El caso de Jujuy

Valeria Llobet e Inés González de Prada

Introducción

El presente capítulo aborda una descripción del Sistema de Protección de Derechos de niños, niñas y adolescentes en la provincia de Jujuy, bajo la premisa de que la dimensión subnacional permite comprender aspectos sustantivos a los procesos de institucionalización de los derechos en estados federales. Esto es, enfocar en la espacialización del Estado en distintos contextos socioeconómicos y culturales, permite conocer los modos particulares de interpretación y concreción de los derechos en instituciones y prácticas.

En tal sentido, este capítulo es una contribución a la literatura que busca aportar a la comprensión del Estado enfocando específicamente en las transformaciones institucionales (competencias, prácticas y rutinas institucionales) vinculadas con la implementación de la ley de protección de derechos de niños/as y que conducen a la construcción de una “autoridad de infancia” en las provincias. Bajo el supuesto de que el Estado es un campo de disputas políticas, estas transformaciones tienen lugar en el campo burocrático y se vinculan con la institucionalización de leyes y perspectivas interpretativas, pero se dan en el marco de conflictos y disputas por la legitimidad de los actores, el esquema de poder que surgirá de estas disputas, y las perspectivas que serán institucionalizadas como las interpretaciones adecuadas a, en este caso, la protección de la infancia. En efecto, las agencias estatales son actores políticos y constituyen un terreno de lucha. Por lo mismo, tales agencias (estructuras, procesos, campos de acción) están altamente generizadas y despliegan preceptos morales (Fraser, 1989; Orloff, 2003; Williams, 1995) dimensiones que en el campo de infancia se muestran de manera especialmente potente.

El supuesto que articula estos debates es así el carácter inacabado, heterodoxo y conflictivo de la estructuración del Estado argentino (Ortiz Bergia, 2015; Bohoslavsky, 2014), su naturaleza disputada y la importancia de la variabilidad de los contextos de implementación. En efecto, las relaciones sociales y los actores que materializan la estatalidad, la superposición de jurisdicciones y agencias con su multiplicidad de objetivos e intereses (Bohoslavsky, 2014), las tramas histórico-sociales peculiares a cada territorio, configuran el complejo mapa de la fragmentación y acción estatal.

Por su parte, para comprender las transformaciones en la responsabilidad estatal por la niñez, es necesario enfocar en las trayectorias divergentes en diferentes territorios de las contiendas alrededor de los recursos, la autoridad y la competencia. Las investigaciones que analizan la tutela estatal de la infancia en la provincia de Buenos Aires, así como aquellas que analizan la protección a la maternidad y la infancia han permitido comprender las dificultades que el Estado enfrentó para alcanzar la regulación de la vida familiar a lo largo del siglo XIX, (Lionetti, 2009; Paz Trueba, 2010; Biernat y Ramacciotti 2008; Toussounian, 2013) y el papel crucial que tomaron las organizaciones intermedias en la provisión de bienestar (Lionetti, 2009).

Ello puso en cuestión una de las premisas sustantivas del campo de estudios de la administración de la infancia,^[1] esto es, la centralidad de la capacidad de regulación y control burocrático desplegados por el Estado en el ordenamiento de la atención a la infancia. La exploración de estas formas de conformación de las “autoridades de infancia” a partir de la relacionalidad y la administración de los conflictos inter-actorales es el foco de este capítulo.

La territorialización de la implementación de políticas públicas ha tendido a ser analizada desde el punto de vista de las redes locales de distribución de recursos asociadas con el clientelismo (Auyero, 2001; Svampa, 2005) o bien con los modos de gestión política de cercanía desplegados por el kirchnerismo (Perelmiter, 2012). Lejos de enrolarnos en el debate sobre el clientelismo o la calidad institucional de la democracia, asumimos la permanencia histórica de modos de construcción de la estatalidad en los estados subnacionales donde las culturas e ideologías locales, las redes de relaciones sociales, y las prácticas políticas tradicionales conforman las posibilidades de materialización de tal institucionalidad, y optamos por una escala local que enfoca en el sistema de protección a la infancia.

El contexto jujeño

Jujuy,^[2] con apenas más de medio millón de habitantes hacia 2010, compone un paisaje étnico, social y cultural distintivo. Se encuentra ubicada en el extremo norte argentino, limita con Bolivia y Chile al norte y oeste y con Salta al sur y este, con “fronteras difusas y porosas, marcada por la diversidad étnica y por las formas de ocupación del espacio” (Bergesio, 2000). En este sentido, se enmarca en el sur andino, en estrecha conexión socioeconómica, histórica y cultural con el altiplano. Las economías y organización social y cultural de la Puna y la Quebrada de Humahuaca presentan un continuo histórico y cotidiano con Bolivia. A este rasgo, se suman su persistente pobreza,^[3] su marcada dependencia financiera de la Nación desde los años setenta, y su estructura económica débil, que representa apenas el 0.5% del PBI nacional.^[4]

No obstante, la provincia vivió procesos de industrialización y empleo sindicalizado, luchas sociales y surgimiento de movimientos sociales cuya impronta aún persiste. La apertura de los Altos Hornos de Zapla^[5] marcó el desarrollo minero e industrial entre las décadas de 1940 y 1950, constituyéndose en la primer industria siderúrgica del país desmontada durante el proyecto privatizador del menemismo en la década de 1990, cuando pasó de más de 8000 obreros en 1989 a unos 2500 en 1992, y unos 800 en 2017. El carácter obrero industrial y minero, el marcado componente étnico provincial, y su disposición mayoritariamente rural, fueron recogidos en la década de 1960 en folklore y en el cine documental con La Hora de los Hornos, del Grupo Cine Liberación, como uno de los epítomes de la explotación neocolonial en nuestro país.^[6] La migración urbana de la población provincial, concentrada en el conglomerado de San Salvador, comenzó alrededor de estas industrias. El tabaco en Perico y el azúcar en Libertador General San Martín constituyen las otras dos actividades económicas centrales de la provincia, y configuran núcleos de recepción de migrantes transitorios (que a la vez se asocia a actividades como la prostitución, el microtráfico de estupefacientes y la percepción social de un aumento de la criminalidad). En tanto las zonas de la Puna y la Quebrada reconocen desarrollos de agricultura familiar de subsistencia y producción de artesanías, así como un flujo turístico internacional creciente.^[7]

Durante la última dictadura, la empresa azucarera Ingenio Ledesma, ubicada en Libertador General San Martín, participó de manera directa en la represión y desaparición de al menos 400 activistas sociales en la provincia, incluyendo el ex intendente de Libertador General San Martín, Luis Arédez. El hecho se conoce como el “Apagón de Ledesma”, acontecido en la noche del 20 de julio de 1976, cuando se produjo un corte total de luz en las localidades de Libertador General San Martín y Calilegua, en el cual las personas secuestradas fueron encerradas en los galpones de la empresa azucarera, para luego proceder a su desaparición forzada.

La desindustrialización y la crisis de la política económica dictatorial de 1980 acentuaron el proceso de urbanización, y las zonas rurales aledañas a San Salvador recibieron migrantes internos de áreas rurales y de Bolivia, al tiempo que el estado provincial se transformaba en el principal empleador de la provincia y se verificaba un marcado deterioro en las condiciones laborales y salariales (Kindgard, 2009). En ese contexto creció el barrio Alto Comedero como emplazamiento precario de los migrantes internos, y la ciudad de San Salvador pasó a ser una ciudad intermedia marcada por tres claves de división social del espacio: centro / periferia (siendo el centro el área comprendida por el Río Grande y el Río Xibi-Xibi); norte del Río Grande para barrios privados y sectores acaudalados y sur del Río Xibi-Xibi para los sectores más empobrecidos y “etnicizados”; y una tercera “diseminada”, a la vera de los ríos y en las zonas inundables (Torres, 2016).

Desde la recuperación democrática, la provincia fue gobernada por representantes del partido Justicialista. A partir de la crisis sostenida de la década de 1990, se sucedieron gobernadores que no lograron terminar sus mandatos: Ricardo De Aparici en 1990, Roberto Domínguez en 1993, Carlos Ficoseco en 1994, y Carlos Ferraro en 1998, todos del Partido Justicialista (Lagos y Gutiérrez, 2009). Desde 1998, a partir de la renuncia de su predecesor, hasta diciembre de 2015, gobernó Eduardo Fellner, con una única interrupción por un período (2007 – 2011) en el que fue reemplazado por Walter Barrionuevo. Desde diciembre de 2015 y por primera vez desde 1962, la provincia es gobernada por un gobernador radical, Eduardo Morales, en alianza con el PRO.

Durante la década de 1990, y de la mano del desempleo producido por las privatizaciones y el despido de empleados estatales, surgieron las dos organizaciones sociales de mayor relevancia en la política provincial. En 1994, surgió la Corriente Clasista y Combativa, de la mano de Carlos “Perro” Santillán, de la que en 1999 se desprendió la Organización Barrial Túpac Amaru (en adelante, OBTA), liderada por Milagro Sala, dirigente de ATE, cuya relevancia y peso político hacia 2004 eran ya notables. Para dimensionar el peso de la OBTA, cuyo crecimiento estuvo asociado a la gestión del problema de la vivienda y el acceso a trabajo, educación y salud de las poblaciones más postergadas de la provincia, hay que señalar que del 41% de las viviendas deficitarias consignadas en el censo de 2001, se pasó al 29% en 2010,^[8] en parte gracias a la gestión de la organización barrial, responsable por la construcción de 8000 viviendas a través de 157 cooperativas,^[9] así como escuelas, guarderías y servicios de salud, que atendían hasta diciembre de 2015 a alrededor del 20% de la población del aglomerado urbano en San Salvador.

Por su parte, a estos déficits de infraestructura urbana y a la prevalencia de la pobreza, Jujuy agrega el hecho de ser una de las provincias con menor cantidad de establecimientos educativos. Según el Censo 2001, era la quinta provincia con mayor proporción de población analfabeta, y la novena en proporción de población con primaria incompleta (Luci, 2003 en Tabbush y Caminotti, 2015). Según los datos del Censo 2010, en la provincia vivían 245.322 personas entre 0 y 18 años, 37,77% de la población total, con un 29,1% de 0 a 14 años, y una edad mediana de 26 años. De los 23.646 niños/as de 3 y 4 años de la provincia, el 44,53% asistía a un establecimiento escolar, hasta los 11 años, la escolarización se encontraba en el 99,3%, hasta los 14 se hallaba en el 97%, de 15 a 17 años bajaba al 85,81%, y ya en terciaria o universitaria descendía al 42,79% del total de personas del segmento etario de 18 a 24 años, con una ventaja del 7% para las mujeres. El 53,9% de la población entre 6 y 19 años accedía en 2010 a una computadora. Por su parte, del total de población de 10 años y más (548.572), el 0,98% de los varones era analfabeto, frente al 2,15% de mujeres.

Los hogares con computadoras pasaron del 11,98% en 2001 al 33,9% en 2010, y los hogares con acceso a telefonía, del 14,01% en 2001 al 79% en 2010. El 54,8% de la población tiene cobertura de salud (3/4 a través de obras sociales) y el 88,9% de la población de 65 años y más tiene acceso a la jubilación.^[10]

Las transformaciones institucionales del sistema de protección de derechos

La provincia sancionó en el año 2001, con anterioridad a la ley nacional del año 2005, la ley 5446 de Protección Integral a la Niñez, recogiendo los principios de la Convención Internacional. Desde el 2005 se puso en marcha el Programa Provincial de Descentralización en consonancia con la Ley de Protección nacional, destinado a crear las oficinas locales en municipios del interior de la provincia, en el marco de los acuerdos con el poder ejecutivo nacional desarrollados en el Consejo Federal de Niñez (COFENAF). En 2006 se crearon los primeros Centros de Atención a la Infancia, Adolescencia y Familia (CAINAF) cuya función era la aplicación de la ley de protección y estructurar la política de niñez territorialmente. Las primeras localidades fueron La Quiaca, Abra Pampa, Humahuaca, Perico, Palpalá, El Carmen, San Pedro, Libertador General San Martín y Yuto, con base en la cantidad de población. Durante el 2007 se agregaron los municipios de Maimará, Monterrico, Calilegua, Caimancito, Palma Sola y cuatro barrios de San Salvador. En 2014, había en la provincia 27 CAINAF, 5 en la ciudad Capital y el resto en los municipios y localidades de la provincia (a los anteriores se suman: Aguas Calientes, San Antonio, El Piquete, Rodeito, Tilcara, Volcán y Susques).

En el año 2009 la provincia suscribió con la Secretaría Nacional (SENNAF) el Convenio de Cooperación para la implementación del Programa Provincial de Niñez, Adolescencia y Familia – Descentralización hacia los municipios, cuya Addenda IV de 2011 implicó la transferencia desde Nación de un monto no reintegrable^[11] para financiar el Plan Provincial de Niñez, Adolescencia y Familia, que suponía el fortalecimiento de los servicios locales, vale decir, centralmente la dotación de profesionales capacitados (la mitad del subsidio) y el apoyo a sus traslados y gastos operativos. Los años subsiguientes persistió esta modalidad de financiamiento, que aportaba recursos sustantivos a los municipios y viabilizaba la negociación política a nivel del COFENAF. Esto es, la transferencia de fondos permitía a la SENNAF incidir en las estructuras provinciales y propiciar la adecuación de las mismas a los principios de protección de derechos.

Al igual que en otras provincias del país, tal dependencia de los fondos nacionales, las limitaciones de las áreas municipales para sostener presupuestariamente los servicios locales, y las transformaciones institucionales impulsadas a partir de 2014, implicaron, por un lado, una serie de conflictos gremiales vinculados con reclamos por la falta de pago de los salarios de las y los trabajadores del sistema. Por otro, derivaron en la conformación de equipos centrales, dependientes de la Dirección Provincial y de carácter itinerante, que se desplazan regularmente desde San Salvador a la mayoría de los CAINAF del interior. Finalmente, desplegaron de maneras peculiares los conflictos con los otros actores del sistema. Desarrollaremos esto en los apartados subsiguientes.

Un largo y sinuoso camino

Mientras comenzaba la entrevista con la entonces directora de Niñez, a finales del invierno de 2015, una de las empleadas de la Mesa de Entradas se asomó a la oficina: – “la busca el Dr. X”, dijo. -Que me espere, fue la seca respuesta. -Pero dice que está apurado, insistió la empleada. -Bueno, le contestó la directora, y volviendose a mirarme, me dice: “es el director del Hospital Z. Cree que llega y tengo la obligación de atenderlo. Trae un caso, seguro. Siempre pasa esto. Pero se va a ir sin que lo atienda y va a tener que traerlo después como corresponde, por escrito y por mesa de entradas, como tiene que ser (Nota de Campo 1, setiembre 2015). La pequeña batalla con que inició la primera de varias conversaciones sería sólo un ejemplo de las disputas, en gran variedad de frentes, a las que esa abogada oriunda de Jujuy pero que vivió largo tiempo fuera de la provincia, estaba abocada desde que asumiera, en 2014 y hasta diciembre de 2015, en que cambió de signo político el gobierno provincial y fue reemplazada por una “radical desde la cuna”. La entonces directora era identificada como una especialista de gran trayectoria, que integró en otra provincia un renombrado equipo especializado en los derechos de la niñez, y movilizaba tal prestigio como su mayor capital en tales disputas.

En efecto, y a despecho de la precedencia de la normativa provincial respecto de la nacional y el sostenido proceso de creación de autoridades locales de infancia, los años 2014 y 2015 implicaron conflictos alrededor de la jerarquización de la Dirección de Niñez y Adolescencia y la protocolización de los circuitos de intervención. La entonces directora establecía nuevos límites y restricciones a las tradicionales autoridades locales: jueces y médicos con puestos de jerarquía en el sistema de salud, a la vez que disputaban en el terreno de racionalizar la administración, estableciendo procedimientos formales de atención a casos antes que resoluciones informales e “irregulares”. El problema central para la protección de derechos era definido como la débil institucionalización de la autoridad de infancia.

Gráfico 1. Organigrama del Ministerio de Desarrollo Social

 

Fuente: Organigrama a 2015, Ministerio de Desarrollo Social provincial

Este proceso implicó la definición de un marco conceptual, la clarificación y normativización de las competencias de los CAINAF, de las Modalidades Alternativas de Cuidado, y de la Línea 102, así como la definición de los circuitos de intervención que deben seguir los funcionarios.

La Dirección contaba hasta diciembre de 2015 con 25 CAINAF municipales (renombrados luego Oficinas de Protección de Derechos – CAIVIF). Del total de municipios 51 (19,6%) contaban con un organismo administrativo local (Consejo local de niñez, adolescencia y familia). De acuerdo con la normativa, las medidas de protección son de competencia compartida (local, provincial y judicial),^[12] en tanto en las medidas excepcionales se agrega el Ministerio Público. No obstante, según los datos de la SENNAF a diciembre 2014 el sólo 18% de las medidas de institucionalización fueron ingresadas por vía administrativa, en tanto el 82% de las medidas excepcionales fue solicitado por vía judicial. Según el informe, 26 niños, niñas o adolescentes se encontraban en dispositivos institucionales públicos, y 54 en dispositivos de cuidado familiar de gestión pública, esto es, en programas de acogimiento.

De acuerdo a la normativa y al protocolo de actuación formalizado bajo expediente NK 0770-0300/2014 y Resolución nro. 752 SNAF del 22/8/14 “Circuitos de intervención”, son los Centros de Atención Integral de Niñez, Adolescencia y Familia los organismos de ingreso de casos de protección, y es la Dirección de Niñez el órgano de aplicación de la Ley de Protección Integral y la unidad administrativa que toma las medidas de protección excepcional de derechos, con control de legalidad de los Tribunales de Familia. El protocolo provincial de referencia señala dos tipos de medidas excepcionales: temporarias o permanentes, cuyas vías de ingreso son tres: CAINAF, Línea 102, derivación del Poder Judicial mediante oficio dirigido directamente a la Dirección, siendo la coordinación del programa quien deriva al equipo. A su vez, cada caso ingresado requerirá la apertura de un legajo y la presentación del plan de trabajo, cuyo plazo es de 90 a 180 días. En el caso de medidas excepcionales, se podrán extender por un plazo adicional máximo de 90 días.

En San Salvador, la mayoría de las denuncias de situaciones que afectaran a niños, niñas y adolescentes ingresaban por las comisarías (situaciones de violencia de las que fueran objeto, delitos de los que fueran víctimas o que hubieran cometido, etc.). Sin embargo, también ingresan casos a través de otros organismos e instituciones como los hospitales o centros de Salud, la Línea 102, los CAINAF y los CAIVIF. Una vez que se realiza la denuncia a través de cualquiera de estas vías de ingreso, el organismo notifica a la Fiscalía que corresponda. Desde la aprobación del Protocolo para el acceso a la justicia de niños/as víctimas, se procura que la policía de la provincia cuente con mayor personal especializado para intervenir en casos de niños/as víctimas. En el caso de que corra peligro la salud del niño/a se lo traslada al hospital o centro de salud para su atención.

Ahora bien, el establecimiento de estos procedimientos ha sido, desde el punto de vista de la entonces directora, una estrategia en el marco de una contienda permanente. Para el resto de los actores locales, este mismo hecho ha sido articulado como una crítica hacia su gestión. En efecto, las redes de relaciones y las tradicionales competencias y jerarquías de los actores del Poder Judicial se caracterizaban por la amplitud de las facultades de intervención de los órganos jurisdiccionales destinados a la minoridad y por una persistente impronta tutelar que hacían que el funcionamiento de hecho de los órganos locales se asemejara más al de un cuerpo técnico asesor que al organismo de aplicación y autoridad de niñez provincial. De este modo, la protocolización de las estrategias y competencias de intervención motorizada por el órgano administrativo, constituyó una estrategia de formalización destinada a “poner a cada uno en su lugar”.

La entonces Directora, una profesional de larga trayectoria en la temática que recientemente había vuelto a vivir a Jujuy desde otra provincia, llegó a la Dirección a partir de la aprobación de su proyecto de desarrollo institucional, y así, comenzó desde el inicio de su gestión en 2014 una labor en varios frentes para modificar esa situación. De tal modo, a las tareas pedagógicas sobre las jerarquías estatales que se veía obligada a desarrollar incluso con los funcionarios que se desempeñaban en los niveles jerárquicos superiores del ministerio provincial, respecto de la legitimidad de que los dotaba la ley de infancia para poder limitar a jueces y juezas, sumaba la formalización y profesionalización de las tareas de las y los trabajadores a su cargo, y las señales claras a otras instituciones respecto a cómo debían proceder, no aceptando los pedidos de intervención telefónicos o informales, y reorientando las expectativas de intervención de las instituciones sanitarias y educativas. En esta labor pedagógica y formalizante, la directora estaba secundada por las abogadas que componían la asesoría letrada. Ellas, junto con las coordinadoras zonales de los CAINAF, tenían a su cargo la recepción de demandas de intervención y definir si se las derivaba a los CAINAF o se las rechazaba.

El movimiento de institucionalización y formalización se inició con la creación de los CAINAF en el territorio provincial, de la mano de una propuesta de sensibilización respecto de las características institucionales, prácticas e ideológicas del sistema de protección integral. El resto de los actores del sistema comenzó a valorar negativamente, como “inacción”, tal cambio de competencias de los CAINAF, que “dejan de realizar tareas necesarias”; o concebían como una “burocratización” innecesaria o negativa la protocolización de las demandas de intervención.

En algunos casos, quienes demandaban asistencia, ya sean actores del sistema escolar o de salud, hogares y organizaciones de la sociedad civil, movilizaban valores morales relativos a la importancia de la acción inmediata en casos de vulneración de derechos de niños/as. “Hay que actuar rápido”, no esperar el trámite burocrático. En tal sentido, en la práctica, la relación interinstitucional y los circuitos propuestos por la autoridad de infancia eran cuestionados por los actores que desplegaban insistentemente las mismas prácticas que los protocolos procuraban desmontar, o bien proponían sus propias interpretaciones respecto a lo “necesario”. Así, algunos actores consideraban que la demanda de intervención ante lo que ellos interpretaban como una vulneración de derechos, debía ser resuelta mediante el llamado telefónico al mismo tiempo que el ingreso del pedido de intervención. A ello se suma que algunos actores señalaron que la Línea 102, que debiera responder a la emergencia, “no funcionaba”.

Al realizar el trabajo de campo, era evidente que se encontraban aún frescas en la memoria de los actores, las prácticas y lógicas precedentes a los protocolos de actuación propuestos por la nueva gestión. En tal sentido, predominaba un conflicto entre las necesidades burocráticas de protocolización de las prácticas y la lógica de los actores que identifican beneficios en la informalidad de las resoluciones, dominante hasta no hacía mucho tiempo atrás. Así, esta informalidad era concebida como una “sintonía fina” con las prácticas sociales y culturales locales: ingresar un caso más rápida y sencillamente mediante el mero llamado telefónico de un agente “debía servir”. En otras palabras, las micro-disputas reflejaban el hecho que los actores locales negaban a los órganos especializados una primacía en la interpretación de la vulneración de derechos: si la maestra, por ejemplo, consideraba que se trataba de una vulneración de derechos que requería urgente atención, una interpretación contraria era meramente desidia, burocratización, falta de respuesta. Al mismo tiempo, la tensión formalidad / informalidad no se agota en los procedimientos e interacciones interinstitucionales.

En efecto, ciertos aspectos del ordenamiento burocrático intra institucional eran compartidos por múltiples actores. La relación con las familias aparece, al igual que en otros sistemas de protección de derechos, formalizada mediante instrumentos burocráticos tales como “actas acuerdo” y “actas compromiso”, que regulan la relación entre el sistema de protección y las familias y fijan los acuerdos y obligaciones de estas últimas ante las autoridades de infancia. Pero más allá de estas regulaciones burocráticas explícitas, otras ocupan modos peculiares de ordenamiento de tales relaciones. Por ejemplo, el horario de apertura de las oficinas de atención, cuya colisión con las necesidades de organización de la vida familiar era por momentos evidente, no sólo no era problematizado sino era dotado de valor de intervención. Esto es, se le atribuía una función “civilizatoria” hacia las madres, incluía una idea de orden y formalidad necesarios para la garantía de derechos de niños y niñas. Así, para la mayoría de los actores locales la “desidia materna”, vinculada con las diferencias de clase y etnia de las jóvenes migrantes internas que componían la mayoría de los “casos” en el ámbito de San Salvador, localizados en los barrios segregados, atravesaba las distintas instituciones con que estas mujeres interactuaban y fundamentaba múltiples aspectos de la intervención, componiendo una dimensión central de la cultura institucional. Más aún, las descripciones acuñadas para caracterizar a los sectores sociales destinatarios de las políticas de intervención, marcados por la pobreza, la localización barrial y la pertenencia étnica, objetivan una ética social (Das, 2008) en la que tales grupos son descriptos -e intervenidos- como degradados.

Redes de relaciones sociales y políticas y sociabilidad local

Para algunos agentes, no obstante, la institucionalización de protocolos interinstitucionales no era tan sólo una pérdida de tiempo, sino un conflicto político innecesario. Un funcionario del órgano administrativo, de cierta relevancia política y larga trayectoria, grafíca: “la directora no atiende el teléfono a los jueces. Eso no se hace. Yo les atiendo igual, no es político” (Funcionario Provincial 2, Entrevista 2 28/08/2015). La referente y fundadora de una de las OSC centrales en la provisión de cuidados, en la misma vena señala que no denuncia ciertos casos de violencia institucional (tales como negar atención y maltratar a un joven) porque, por un lado, desde su punto de vista no hay donde hacerlo, pero además porque son las únicas instituciones existentes, y el conflicto desembozado e institucionalizado redundaría en la inaccesibilidad de prestaciones relevantes. No obstante, cuenta varias situaciones en las que ha discutido telefónicamente con los agentes de las otras instituciones con las que no coincidía en la intervención, sin llegar a formalizar la queja.

La cercanía social y las redes de relaciones sociales son así una vía privilegiada para la intervención. Y si bien la directora de niñez luchaba a brazo partido para desalentar su uso, ella misma resultaba, desde el punto de vista de algunos actores, suficientemente flexible ante la cultura local,

El otro día me llamó la directora, que es excelente, ella [con gran] compromiso, y se encontró la miembro de comisión directiva [de la Organización Social] con ella en la confitería y se sentaron a hablar de un caso que nos urgía. Digamos, eso también en Jujuy ayuda mucho, muchas veces la burocracia, el papel da vuelta y no sabés dónde queda. Entonces, si bien hay que hacer todo lo que formalmente corresponde, también usamos mucho ese canal informal de decir “Che, ¿Qué saben?”, “Mirá, nos acabamos de enterar de tal situación y la comunicamos por teléfono, después te hago el escrito que llega mañana”, pero entonces esa modalidad también la usamos bastante. (OSC1, 28/8/2015).

Frente a las tensiones entre flexibilidad y rigidez en la resolución de los conflictos políticos transparentados en la gestión de la protección de la infancia, muchos actores colocaban el estilo confrontativo de la dirigencia de la OBTA, como la antítesis de lo esperable. Particularmente crítica resultó la fundadora y directora de una de las organizaciones sociales más grandes, consideradas señeras en la atención a la niñez en situación de calle. Para ella, de extracción social humilde, “la Túpac” no dialogaba suficiente con las otras organizaciones barriales, como la suya propia, con la que además competía por los recursos de Nación. Complementariamente a ello, desde su punto de vista la OTBA no respetaba las normas de género en la distribución del trabajo: “las mujeres ya saben, conmigo nada de andar haciendo trabajos de varones, acá van a cocinar y a cuidar a los chicos” (OSC2 31/8/2015). Ello hacía que sus intervenciones fueran cuestionables desde “todo punto de vista”. Milagro Sala y sus mujeres, no constituían, para ella, agentes confiables en la protección de los derechos de la niñez.

La articulación local entre un marcado clasismo racializado, y una cultura machista y conservadora, otorga matices específicos tanto a la sociedad civil local como a la propia interpretación del alcance de los derechos de niños y niñas. Pero no lo hace meramente “infundiendo” las dinámicas institucionales, sino trazando claras reglas morales que imbrican micro-decisiones cotidianas como las que hemos estado describiendo, respecto a disponibilidad, horarios, roles de género, entre otras.

De modo que, parece ser que las estrategias informales y las resistencias a la racionalización y la burocratización, antes que ser modos “pre-burocráticos” a ser “modernizados” para administrativizar al Estado, son en verdad formas de gestión de los conflictos. Esto es, es posible mantener discusiones y hasta desembozadas peleas entre funcionarios y agentes, pero cuando esto pasa a ser una disputa formalizada y entre instituciones, se visibiliza demasiado y afecta las redes de relaciones en las que circulan recursos de todo tipo. La administración provincial requiere de la diversidad de actores locales para concretar sus acciones, a la vez que éstos requieren de las alianzas con el Estado para acceder a recursos.

Así, varios actores señalaron que en Jujuy “todo llega a un punto y luego se ameseta”, sin llegar a concluir, tanto en relación con la imposibilidad de expresar las demandas de una manera clara, como respecto a encontrar soluciones de fondo a los problemas sí planteados. Asimismo, en las entrevistas, por momentos se desarrollaba una percepción relativa a que todo se mantenía en una superficie, una limitación estratégica de lo que se dice, de modo que los conflictos, las desavenencias y lo que “realmente pasa” quedara relativamente velado. Ello implicaba que por ejemplo el Consejo Provincial de Niñez funcionara sólo aleatoriamente, en tanto que los consejos locales, reunidos alrededor de la resolución de casos, resultaran más importantes.

En este esquema, los actores que mejor se posicionan usan estrategias que permeaban la formalización buscada por la entonces directora de niñez y que aparece como un objetivo claro de las leyes de Protección nacional y provincial. No obstante, la movilización estratégica de la ley nacional constituyó una dimensión transformadora, incluso si limitada. En todo caso, las dimensiones interpretativas, las tramas sociales y políticas precedentes, las dimensiones culturales, los conflictos coyunturales, muestran su peso a la hora de comprender las particularidades de la institucionalización del sistema de protección de derechos.

Las formas de la protección: el sistema de atención a la niñez

Esta peculiaridad de las relaciones interinstitucionales y las formas consuetudinarias de resolución de conflictos, “mejor mediante un llamado y un favor que por escrito”, marcadas por la flexibilidad y la informalidad, parece también trasladarse a las formas de gestionar las intervenciones. Esto es, aparece un sistema más permeable a formas de resolución de la protección de la niñez mediante actores comunitarios y acuerdos flexibles. Por ejemplo, en algún caso la manera en que se resolvió una medida de protección fue alquilar una casa para un grupo de hermanos, y que operadores comunitarios y gente del barrio “cuidaran” a niños y niñas, sin convivir, resolución que resulta impensable en otros contextos.

Asimismo, parece que algunos programas tratan de sintonizar con las prácticas culturales de crianza y de reproducción. Por ejemplo, uno de ellos, “Hogares Ayllu”, constituían hogares que recogen provisoriamente a grupos de hermanos. En contraposición, algunas de las organizaciones sociales que articulan con el Estado, si bien tienen una mirada compleja de la situación de las mujeres con las que trabajan, no parecen registrar el aislamiento social de las mismas en la crianza, sobre todo considerando que se trata, como ellos describieron, de jóvenes migrantes internas. Esto es, en la gestión culminada en diciembre de 2015, había instancias de negociación cultural que procuraban sintonizar, incluso si de manera contradictoria, con prácticas y sentidos de los sectores populares, leyendo las legalidades alternativas y los modos socialmente disponibles y aceptables para organizar la crianza de niños y niñas (Fonseca, 2002; Das, 2008). Así, los horarios de trabajo de las organizaciones sociales resultan amplios y flexibles respecto de las necesidades cambiantes de las mujeres cuya inserción en el mercado de trabajo es inestable e informal (y por lo tanto pueden tener que tomar trabajos esporádicos de amplio horario) y de las necesidades escolares y alimentarias de los chicos.

Esto difiere, claro, de la disposición horaria de las oficinas estatales, en las que los horarios dependen en primer lugar de la lógica organizacional. Estas entidades revalorizan su lugar desde la auto-atribución de valores como la afectividad y la flexibilidad versus la rigidez y frialdad del Estado, en una vieja reedición del “rostro maternal” y el papel moralizador de las viejas organizaciones de la élite lideradas por matronas (Tossounian, 2013; Ramacciotti, 2010; Paz Trueba, 2009; Guy, 2011). De modo tal que las organizaciones sociales también mantienen ciertas similitudes con la vieja filantropía. Sus consejos directivos están compuestos por personalidades de la sociedad local y agentes del viejo fuero de menores, vinculados entre sí por densas capas de relaciones familiares y sociales.

Tensiones y sentidos de la territorialización

Para la gestión de Niñez, el emplazamiento barrial de los CAINAF tenía como función evitar la necesidad de tomar medidas excepcionales. Esto es, la localización permitiría a los CAINAF realizar tareas de articulación con actores locales que pudieran suplir a la familia del niño/a.

Quiero que estén absolutamente fortalecidos los centros territoriales para evitar este decantamiento, y que en realidad los chicos que caigan por medidas excepcionales, medidas de protección excepcional sea realmente porque se agotaron todas las medidas de protección y de superación de vulneración de amenazas (Funcionaria Provincial 1, 1/9/2015).

Los problemas que procuran asistir tienen una vinculación con el emplazamiento territorial de las poblaciones. Los problemas de los basurales y de la terminal aparecen como diferentes a los de los barrios populares, en vinculación también con las distintas estrategias de abordaje. A su vez, las “poblaciones” son caracterizadas de maneras específicas, por ejemplo, por edad,

Una de las cosas que siguen sucediendo y no se cumplen es que el adolescente no tiene un espacio en la ciudad, no, porque el niño habrá parquecitos infantiles, la municipalidad hace el día del niño, la otra hace el día de no sé qué, la familia, la escuela primaria es muy atenta al niño, del día de la madre, de lo que quieras. Y el adolescente, el único que entiende la lógica del adolescente y le hace un espacio es el del boliche [Risas], el espacio del boliche, de… Porque, en realidad, en los barrios ponen el jueguito infantil, entonces, yo digo “¿Por qué los jueguitos acá? Y acá hacé una cancha de básquet”, no, no nos queda espacio …, ponele, o menos. Y después está la cuestión de que luces para la cancha no, eso es carísimo ya, entonces, ni bien se hace oscuro salen los chiquitos y ya se ponen a chupar, nunca tienen luz para jugar ni nada, y el barrio los ve muy mal (Funcionaria Municipal San Salvador de Jujuy, 3/9/2015).

Para los CAINAF, que son provinciales, el territorio de intervención es el barrio popular, la “comunidad” en la que se emplaza el “centro de vida” del niño. Por lo mismo, la relación de la comunidad con la geografía es variable, en tanto depende de los actores y las redes de relaciones en las que se insertan. Para la Secretaría de Niñez municipal, el territorio de intervención es “la ciudad”,

Nosotros tenemos problemas serios muy chiquitos, no es lo mismo que estar en la secretaría de allá que marca políticas. Por ejemplo, en el centro de deposición de basura hay muchísimas mujeres, hay familias que viven de la basura, hay niños a los cuales nosotros aparte no podemos convencer a esas familias porque viven bien de la basura, a esos niños los hemos hecho ver uno por uno hasta llegar a un diagnóstico médico por el riesgo que padece la basura, se los trató de curar, de mandar a la escuela, se va trabajando familia por familia. Tenemos niños en el mercado de abasto que se meten también en los contenedores para sacar los tomates y eso, tenemos montones de niños. Tenemos espacios municipales que son más puntuales: la terminal (Funcionaria Municipal San Salvador de Jujuy 3/9/2015).

Esta diferencia se ve con claridad en la comparación que hacen los funcionarios provinciales entre “la ciudad” y “el interior”,

[en] Capital es complejo trabajar territorio porque la misma población urbana como son de distintos orígenes territoriales y distintas costumbres, como que cuesta más trabajar en lo comunitario y en lo cotidiano y armar redes, armar redes con la vecina, con el del centro vecinal, con la del kiosco, la del campito del fútbol, cuesta más, cuesta más porque hay como más reticencia y más desconfianza en relación al otro que vive al lado de mi casa. En el interior es más fácil, mucho más fácil; de hecho, la zona de Quebrada y Puna tienen redes armadas informales que funcionan perfectamente a las cuales las chicas pueden acudir tranquilamente en relación al cuidado y al abrigo de los chicos y de los adolescentes (Funcionaria provincial 1, 1/9/2015).

El “centro de vida del niño”, configurado territorialmente, permite para algunos actores restituir derechos y establecer medidas de protección eficaces, en las que el papel del Estado es de ingeniería, esto es, de planeamiento y sostén,

Si las medidas estas fallan, por decantamiento caen al resto de las medidas los chicos. Entonces, quiero que estén absolutamente fortalecidos los centros territoriales para evitar este decantamiento, … no de que sea por un tiempo mínimo de sustracción de estos niños de su centro de vida, de su contexto territorial y de todo lo que implica ese desprendimiento, esa laceración que se le causa al niño que ya viene vulnerado al derecho de separarlo, no solo de la situación conflictiva, sino también de su centro de vida, de sus amigos, de su territorio, que por más pobre que sea es a lo que él pertenece y es en lo cual él se conformó como sujeto (Funcionaria provincial 1 1/9/2015).

Supuestamente, la lógica de intervención territorial de las oficinas de protección debiera cambiar al estar insertas en las localidades. Ahora bien, este espíritu de “territorialización” como cercanía y conocimiento de las redes locales no necesariamente se encuentra en todos los actores. Para algunos, “territorialización” tiene que ver con la reorganización de la lógica de atención,

Yo decía la pregunta del administrativo que recibe a la gente no tiene que ser “¿Qué problema tenés?”, y el que llega “Me violaron”, “Ah, bueno, vaya adentro”; “Me secuestraron y me llevaron”, “Vaya para allá”, no, la pregunta tiene que ser “¿De qué barrio sos? Bueno, listo, tiene un turno mañana o esta tarde o en una hora o lo que sea”, para no tener que [¿que sea descentralizado?] (Funcionario provincial 2, 28/8/2015).

Esto es, la territorialización de los servicios se entiende en una lógica de regionalización administrativa, en la cual la demanda se organice por cercanía antes que, por problemática, de modo de lograr una “boca de entrada” que integre la dispersión de los programas y oficinas de asistencia y facilite la accesibilidad. Para algunos funcionarios provinciales, el emplazamiento de las oficinas de protección parece vinculado a la idea de “puerta de entrada” del Estado, y en tal sentido, tenían que asociarse con oficinas previamente instaladas, independientemente de que no fueran de la misma dirección,

Cuando hacemos la descentralización, … yo quería que sea una oficina alquilada aparte para que no haya quilombo, no, ella no, ella era la secretaria y tenía un saber interesante. Yo decía “No”, “En los CDI”, no, fue un quilombo; “En los CDI. ¿Cómo vamos a tener en un barrio dos oficinas distintas que dependan de nosotros? En los CDI”, “No, pero…”, funcionan en los CDI, funcionan desde siempre ahí, con quilombo o no, funcionan ahí (Funcionario provincial 2 28/8/2015).

Por su parte, la articulación de los equipos y las estrategias de intervención deben modificarse a la luz del conocimiento del territorio, sus actores y sus lógicas. El “territorio” refleja una lógica jerárquica entre los profesionales. En “el centro” están los trabajadores con mayor jerarquía, directores/as y jefes de áreas. En “territorio” están los trabajadores que están en permanente contacto con “la comunidad”, el “frente de batalla” de la atención, la “trinchera”. En las usuales metáforas, es donde se “bajan” las directivas,

Las abogadas, yo les tuve que hablar muchas veces porque ellas iban a territorio a hacer la bajada de lo legal y después venía el equipo territorial a quejarse de que las habían maltratado, que no habían entendido, que las habían retado, que esto, que lo otro, que ellas no iban a corregir el informe porque a esta otra se le ocurría que tenían que corregir el informe. Entonces, me tuve que sentar con las abogadas, decirles “Bueno, de qué manera acompañamos, nosotros no corregimos, no vigilamos”, o sea, acompañamos la práctica, acompañamos lo social, acompañamos la promoción, traducimos lo que la trabajadora social ve en un ejercicio derechos, en la construcción de un derecho. Un plan de acción tiene que ver en el fondo con el ejercicio de un derecho (Funcionaria provincial 1, 1/9/2015).

Esto es, en la interpretación de las autoridades provinciales, el territorio como expresión de “lo social”, era tratado como aquello que había que normativizar, y se trataba de entender en esa complejidad de líneas de acción, los modos en que los derechos aparecen en la vida cotidiana. En este encuentro entre la burocracia estatal, encuentro escalonado y tentativo, el “plan de acción” desarrollado en territorio ocupaba el lugar de la traducción entre el universo concreto y complejo de la realidad y el lenguaje estilizado de la administración estatal. “Lo social” es el conjunto de redes de relaciones, actores y prácticas sociales que, desde el punto de vista del CAINAF, permiten el desarrollo “normal” de la vida y reemplazan en el barrio a la oficina estatal, por más que ésta se mantiene vigilante y cercana.

Un plan de acción tiene que ver en el fondo con el ejercicio de un derecho, está atravesado por lo social, por lo que la vecina va a ejercer el cuidado, la del kiosco va a ejercer el cuidado del niño hasta tanto la madre vuelva de trabajar que llega a las 10 de la noche porque trabaja en el hospital, es personal de limpieza del hospital y sale a las 10 de la noche, llega a las 11 a la casa. Entonces, la vecina se va a encargar de calentarle la leche o de llevarlo a su casa o al kiosco que está al frente hasta tanto vuelva la mamá o el referente adulto. Pero, bueno, costó (Funcionaria provincial 1 1/9/2015).

En el “territorio”, la lógica de la cercanía y su construcción, hacen a una oferta diferente. Las agencias estatales tienen que tener contacto permanente con los vecinos, incidir cultural y socialmente en la cotidianeidad barrial, ordenándola. Los agentes estatales apuestan a recrear la comunidad, los lazos solidarios, las ayudas mutuas que suplan la oferta de políticas o servicios públicos o bien que sean una alternativa a lo público. Por ello, la oficina abierta con un funcionamiento parecido al de un centro vecinal, con talleres y oferta variada, es una estrategia de preferencia, independientemente de su eficacia,

Acá lo que te dicen es que no es tan solo un comedor, sino que se hacen talleres. Yo fui y puse un equipazo de la municipalidad con psicólogos, médicos, trabajadores sociales y demás para hacer talleres y [¿no va nadie?], eso es una mentira. El interés del vecino sigue siendo que le den de comer. Y vos hacés un taller y van cuatro personas; además de talleres en los barrios se chocan los talleres porque hacen talleres ahí, hacen talleres en la escuela, hacen talleres en la mesa de gestión, hacen talleres los de la… O sea, tenés tres niveles de… tres jurisdicciones más sociedad civil haciendo talleres. Todo el mundo hace talleres. Haciendo talleres con una convocatoria mínima (Funcionaria Municipal San Salvador 3/9/2015).

A su vez, la cercanía con los vecinos puede imprimir una lógica participativa, buscada como santo grial por las políticas de protección de derechos. La “voz” de niños/as o adultos es viabilizada sin mediaciones en tales escenarios, donde convergen a la vez las preocupaciones por la autenticidad, la cercanía y la legitimación de la intervención estatal basada en la lectura “apropiada” de las demandas locales. Al mismo tiempo, la “captación sin mediaciones” está inscripta en la lógica del conflicto interinstitucional: hay instituciones que piden intervención desde una mirada descalificatoria, que definen el problema de intervención a partir de lógicas morales que reproducen las viejas y persistentes aspiraciones civilizatorias y, por lo mismo, construyen a los sectores populares como moralmente inferiores.

El año pasado pidieron una intervención por parte de las escuelas de un centro territorial que es de Alto Comedero; los papás de los chicos de escuelas pedían que se trabaje sobre la violencia, la violencia en la escuela, violencia intrafamiliar, abuso, maltrato, etcétera, que se les hable de eso a los chicos, los adultos. Cuando van las chicas a hablar con los chicos, a trabajar con los chicos a través de talleres, los chicos no estaban interesados en violencia, maltrato, ni en nada de nada, los chicos estaban preocupados por la situación del barrio, de la basura, el exceso de basura tirado en las calles… mirá las preocupaciones de los chicos, interpelan directamente al Estado, o sea, sin intermediarios: el exceso de basura en las calles, que había muchos perros abandonados en la calle y que la cancha de fútbol del barrio no tenía luz de noche y en el verano no podían ir a jugar, y además al no tener luz –ese era el razonamiento de los chicos–, los más grandes se juntaban ahí y los patoteaban o los peleaban y no los dejaban llegar a jugar a la canchita de fútbol. … que los chicos se pudieran empoderar y situarse en su contexto territorial y poder hablar con su propia voz sin estar atravesados ni mediados por voces adultas (Funcionaria Provincial 1 1/9/2015).

La percepción negativa del barrio respecto de las oficinas del estado se presenta con claridad en las “unidades territoriales”, donde los trabajadores del estado se encuentran “cara a cara” con los vecinos. En estas interacciones, el requisito de confianza de las relaciones de vecindad resulta un requisito para la intervención estatal,

En algunos lugares ha aparecido desde el punto de vista de las unidades territoriales una reflexión sobre cómo los ven en las comunidades en las que están, y en algunos casos unidades que están desde hace un tiempo contaban que los habían visto como los sacachicos y esa era la percepción del barrio, o sea, que ellos habían tenido que lidiar no solo con estos problemas de legitimación de la autoridad administrativa frente a otros poderes, sino frente a la misma comunidad. (…) se dio la demanda de los dos lados: primero, como los sacachicos y desconfiar de las profesionales; y después como los que no hacen nada porque no sacan los chicos. O sea, los dos extremos. Sí, han tenido que lidiar con eso y trabajar en la recomposición de las redes, en la confianza con el otro que eso en algunos espacios ha costado más que en otros (Funcionaria Provincial 1 1/9/2015).

Ese trabajo de construcción de comunidad, de construcción de lazos de confianza, aparece como una de las dinámicas centrales a la territorialización de los sistemas de protección de derechos. Su relevancia excede la propia gestión de las medidas de protección, en tanto es la falla o mutación de las redes de solidaridad locales lo que podemos hipotetizar, se expresa en desprotección de niños y niñas de sectores populares. Objetivo que tensiona, no obstante, las premisas de formalización.

A su vez, la territorialización hace al “entremezclado” de la intervención con las dinámicas y redes de relaciones precedentes, lo que condiciona la acción estatal, la hace dependiente de lógicas que no controlan los agentes públicos, lógicas que en algunos casos ni siquiera conocen, y que no obstante resultan condicionantes de sus posibilidades y estrategias de intervención. Así, “detectar en dónde se originó el verdadero problema, en qué consiste y trabajar sobre eso” es sólo posible al entablar diálogos locales, que permitan a los propios sujetos recomponer la historicidad de los conflictos que pueblan “el territorio”.

Por un lado, la lejanía de los procedimientos burocráticos por aquellos que son sometidos a sus efectos (los “legos”, los ciudadanos comunes) hace a la incomprensión de la acción estatal, a una distancia jerárquica con las prácticas sociales. Por otro lado, la ilegibilidad^[13] de estas prácticas sociales, su rebeldía a la lógica burocrática, hace al conjunto de decisiones relativamente arbitrarias por las cuales unos casos son dignos de intervención y otros no. Las categorías de intervención, en tanto interpretaciones y mecanismos de legibilidad, vinculadas con las definiciones de “vulneración de derechos”, establecen jerarquías entre prácticas de crianza, formas de organización familiar y formas de sociabilidad. No obstante, este funcionamiento basado en desigualdades, las prácticas estatales lidiaban con tal distancia de manera dubitativa. Antes que avanzar decididamente en la “conquista de la ilegibilidad”, pareciera que es la lógica de las prácticas sociales, con su flexibilidad e informalidad, la que permea una burocracia porosa y receptiva, a la vez que la doble distancia contribuye a las relaciones de desconfianza (Das y Poole, 2008) que procuran ser revertidas con una mayor cercanía. Esto es, la inserción de las novedosas prácticas que implicaba, desde el punto de vista de la gestión, la adecuación del sistema local en la dirección de la garantía de derechos, requería una reconfiguración de la sensibilidad para la comprensión y capacidad de administrar los conflictos.

Esto es, se vinculan de manera compleja con las racionalidades de gobierno que, al par que busca reordenar los conflictos en el sentido del autogobierno, (Rose, 2006; Foucault, 1991) procura también transformar en un sentido democratizador las prácticas de los funcionarios estatales, cuestionando las descripciones, valoraciones y estimaciones basadas en la premisa de la degradación de las “culturas” de los otros. A la vez, tales prácticas “reformadas” requerían de una transformación de la misma institucionalidad, no sólo en el sentido de la formalización y la articulación, sino de la dotación de recursos de diverso tipo. La precariedad institucional y la limitación de los recursos, establece una base de conflicto en tanto la “nuevas prácticas” sistemáticas y formales deben ser desarrolladas a despecho de la falta de recursos necesarios para su concreción.

El carácter localmente disputado y los sentidos vernáculos que se inscriben en las premisas del Sistema de Protección Integral permite así institucionalizar las lógicas globales de los derechos de niños y niñas en sus múltiples traducciones. Al llegar al nivel provincial, lejos está de mantener inmodificada su vinculación con los proyectos derivados de la dicotomía Norte – Sur (Pupavac, 2001) o con las aspiraciones de los organismos de desarrollo (Reynolds et al, 2006). Se inscribe, antes bien, en dinámicas coyunturales, institucionales y socio-históricas y allí adquiere nuevos sentidos. Para los actores provinciales en 2015, el Sistema de Protección Integral no requería validaciones en una lógica internacional. En la coyuntura política de 2016, sí fue necesario apelar a estas instancias.

Las transformaciones del contexto post-kirchnerista

Cuando llegué por primera vez a Jujuy en 2015, lo hice por tierra desde Salta. El taxista tuvo que vadear el río por un camino más largo porque un puente estaba cortado debido a que OBTA estaba organizando la celebración del día del niño. Cuando le pregunto, vagamente, “¿Y? ¿Qué tal Milagro Sala?”, el taxista casi suelta el volante para girar con medio cuerpo y mirarme al decir “esa mujer tiene tratos con el demonio”. El contexto de desembozado conflicto entre la OBTA y el entonces candidato a gobernador Morales cobraba diversos matices, desde la construcción de Sala como una cuasi bruja hasta el reconocimiento que su estilo imponente y autoritario, sumado a su extracción étnica y social, la transformaban en un blanco predilecto para los numerosos enemigos que fue ganando en sus confrontaciones.

Viajé nuevamente en febrero de 2017, a un año y dos meses del cambio de gestión de gobierno. Con Milagro Sala presa, las alianzas de gestión territorializadas tramadas con los responsables barriales en Alto Comedero se habían evanescido en el aire: “ya no se puede entrar al barrio” afirmaban los agentes del sistema de protección. A la vez, el cambio de gestión significó que las profesionales de primera línea de la dirección bajo el gobierno anterior fueran enviadas al área de penal juvenil, y los convenios con las más antiguas OSCs de asistencia a niños y niñas fueran discontinuados. Fui yo quien tuvo que esperar, esta vez, para ser atendida por la nueva directora de niñez, una joven abogada que llegó a la gestión pública desde el ámbito privado de la mano del “armador” de equipos de la gobernación de Morales, un viejo militante radical.

La nueva Dirección de Niñez tomó como su “marca de gestión” el cierre de la Comisaría del Menor^[14] dependiente de Seguridad, deuda pendiente de la gestión anterior en materia de administración penal juvenil. No obstante ser disputado entre la directora y la secretaria, el “cierre” era promocionado como un logro inmediato que mostraba la capacidad de acción y la decisión de las nuevas funcionarias. El cierre de la comisaría fue seguido de la inauguración del Centro de Asistencia y Derivación (CAD) a la vez que la suscripción de un Protocolo Interministerial destinado a limitar el internamiento de personas menores de 18 años a un máximo de 72 horas. Este protocolo del poder ejecutivo, y el formato de asistencia del CAD^[15] fue una de las fuentes de conflicto, esta vez con el Poder Judicial a la cabeza. Desde el punto de vista de los actores judiciales, el nuevo protocolo -que no fue firmado por estos actores- es incumplible. No sólo porque el único CAD de la provincia está emplazado en San Salvador, sino porque las situaciones que alimentan el sistema penal juvenil tienen mayoritariamente que ver con el consumo problemático y en la provincia existe un único dispositivo abocado a la problemática, siempre colapsado. Para los actores judiciales de San Pedro, también radicales, que la Ministra de Desarrollo desoiga sus reclamos en la materia resulta incomprensible.

En la zona de Perico y San Pedro, en las que la dinámica socio-económica vinculada con las tabacaleras y azucareras implica la circulación permanente de camiones con trayectos transfronterizos que alimentan los prostíbulos y diversos tráficos, la conflictividad barrial asociada al denominado “narcomenudeo” (en que niños y adolescentes suelen ser los eslabones más débiles) y los delitos contra la propiedad vinculados con el consumo, hacen que desde el punto de vista de los actores del Poder Judicial, el regreso al hogar luego de 72 horas sea una estrategia inviable. El tránsito de niños y niñas entre las situaciones de explotación del trabajo en las tabacaleras y en la economía y las formas de sociabilidad derivadas, con los enormes grises y solapamientos entre la legalidad, la para-legalidad y la criminalidad, implican desde el punto de vista de los actores un riesgo permanente para el cual las instituciones carecen de respuesta.

Para los funcionarios del Poder Judicial de la capital, cuyo signo político es contrario al nuevo gobierno, el escenario presente es precario. Una parte de las estrategias de disciplinamiento que la gobernación de la Alianza Cambiemos dirige hacia los movimientos sociales se dirime en las estrategias de protección de derechos. Así, un acampe reclamando por la libertad de Milagro Sala fue “levantado” apelando a la vulneración de derechos de los niños/as: las familias estaban durmiendo en la plaza de la capital con sus hijos e hijas, y de persistir en la medida de fuerza, el gobierno amenazó con “sacarles a los chicos” a través del Poder Judicial. A su vez, la visibilidad de sus acciones en el marco de la estrecha red de relaciones sociales local opera como una restricción: una funcionaria -que, al preguntarle cómo llegó a la función contestó “a dedo, como todos acá”- señaló claramente: “Jujuy es chico, yo largo al chico a la calle y todo el mundo pregunta quién es el … que lo soltó” (Funcionaria Poder Judicial 1 9/2/2017).

Por su parte, ONGs y redes de activistas en derechos humanos mostraron su desazón con las primeras decisiones de gestión. Desde su punto de vista, la decisión más pregnante ha sido que la actual gestión cerró, en diciembre de 2015, los 37 CAINAF establecidos en el territorio provincial, y durante 2016 sólo reinstaló unas 10 Oficinas de Protección de Derechos en todo el territorio provincial. A la vez, estos mismos actores señalan que la Comisaría se cerró “sin previsiones, y los niños fueron enviados a cualquier lado” (OSC 3, 13/2/2017).

En este contexto, los principios de los derechos del niño son movilizados por distintos actores de maneras más abstractas y generales que en el contexto anterior. En tanto la nueva gestión encontró profundas resistencias en la trama de agentes del Sistema de Protección, tanto estatales como de la sociedad civil, diversas estrategias de legitimación fueron movilizadas, enmarcadas en la necesidad de mejor adecuar el sistema a los principios de derechos del niño internacionalmente establecidos. Por su parte, las y los agentes estatales de mayor formación, “heredados” de la gestión anterior, interpretaban que esa apelación a los principios generales en verdad se derivaba del desconocimiento práctico sobre el sistema de protección de derechos y la inseguridad y desconfianza de las nuevas autoridades,

… no puede ser que nosotros sepamos muchísimo más que ella … En la gestión anterior la directora te decía ‘no te preocupes, yo te respaldo en tu criterio’ si ibas con la amenaza que te había hecho un juez … [ahora] yo le digo ‘decile al poder judicial que no ingrese un chico porque no hay espacio’, y ella te responde que si no hay derivaciones, todo el tiempo cuestiona y busca lo que se ha hecho mal (Funcionaria provincial 3, 10/02/2017).

A modo de conclusión

Hemos procurado, en este capítulo, analizar la implementación local del Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes en la provincia de Jujuy, enfocando en la producción de la autoridad de infancia. Para ello, se procuró identificar las condiciones sociales de posibilidad para la implementación de dicho Sistema mediante el análisis de las relaciones intra e interinstitucionales entabladas por los organismos y organizaciones que lo componen y las prácticas institucionales de sus agentes. Esto es, analizar las condiciones de posibilidad de la implementación de la Protección de derechos desde el punto de vista de la trama histórica y política en que tiene lugar, considerando las dinámicas producidas por los actores que hacen al Estado y por los vínculos que establecen con otros actores (Bohoslavsky, 2014; González Leandri, 2005). Al establecer estas dinámicas como foco de indagación, es posible reconstruir la pluralidad de lógicas y fuerzas actuantes. A la vez, buscamos comprender los procesos de disputa y negociación alrededor de las racionalidades burocráticas que emergen en tales dinámicas y dotan de una gran variedad de significaciones a la administración de la protección.

Resulta relevante, en este sentido, señalar cómo las formas social y culturalmente aceptadas de procesamiento de las demandas y la conflictividad, marcadas por las jerarquías de clase, étnicas y de género, condicionan las propias posibilidades y las dinámicas de formalización del sistema de protección. La necesidad de informalidad y flexibilidad, y la pregnancia de las redes de relaciones interpersonales, confluyen en, por un lado, la reproducción de los lugares de prestigio de los sectores dirigentes. Así, por ejemplo, integrantes del Poder Judicial son a la vez integrantes de las comisiones asesoras de las organizaciones de la sociedad civil más relevantes, y a la vez, son familiares y amigos/as de líderes y funcionarios políticos. A su vez, amplía las distancias de clase con las y los destinatarios de las políticas, convalidando la idea de distancia cultural y las mutuas imputaciones de irracionalidad que permean, como micro-conflictos cotidianos, las intervenciones sociales. En este sentido, pareciera que la informalidad, antes que constituirse en un déficit de la burocracia y las agencias estatales y de la sociedad civil, constituye un eficaz mecanismo de reproducción de poder y de las jerarquías de clase y étnicas, en una sociedad en la que los conflictos raciales aún resuenan estructurando la conflictividad política y social.

La protección de los derechos de niños y niñas, y la creación de una institucionalidad y unos dispositivos de intervención estatales acordes a ella, lejos de representar un mero problema de modernización y reforma institucional, se despliegan en el terreno político e histórico (Villalta, 2013). De tal modo, el “enfoque de derechos” aparece mucho más parroquial, traducido en las lógicas y conflictos locales que lo que cierta literatura internacional ha permitido ver. Por un lado, es útil a la transformación de la administración de conflictos territoriales en consonancia con la racionalidad neoliberal (Schuch, 2013) es una herramienta para democratizar las relaciones entre burocracia estatal y sectores populares en las coyunturas políticas apropiadas, y es una narrativa permeable a vehiculizar y propiciar escenarios alternativos a los conflictos de poder entre actores locales. Las relaciones de poder y sus formas de racionalización (Foucault, 1996) en el contexto de la producción de una autoridad local de infancia en el marco del sistema de protección de derechos jujeño, permiten ver la persistencia de dinámicas en las que la construcción de distancias y cercanías sociales y políticas, parecen dominar la escena y aportar las líneas de fuerza centrales a la administración de la niñez.

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