a “la reproducción y consolidación de las distinciones-diferenciaciones interinstitucionales preexistentes” (Gessaghi, 2004, p. 186).

La aplicación de la Reforma Educativa agravó y generó nuevos procesos de diversificación del sistema educativo de nuestro país; especialmente a partir de la heterogénea implementación del Tercer Ciclo entre jurisdicciones y al interior de éstas, dando lugar a variantes jurisdiccionales.^[19] El objetivo de lograr un sistema educativo organizado por ciclos que debían funcionar articulados, quedó frustrado y la aplicación de la Ley en un país federal, en un contexto de crisis y ajuste estructural, dejó como saldo una “diversificación de estructuras académicas, curriculares e institucionales, implicó un desdibujamiento del sistema educativo en general y de la escuela secundaria en particular” (Cappellacci y Miranda, 2007, p. 7).^[20]

A pesar de los esfuerzos realizados por las jurisdicciones, Pascual (2006) ha señalado que los problemas de rendimiento interno de los sistemas educativos provinciales no sólo continuaron, sino que se produjo el fenómeno de corrimiento al séptimo grado de los problemas de rendimiento que se observaban en los primeros dos años de la escuela secundaria Es importante destacar que la Ley Federal de Educación introdujo un cambio de sentido en torno al concepto de obligatoriedad. En términos históricos, ésta fue clave para lograr una escolarización primaria universal orientada a homogeneizar a la población. En los años 90, su extensión estuvo acompañada por iniciativas focalizadas para atender los problemas de ingreso, permanencia y egreso de gran cantidad de estudiantes. Sin embargo, ambos sentidos comparten el sesgo de “asimilar el derecho a la educación con la obligatoriedad y a ésta con la escolarización” (Montesinos, Sinisi y Schoo, 2009, p. 2).

El establecimiento de 10 años de escolaridad obligatoria, el monumental cambio de estructura y la llamada articulación de niveles fueron la expresión estatal, entre otras, de un intento por reestructurar la totalidad del sistema educativo en un momento histórico en que, fruto del mismo impulso estatal, el neoliberalismo avanzaba, la sociedad se empobrecía y la desigualdad social y educativa fue creciendo sostenidamente.

La articulación entre niveles educativos en el contexto de la Ley de Educación Nacional

En este apartado distinguimos dos períodos. El primero se extiende entre los años 2003 a 2015,^[21] y el segundo abarca desde diciembre de 2015 a 2019.

Período 2003-2015

La asunción de Néstor Kirchner en 2003 tuvo como telón de fondo una crisis de enormes proporciones: los niveles de desempleo y subempleo, de pobreza e indigencia daban cuenta de una sociedad donde gran parte de su población fue devastada. Grassi denomina a este período, que comprendió tres presidencias,^[22] como de “reconstrucción aggiornada del Estado Social local” (Grassi, 2018, p. 4), porque primaron “intervenciones desde el Estado y en su propio cuerpo normativo en las que contaba de manera explícita la vida social y la reconstitución de los lazos que hacen a una comunidad política inclusiva”, en el sentido de pertenencia. La autora señala los principales trazos de este período: un papel más activo e intervencionista por parte del Estado en materia de regulaciones del mercado y de la política laboral; la recomposición de la presencia del Estado central a lo largo del país, después de años de políticas de descentralización; el rearme y expansión de la seguridad social; la ampliación de derechos civiles y culturales y la prevalencia del lenguaje de derechos (Grassi, 2018).

Tempranamente, la problemática de la educación entró en la agenda gubernamental, dado que el gobierno se propuso reparar los daños sociales y educativos. Por eso, el discurso oficial rápidamente toma distancia de las políticas educativas neoliberales, reivindica la educación como derecho social y la universalidad de las políticas, marcando un contrapunto con la focalización educativa presente en los 90 –aun cuando continuó y llevó adelante programas en ese sentido–, expresa preocupación por las dificultades de gran cantidad de niñes y jóvenes pobres para lograr el reingreso y el sostenimiento de la escolaridad y parte de una mirada que señala que en las escuelas, dado el escenario social heredado, la asistencia había reemplazado en gran medida su verdadera función: enseñar (Montesinos y Sinisi, 2009).

Schoo recuerda que la “‘recuperación de la tarea pedagógica de las escuelas’ fue una de las consignas de los primeros años del gobierno de Néstor Kirchner” (Schoo, 2013, p. 7), junto con una reivindicación del rol del Estado nacional en promover la función de igualación social de las escuelas y la importancia de brindar aprendizajes de calidad.^[23] Desde esta perspectiva, tempranamente se sancionaron diversas normas que expresan estas preocupaciones gubernamentales: la Ley de Garantía del Salario Docente y los 180 días de clase 25.864 de 2004^[24], la Ley del Fondo Nacional del Incentivo Docente 25.919 de 2004, la Ley de Educación Técnico Profesional 26.058 de 2005, la Ley de Financiamiento Educativo 26.075 de 2006^[25] y la Ley de Educación Sexual Integral 26.150 de 2006. También se avanza en el plano curricular con la elaboración de los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP), destinados a abordar la diversidad curricular y establecer contenidos primordiales que debían garantizarse en todo el país (Schoo, 2013), reemplazando a los Contenidos Básicos Comunes elaborados en los 90.

La Ley de Educación Nacional 26.206 de 2006^[26] retoma diagnósticos que señalaban la extrema diversificación y fragmentación de los sistemas educativos provinciales y su efecto en la pérdida del sentido nacional de la educación aún en el contexto de un país federal, y en el aumento de la desigualdad educativa. Por eso, la norma establece que se “tendrá una estructura unificada en todo el país que asegure su ordenamiento y cohesión, la organización y articulación de los niveles y modalidades de la educación y la validez nacional de los títulos y certificados que se expidan” (Art. 15)”. Y repone la anterior estructura académica –la educación primaria y la secundaria–, habilitando sólo dos variantes a optar por cada jurisdicción: 6 años de primaria y seis de secundaria o siete y cinco respectivamente, manteniendo los 6 años de la educación técnica; y extendiendo la obligatoriedad a toda la educación secundaria; sumándose luego, en 2014, la sala de 4 años. Cambios normativos que asumen su correlato en el organigrama del Ministerio de Educación nacional, creándose direcciones de cada nivel educativo y coordinaciones para el caso de las modalidades educativas que abandonan el lugar subordinado de regímenes especiales en que fueron colocadas por la ley anterior. Y aunque la nueva norma regula un sistema educativo federal, también, le otorga un rol central al Ministerio de Educación Nacional y al Consejo Federal de Educación^[27] con facultad de dictar normas de aplicación obligatoria (Schoo, 2013).

El imperativo de la articulación entre niveles continúa en este período ya que vuelven a instalarse importantes modificaciones en la estructura académica del sistema educativo. La Resolución CFE 79 de 2009 establece el Plan de Educación Obligatoria que contiene un diagnóstico del sistema educativo a escala federal y propuestas de líneas de acción a fin de remover los obstáculos que se señalan. Para el caso de la articulación entre los niveles educativos, el Plan destaca las dificultades que cada uno presenta para articular con el anterior y el siguiente. Por ello, se postula la necesidad de: “Definir criterios federales para regular, a nivel jurisdiccional, la articulación entre los niveles, como marco que favorezca el trabajo articulado entre las instituciones de diferentes niveles a los efectos de garantizar la trayectoria escolar continua de los alumnos” (Resolución CFE 84 de 2009). De ahí que en todas las resoluciones del Consejo se incluyen recomendaciones para atender la articulación entre niveles.^[28] Y es que, dado el descalabro heredado, la intensa productividad estatal por parte del Consejo Federal de Educación estuvo abocada a la construcción de marcos de acuerdo entre las provincias y al armado de la nueva estructura en sus dos versiones. En la normativa y documentos del período, se enfatizan diferentes dimensiones de la organización institucional, académica y burocrática de las instituciones educativas de cada nivel educativo que se consideraban obstáculos para las trayectorias escolares de les estudiantes, proponiendo modificaciones que promuevan y faciliten su pasaje por la educación obligatoria. No obstante, el nivel secundario siguió siendo considerado el más selectivo de todos y sobre él se promueven variadas iniciativas estatales,^[29] como luego veremos en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Desde la perspectiva oficial, asegurar la continuidad de las trayectorias escolares de les estudiantes en la escolarización obligatoria fue el eje orientador de iniciativas orientadas a la articulación entre niveles. Iniciativas en las que resultan claves el tipo de experiencias educativas concretas que puedan ofrecer las escuelas. Así, en un Cuadernillo diseñado por el Ministerio de Educación de la nación se lee que

si bien la articulación puede hacer referencia en un primer momento a un tiempo y espacio definido por el pasaje de un nivel a otro, supone prioritariamente construir para todos los niños y niñas un conjunto de continuidades pedagógicas y didácticas que den forma a su experiencia escolar a lo largo de todo el sistema educativo y los coloque en mejores condiciones de sostener los cambios que toda nueva etapa trae consigo (Muros o Puentes I, 2010, p. 4).^[30]

En este período histórico, la articulación entre niveles continúa siendo abordada desde una mirada que asocia cada nivel educativo con una etapa vital determinada y donde el paso a la siguiente se presenta cargada de distancias y desconocimientos, sin considerar que las experiencias individuales y sociales de pasaje puedan contar con anclajes en experiencias propias o próximas de les estudiantes y sus familias.^[31] Otro Cuadernillo del Ministerio de Educación de la Nación destinado a estudiantes lo plantea de este modo:

Están terminando la Escuela Primaria y van a entrar a la Secundaria. Sabemos que hay muchas cosas que los inquietan y alegran al mismo tiempo: nuevos y viejos amigos, nuevas responsabilidades… Van a ingresar a una etapa de la vida marcada por el ingreso a otro nivel educativo, “la Secundaria”, que por ser justamente “otro”, tiene características distintas: “otros” contenidos, “otros” modos de trabajar, “otros” tiempos de clase y de recreos, “otras” reglas, “otras” expectativas, “otros” docentes que, además de ser “otros”, son muchos… (Ministerio de Educación de la Nación, 2010, p. 5).

En este período, dos iniciativas estatales se vinculan con la problemática de la articulación entre niveles: la Jornada Extendida y las llamadas políticas socioeducativas.

La Jornada Extendida para las escuelas primarias^[32] propone aumentar el tiempo de escolaridad de les estudiantes en general, pero se propone tempranamente con un fuerte sesgo focalizador, buscando instalarla especialmente en las zonas más desfavorecidas (Resolución CFE 79 de 2009), bajo el supuesto, entre otros, de que el aumento del tiempo escolar traería mejoras en sus aprendizajes. En los documentos oficiales no se establece una ligazón entre la Jornada Extendida y la articulación entre niveles, pero entendemos que ambas iniciativas encuentran puntos de contacto ya que, desde la perspectiva sostenida en los marcos normativos analizados, la mayor exposición a la escolaridad a través del aumento del tiempo escolar redundaría en un mejor desempeño de les estudiantes, lo cual, a su vez, favorecería su pasaje exitoso entre ciclos y niveles educativos.

En este período, bajo la denominación de políticas socioeducativas se concentró una variedad de iniciativas orientadas centralmente –aunque no exclusivamente– a “grupos de adolescentes que establecen contactos frágiles con el sistema educativo, así como con los espacios laborales formales” (Finnegan y Serulnikov, 2014, p. 7), promoviendo la inclusión y retención escolar de adolescentes y jóvenes atravesados por condiciones de vulnerabilidad social. Se trata de iniciativas dirigidas a asegurar el derecho a la educación y promover la escolaridad secundaria obligatoria.^[33] Para ello, en algunos casos, acercan a las escuelas recursos materiales, en otros, proponen espacios educativos complementarios; algunas suponen transferencia de recursos vía subsidios y otras buscan sumar a actores no escolares a los fines de promover la inclusión educativa (Terigi, 2016b). En algunos programas se enfatiza la orientación hacia la realización de acciones integrales, el trabajo en red y la participación comunitaria, dando centralidad a la territorialidad de las intervenciones, para lo cual se proponen generar vínculos con organizaciones del nivel local. También, gran parte de estas iniciativas promueven acciones recreativas y culturales con el fin de reforzar la escolaridad, aunque apelando a cierta dosis de voluntarismo al convocar responsables que pudieran sostenerlas. Y la gran mayoría se despliegan por fuera de la vida cotidiana escolar y con actores no escolares (Montesinos, 2010, 2020 y Finnegan y Serulnikov, 2014). En suma, se trata de tópicos que anclan por un lado en las críticas a la focalización educativa neoliberal, y, por el otro, en la retórica educativa de los organismos internacionales desde la década de los ochenta (Montesinos, 2020).

Estas iniciativas estatales fueron impulsadas por el imperativo de la inclusión educativa (Diez, García, Montesinos y Paoletta, 2015) y el lenguaje de derechos que atravesó todo el período analizado. Las políticas y programas socioeducativos, junto con las escuelas fueron considerados elementos centrales para efectivizar el derecho a la educación y fortalecer las trayectorias educativas de niñes, adolescentes y jóvenes. No obstante, estuvieron acompañadas por debates vinculados a las tensiones entre políticas con pretensión universalizante y acciones focalizadas en las poblaciones pobres (Gluz, 2011; Redondo, 2011 y Montesinos, 2010, 2021).

Otra iniciativa estatal a destacar refiere a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social creada el 30 de octubre de 2009, a través del Decreto 1602 de 2009, que se incorpora al Régimen de Asignaciones Familiares y está dirigida a niñes y jóvenes hasta los 18 años de edad. Anclada en consideraciones presentes en la Ley de Educación Nacional y en la Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de 2005 y, por tanto, en el lenguaje de derechos, pretende impulsar el cumplimiento de la escolaridad obligatoria. No obstante, aquí también surgen controversias vinculadas a las acciones estatales focalizadas a partir del vector de demostración que requiere su cobro mensual.^[34]

En el período que concluye en diciembre de 2015 hubo una intensa productividad estatal a nivel nacional y federal orientada a recomponer (y articular) un sistema educativo nacional en el contexto de un país federal, enfatizando el derecho social a la educación. En esta perspectiva, pueden leerse las resoluciones abocadas a regular la continuidad de los estudios entre los ciclos y niveles educativos, a establecer criterios para la acreditación y validez de los títulos, a pautar los cambios o pases entre modalidades de cada nivel educativo, a facilitar la continuidad de estudios ante mudanzas de provincia, entre otras. Y, también, las orientadas a modular aspectos pedagógicos y académicos de cada nivel educativo y de los ciclos como unidades pedagógicas y curriculares de modo que pudieran contrarrestar los efectos de la persistente estructura graduada de nuestro sistema educativo. Desde una perspectiva sostenida en el derecho a la educación y al logro de la inclusión educativa, se desplegaron diversas iniciativas socioeducativas orientadas al fortalecimiento de las trayectorias educativas de niñes, adolescentes y jóvenes.

Período 2015-2019

El 10 de diciembre de 2015 asume la presidencia Mauricio Macri, cabeza de la Alianza Cambiemos. Inicia un nuevo ciclo político que Grassi caracteriza como el “desbloqueo de la sociedad neoliberal” en tanto expresa el intento de “recomposición de un régimen social y de acumulación cuyos basamentos arraigan en el pensamiento neoliberal” (Grassi, 2018, p. 61). La autora alude a la idea de desbloqueo en tanto “el gobierno de Cambiemos no trajo la novedad del neoliberalismo, sino que interpreta y representa la continuidad de esa ideología, que resiste fuertemente el achicamiento de las brechas y distancias sociales” (Grassi, 2018, p. 62). Y, como en todo proyecto neoliberal, el Estado es un asunto que importa para recomponer y reconfigurar el campo político y social, en dirección a un aumento de las asimetrías y desigualdades sociales. Prueba de ello lo constituye el aumento en la creación de Ministerios nacionales y la presencia de un elenco gubernamental en gran medida proveniente de empresas multinacionales y organizaciones del llamado del Tercer Sector, entre otras.^[35]

En el campo educativo, el nuevo gobierno no impulsó refundaciones a través de la sanción de una ley nacional, pero sí realizó cambios sustanciales aún bajo la continuidad de la Ley de Educación Nacional. Por ello, es importante señalar aquellos producidos al interior del Ministerio de Educación Nacional en este ciclo gubernamental, en tanto los cambios en los organigramas aluden a una “reorientación de las intervenciones del estado” (Grassi, 2018, p. 45), tal como sucedió en los cambios ocurridos al calor de La Ley Federal de Educación y la Ley de Educación nacional.

En primer lugar, al interior del Ministerio^[36] destacamos el desmantelamiento de las direcciones de niveles educativos y modalidades, que señala un fuerte viraje respecto de lo establecido en la norma educativa vigente.^[37] Como contrapartida, se crea la Secretaría de Evaluación Educativa y se marca la centralidad de la evaluación estandarizada^[38] y el sesgo tecnocrático en materia educativa que caracterizó a esta gestión.^[39] La ex DiNIECE desde su creación en los años 90, contenía las áreas de Investigación, Información y Evaluación. Con la nueva gestión, queda sólo con las áreas de investigación e información y se la desjerarquiza en el organigrama. Paralelamente, el Ministerio firma un acuerdo el 25 de mayo de 2017 con el Observatorio Argentinos por la Educación, por el cual se les concede el acceso a las bases de datos del Ministerio (Otero, 2019). Argentinos por la Educación,^[40] integrada por representantes de diferentes empresas, aparece teniendo semejante prerrogativa justo en el momento en que la Dirección encargada históricamente de “construir y consolidar las bases de datos, además de brindar marcos de análisis para la información, era degradada a dirección simple y se desarmaban sus capacidades informáticas al mismo tiempo que se reasignaba a muchos de sus cuadros técnicos” (Otero, 2019). Esta alianza con el sector privado y empresarial, asimismo, se plasmó en una cantidad de acuerdos y convenios con fundaciones y ONG de distinto tipo,^[41] continuando con la experiencia que este gobierno llevaba adelante en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde 2007.

Durante la gestión de Cambiemos, si bien se mantuvo la Dirección Nacional de Programas Socioeducativos, sus programas sufrieron importantes modificaciones,^[42] muchos de los cuales dejaron de tener referencia nacional, es decir equipos técnicos que realizaban el acompañamiento técnico-pedagógico en diálogo directo con sus contrapartes provinciales, y se redujo su presencia en las diferentes jurisdicciones. Durante el período 2016-2019 se instalaron cinco líneas principales: La Escuela sale del Aula,^[43] Programa Asistiré,^[44] Escuelas Faro,^[45] Acompañamiento a las Trayectorias Escolares^[46] y Educación Inclusiva,^[47] distribuidas en diferentes áreas ministeriales.

La gestión produjo otra modificación sustancial que, en la práctica, también implicó un desmantelamiento: nos referimos al programa Conectar Igualdad –aunque formalmente reemplazado por el Plan Nacional de Conectividad escolar– (Resolución CFE 294 de 2016) dado que se discontinuaron enormemente todas sus líneas: entrega de netbooks, construcción de pisos tecnológicos, reparación y reemplazo de dispositivos y la capacitación docente.^[48]

Junto con estas modificaciones, la Dirección de Planeamiento de Políticas Educativas asume centralidad, especialmente en el período 2017-2019, concentrando las iniciativas nodales de la gestión, entre ellas, los cambios propuestos en el nivel secundario a través de la denominada Secundaria 2030^[49] y las Escuelas Faro.

Tempranamente, la nueva gestión educativa saca el primer documento en el marco del Consejo Federal de Educación. Se trata de la Declaración de Purmamarca (Jujuy, 15/02/2016)^[50] que reúne un conjunto de propósitos educativos de gran generalidad. El mismo año, se aprueba el Plan Estratégico Nacional 2016-2021 “Argentina Enseña y Aprende” (Resolución CFE 285 de 2016) que contiene tópicos que marcan continuidades discursivas vinculados a la necesidad de transformar la organización escolar, la importancia del acompañamiento a las trayectorias de les estudiantes, la centralidad de la innovación pedagógica y la reorganización institucional y académica de los diferentes niveles educativos, etc.^[51] Pero también aparecen los énfasis característicos de esta gestión: promover una enseñanza enfocada en habilidades y competencias “para el siglo XXI”, dado que

El mundo se encuentra avanzando aceleradamente hacia una cuarta revolución industrial, caracterizada por los avances en la robótica, la genética, la inteligencia artificial, la nanotecnología, las impresiones 3D, la biotecnología e Internet de las cosas, entre otros desarrollos, al tiempo que se profundiza la globalización de las cadenas de valor (Documento Plan Maestr@, 2017, p. 40).^[52]

Y la relevancia discursiva sobre la importancia de los entornos digitales y el uso de las TIC’s,^[53] cuestión paradojal dado el desmantelamiento producido en el ex Programa Conectar Igualdad, como mencionamos.

Promover la articulación entre niveles educativos para garantizar continuidad en las trayectorias escolares de les estudiantes continuó como línea discursiva en esta gestión, aunque el énfasis estaba más firme en la referencia a las poblaciones vulnerables. En el Plan mencionado se proponía la

Mejora de la articulación entre los niveles y las modalidades dentro de la educación obligatoria, especialmente para garantizar la integración de poblaciones que habitan en zonas rurales, en situación de vulnerabilidad social, enfermedad, con discapacidades y en contextos de privación de la libertad, según las posibilidades de cada persona (Documento Plan Maestr@, 2016, p. 11).^[54]

Según el Documento Marco del Programa, se busca priorizar el segundo ciclo del nivel primario y el ciclo básico del secundario ya que “la transición entre ambos niveles” es clave en la trayectoria de les estudiantes. Plantea la importancia de alcanzar “una continuidad con unidad de sentido” así como un enfoque común “para abordar las capacidades de comunicación y resolución de problemas” focalizando en las áreas de matemática y lengua. También resalta la importancia de “acompañar las trayectorias escolares de los estudiantes en las etapas particulares de la preadolescencia y adolescencia”. Ciertos tópicos –énfasis en matemática y lengua, atención a las características propias de los ciclos vitales de les estudiantes asociadas a cada ciclo/nivel educativo, entre otras– aparecen como continuidades de sentido educativo entre gestiones gubernamentales.

La problemática de la articulación entre niveles educativos también la encontramos, de modo indirecto, en la continuidad que tuvo el programa de Jornada Extendida que pasa a denominarse La Escuela sale del Aula y que retoma la importancia de la extensión del tiempo escolar para el acompañamiento y mejoramiento de las trayectorias escolares de les estudiantes, su importancia para la ampliación de su universo cultural, la apelación a que las escuelas modifiquen lógicas de su funcionamiento que se suponen rígidas y la importancia de la articulación con organizaciones de la sociedad civil para llevar adelante las actividades culturales, artísticas y deportivas a incorporar en la extensión del horario escolar.^[55]

Uno de los ejes centrales del período 2016-2019 refiere al nivel secundario bajo el lema de Secundaria 2030. Nivel educativo para el que se propusieron objetivos referidos a la mejora de los aprendizajes, el desarrollo de habilidades y competencias y las innovaciones curriculares y organizacionales.^[56] Dentro de esta iniciativa estatal, también aparece la problemática de la (des)articulación entre niveles y una propuesta curricular que sí plantea un giro respecto del período anterior: abandonar el enfoque disciplinar en la escuela secundaria por otro enfocado en áreas de conocimiento, en la resolución de problemas y desarrollo de habilidades y competencias, atendiendo al desarrollo de “trayectorias escolares integradas” y a facilitar “recorridos equivalentes pero atentos a la diversidad”^[57] (Secretaría de Innovación y Calidad Educativa, 2018, p. 9).^[58]

Los enfoques de enseñanza que se fomentan también anclan en una concepción de abordaje del problema de la articulación entre niveles apelando a las prácticas de los sujetos localmente situados. Desde esta perspectiva, las propuestas de enseñanza deben generar “Aprendizaje a través de las ‘fronteras’ de los niveles educativos. Para enriquecer el diálogo y la articulación entre niveles del sistema educativo, añadiéndoles riqueza sin que pierdan sus rasgos propios […]” pero promoviendo trabajo compartido a partir de lo que denominan “ejes de trabajo” que atraviesan a los ciclos y niveles educativos.

En el período analizado, el gobierno no cambió el marco legal para la escolarización. Sin embargo, produjo reorientaciones importantes respecto del ciclo anterior. Los cambios en el organigrama y el desmantelamiento de direcciones de niveles y modalidades expresaron un viraje en la orientación y rol del Ministerio de Educación nacional, fundamentalmente la pérdida de una mirada nacional del conjunto de los sistemas educativos y de la escolaridad obligatoria en sus niveles y modalidades en contraposición a lo establecido en la Ley de Educación Nacional y en las resoluciones del Consejo Federal de Educación. Por lo cual, promover la articulación entre niveles fue un propósito más bien retórico desde la gestión educativa nacional.

Como saldo, la Alianza Cambiemos deja un Ministerio que sufrió la pérdida de gran cantidad de profesionales que portaban un gran conocimiento de la gestión en sus áreas específicas construido a lo largo de muchos años desarticulando importantes áreas ministeriales, una reorientación de sus intervenciones en ciertas áreas centrales: el nivel secundario, la evaluación educativa y la articulación con el sector privado. Las invocaciones sobre la necesidad de producir cambios en la organización institucional y académica de las escuelas y de promover la innovación educativa asumen mayor énfasis en las iniciativas vinculadas al nivel secundario, uno de los ejes centrales de esta gestión. En algunos casos, compartiendo giros discursivos presentes en el campo educativo; en otros, instalando fuertes polémicas con el sesgo hacia la formación de competencias y habilidades para desempeñarse en un abstracto siglo XXI. Y más allá de las formulaciones retóricas acerca de la importancia del sostenimiento y acompañamiento a las trayectorias educativas de les estudiantes, las transformaciones encaradas en materia educativa cristalizaron en fuertes retrocesos respecto del ciclo anterior, a tono con una sociedad que sufrió nuevamente el fuerte aumento de la pobreza y la desigualdad.

Hasta aquí abordamos la problemática de la articulación entre niveles educativos ligada a la extensión de la obligatoriedad escolar y cómo fue cristalizando de modos particulares en la Ley Federal de Educación y en la Ley de Educación Nacional. En ambas, se asume que cada nivel se fue configurando con lógicas y sentidos particulares que, al momento de articular, se revelaban como problemas que debían abordarse.^[59] En la literatura especializada y también en normas, resoluciones y disposiciones estatales pueden observarse continuidades discursivas a lo largo del tiempo, mientras los sistemas educativos jurisdiccionales debieron afrontar dos transformaciones de su estructura académica en un tiempo corto en términos históricos. En esta configuración de sentidos, pareciera que los problemas derivados del proceso de sistematización del sistema educativo van encontrando una clave diferente ya que aun cuando se reconocen los efectos de la particular construcción sociohistórica de cada nivel, los problemas de desarticulación son cada vez más aludidos en clave de diferencias en las definiciones curriculares, en las adecuaciones pedagógicas, en las formas de evaluación, en las metodologías de enseñanza, en las “culturas institucionales”, en los modos vinculares que prevalecen entre adultes y estudiantes (un modo más volcado a lo afectivo y la contención como propio del nivel primario y uno más desapegado y ocupado con el conocimiento como inherente al nivel secundario)^[60] y en las tradiciones más o menos selectivas con que se configuró cada uno. Así, los problemas de desarticulación son cada vez más aludidos en clave de culturas institucionales diferentes y donde la centralidad la tienen los sujetos localmente situados, el cuerpo a cuerpo en que realizan su tarea cotidiana, las tramas de sentidos y prácticas que deben revisarse y los “contenidos y habilidades” que les estudiantes deben apropiarse para que el pasaje entre niveles se vea facilitado.^[61] Asimismo, parecería primar una íntima imbricación entre cada nivel educativo y las características y necesidades atribuidas a cada etapa vital de les estudiantes a las que –teóricamente– cada nivel corresponde,^[62] aun en el marco del consenso pedagógico en torno a la necesidad de atender las trayectorias reales.

Es importante recalcar las diferencias en términos políticos de los períodos analizados. El retroceso social que padeció la sociedad argentina tanto en los años 90 como entre 2015-2019 marca fuertemente las posibilidades de adolescentes y jóvenes de poder realizar el pasaje entre niveles educativos y concluir su escolaridad obligatoria en los tiempos más o menos esperados por el sistema educativo. El aumento de los procesos de desigualdad social y educativa impactan no solo en el presente de les jóvenes sino en las proyecciones futuras para poder concluir su escolaridad marcando límites a las propuestas compensatorias que se diseñan para elles.

Las políticas educativas en la Ciudad de Buenos Aires. Iniciativas destinadas a prolongar los años de escolarización

Nos referiremos aquí sucintamente a las iniciativas de política educativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires orientadas a sostener procesos de escolarización progresivamente más prolongados. En la jurisdicción, propiciar la continuidad de los estudios se tradujo a lo largo de las últimas tres décadas en formatos institucionales alternativos para el nivel secundario, en nuevos planes de estudio y en programas de acompañamiento más individualizado, entre otras acciones. A lo largo de este período, uno de los focos de las acciones ha tomado como destinataries a les adolescentes y jóvenes afectades por procesos de profundización de la desigualdad y con trayectorias escolares discontinuas.

En relación con las políticas jurisdiccionales, consideramos posible diferenciar tres períodos que caracterizaremos a grandes rasgos por entender que expresan –dentro de ciertas continuidades y matices– orientaciones diferenciables en las políticas, sustentadas en concepciones diversas acerca de los sujetos destinatarios. Una primera etapa remite al período de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y a los primeros años de su autonomía, la segunda al ciclo de gobierno de orientación progresista y la tercera a los lineamientos de la política educativa bajo un gobierno neoliberal.^[63]

Período de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y primeros años de la autonomía (1990-1999)

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en razón de su histórica condición de ciudad capital, concentró en su territorio una notable cantidad de instituciones públicas vinculadas a las políticas sociales. En cuanto a las políticas educativas, podemos referirnos al nivel jurisdiccional a partir de la transferencia de los servicios educativos de nivel primario y preprimario a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en el año 1978.^[64] Ya desde entonces, referida como “abandono” o “deserción” –quedando desde estas categorías enfocada al nivel de los sujetos y reflejada en las estadísticas como “desgranamiento”, la no continuidad de los estudios se configuró como un problema al cual las políticas debían atender.

En este apartado nos referiremos a algunas de las propuestas que fueron desplegándose a partir de iniciativas surgidas en la jurisdicción para dar respuesta a las dificultades señaladas en los diagnósticos locales. Cabe recordar que al inicio de la década de los noventa la ciudad conservaba su condición institucional de municipalidad cuyo intendente era designado por el Poder Ejecutivo Nacional. Recién a partir de 1996 cobró autonomía, abriéndose una nueva etapa con mayores atribuciones en la definición de sus líneas prioritarias de políticas.

En esta década –en la cual se sancionó la Ley Federal de Educación– se produjo la transferencia de los servicios educativos de nivel secundario desde la nación a la jurisdicción. El área educativa de la ciudad definió no adherir a la organización por ciclos de la Educación General Básica, manteniendo el esquema de 7 años de escolarización primaria y cinco de secundaria. No obstante, entre 1995 y 1998 se elaboraron documentos referidos a los contenidos a trabajar en cada ciclo, en una aproximación a los Contenidos Básicos Comunes obligatorios elaborados por el Ministerio de Educación Nacional. Al mismo tiempo, se desplegaron algunas iniciativas que ofrecen indicios acerca de la problematización educativa elaborada a nivel local.

Hemos señalado previamente que un equipo a cargo de Margarita Poggi y Marta Teobaldo en 1997 llevó a cabo una investigación referida a “La articulación entre los niveles de enseñanza primaria y secundaria”. En el informe aludían a “las experiencias prácticas de los actores involucrados en el pasaje de un nivel a otro…” (Poggi y Teobaldo, 1997, p. 5), refiriendo a los tiempos necesarios para transitar los cambios e interiorizarse de las “nuevas reglas” implicadas en las instituciones. En ese proceso, debía incorporarse el “oficio” de estudiante, asumiendo el cambio desde relaciones con una reducida cantidad de docentes con rasgos de fuerte afectividad, a una multiplicidad de vínculos caracterizados por un relativo nivel de anonimato. En relación con los niveles educativos primario y secundario, apuntaban al “carácter crítico de la articulación entre los mismos” (Poggi y Teobaldo, 1997, p. 5.), haciendo foco en los problemas de “permanencia”, “retención”, y “repitencia” en el inicio del nivel medio. Asimismo, señalaban que la problemática de la “articulación” suele pensarse como “problemática que atraviesa el alumno”, dejando de lado la consideración de la institución y los docentes implicados.^[65]

Previamente, el área de Investigación de la Secretaría de Educación había llevado a cabo indagaciones que se plasmaron en una serie de documentos acerca de la repitencia en el nivel primario, las dificultades en primer grado y la experiencia de la jornada completa. En relación con la finalización del nivel primario, el documento “Perfil de los alumnos de séptimo grado: trayectoria y opiniones escolares” (1994)^[66] daba continuidad a investigaciones realizadas en escuelas que atendían a “sectores sociales críticos”. En él se destacaban aspectos de la “historia escolar” y de su contexto familiar por considerar su incidencia “en las posibilidades laborales y educativas futuras de los chicos” (Canevari, 1994, p. 8). Dimensiones tales como las dificultades atravesadas en las escuelas, los cambios de institución escolar y sus motivos, datos acerca de sobreedad, la valoración acerca de la repitencia y las razones para continuar la escolaridad –aun con intenciones de abandonar– eran recuperadas desde las voces de estudiantes de séptimo grado de veintiuna escuelas. En el documento se plantea un interrogante vinculado a la prolongación de los años de escolarización por la implementación de la Ley Federal de Educación, en términos de alerta: “[…] la dificultad de los chicos que representan a determinados sectores sociales para permanecer siete años en la escuela primaria ¿se incrementará con la prolongación de la escolaridad básica obligatoria?” (Canevari, 1994, p. 73), frente a lo cual proponían la necesidad de delinear “estrategias que acompañen los procesos escolares de estos chicos a fin de que no se conviertan en los futuros desertores de la EGB” (Canevari, 1994, p. 73.). En el documento, la indagación da cuenta de la inserción laboral familiar, pero también de les estudiantes, dimensión que sería progresivamente soslayada en las enunciaciones, al tiempo que se incrementaban los años de escolaridad obligatoria. Ya por entonces empezaba a tematizarse la articulación entre niveles aportando una mirada sobre las instituciones y sus actores, planteando en términos de historia escolar y de trayectorias la referencia a los procesos de escolarización de quienes se apartaban de los tiempos y etapas teóricamente previstos en la normativa.

Se elaboraron en este período documentos de “Apoyo a los alumnos de séptimo grado en su ingreso al nivel medio” con el objeto de delinear acciones institucionales, desde una perspectiva que hacía énfasis en los contrastes entre las escuelas primarias y secundarias. En ellos se proponía a les docentes acompañar el “proceso de transición hacia la escuela media” (MCBA, 1999a, p. 9). Entre otras dimensiones, destacaban los cambios originados en el crecimiento de les adolescentes, junto a aquellos derivados de la “inserción en un ámbito con otra cultura institucional” (MCBA, 1999a, p. 10), en consonancia con los planteos de Poggi y Teobaldo (1997). El primer cuadernillo informaba que en la ciudad existían altos índices de pasaje entre uno y otro nivel, pero “con altos porcentajes de repitencia y deserción en el primero y segundo año de la escuela secundaria” (MCBA, 1999a, p. 10). Se planteaba que “el problema de articulación no debería limitarse exclusivamente a cuestiones relativas al ‘pasaje’ sino considerar también los diversos aspectos (didácticos, curriculares, administrativos, institucionales) presentes dentro de cada uno de los niveles implicados” (MCBA, 1999a, p. 2). Este enfoque apuntaba a algunas dimensiones de los formatos institucionales, pero simultáneamente trataba de ofrecer herramientas a quienes iban a atravesar estos cambios. Estos tópicos, que dan cuenta de perspectivas y diagnósticos que enfocan en niveles de análisis diferenciales–el nivel institucional, por un lado, y los sujetos que los transitan, por otro–, se han venido reiterando a lo largo del tiempo en documentos estatales de los niveles nacional y jurisdiccional tal como señalamos previamente.

Según los datos estadísticos, pese a la persistencia de la repitencia y la sobreedad, la asistencia al nivel primario había alcanzado una cobertura muy amplia,^[67] en tanto la problemática de la discontinuidad parecía concentrarse en el nivel secundario.^[68] En la ciudad coexistían diversas instituciones destinadas al nivel: escuelas normales, colegios nacionales, liceos y comerciales que databan de distintas épocas.^[69] Aun antes de que las instituciones educativas del nivel medio fueran transferidas a la jurisdicción –lo que sucedió entre 1991 y 1993–, comenzaron a diseñarse alternativas institucionales que daban cuenta de la intencionalidad política de incidir sobre lo que se consideraban obstáculos que adolescentes y jóvenes debían superar para continuar los estudios. Así surgieron las Escuelas Municipales de Enseñanza Media (EMEM) destinadas a ofrecer vacantes en aquellos barrios en los cuales no resultaban suficientes. La norma de creación de 1990 enfatizaba dimensiones pedagógicas, en tanto la reformulación de los planes de estudio daba cuenta de la preocupación por el sostenimiento y la terminalidad escolar. Según testimonios de quienes participaron en sus orígenes, se trataba de “escuelas chiquitas” que ofrecían un acompañamiento personalizado a quienes las transitaban como estudiantes. Se afirmaron como escuelas “creadas con el espíritu de ser instituciones generadoras de espacios de educación, de contención social y de retención escolar” (Paglilla y Perrone, 2001).^[70] La creación de las EMEM develaba la insuficiente oferta de vacantes de nivel secundario en los barrios desfavorecidos al tiempo que expresaba un diagnóstico crítico respecto de las escuelas secundarias. Atender a las relaciones de desigualdad, romper con el acento selectivo y orientarse a la inclusión –aunque aún no se refiriera en estos términos– eran parte de sus mandatos fundacionales según sus protagonistas (Moroni, 2010).

Por la misma época, a partir de 1997 comenzó a implementarse un programa educativo de discriminación positiva, el Programa Zonas de Acción Prioritaria (ZAP). Se proponía “atender a las desigualdades sociales, económicas y culturales que afectan a un amplio sector de la población de la Ciudad de Buenos Aires”.^[71]Sus acciones se desarrollaban en la zona sur de la ciudad por concentrarse allí indicadores sociales, económicos y educativos preocupantes, y luego fue expandiéndose a otros barrios de la ciudad. Incluía proyectos específicos destinados a “luchar contra el fracaso escolar”, abarcando escuelas primarias y secundarias (Montesinos, 2002). Aunque dependía del área educativa, aspiraba a no limitarse a lo escolar, sino que se planteaba como una política de articulación intersectorial centrada en el espacio barrial. El programa expresaba una orientación a la territorialización de las políticas. Según la creadora del programa, en su origen la intención consistía en distanciarse de las políticas focalizadas que caracterizaban los programas y proyectos implementados desde el nivel nacional, proponiendo en cambio el diseño de “políticas sociales integradas” (Montesinos, 2002, p. 71). Sin embargo, a lo largo del proceso, fue disminuyendo la participación de otras áreas y fue concentrándose en la Secretaría de Educación.

El Programa ZAP abarcaba dieciséis proyectos,^[72] entre los cuales destacamos por su significación para el nivel primario los proyectos Maestro + Maestro”–orientado a disminuir los niveles de repitencia en primer grado^[73] y Puentes escolares: oportunidades educativas para chicos y chicas en situación de calle;^[74]ambos programas, aun con modificaciones, continúan vigentes hasta la actualidad. En relación con el nivel secundario, resulta particularmente significativo el proyecto Retención Escolar de Madres y Alumnas Embarazadas en Escuelas Medias de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene continuidad hasta el presente. Esta modalidad de acompañamiento a las alumnas embarazadas se inició en una Escuela Municipal de Enseñanza Media del barrio de Lugano y posteriormente se extendió a otras escuelas abarcadas por el Programa ZAP.^[75] Esta incorporación al programa de una experiencia iniciada por un equipo de docentes daba cuenta de la orientación del área educativa a la revisión de las condiciones institucionales, permitiendo visibilizar y cuestionar las prácticas excluyentes que afectaban especialmente a adolescentes en situación de desigualdad social.

Por la misma época, en el año 1998, la Legislatura de la Ciudad aprobó la Ley 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires. Este hito normativo ofreció garantías en términos de derechos y dotó de legitimidad formal a una serie de políticas públicas en plena expansión, las cuales habrían de profundizarse en la siguiente década.

Hemos considerado hasta aquí documentos de la década de los noventa que ponen de manifiesto la atención que los equipos a cargo de la gestión educativa de la ciudad prestaban a la problemática de la continuidad en la escolaridad, definida en términos de “pasaje”, “transición”, “trayectoria” y de “articulación” entre los niveles educativos primario y secundario. También reconstruimos algunas iniciativas estatales que ofrecen indicios acerca de diagnósticos referidos a la inadecuación de las instituciones escolares en su formato y dinámica tradicional en relación con el sostenimiento de los estudios por parte de jóvenes y adolescentes, especialmente en zonas atravesadas por condiciones de desigualdad. En este punto las acciones se orientaron a ofrecer escuelas de proximidad como las ya citadas EMEM, con mayor flexibilidad en la atención de les estudiantes, al tiempo que se incorporaron dispositivos de atención de problemáticas como el embarazo adolescente y se procuró articular con otras políticas sectoriales territorializadas. Estas formas de abordar las constricciones originadas en condiciones socioeconómicas de profunda desigualdad, sin embargo, fueron produciendo nuevas diferenciaciones al interior del sistema educativo, tal como señala Montesinos para el caso del Programa ZAP, al delinear dispositivos que apuntaron a la inclusión, pero bajo modos que condensaban en procesos de inclusión diferenciante (Montesinos, 2002).

Postulamos que estos lineamientos anticipaban las reorientaciones que en la siguiente década se plasmarían particularmente en la Ley de Educación Nacional y en las resoluciones del Consejo Federal de Educación, así como en las líneas de política generadas a nivel jurisdiccional, cuestión que abordaremos en el próximo apartado.

Las políticas “inclusivas” en el contexto de gobiernos progresistas (2000-2007)^[76]

Entre fines de 1999 y el año 2007 el gobierno de la ciudad estuvo a cargo de una confederación de partidos políticos conformada con el fin de enfrentar la orientación neoliberal de los años noventa a nivel nacional, imprimiendo una orientación progresista a sus políticas.^[77] El ciclo se encuentra atravesado especialmente en sus inicios por la crisis que eclosionó dramáticamente en el año 2001.^[78]

En el campo de las políticas educativas, el gobierno de la CABA anticipó la orientación a prolongar los años de escolaridad obligatoria al presentar un proyecto de ley que la Legislatura aprobó en 2002. Se trata de la Ley 898 por la cual se estableció la obligatoriedad de la escolaridad de nivel secundario en la Ciudad.^[79]

La extensión de la obligatoriedad de los estudios fue acompañada desde el área educativa dando inicio a dispositivos, proyectos y programas destinados a minimizar la incidencia de aquellas dimensiones que se consideraban asociadas a la repitencia y al abandono escolar. Orientados a intervenir en el nivel primario, comenzaron a implementarse los Grados de Nivelación^[80] y Grados de Aceleración^[81], ofreciendo alternativas para completar la cursada del nivel en lapsos que evitaran postergar el ingreso al nivel secundario, disminuyendo la cantidad de alumnes que egresaban del nivel primario con sobreedad. La norma de creación de los Grados de Aceleración afirmaba que la sobreedad “es uno de los indicadores del fracaso escolar y, además, da origen a dificultades para la finalización del nivel primario y para la inserción en el nivel secundario”. Por tal motivo, “este fenómeno educativo tiene que ser abordado de manera específica porque los alumnos que se encuentran en esta condición tienen mayores dificultades para finalizar el nivel primario en las escuelas comunes y para continuar su trayectoria escolar en el nivel secundario” (Resolución SED 489 de 2003).^[82]

El diagnóstico que se realizaba puede sintetizarse en los dichos de quien se implicaba en el diseño:

La sobreedad no es en sí misma un problema: lo es en relación con el cronosistema que estructura la escolaridad primaria, tal como ésta viene desarrollándose históricamente” (Terigi, 2004, pp. 47-48). El proyecto se apoyaba en la convicción del “importante efecto que tiene sobre el mejoramiento de la trayectoria escolar el quiebre del círculo del fracaso (GCBA, 2002, p. 10).

Así, se evidenciaba una mirada que cuestionaba dimensiones institucionales y de las prácticas cotidianas que se consideraban obstáculos que era necesario desmontar. Ambos dispositivos fueron implementados en una limitada cantidad de escuelas primarias y cabe interrogarse si, en tanto respuestas focalizadas, implicaron modificaciones en esas prácticas que estaban siendo cuestionadas por la gestión.^[83]

Procurando favorecer la revinculación de quienes interrumpían su escolaridad, el área educativa incorporó el Programa Promotores de Educación. Su origen se ubica en 2002, en una experiencia territorial de la zona de Retiro. Apuntaba a intervenir ante el ausentismo de alumnes de nivel primario, trabajando en red con la comunidad. La figura de promotor/a de la educación fue encarnada en sus orígenes por mujeres vecinas del barrio, beneficiarias del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, quienes se encargaban de realizar visitas a las casas de les niñes. La experiencia se extendió a otras zonas de la ciudad, y hacia 2005 se incorporó una red de referentes de promotores/as para nivel medio en cada Centro de Gestión y Participación (CGP) (Krichesky, 2010; Gallardo, 2011).

Este dispositivo “socioeducativo” prioriza los abordajes “comunitarios” y “en territorio”, focalizando la intervención en ciertas zonas de la ciudad en las cuales residen las infancias de sectores subalternos, con mayores dificultades para el “acceso y/o sostenimiento” de la escolaridad.^[84] Este tipo de intervenciones –del mismo modo que el Proyecto ZAP– se basa en el supuesto que asocia proximidad con efectividad en las políticas. Además de visitar los domicilios de quienes se ausentaban, se realizaban acciones de difusión de la oferta educativa de la ciudad.^[85] El diagnóstico que sustentaba el programa enfocaba en las condiciones de desigualdad social, propiciando una aproximación de los actores escolares a las situaciones que atraviesan les alumnes, pero reclamando al mismo tiempo a las familias por la continuidad de la escolarización. Se trataba, en suma, de favorecer la terminalidad del nivel primario a través de un acompañamiento más personalizado.

En cuanto al nivel secundario, se diseñaron programas y nuevas alternativas haciendo foco en las condiciones institucionales. Los índices de evasión y repitencia resultaban preocupantes, enmarcados en una crisis socioeconómica muy profunda, por lo cual comenzaron a implementarse políticas educativas orientadas a mejorar la permanencia y a avanzar hacia una transformación en la finalidad formativa de la enseñanza secundaria. Se apuntaba tanto a las condiciones de desigualdad que afectan la vida de les estudiantes y obstaculizan la cursada, como a las concepciones y prácticas cotidianas al interior de las instituciones educativas que se constituyen como limitaciones a la continuidad de los estudios (Sinisi, 2008).

Entre los diversos proyectos, el Programa de Fortalecimiento Institucional para las Escuelas Medias se proponía “intervenir en las condiciones institucionales que participan en la producción del fracaso”. El programa apuntaba a implementar proyectos que requerían la instauración de tiempos y espacios destinados al trabajo colectivo entre les docentes, para lo cual se asignaban “módulos institucionales”,^[86] que posibilitaron dirigir la mirada hacia problemáticas reconocidas como significativas y relevantes, esto es, la repitencia, el abandono y el bajo nivel de aprendizaje de les jóvenes.^[87]

La preocupación por las condiciones institucionales en el nivel secundario llevó a la Secretaría de Educación a formular un nuevo proyecto: las Escuelas de Reingreso.^[88] En ellas se ofrecían vacantes a jóvenes mayores de 16 años que hubieran abandonado la escolaridad como máximo dos años antes. El plan de estudios se podía completar a través del diseño de trayectos formativos individualizados, pudiendo inscribirse por asignatura. Estas escuelas contaban con espacios para el trabajo colectivo y con Proyectos Pedagógicos Complementarios destinados a propuestas orientadas a la inclusión, retención y egreso de les estudiantes.^[89] Según la secretaria de educación (equivalente al actual cargo de ministra), se procuraba “… llegar a esa franja de pibes que todavía tenían alguna expectativa con respecto a su escolaridad pero que también sabíamos que esos pibes iban a ser de alguna manera rechazados, directa o indirectamente por las escuelas” (Diez, 2015, p. 164). Al mismo tiempo, se agregaban nuevas EMEM con planes de estudio innovadores y se continuó sosteniendo el proyecto “Puentes escolares”, lo que da cuenta de una preocupación por abarcar las distintas situaciones y condiciones en que les jóvenes podían transitar y avanzar en su escolaridad.^[90]

Además de estas iniciativas, se creó el Programa de Asistencia a las Escuelas Medias en el Área Socio-educativa destinado a “dar respuestas más efectivas a nuevas complejidades” a fin de “construir respuestas alternativas en el ámbito escolar a las necesidades de los jóvenes en situación de vulnerabilidad” (Resolución SED 3641 de 2005. Anexo 1) Se trataba de equipos externos a las instituciones conformados por profesionales que brindaban asesoramiento a los actores institucionales.

Con la intención de visibilizar las diversas propuestas educativas se lanzó una campaña de difusión denominada Deserción Cero, especialmente destinada a convocar a quince mil adolescentes y jóvenes que estaban fuera de la escuela sin haber completado el nivel secundario. Por último, en este período comenzaron a configurarse los bachilleratos populares. Si bien su origen se encuentra en la articulación entre organizaciones de investigadores militantes y trabajadores de fábricas recuperadas, se dio inicio a un proceso de formalización y reconocimiento estatal, agregando alternativas para completar la escolaridad secundaria (García, 2018).

En relación con la Ley de Educación Nacional, junto con la prolongación de los años de escolaridad obligatoria y la consideración en términos de derechos, las acciones educativas de atención a las trayectorias diversas y de acompañamiento que venían desplegándose comenzaron a expresarse en el sistema estatal bajo la denominación de programas o proyectos socioeducativos.^[91] En la Ciudad de Buenos Aires, a partir de 2006 cobraron un lugar particular en la estructura ministerial, al crearse la Coordinación de Programas Socioeducativos.^[92]

Las líneas de política educativa de este período ofrecen indicios acerca de la orientación a la prevención del abandono de la escolaridad bajo múltiples iniciativas y a mejorar la continuidad en los estudios, particularmente entre quienes padecían condiciones de desigualdad. La finalización del nivel primario y el inicio del nivel secundario se configuraron como la etapa a la cual prestar especial atención planteándose como un punto crítico en el proceso de completamiento de los estudios. Las acciones desplegadas –la búsqueda individualizada de quienes dejaban de asistir a las escuelas por parte de actores legitimados en los territorios, las alternativas pensadas para evitar transiciones postergadas del nivel primario al nivel secundario, los formatos institucionales novedosos para el nivel secundario y el financiamiento de proyectos destinados especialmente a los primeros años de este nivel– daban cuenta del reconocimiento de las variadas formas y ritmos en que cada estudiante transitaba su proceso de escolarización, de la existencia de múltiples posibles trayectorias individuales y la distancia entre las expectativas uniformizadas y las variadas situaciones a nivel de los sujetos. Particularmente, las instituciones de nivel secundario fueron cuestionadas en sus prácticas cotidianas y en su rigidez para adecuarse a la incorporación de estudiantes con mayores dificultades por su edad, pero especialmente por tratarse de adolescentes y jóvenes de sectores subalternizados.^[93]

Las propuestas educativas del período analizado se sustentaban sobre la idea de derecho y se orientaban a facilitar la consecución de los estudios entre quienes los habían interrumpido o se hallaban en riesgo de abandonarlos. Esta perspectiva implicaba el reconocimiento de situaciones estructurales de desigualdad profundizadas en la década de los noventa y en la crisis que rodeó el 2001. La conceptualización en términos de trayectorias diversas marca un desplazamiento de las mencionadas para el período precedente, cuando las categorías articulación y pasaje eran frecuentemente utilizadas en normas y documentos.

Si bien sostenían una mirada crítica sobre las instituciones educativas, la Secretaría de Educación asumió la tarea de acompañar procesos de reflexión y de promoción de nuevas prácticas, en una construcción que no negaba, sino que incorporaba a les docentes junto a los equipos directivos y de supervisión del sistema educativo. Consideramos que estas instancias participativas se orientaban a la generación de cambios perdurables en el cotidiano y en las prácticas al interior de las instituciones escolares. Ahora bien, las propuestas que apuntaban a acotar la resolución de etapas en el nivel primario y a diversificar las opciones en el nivel secundario de escolarización conllevan ciertas tensiones que expresamos aquí a modo de interrogantes. ¿Cabe promover la incorporación de estudiantes de sectores subalternizados a procesos de escolarización prolongados sin profundizar al mismo tiempo la segmentación del sistema educativo en circuitos diferencialmente valorados? ¿Resulta posible sostener cierto horizonte de igualdad educativa al tiempo que se suman alternativas en las configuraciones institucionales, en los planes de estudio, en los recorridos y en las experiencias formativas focalizadas especialmente en sujetos determinados?

Hasta aquí hemos descripto algunas de las iniciativas que permiten caracterizar las orientaciones generales que guiaron la política educativa en el período que se cierra en diciembre de 2007, al producirse un cambio de gobierno que daría indicios de nuevas concepciones acerca del sujeto destinatario y de las prioridades en educación.

Las políticas educativas jurisdiccionales en períodos de gobierno neoliberal (2008-2020)

A partir de diciembre de 2007, el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha permanecido a cargo de representantes de alianzas políticas de orientación neoliberal.^[94] Hemos expuesto en un trabajo anterior^[95] algunos de los rasgos que caracterizan la gestión del área educativa procurando dar cuenta de los criterios prevalecientes y las prioridades establecidas en los años transcurridos. Por un lado, asistimos a procesos de despersonalización y progresiva informatización de procedimientos de gestión guiados por criterios tecnocráticos, en línea con la desconfianza y descalificación hacia docentes y equipos de conducción del sistema educativo. Esto se evidencia en múltiples dimensiones de la vida de las escuelas que se han transformado: los procesos de solicitud de vacantes y las becas de comedor se tramitan en línea; el Sistema de Gestión Escolar funciona como plataforma para la carga de información y para realizar trámites generando expedientes electrónicos; el equipamiento, reparaciones y mantenimiento escolar se solicitan a través del Sistema de Partes y Alertas. Estas mediaciones informáticas garantizan la concentración de información en el Ministerio de Educación, aunque no resuelvan las demandas con mayor celeridad.^[96] Al mismo tiempo, mientras se agudiza el control sobre los actores escolares, se minimiza sobre quienes ingresan a las escuelas como parte de actividades originadas en convenios con actores privados y organizaciones de la sociedad civil,^[97] y se incorporan nuevos espacios educativos subsidiados por fuera de las instituciones escolares del sistema educativo.^[98]

Por otro lado, la gestión ha enfatizado la significación de los procesos de evaluación al realizar operativos jurisdiccionales con instrumentos estandarizados que se suman a aquellos vigentes a nivel nacional.^[99] Los datos cuantitativos surgidos de estos procedimientos y de otras fuentes como encuestas son esgrimidos para legitimar propuestas de reformas delineadas desde el Ministerio de Educación, pero no consensuadas con los actores de las instituciones educativas, tales los casos de la Secundaria del Futuro y la propuesta de creación de una universidad destinada a reemplazar a los institutos de formación docente de gestión pública.^[100]

Por último, queremos destacar que las enunciaciones y argumentaciones difundidas ofrecen indicios de una creciente individualización en la responsabilización por los resultados escolares a nivel de los sujetos y de sus familias, pero también de los equipos directivos y docentes.

Iniciaremos la revisión de la orientación general de las políticas señalando algunas inflexiones en los programas originados previamente. Por un lado, a partir del año 2010 las trabajadoras del Programa de Promotores de Educación fueron incorporadas al Estatuto del Docente como asistentes socioeducativos/as y fueron designadas en cargos al interior del programa. Sin embargo, un cambio más significativo derivó de la jerarquización interna al incorporarse profesionales, lo que implicó una reorientación en el sentido de las acciones dejando de priorizar a quienes vivían en los mismos barrios de residencia de les alumnes (Gallardo, Fabrizio, Soto, Bilinkis y Barna, 2018).

En cuanto al Programa de Fortalecimiento de la Escuela Secundaria, a partir de 2016 quienes se desempeñaban en él también obtuvieron reconocimiento de sus cargos en el Estatuto del Docente. Paradójicamente se han restringido sus funciones en la instancia de asesoramiento, en la definición y reorientación de los proyectos institucionales como en la etapa de evaluación de los proyectos, que se elevan ahora a través de expedientes electrónicos.^[101] Al mismo tiempo, sufrió una reducción presupuestaria progresiva al aplicarse nuevos criterios para el financiamiento de los proyectos elaborados en las escuelas.^[102]

En lo que sigue, analizaremos las políticas que apuntan a la relación entre los niveles primario y secundario, así como a los últimos años del nivel primario y al inicio del secundario, reponiendo las definiciones diseñadas en este período desde el Ministerio de Educación jurisdiccional.

Hemos expuesto previamente que bajo el impulso de la Ley de Educación Nacional y de las resoluciones del Consejo Federal de Educación algunas de las iniciativas en las políticas educativas estuvieron destinadas a extender la carga horaria de las instituciones, bajo el supuesto de que incrementando la permanencia se mejoran los resultados en términos de logros en el aprendizaje y se disminuyen las tasas de abandono y repitencia. En esta línea, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires comenzó a implementar progresivamente a partir de 2016 el Proyecto de Jornada Extendida en escuelas primarias de jornada simple y en secundarias de gestión estatal. En el marco de la extensión horaria se incorporan actividades a contraturno destinadas a quienes se encuentren cursando 6° y 7° grados del nivel primario, 1° y 2° años del nivel secundario.

Según la resolución de creación, se apunta a “promover nuevas experiencias pedagógicas que permitan dar mayor flexibilidad a las escuelas para explorar nuevos formatos pedagógicos […] con el propósito de reforzar las trayectorias educativas de los niños y jóvenes participantes del mismo”. La centralidad de las “trayectorias” referida en la normativa, es retomada en las voces de sus protagonistas, según un informe de investigación del ministerio local.^[103] Les referentes señalaban la intencionalidad de modificar las condiciones institucionales bajo distintas expresiones: “interpelar” la escuela, “hacer que triunfe lo socioeducativo en la escuela” (Di Pietro y Tófalo, 2017, p. 42), apuntando a transformar desde adentro esa realidad. Sostenían un diagnóstico que oponía en términos dicotómicos la “rigidez” de la escuela frente a la “apertura” y “consideración de los derechos de los niños” de las políticas socioeducativas (Di Pietro y Tófalo, 2017, p. 54).^[104] Al mismo tiempo, se exponía el supuesto de que lo lúdico, el trabajo en equipos y por proyectos no existían previamente en las prácticas institucionales escolares, compartiendo rasgos con una perspectiva sostenida frecuentemente por agentes de los programas socioeducativos.^[105]

El informe señala críticamente que el diseño del proyecto de Jornada Extendida no prevé tiempos de encuentro entre agentes de las escuelas y del programa, difiriendo además sus encuadres laborales, sin garantías de estabilidad en muchos casos. Así, tanto en la normativa como en las voces de sus protagonistas, aparecen dos líneas argumentales expuestas en las últimas dos décadas al fundamentar líneas de políticas: la preocupación por las trayectorias de los sujetos y la sospecha acerca del obstáculo que implican las condiciones institucionales respecto de la permanencia y la continuidad en los estudios. En suma, el proyecto expresa los supuestos de que una mayor carga horaria, así como la diversificación y flexibilización de formatos en los procesos de enseñanza, aportan al fortalecimiento de las aptitudes individuales y a la formación de hábitos que podrían propiciar el sostenimiento de la escolaridad secundaria por parte de les estudiantes. Aquí el supuesto sobre la articulación opera tensionando formatos institucionales y dispositivos pedagógicos diversos, los cuales se van alternando en la experiencia de quienes los transitan como alumnes que están cerrando su escolaridad primaria e iniciando la secundaria.

Otra iniciativa reciente enfocada en la articulación entre niveles educativos centrada en el inicio del secundario se plasma en el Proyecto de Articulación entre Nivel Primario y el Nivel Secundario. La asistencia a la escuela secundaria en los diez días previos al inicio de las clases, incorporando a les ingresantes con anterioridad al resto de les estudiantes comenzó a implementarse a partir de 2017 y difundido como “Empezar Primer Año-EPA”.^[106] Según la norma de creación, se orienta a “promover experiencias pedagógicas que permitan dar mayor flexibilidad a las escuelas para explorar nuevos formatos pedagógicos”, “optimizar la enseñanza y el aprendizaje en los alumnos/as ingresantes al nivel secundario de escuelas de gestión estatal, para facilitar su transición entre el Nivel Primario y el Nivel Secundario, y su trayectoria escolar en este último Nivel” (Resolución MEGC 4450/2016). Mediante cuadernillos elaborados por el Ministerio, se estandarizan los contenidos y actividades, así como también una evaluación bajo el formato de rúbrica.

El proyecto se afirma en el supuesto de que les adolescentes que transitan entre niveles educativos verán facilitadas sus trayectorias a partir de su participación en un período destinado a retomar contenidos aprendidos en el nivel primario, mientras sus docentes registran y evalúan sus habilidades. En los hechos, ha tendido a incorporar, generalizar y subsumir bajo el control del Ministerio de Educación algunas iniciativas que venían llevándose a cabo previamente, tal el caso analizado en otro capítulo de este libro.^[107] Se reiteran aquí muchos de los tópicos que vienen siendo tematizados al analizar la discontinuidad en la escolarización: la transición de uno a otro nivel educativo enfrenta a los sujetos a una cultura institucional diferente, donde se multiplican las figuras docentes y los campos disciplinares, existe superposición de evaluaciones y pocos espacios de acompañamiento personalizado, lo que puede comprometer la continuidad de sus trayectorias escolares; la solución esbozada ha consistido en sumar horas de escolarización al inicio del siguiente nivel educativo. El giro de sentido aparece aquí en la definición jerárquica de contenidos, actividades y del instrumento pormenorizado que define la información a recabar, concibiendo a los equipos institucionales como meros ejecutores de acciones cuya definición queda concentrada en el nivel político.

En línea con esa intención de direccionar las acciones desplegadas por los actores institucionales de las escuelas, en 2017 se aprobó una norma que regula la elaboración de informes sobre el alumnado (Resolución MEGC 3930/2017). Bajo la denominación de Puente Primaria Secundaria, se alude a la necesidad de establecer vinculaciones entre instituciones de nivel secundario y de nivel primario, sosteniendo que “se propicia la continuidad curricular, reflejando el camino recorrido por los alumnos/as de séptimo grado, a través de un informe por cada uno de ellos, en el que se plasmarán los conocimientos curriculares alcanzados y sus habilidades socio-emocionales”, todo ello para “facilitar su transición desde el nivel primario, y mejorar su trayectoria escolar en el nivel secundario”.^[108] En verdad, la norma sólo obliga a elaborar un informe y las referidas “vinculaciones” interinstitucionales quedan sujetas a las que cada estudiante pueda producir en su recorrido personal, o bien a las que resulten de iniciativas docentes. La fundamentación alude a la Resolución CFE 84 de 2009; sin embargo, la versión normativa jurisdiccional establece una mediación jerárquica donde la mencionada vinculación interinstitucional se particulariza al nivel de cada alumne, al tiempo que se somete a procedimientos estandarizados definidos por funcionaries del Ministerio de Educación.

El Informe Escolar debe cargarse en el módulo correspondiente en el Sistema Integral de Gestión Educativa. Abarca, entre otras dimensiones, la actitud frente al aprendizaje, la trayectoria escolar, la convivencia escolar y el vínculo familia-escuela. Consideramos que la información volcada en el sistema propicia una caracterización individualizada centrada en dimensiones vinculares que, aun en caso de ser recuperada únicamente por docentes de primer año de la escuela secundaria, no evita el riesgo de los efectos estigmatizadores que este tipo de instrumentos puede originar.^[109] Al mismo tiempo, habilita al Ministerio de Educación al procesamiento de información individualizada que excede en mucho a las cuestiones pertinentes en relación con los procesos de escolaridad.

En cuanto al nivel secundario, las modificaciones impulsadas a partir de la Ley de Educación Nacional se tradujeron a nivel jurisdiccional en la reformulación de los planes de estudio, cuyo Diseño Curricular referido como Nueva Escuela Secundaria fue aprobado en 2015 (Resolución MEGC 321/2015). La modificación y unificación de los planes de estudio para cada una de las orientaciones requirió de un proceso participativo obligatorio –reclamado por docentes y estudiantes–, no exento de tensiones a nivel de las instituciones educativas.^[110] Sin embargo, a poco de iniciada la aplicación del nuevo plan de estudios, en 2017 llegó a las escuelas de la ciudad una presentación en formato powerpoint referida a la Secundaria del Futuro, exponiendo una ambiciosa propuesta de reformulación que no contaba con ninguna norma de respaldo aprobada. En él se presentaba el “perfil del estudiante” de secundaria definido como “Un ciudadano del Siglo XXI: talentoso, creativo, crítico, cooperativo, emprendedor, alfabetizado digitalmente con capacidad de adaptación”,^[111]incluyendo como objetivo el “emprendedorismo”, más ligado a una lógica empresarial que formativa.^[112]

Al mismo tiempo, se planteaban reformulaciones profundas en los modos de enseñanza: la distribución del tiempo escolar priorizaba la autoactividad del alumnado, en tanto la figura docente aparecía devaluada como “facilitador y guía”, dado que “Todos los alumnos de secundaria trabajan sobre plataformas de aprendizaje adaptativo” (MEGC, 2017b). La difusión creaba expectativas de adecuación personalizada, cuando en verdad proponía la estandarización de los procesos de transmisión al interior del aula, sustrayendo al nivel institucional la toma de decisiones.

Una modificación aún más sustancial se anunciaba para el último año de la escuela secundaria, previendo una distribución del tiempo que asignaba “50% del tiempo escolar destinado a la aplicación de los aprendizajes en empresas y organizaciones según talentos e intereses de cada alumno. 50% del tiempo escolar destinado al desarrollo de habilidades y proyectos relacionados al emprendedurismo” y “Formación pre-universitaria” (MEGC, 2017b). Estos archivos en formato Power Point fueron reemplazados posteriormente por documentos que suprimieron la explicitación de las dimensiones que habían sido objeto de profundas críticas. En esta nueva versión, la Secundaria del Futuro es presentada como una nueva forma de organización pedagógica e institucional, proponiendo una “diversificación en los modos de enseñanza”. Sustentando esta reforma cobra visibilidad un marco discursivo que enfatiza la utilización de “plataformas” y la “gamificación” de los procesos de enseñanza, reactualizando los cuestionamientos a los saberes de los equipos de docentes.^[113]

Las redefiniciones acerca de evaluación y promoción remiten al respeto a “las trayectorias de los estudiantes”^[114]. Los documentos refieren, además, a la tarea de un equipo tutorial, que “asume funciones de acompañamiento a las trayectorias”.^[115]

Ahora bien, todas las propuestas de modificación en el Régimen Académico y de las formas organizativas que modelan prácticas al nivel de la vida cotidiana en las escuelas fueron puestas en marcha sin haber sido reguladas normativamente. Los avances se dieron gradualmente, aunque comunicando que no se trataba de una experiencia piloto sino del inicio de una modificación a ser generalizada, originando una serie de rechazos: se sucedieron tomas de escuelas por parte de las organizaciones estudiantiles y reacciones de los gremios docentes, alegando la imposición de definiciones inconsultas. Por entonces, los modos estatales de procesar el conflicto incluyeron un protocolo sobre denuncias a realizar en casos de escuelas tomadas.^[116] El aspecto más controversial de la Secundaria del Futuro se ubicaba en la profunda modificación del último año de escolarización al incorporar prácticas educativas profesionalizantes, que fueron rápidamente asociadas a las pasantías laborales de los noventa.

Hemos analizado variadas iniciativas que han sido diseñadas a nivel jurisdiccional en el ciclo de gobiernos de orientación neoliberal iniciado en 2007. En los documentos considerados, la articulación entre niveles educativos es caracterizada desde las ideas de “pasaje”, “puente”, “transición” y más frecuentemente “trayectoria” educativa o de les estudiantes. Estas categorías remiten a quienes en tanto individuos atraviesan la finalización de sus estudios en el nivel primario, de quienes se espera que puedan incorporarse y permanecer en el nivel secundario. Las iniciativas estatales para apoyar este proceso se alinean, por un lado, con las políticas socioeducativas precedentes y con las propuestas de las resoluciones del Consejo Federal de Educación en cuanto a la ampliación del tiempo escolar y la diversificación de configuraciones institucionales. Por otro lado, la singularidad que parece caracterizar las líneas políticas jurisdiccionales consiste en la estandarización al mínimo detalle de los instrumentos de evaluación y los informes individualizados –que quedarán bajo control del propio ministerio–, junto a la imposición de actividades delineadas desde el nivel central al recibir ingresantes al primer año del nivel secundario.

Hemos señalado anteriormente que la informatización de los procesos vinculados a la gestión de las instituciones educativas fue uno de los objetivos sostenidos por el gobierno, expresando la prevalencia de un criterio tecnocrático que se propone suprimir el factor humano en la toma de decisiones. Apuntamos a señalar que la más reciente incorporación de procesos de informatización en la evaluación y seguimiento de les estudiantes pone bajo control gubernamental una cantidad de información sensible personalizada sobre les niñes y adolescentes desde una perspectiva de vigilancia y control sobre los sujetos que profundiza los procesos de subalternización, al tiempo que apunta a modelizar las prácticas docentes incidiendo en los criterios acerca de qué dimensiones de la vida cotidiana escolar y del aprendizaje resultan relevantes.

A modo de cierre

La educación como cuestión de estado asume su expresión en la construcción sociohistórica de la obligatoriedad escolar que estuvo y está atravesada por discusiones y debates relativos, entre otros, al acceso y las condiciones que se ofrecen a les niñes y adolescentes para que pueda efectivizarse en sus experiencias escolares cotidianas.

La sanción legal de la obligatoriedad escolar incluye tanto el derecho y el deber por parte de les ciudadanes, como el deber del estado de asegurar su cumplimiento, y tensiona los históricos procesos de desigualdad educativa que se expresan en el llamado fracaso escolar que, en las categorías oficiales, se nombra como repitencia, desgranamiento, abandono y no ingreso, pero que no agotan en absoluto las experiencias particulares de los sujetos con la escolarización en el curso de sus biografías.

La extensión progresiva de los años de estudio va generando renovados desafíos que lidian con procesos de sistematización que atraviesan históricamente a nuestro sistema educativo: niveles educativos que deben articularse ex post y las tensiones entre la expansión e inclusión educativa, la expulsión y la diferenciación. Esta perspectiva nos condujo a abordar nuestro objeto de problematización relativa a la articulación entre niveles educativos de modo entrelazado con los procesos de ampliación de la escolaridad obligatoria y de desigualdad social. Para ello, trabajamos con fuentes documentales oficiales que nos aproximan a los modos en que tal problemática es construida y significada estatalmente en diferentes momentos, y a los cursos de acción que se toman para abordarla y que así se les presenta a los sujetos localmente situados, delimitando otras inteligibilidades y el abanico de acciones posibles.

Trabajamos con fuentes de acceso público a partir de las cuales planteamos interrogantes sobre los supuestos que sustentan en torno a la educación y su particular definición bajo la forma de escolarización, así como también sobre sus destinataries. Como sostiene Rosberry, “el Estado reclama el poder de nombrar, de dibujar e imprimir mapas con denominaciones reconocidas por él mismo” (Rosberry, 1994, p. 350) y en esta línea inscribimos a las normativas y documentos oficiales, en tanto integran la actividad estatal en pos de procesos hegemónicos orientados a la construcción de “un marco común de interpretación” (Rosberry, 1994), pero sometidos a la controversia, disputa y debate social. En este sentido, las normativas y documentos oficiales expresan modelos específicos de regulación y moralidad social (Corrigan y Sayer, 2007) dada su pretensión de convertirse en horizontes de sentidos y prácticas que rebasan a las propias instituciones educativas y a los actores en ellas concernidos. Y, en este sentido, el avance sobre los años de obligatoriedad escolar expresa fuertemente la modulación estatal de la sociedad a través de la escolarización masiva de las poblaciones jóvenes, convirtiéndolas en estudiantes, y al asimilar educación con escolaridad, marginando otras opciones posibles.

Las normativas y documentos nacionales, federales y jurisdiccionales abordados deben ser comprendidos en sus contextos de surgimiento, así como en las continuidades, matices y rupturas que van presentando a lo largo del tiempo acerca de ciertas concepciones y prioridades, cuáles son recuperadas, resignificadas, o desplazadas por otras nuevas.

En los procesos de constitución de la cuestión de la escolaridad como parte de las agendas locales e internacionales, tomamos como hitos las leyes educativas que la fueron regulando. En esos procesos dinámicos y variables, hemos observado que –a medida que la escolarización primaria se tornaba universal, la secundaria se iba expandiendo de modo diversificado y aumentaban los procesos de diferenciación educativa– la articulación entre niveles educativos permitió condensar preocupaciones estatales, de especialistas y de los actores escolares localmente situados. También expresa las tensiones entre ciertas características históricas que han conformado nuestro sistema educativo (estructura graduada que asocia curso con edad biológica^[117]), diversas reformas implementadas tanto en relación a su estructuración académica como a un sinnúmero de iniciativas que procuran anclar modificaciones a nivel de las instituciones escolares o en sus contornos, y la persistente desigualdad educativa. Así, la desarticulación entre niveles se problematiza en términos de “filtro” que impide la continuidad escolar especialmente para les estudiantes de sectores subalternos.

La ampliación de la “obligatoriedad social” y la obligatoriedad legal de la escolaridad fue abonando la conceptualización y preocupación por las trayectorias de les estudiantes y el reconocimiento del plural –diversos sujetos, diversos itinerarios– para lo cual se promueven ofertas de diversificación que puedan ajustarse a las características de sujetos específicos, al tiempo que son las trayectorias escolares reales las que debieran guiar las prácticas de los actores escolares, entre otras, las que giran en torno a la articulación entre niveles educativos. Lo cual conduce a focalizar en las experiencias concretas que ofrecen las instituciones escolares y que la “estructura” no logra saldar. Ubicar como centro de las iniciativas a las trayectorias de les estudiantes no está exento de tensión, dado que, en cada coyuntura, puede habilitar a un reforzamiento de la responsabilización de sujetos e instituciones y la diferenciación educativa –cuando se particulariza en les estudiantes pobres– o bien dar lugar a procesos orientados a una mayor igualación social y educativa.

También hemos observado otra tensión que se expresa en torno al reconocimiento de la multiplicidad de sujetos y experiencias escolares. Nos referimos a su reivindicación junto con concepciones que vuelven a fijar a les estudiantes en procesos lineales y homogéneos, observable en los sentidos y representaciones sobre las etapas vitales y su asociación con niveles educativos que recorren diversos documentos e iniciativas abordadas en este trabajo y donde se sobreimprime una caracterización de lejanía y extrañamiento al pasaje entre niveles educativos. Operación que entraña rasgos de psicologización y culturalismo en la mirada educativa acerca de los saberes, experiencias y expectativas de les estudiantes y sus familias.

A lo largo del período analizado hemos observado matices, diferencias y también continuidades en torno a ciertos sentidos que se condensan respecto de la articulación entre niveles y la necesidad de transformar e innovar al interior de las instituciones educativas para garantizar el pasaje de les estudiantes, así como también el lugar de anticipación que fue construyendo la Ciudad de Buenos Aires respecto de iniciativas y concepciones que luego tuvieron su expresión nacional y federal. Y esto vale tanto para aquellas preocupadas por atenuar la diferenciación educativa y que reivindicaron el derecho social a la educación, como las producidas en períodos de retroceso social respecto de conquistas previas.

Por último, queremos señalar que el avance de la escolarización sobre las poblaciones jóvenes, especialmente adolescentes y jóvenes destinataries de la educación secundaria, se da conjuntamente con el viraje en el modelo de acumulación capitalista que viene demostrando que la acumulación financiera no requiere la ampliación de puestos de trabajo al modo en que lo realizaba el capitalismo industrialista. Y en esta reconfiguración estructural, los problemas de integración social a través del mercado de empleo tienen a les jóvenes como el grupo más castigado. Los procesos de desigualdad social no logran atenuarse y aún cuando se registran aumentos en la tasa de escolarización del nivel secundario, el porcentaje de quienes egresan según la edad teórica se mantiene a lo largo del tiempo en torno al 50 %.

De este modo, las expectativas sociales que se continúan depositando en el tránsito por el sistema educativo y las promesas gubernamentales sobre las bondades de concluir la escolaridad obligatoria como posibilitadora de movilidad social ascendente encuentran fuertes desacoples en la experiencia social y laboral de les jóvenes de los grupos subalternos. Experiencia que tensiona los sentidos de la escolarización tanto en las iniciativas estatales como en el personal de las escuelas y en les niñes, adolescentes, jóvenes y sus familias. En un escenario donde la educación se asume en términos de escolarización y les niñes y jóvenes como estudiantes,^[118] la articulación entre niveles educativos se fue revelando como una de las problemáticas educativas a resolver para que estas asociaciones mantengan su legitimidad social en sociedades atravesadas por la desigualdad social.

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Leyes Ciudad de Buenos Aires

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Normativa Apartado Período de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y primeros años de la autonomía (1990-1999)

Decreto MCBA 1083 de 1993. Plan experimental para el ciclo superior. Modalidades: Bachillerato con Orientación en Comunicación Social (Anexo I); Bachillerato con Orientación en Prevención Sanitaria (Anexo II); Perito Mercantil con Especialización Contable e Impositiva (Anexo III).

Decreto MCBA 1182 de 1990. Plan piloto experimental para el ciclo lectivo 1990 (Anexo I), Aprueba el Plan de estudios del Ciclo Básico (Anexo II) y el Régimen de Evaluación, Calificación y Promoción (Anexo III).

Decreto MCBA 1461 de 1998. Crea la Planta Transitoria.

Resolución SED 1021 de 1998. Crea la Coordinación del Programa Zonas de Acción Prioritarias

Resolución SED 971 de 1979. Convocatoria a Comisión de docentes a fin de elaborar un informe sobre el área educativa.

Normativa Apartado Las políticas “inclusivas” en el contexto de gobiernos progresistas (2000-2007)

Decreto GCBA 408 de 2004, Escuelas de reingreso.

Decreto GCBA 738 de 2001, Programa de Fortalecimiento Institucional para las Escuelas Medias

Resolución GCBA 126 de 2005, Programa de Fortalecimiento Institucional para las Escuelas Medias

Resolución MEGC 5808 de 2007, Promotores de Educación.

Resolución SED 2429 de 2003, Grados de nivelación.

Resolución SED 3641 de 2005, Programa de Asistencia a las Escuelas Medias en el Área Socioeducativa.

Resolución SED 4539 de 2005, Escuelas de reingreso.

Resolución SED 489 de 2003, Reorganización de las Trayectorias Escolares de Alumnos con Sobreedad en el Nivel Primario.

Resolución SED 560 de 2005, Proyectos Pedagógicos Complementarios

Resolución SED 670 de 2003, Proyecto Retención de alumnas/os madres/padres y embarazadas en Escuelas Medias y Técnicas de la Ciudad de Buenos Aires

Resolución SED 814 de 2004 (Plan de estudios), Escuelas de reingreso

Normativa Apartado Las políticas educativas jurisdiccionales en períodos de gobierno neoliberal (2008-2020)

Resolución MEGC 1658 de 2016, Jornada Extendida.

Resolución MEGC 321 de 2015, Diseño Curricular, Nueva Escuela Secundaria.

Resolución MEGC 3930 de 2017, Proyecto de Articulación entre el Nivel Primario y el Nivel Secundario Puente Primaria-Secundaria (PPS).

Resolución MEGC 4450 de 2016, Proyecto de Articulación entre Nivel Primario y el Nivel Secundario

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