Un momento de expansión de la implementación de la Ley 26061

Carla Villalta y Valeria LLobet

En nuestro país, la implementación local del Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes formó parte de un proceso en el que se anudaron distintas temporalidades. En cada una de las jurisdicciones del país su dinamismo y desarrollo dependió, entre otras cosas, de las transformaciones previas que se habían logrado realizar en los circuitos jurídico-burocráticos destinados a la protección de la infancia, también de la presencia y participación de activistas y de organizaciones de la sociedad civil que aún antes de la sanción de la ley 26.061 se encargaron de difundir activamente los postulados de un enfoque de derechos, así como de las negociaciones, alianzas y conflictos que tuvieron lugar en el particular campo de fuerzas en el que ese proceso de transformación de circuitos y de prácticas comenzó a desplegarse con mayor intensidad.

A la luz de estos procesos, el objetivo de este capítulo es analizar la implementación local del Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes en las provincias de Mendoza y San Juan a inicios de la década de 2010, a partir de enfocar las reconfiguraciones institucionales y la inclusión del enfoque de derechos en las políticas sociales para el sector en un momento caracterizado por el activismo del Consejo Federal de Infancia y la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Nos basamos para ello en una investigación que desarrollamos en los años 2010 y 2011 para la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia en el marco de un convenio con el Programa Interdisciplinario de la Universidad de Buenos Aires sobre Marginaciones Sociales (PIUBAMAS)^[1], a partir de la cual pudimos identificar las condiciones sociales de posibilidad para la implementación del Sistema de Protección Integral a través de analizar las relaciones intra e interinstitucionales entabladas por los organismos y organizaciones que lo componen y las prácticas institucionales de sus agentes.

La estrategia metodológica combinó distintas modalidades de producción de datos y estilos de procesamiento. El diseño metodológico adoptado procuró recabar, sistematizar y analizar información confiable, para construir matrices de datos que permitieran la confección de un diagnóstico sobre los procesos de implementación del Sistema de Protección Integral en cada una de las jurisdicciones objeto del estudio. Para ello se trabajó con fuentes primarias y secundarias, a fin de realizar una caracterización de los modelos locales de implementación del Sistema de Protección Integral. Tanto en la provincia de Mendoza como en la provincia de San Juan se seleccionaron 3 localidades a fin contar con suficiente variación territorial como para escapar al riesgo de considerar sólo la situación de las ciudades capitales y las localidades afluentes. De modo que se trabajó con las capitales, un municipio alejado y una localidad periurbana en cada provincia. Focalizar en estos municipios posibilitó complejizar el análisis de la interjurisdiccionalidad – entre los niveles nacional, provincial y municipal – y de las formas que asume la intersectorialidad de las políticas sociales para el sector en contextos locales que poseen atributos diferenciales. La principal técnica de investigación empleada fue la realización de entrevistas estructuradas y semi-estructuradas a distintos tipos de actores (informantes clave, funcionarios nacionales y provinciales del área de políticas de infancia y de efectores de políticas públicas, profesionales de las políticas y servicios del área de infancia, referentes y profesionales de OSC, y funcionarios judiciales de los fueros especializados). Esto permitió obtener una visión genérica del contexto de implementación desde el punto de vista de los agentes que cotidianamente construyen el Sistema. Por otra parte, y complementariamente, se trabajó con fuentes secundarias (documentación oficial, guías de recursos, estadísticas disponibles, informes de gestión, resoluciones y normativas provinciales, protocolos de actuación, información socio-demográfica de las provincias y localidades seleccionadas, etc.). Ello posibilitó, por un lado, arribar a una caracterización de las provincias estudiadas en términos de las posibilidades de acceso a derechos por parte de la población de referencia; y por otro, construir un mapa interjurisdiccional de la institucionalidad creada, las políticas sociales diseñadas para el sector, y los circuitos institucionales previstos y los cursos de acción legítimos.

La perspectiva teórico-conceptual adoptada implicó analizar los procesos de institucionalización de un nuevo enfoque de derechos a partir de:

1. la contextualización de los procesos de incorporación e institucionalización de derechos tanto a nivel temporal como espacial y no circunscriptos a los límites del Estado nacional;
2. la consideración del Estado no como un ente homogéneo y coherente sino, antes bien, como un conjunto de organizaciones, redes burocráticas y agentes institucionales que interactúan de manera directa con las y los ciudadanos e interpretan sus necesidades e identidades (Haney, 2002);
3. una visión de los derechos que no los reduzca a sus dimensiones formales y ahistóricas, sino que recupere su historicidad y su carácter de “procesos discursivos -epistemologías, instituciones y prácticas- que producen los sujetos políticos” y modelan a sus destinatarios (Scott, 1999:35).

La agenda teórica a que adscribimos parte así del supuesto de que las políticas públicas son instrumentos centrales que el Estado dispone para incidir en la construcción de los derechos humanos y la ciudadanía social de la población. Sin embargo, las formas que adquieren esas políticas y las características que asume la institucionalidad creada o rediseñada a fin de efectivizar un enfoque de derechos, sólo se comprenden si se tienen en cuenta tanto las tradiciones y formas institucionales precedentes, cuanto las prácticas y negociaciones de los actores en el presente.

Para este abordaje, partimos de la idea de que el Sistema de Protección Integral de Derechos, lejos de ser una suerte de receta que los distintos agentes y organismos se limitan mecánicamente a aplicar, debe ser analizado en cuanto constructo atravesado tanto por relaciones de poder como por una compleja trama de relaciones sociales y de rutinas institucionales. Si tal entramado por veces constriñe y/o limita la capacidad de innovación, otras veces puede ser convertido en la base para el establecimiento de alianzas y acciones comunes que motoricen una transformación que redunde en la ampliación de derechos y ciudadanía. En otras palabras, resulta necesario inscribir el proceso de implementación de tal Sistema en la arena de la política y la historia. Ello posibilita dinamizar el análisis a partir de desplazar la mirada desde las normas y reglamentaciones, hacia las formas concretas en que éste es significado, reapropiado, interpretado y materializado en cada contexto específico.

Cuyo como contexto de implementación

Recapitulando los hallazgos, la sistematización y análisis de las fuentes secundarias ha permitido construir una caracterización de los contextos específicos en base a variables sociales y económicas. En este nivel de análisis, cobra importancia en primer lugar la cuestión del oasis como estructurador socio-espacial. Las provincias de Mendoza y San Juan están situadas en la región de Cuyo, una zona árida-desértica, con una superficie irrigada muy escasa: en San Juan corresponde al 1,5% de la superficie provincial mientras que en Mendoza alcanza al 3%. En este contexto se destaca la importancia de los oasis como estructuradores del espacio, de la tenencia de la tierra, de la distribución de la población y de la riqueza. Por otro lado, conocer la génesis geopolítica de la región es necesario para comprender las consecuencias actuales. Desde la “fundación” de la región, hacia mediados del siglo XVI, la relación con Chile, vía la Cordillera de los Andes, ha marcado geopolíticamente a las dos provincias, aunque no de igual manera.

Se trata de dos provincias cuyo peso demográfico en el total del país es relativo,^[2] con una tasa de población menor a 18 años similar a la media nacional (35% en ambas provincias). Para 2009 la pobreza de los menores de 18 años en Gran Mendoza y en Gran San Juan, casi duplicaba la pobreza general de las mismas jurisdicciones y la indigencia de los más chicos se situaba un tercio más arriba de la media general. Estos datos también guardaban correspondencia con las medias nacionales. A la vez, la proporción de población rural en ambos casos superaba la media nacional. En Mendoza la población rural es el 20,69%, y en San Juan del 15,08%. La estructura de empleo en ambas provincias está marcada por el empleo “golondrina” rural y el empleo en minería (y tareas vinculadas). A su vez, se trata de un tipo de empleo especialmente importante para caracterizar la situación de la infancia y el tipo de pobreza infantil y familiar. En cuanto a las tasas de escolaridad primaria, ambas provincias y las localidades estudiadas mostraban, según el censo 2001, niveles similares a los del promedio nacional. Sin embargo, la provincia de San Juan, en promedio, estaba unos 10 puntos por debajo de la media nacional en tasa de escolaridad secundaria (64,3 contra 74,8). Mendoza, en general, también está por debajo de la media nacional, pero en una proporción menor. San Juan también presentaba déficits sanitarios y de vivienda respecto de Mendoza. No obstante, al momento del trabajo de campo (2010 y 2011) ambas provincias invertían en las políticas de niñez una proporción mayor de su Gasto Público Social Provincial que la CABA.

Tanto Mendoza como San Juan eran gobernadas por el Partido Justicialista. En Mendoza la administración provincial tiene un mayor desarrollo aparente, cuenta con recursos propios más abundantes provenientes de las regalías del petróleo y del turismo, de las industrias vitivinícola y frutera, y de su posición como paso hacia el Pacífico. En San Juan, los recursos han aumentado en los últimos años a partir de las regalías mineras, lo cual no obstante genera una potencial conflictividad en la provincia. Los escenarios sociopolíticos de ambas provincias tienen como un actor muy influyente a una jerarquía católica vinculada con los sectores más conservadores de la iglesia. De hecho, se han dado claras manifestaciones públicas de resistencia a los derechos sexuales, reproductivos y civiles de adolescentes, mujeres y de personas de orientaciones sexuales consideradas minoritarias (LGTBI).

Ambas provincias presentaban legislaciones provinciales divergentes de los postulados de la ley 26.061, en particular en lo relativo al modelo de intervención. Sin embargo, por la vía de la suscripción de Protocolos de Actuación, en la provincia de Mendoza se avanzó considerablemente en el deslinde de las competencias judiciales y administrativas. No sucedía lo mismo en la provincia de San Juan, en la cual el tradicional Fuero de Menores aún intervenía tanto en materia penal, civil y tutelar al momento del trabajo de campo.

En San Juan, en 2005 se impulsó la firma del Protocolo por la Niñez y el Pacto por la Infancia, entre el ejecutivo provincial y diversos municipios, empresas, gremios y sindicatos, y ONG’s. Ambos acuerdos se constituyeron como instrumentos de acción alrededor de la infancia y de la delimitación de competencias administrativas y judiciales para abordarla. En 2008, la provincia adhirió a la Ley Nacional 26.061 mediante la ley provincial 7.889. No obstante, suspendió parte de su aplicación y conservó la factultad de dictar medidas de protección al Poder Judicial -en franca colisión con la ley nacional- con importantes consecuencias sobre la factibilidad del sistema de protección integral en las que se ahonda en el informe. En el momento del trabajo de campo, se encontraban en tratamiento en la legislatura provincial proyectos legislativos de adecuación provincial a la ley nacional, cuya concreción aparecía como el principal desafío provincial en materia de protección de la infancia.

La provincia de Mendoza gobernó durante varias décadas el “campo de la minoridad” a través de la ley 1.304, sancionada en el año 1939. Esta normativa compartía la matriz ideológica del patronato de menores. En 1995 se derogó aquella ley y Mendoza se constituyó en el primer estado subnacional en contar con legislación específica derivada de la Convención Internacional sobre Derechos del Niño, al sancionar la ley 6.354 de Protección Integral del niño y del adolescente, que fue impulsada tanto por organizaciones locales de defensa de los derechos de los niños como por organismos internacionales. Esta ley y la conformación de Oficinas de Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, en especial en el municipio de Guaymallén, signaron a Mendoza como pionera en materia de adecuación legislativa e institucional al marco de derechos propuesto por la CDN. La innovación fundamental que introdujo esta normativa fue recortar la competencia de los antiguos juzgados de menores, cambiando su denominación y circunscribiendo su competencia a los asuntos penales. A pesar de que la ley recortaba la amplísima competencia que hasta ese momento tenían los juzgados de menores, no sustraía de la órbita judicial las llamadas causas sociales o asistenciales, sino que las reorientaba hacia los nuevos juzgados de familia, creados por ella. Por otra parte, en el ámbito del Poder Ejecutivo, las innovaciones que inauguró la ley 6.354 fueron la creación del Consejo Provincial de Niñez y Adolescencia y de la Dirección Provincial de Niñez y Adolescencia, aunque como se detalla en el informe ello no redundó en una jerarquización del área de infancia ni en la transversalización de sus políticas. En 1998, y en el marco de la Reforma del Estado, el decreto 1.644 avanzó en la reglamentación de la ley. Ya sancionada la ley nacional 26.061, y en el marco de una creciente conflictividad asociada a la visibilización social de las/os adolescentes como “potenciales criminales”, el Superior Tribunal de Mendoza mediante la acordada número 20.062 de 2007 resolvió la suspensión de la aplicación procedimental de la Ley nacional, hasta tanto no se tomaran las medidas para adecuar o reformar la ley 6.354. La principal divergencia entre ambas leyes es que la nacional sustrae del ámbito del Poder Judicial toda intervención relacionada con la adopción de medidas de protección integral y de protección excepcional de derechos, y restringe la intervención de la autoridad judicial competente en temas de familia de cada jurisdicción al control de legalidad de estas últimas. Entre 2007 y 2008 no se avanzó en la modificación de los circuitos y procedimientos establecidos por la ley 6.354, pero se conformó una comisión mixta integrada por representantes de los poderes ejecutivo y judicial provinciales, cuyo objetivo era estudiar y diseñar mecanismos que aseguraran la plena aplicación de la ley nacional en la provincia. Como fruto del trabajo de la comisión y en un nuevo escenario político se suscribió un convenio que fue plasmado en la segunda acordada del Superior Tribunal sobre la materia, la número 21.617 de 2008. Así se aprobaron los protocolos que determinan las incumbencias y la competencia material del Órgano Administrativo Local y del Poder Judicial provincial, tanto en materia penal de menores como de familia, a fin de dar cumplimiento a la ley 26.061.

En ambas provincias los organismos de aplicación de la ley dependían del área social –Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad, en Mendoza; Ministerio de Desarrollo Humano y Promoción Social, en San Juan- y eran al momento del campo, Direcciones específicas de niñez, adolescencia y familia. El diseño de políticas públicas para la infancia y adolescencia presentaba como principal característica un carácter sectorial y especializado que redundó, a pesar de distintas iniciativas auspiciosas desarrolladas en el territorio, en la falta de intersectorialidad y en una escasa coordinación intersectorial. La construcción de la agenda local alrededor de la prioridad de infancia, entendida como un aspecto central de la promoción del desarrollo local con inclusión social –si bien motorizada a nivel de la gestión provincial en el caso de San Juan, apoyada por el nivel nacional- era variable y requería de una movilización muy intensa de recursos locales para la constitución de áreas sociales las cuales, no obstante, parecían estar fraccionando los problemas en tipos de actores y no en procesos generales con dimensiones específicas. A su vez, en ambas provincias predominaban las redes de relaciones bastante densas entre múltiples actores, organizadas alrededor de la resolución de casos y vehiculizadas por estrategias que se visibilizan mayormente como personales. De este modo, la capitalización de tales redes como instancias de la política pública era relativamente limitada.

Con la implementación de la ley 26.061, tanto Mendoza como San Juan, debieron rediseñar su institucionalidad y crear nuevos circuitos institucionales. Sin embargo, este proceso enfrentó distintas dificultades: en Mendoza, el principal ha sido el trabajo en pos de la corresponsabilidad de los distintos efectores de políticas públicas en tanto integrantes activos del Sistema. En San Juan, la modificación de la tradicional modalidad de relacionamiento con el Poder Judicial, opacó las dificultades también presentes en la articulación con las áreas de salud y educación.

Condiciones locales de posibilidad para la institucionalización de la protección de derechos

Las condiciones de posibilidad y los obstáculos para la protección de derechos, son construcciones complejas en las que la institucionalidad, definida relacionalmente, aparece como una instancia de concreción. El contorno legítimo del estado y sus posibilidades de intervención son, en este sentido, resultado también de las capacidades interpretativas y reflexivas de los actores (Rodriguez Gustá, 2008), las cuales emergen de la expresión al nivel de las prácticas cotidianas, de los niveles organizacional, político y contextual (Hall, 1993 en Repetto, 1998).

Los recursos, no obstante, no son sólo efecto de la interpretación, aún cuando su activación y modalidades de uso es función de los agentes. Las capacidades de soporte (la estructura organizativa, la normativa, los procedimientos, los recursos presupuestarios y humanos, la formación de los mismos, su jerarquía en la estructura) son condicionantes básicas para la definición de las posibilidades de protección de derechos y la articulación de un Sistema de Protección Integral. Su distribución territorial actúa positiva o negativamente sobre las posibilidades de alcanzar equidad territorial y una institucionalidad articulada a nivel espacial, que resista y responda a las exigencias presentadas por la necesidad de articulación intersectorial y por la descentralización.

En definitiva, el “Estado” adquiere cuerpo, límites y sentidos en las prácticas y representaciones de los actores que lo componen y en la institucionalidad entendida también como historicidad. En este sentido, y como hemos señalado reiteradamente, nuestra aproximación al proceso de transformación que da lugar a la institucionalización del Sistema de Protección Integral parte de asumir que el estado, lejos de constituir una estructura homogénea, autocontenida y con una direccionalidad única y lineal, es una instancia heterogénea y múltiple. En efecto, al enfocar en la capacidad interpretante del estado, estamos planteando que no es suficiente estudiar las formas organizacionales y la alocación de recursos, las reglas de juego y las demandas sociales. El Estado, y en nuestro caso, el Sistema de Protección Integral, es el resultado de las interpretaciones y negociaciones de los agentes, tanto institucionales como aquellos que interactúan con los organismos estatales, y es en esta interacción en la que se establecen sus capacidades relacionales.

La acción estatal, en este sentido, no puede ser pensada como direccionada sólo desde la intencionalidad del actor estatal, dado que en las áreas sociales el accionar adquiere pleno sentido y efecto en el espacio entre actores e instituciones. Por ejemplo, los actores con los que se construyen cotidianamente flujos de acción van a aportar su posicionamiento y sus propias interpretaciones, lo cual construye este espacio de interfaces e interacciones también como un escenario de negociación y potencialmente de conflicto.

Por otra parte, los conflictos y disputas entre diferentes organismos -que tanto nos hablan de pujas institucionales por controlar diferentes tipos de recursos o por defender viejas o nuevas atribuciones- antes que ser considerados como un telón de fondo delante del cual los diferentes actores desarrollan sus prácticas, deben ser analizados en tanto elementos constitutivos de las formas que asume actualmente la intervención sobre la infancia y sus familias, en la medida en que a partir de ellos se definen también sus límites y alcances (Villalta, 2010). A su vez, las trayectorias y experiencia de la burocracia, considerada como los sujetos concretos, los “nombres propios” (Rodriguez Gustá, 2008), los usos consuetudinarios y las rutinas de funcionamiento, van a aportar niveles de complejidad y pueden hacer la diferencia, siendo fundamentales en la implementación de las políticas.

Finalmente, el sentido que adquiere tal “protección integral” es múltiplemente situado en los distintos arreglos institucionales y en virtud de los contextos en los que se inscribe. De esta manera, no sólo no hay una única interpretación de la protección integral, sino que sus definiciones son establecidas en disputa con las demandas sociales que instalan, por ejemplo, la problemática de “la seguridad” en tensión con la protección de derechos y las formas de construcción de niños, niñas y adolescentes como sujetos sociales. Relaciones, acciones, organizaciones o formas institucionales y definiciones de problemas y poblaciones son entonces no sólo dimensiones que componen la forma del sistema de protección para cada instancia, sino modos de determinación del mismo.

En este capítulo, entonces, analizamos el proceso de construcción del Sistema de Protección en aquél momento de activismo federal, a partir de tres categorías de capacidades estatales: relacionales, para captar las interfaces e interacciones que desde los órganos especializados se construyen para constituir los flujos, trayectorias y procesos de la “protección integral”; administrativas, para sintetizar el conjunto de decisiones de soporte para el despliegue organizacional del sistema de protección; e interpretativas, para referir las construcciones de problemas, necesidades y poblaciones que pueden redefinir de hecho los sentidos de la protección y los derechos de niños, niñas y adolescentes. Asimismo, presentaremos inicialmente una síntesis estilizada de las mismas para ambas provincias, y luego ahondaremos en su análisis más detallado. En efecto, la tipología da cuenta de rasgos dominantes, sin aludir en esta primera presentación a la complejidad de su despliegue, en tanto se trata de una modelización.

En la provincia de San Juan se hallaron dos cuasi regímenes con bordes borrosos y múltiples interacciones entre los actores, en lo que puede denominarse una transición desde un sistema de asistencia centrado en la política alimentaria remedial y el internamiento, hacia un sistema de protección de derechos en los que se torna primordial, desde el punto de vista de los actores, garantizar derechos sociales básicos. Sin embargo, no aparece como una necesidad correlativa la construcción de sujetos de derechos en el sentido del ejercicio de derechos tales como la participación.

Al mismo tiempo, persistía en la provincia un paradigma alternativo, de corte más conservador, que si bien coinidía en la prioridad dada a los derechos sociales, los seguía ubicando como necesidades. Dada la aparente uniformidad de la sociedad civil, pasible de ser descripta como “rala”, las articulaciones e intercambios con este tipo de actores se han visualizado como una estrategia de viabilización por parte del Estado. No obstante, la centralidad que adoptaban estas interacciones en la configuración de los puntos cruciales del Sistema de Protección Integral, las negociaciones necesarias limitaban la capacidad transformadora que el liderazgo del ministerio y la dirección procuraban dar.

Cuadro 1. Sentidos y capacidades – San Juan

Dimensiones	Nivel Central – Ministerio y Dirección de Niñez	Nivel Local – Dispositivos Territoriales
Construcciones sobre los derechos	Consideraciones sobre los derechos enfocados en DESC y en la separación de la problemática penal de la social. Eje Ministerio – Dirección – Secretaría Técnica como articulador del sistema de Protección	Foco en la provisión de asistencia, con variables construcciones restringidas sobre los derechos. Sistema de Protección restringido a las áreas municipales de infancia y a la Dirección.
Capacidades estatales	Múltiples relaciones, interjurisdiccionales con énfasis en el nivel nacional y municipial. Escaso nivel de planificación. Foco en el poder judicial.Interacciones interministeriales alrededor de las acciones de los Planes de Erradicación de Villas. Relaciones con la sociedad civil vehiculizadas por el financiamiento. Familia como núcleo de la protección. “Niño sujeto de derechos” y sujeto del bienestar. Los sujetos están situados en ciertas condiciones sociales y económicas. Reflexividad instrumental: basada en lograr acuerdos con actores locales y específicos, pero limitada en cuanto a la propia institucionalidad.	Múltiples relaciones interjurisdiccionales, barriales, e intramunicipio, con énfasis en los recursos personales. Relaciones de subordinación con el poder judicial. Relaciones poco estructuradas con las OSC, basadas en las afinidades y cercanías de los funcionarios. Familia como núcleo de la asistencia“Niño” a proteger y a socializar, Niño sujeto de bienestar. Énfasis interpretativo en los atributos psicológicos de los y las beneficiarias. Baja reflexividad: las situaciones e interacciones con las/os beneficiarios no modifican las estrategias de intervención.
Protocolos e institucionalización	Institucionalidad instrumental a los propósitos de establecimiento del sistema, pero inestable y limitada en su estabilidad y capacidad de generar sistemas de prácticas y circuitos establecidos	Institucionalidad precaria, con bajo establecimiento de circuitos y sistemas y baja predictibilidad de los recursos

Fuente: elaboración propia.

En el caso de la provincia de Mendoza, la alternancia se daba en un nivel central que persistía en una lógica gradualista de concepción de las situaciones de vulneración de derechos y de los derechos mismos, que se encontraba en infructuoso o dificultado diálogo con instancias locales concentradas en la resolución de la demanda. Al mismo tiempo, y a pesar de contar con un grado mayor de multiactoralidad que en San Juan, esta no se traducía en instancias institucionales de participación y planificación. Aún así, la organización y el dinamismo de la sociedad civil, con actores comprometidos con la perspectiva de derechos, aportaba una instancia de incidencia tanto al interior del estado como hacia las agendas sociales que podría ser activada como facilitador de las transformaciones. Finalmente, la intersectorialidad se construía desde abajo, como estrategia de resolución de problemas locales, y no se capitalizaba institucionalmente sino como redes de recursos.

Cuadro 2. Sentidos y Capacidades – Mendoza

Dimensiones	Nivel Central – DINAF y Direcciones (de Promoción y Protección, de Restitución, de Responsabilidad Penal Juvenil)	Nivel Local – Órganos Administrativos Locales – Servicios de Protección de Derechos o Áreas de Niñez municipales
Construcciones sobre los derechos	Consideraciones sobre los derechos de NNyA compartimentadas en momentos y situaciones específicas (siguiendo una lógica gradualista). Énfasis en la desjudicialización. Escaso enfoque en términos de DESC. Escasa inserción de la política de niñez en la política social	Foco en la recepción de demanda (derivada de escuelas, sistema de salud, Poder Judicial, espontánea), instrumentación de medidas de protección integral sobre la base de red relaciones profesionales y personales.
	Eje Dirección de Niñez y Familia – Dirección de Promoción y Protección como articulador del sistema de Protección. Multiactoralidad presente sólo en nivel discursivo	Sistema de Protección Integral restringido, de hecho, a los OAL y a las áreas municipales de infancia.
Capacidades estatales	Relaciones interjurisdiccionales provincia – municipios presentan situación heterogénea (por veces conflictivas, competitivas).	Articulación de redes profesionales y sociales con énfasis en recursos personales.
	Nivel de planificación centralizado en la DINAF y/o sus diferentes Direcciones. Escasa articulación en el nivel de diseño y elaboración de políticas.	Diseño y elaboración de políticas sociales de nivel municipal sin interacción con el nivel provincial.
	Escasa articulación interministerial para la elaboración e implementación de políticas integrales. Intersectorialidad sólo en función de programas específicos.	Dificultades para lograr la “corresponsabilidad” de los distintos actores integrantes del Sistema de Protección.
	Proceso inicial de implementación de la ley 26.061 subordinado y dependiente a la negociación con el poder judicial. Riesgo de convertir al OAL en “juzgado administrativo”.	Relaciones de tipo complementario con el poder judicial. Medidas conexas como vía indirecta de judicialización. OAL como instancia de supervisión y control para medidas excepcionales.
	Larga trayectoria de OSC vinculadas al tema infancia. Relaciones con el estado provincial vehiculizadas por el financiamiento	Relaciones con OSC en función de las estrategias de abordaje de “casos”. Mayor o menor relación de acuerdo a afinidades político-ideológicas y relaciones personales
	Visión de la familia como “responsable” por la protección de sus niños	Fortalecimiento de la familia para que cumpla su rol de cuidado y protección
	Niños “sujetos de derecho” como foco de la política. Interés superior. Familia, comunidad y Estado como corresponsables de su protección	Niño a proteger y socializar
	Considerable nivel reflexividad aun cuando no se ha traducido en acciones que reviertan la compartimentación del Sistema	Nivel de reflexividad muy variable según mayor o menor trayectoria de organismos y profesionales. Escasa incidencia de profesionales en articular estrategias de transformación del Sistema.
Protocolos e institucionalización	Protocolos formales de actuación suscritos por la DINAF con distintas áreas (fuero de familia, fuero penal de menores, Dir. Gral. Escuelas, Ministerio de Salud, Programa Provincial de Maltrato Infantil, Municipios) producto de negociación y consensos entre funcionarios.	Escaso conocimiento y puesta en práctica de los Protocolos de Actuación. Proceso de reformulación y ajuste de Protocolos.

Fuente: elaboración propia.

La configuración de la integralidad de la intervención

Uno de los principales desafíos que planteaba la construcción del Sistema de Protección Integral de Derechos estaba dado por la meta de la integralidad de las acciones, de la intervención y de las políticas sociales para el sector. En efecto, trascender la lógica organizativa (sectorial y fragmentaria) que atravesaba a toda la administración pública –tanto en sus niveles nacional, provincial como municipal- y que redundara en la conformación de áreas específicas de gestión que tradicionalmente diseñaron e instrumentaron políticas elaboradas en función de “necesidades” y “problemas específicos”, constituía una ardua tarea. Si bien tal meta se encuentra presente en las dos provincias tanto en los diseños institucionales como en los arreglos relativos a la protección social, lejos está de haber sido alcanzada. Sin embargo, los procesos de construcción de la integralidad que ambas provincias encararon presentan características diferenciales que en mucho se relacionan y dependen del grado de desarrollo de la institucionalidad específica previa cuanto de la capacidad de los actores para incidir en la construcción de la agenda pública.

En ambas provincias el proceso de recepción de la ley 26.061 supuso una reformulación y un rediseño institucional complejo que dialogó con instancias y posiciones muy diversas, dados los desarrollos desiguales de San Juan y Mendoza. En la provincia de San Juan, la vieja institucionalidad específica se concentraba en los clásicos problemas de la “minoridad”, es decir, el conjunto de problemas nombrados como “abandono” y “criminalidad” de niños/as y adolescentes. Por otra parte, la protección social, tanto a nivel de la planificación como de la asistencia, revelaba una lógica asistencialista limitada a la provisión de recursos que incluía como contrapartida una evaluación moral de las familias. No obstante, esta lógica –que permea buena parte de las prácticas institucionales- no era privativa de las áreas gubernamentales. De hecho, en la provincia de San Juan era notable la extensión del campo de actuación de la filantropía que suplía, y en algunas localidades pareciera continuar haciéndolo, a la acción estatal.

De tal modo, el desafío de construcción de una nueva institucionalidad implicó, por un lado, un trabajo orientado a transformar la dimensión cultural e ideológica que organizaba la institucionalidad estatal, y por otro, ampliar y modificar esta última de modo que se superara el carácter focalizado y supletorio tanto de la asistencia social general, como el de la asistencia a la niñez y adolescencia, en particular.

Como avances de este proceso merecen destacarse la conformación del Ministerio de Desarrollo Humano y Promoción Social, la firma del Protocolo por la Niñez y el Pacto por la Infancia, la consecuente creación y jerarquización de la Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia, y el lanzamiento del Plan de Políticas Sociales para todos los Sanjuaninos que partía de una visión totalizadora de la política social.

Sin embargo, el carácter positivamente integrador que adoptaba el Plan de Políticas Sociales para todos los Sanjuaninos no se había logrado al nivel de la burocracia de menor jerarquía y de asistencia directa, trasladándose más bien como un restringido enunciado institucional. Por otro lado, la jerarquización del área específica no alcanzó a revertir los circuitos tradicionales de relacionamiento con los otros efectores de políticas públicas destinadas a la infancia ni con el Poder Judicial. Ello coadyuva a que el área permaneciera -lejos del lugar de organismo rector en materia de políticas para la infancia- en un rol acotado a la instrumentación de políticas de infancia. A su vez, este relacionamiento partía de asumir de alguna manera, que el actor refractario por excelencia es el Poder Judicial, sin considerar estratégicamente las resistencias que son expresadas mediante la persistencia de los circuitos tradicionales.

En la provincia de Mendoza, tanto el debate ideológico como la reforma institucional de adecuación a un enfoque de derechos habían sido encarados una década atrás, promovidos por la “interpretación fundacional” de la CDN y en el marco de la Reforma del Estado. De modo tal que el segundo tiempo de la incorporación del “lenguaje de derechos”, que intentó avanzar en la dirección de la mayor integralidad de su comprensión y en la integración de las políticas sociales, debió lidiar con el hecho de que tal reforma suponía una implícita crítica a lo realizado dentro del mismo marco ideológico, y consecuentemente sin contar como punto a favor el consenso respecto de la inadecuación del patronato, supuestamente ya derogado.

La integralidad de las políticas destinadas a la infancia constituía un horizonte de la gestión en la provincia de Mendoza, pero al nivel de las prácticas concretas sólo contaba con pocas muestras que se reducen a algunos programas impulsados por específicas direcciones del área social. En efecto, el proceso iniciado en el año 2007 con la creación del Ministerio de Desarrollo Humano, Comunidad y Familia, y posteriormente con la reorganización de la DINAF (ex DINAADyF), que incluyó la creación de tres Direcciones y de la Defensoría General de Derechos de Niños y niñas, si bien auspicioso en tanto, por un lado, constituyó una jerarquización del área de protección social, y por otro lado, se pudo lograr el levantamiento de la Acordada que suspendía la aplicación de la ley 26.061 en la provincia mediante la suscripción de distintos Protocolos, no pudo consolidarse como la punta de lanza para encarar una transformación que redundara en la integralidad e intersectorialidad de políticas destinadas al sector. De tal manera, las políticas de infancia en la provincia de Mendoza siguieron siendo dependientes de una lógica que las limitaba a ser arreglos específicos destinados a una porción de la infancia, aquella en situación de vulnerabilidad social. Aun así, tales políticas y programas tampoco se inscribían ni se diseñaban y percibían como parte de una política social mayor. En tal caso, a nivel intraministerial -esto es, en el propio seno del MDHyC- parecía no existir integralidad en el diseño de acciones y modelos de intervención, sino antes bien una pervivencia de programas fragmentados y disociados unos de otros.

La carencia de una instancia formalizada de articulación interministerial, que no se reduzca a un espacio meramente deliberativo, constituía un impedimento para superar las articulaciones y vinculaciones circunstanciales y/o bilaterales que se tramaban dificultosamente entre organismos en función de problemáticas puntuales, y consistía en una de las mayores falencias para efectivizar la pretendida integralidad de las políticas para el sector.

Ello así, en ambas provincias, no se había arribado a un piso mínimo de acuerdos, y de entendimiento, fundamentalmente con los otros dos grandes efectores de políticas destinadas a la infancia y adolescencia como son: salud y educación. Las complejidades que presentaban ambas provincias se expresaron no sólo en las prácticas institucionales y en los circuitos “de hecho”, sino también en el nivel de las posibilidades de reorganización de los programas y líneas de acción de las políticas sociales para la infancia y de los grados de modificación de los arreglos interjurisdiccionales e intersectoriales precedentes. En efecto, los organismos especializados no constituían, desde la perspectiva de los actores dominantes en los arreglos anteriores (justicia, salud, educación), un interlocutor central en la definición de las políticas y las acciones por la infancia. La construcción de la integralidad, en este sentido, hubiera requerido tanto de un proceso de transformación de la articulación programática, dependiente de la posibilidad de construcción de marcos conceptuales compartidos y objetivos concertados, y de la transformación de las valencias de los actores en el campo.

Finalmente, el relacionamiento para la resolución de casos, si bien ha mostrado ser el más sencillo de implementar a la hora de lograr avanzar en aras de la integralidad de la intervención, no repercutió en más integralidad en los diagnósticos ni en más estabilidad en los canales de relaciones, al mismo tiempo que permite invisibilizar desacuerdos ideológicos profundos.

La interjurisdiccionalidad e intersectorialidad

La construcción de la interjurisdiccionalidad es un proceso altamente complejo que consiste en la creación de herramientas de articulación o incidencia entre los tres niveles jurisdiccionales para el logro de la gestión local en infancia. En el nivel federal, resultaron relevantes lograr la articulación entre jurisdicciones y áreas gubernamentales, en primer término, la implementación del Consejo Nacional de Políticas Sociales y en segundo lugar, el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia. Ambas instancias, a través de específicos instrumentos –líneas de acción, planes, instrumentos técnicos, fondos- procuraron dotar a las administraciones provinciales y municipales de las capacidades institucionales necesarias para la conformación de nuevos modelos de intervención.

Como rasgo común, aun cuando desde la mayor parte del funcionariado se visualizará como positivo el respaldo institucional brindado por el nivel federal para encarar procesos de transformación, existía una tendencia de los actores locales a invisibilizar las articulaciones. En efecto, era notable en los dos casos estudiados la mención de recursos y programas tanto nacionales como provinciales que aparecían como propios del nivel provincial (cuando se trataba de programas nacionales) o bien municipal (cuando se trataba de acciones provinciales). El desconocimiento de los niveles de integración interjurisdiccional resulta en un desdibujamiento de la complejidad institucional del Estado y de las posibilidades de trazar estrategias conjuntas y modelos de intervención integrales que supongan el aprovechamiento de tales instancias. Asimismo, generaba tensiones agregadas, al valorar por ejemplo como desresponsabilización por parte del nivel provincial o nacional lo que en efecto era resultado de un acuerdo de co-responsabilidad entre las distintas jurisdicciones.

En relación con los arreglos relativos a la provisión social, en la provincia de San Juan, no obstante, era evidente el carácter “traccionador” del Consejo Federal y las Addendas, expreso en el carácter innovador de los programas diseñados y ejecutados por la Dirección de Niñez, así como en el impacto de la iniciativa política provincial, evidente en la creación del Consejo Pro Infancia. Pero también era notable la dificultad que, en terreno, adoptaba la transversalización de un enfoque de derechos, que se expresaba en la persistencia de modalidades de diseño más ligadas a las necesidades consideradas individuales que a la puesta en perspectiva de los derechos ciudadanos/as. El impacto más importante parecía estar dado por la inyección de recursos – tanto materiales cuanto técnicos y metodológicos – proveniente de la implementación del Plan Ahí en algunos municipios de la provincia.

En el caso mendocino, al contrario de San Juan, la articulación con el nivel nacional no aparecía claramente visibilizada por los niveles ejecutivos ni parecía tener el mismo efecto traccionador. De este modo, las políticas nacionales y las políticas provinciales corrían en paralelo, y salvo el caso de algunos planes nacionales que eran instrumentados en territorio y que necesariamente requerían la participación de otras áreas, no se observaba una articulación que permitiera potenciar la instrumentación de las políticas sociales. Así, por ejemplo, aun cuando algunas acciones de protección se desarrollaban en los Centros Integradores Comunitarios (CIC), estos no aparecían integrados como instrumento y/o herramienta en la planificación provincial de las políticas sociales. La percepción de que “ni siquiera los funcionarios saben lo que hace Nación en el territorio”, como dijera una de nuestras entrevistadas, también se verificaba en los niveles inferiores de la gestión.

Sobre el Consejo Federal de Niñez los funcionarios medios y superiores expresaron visiones encontradas. Por un lado, valoraban el activismo nacional, pero también dejaron entrever que en algunos casos era vivido como intervencionismo. Por otro lado, referían el poco conocimiento de los lineamientos acordados en esta instancia, evidenciándose nuevamente una suerte de disociación entre niveles que englobaba también el intercambio de información. Asimismo, las addendas habían sido instrumentadas para financiar específicos programas que, acotados en su cobertura, tuvieron por objetivo principal complementar las estrategias de abordaje de casos que caracterizan el modelo de intervención en territorio de la DINAF; a saber, la protección y restitución de derechos de niños/as y adolescentes en situación de vulnerabilidad.

La política nacional que, en ambas provincias, ha tenido mayor impacto era ciertamente la Asignación Universal por Hijo. Su aplicación propició el rediseño de distintos programas y políticas, así como la visibilidad de problemas que antes no se percibían (tales como la falta de documentación o la cantidad de guardas irregulares). En la provincia de San Juan su instrumentación impactó notablemente en la reducción de las acciones centradas en la asistencia material. De manera similar en la provincia de Mendoza obligó a reorientar recursos y repercutió positivamente en los niveles de inclusión en el sistema educativo, generando no obstante nuevas problemáticas y demandas de este efector a las áreas de niñez en la medida en que debió abarcar a una población mucho mayor.

Al nivel de la integralidad de las políticas, la AUH representó un nuevo desafío. En efecto, tuvo como efecto el concentrar la receptividad del sistema de protección a demandas más complejas de familias que previamente no llegaban casi a las “puertas de entrada” del estado. A la vez, al cubrir una parte de sus necesidades materiales, algunos actores consideraban que se garantizan las posibilidades de crianza y de inclusión social per se, lo que convalidaba visiones y juicios morales negativos sobre las familias con las cuales se debía trabajar. En todo caso, lo que se evidenciaba en ambas provincias –y aun más en el contexto mendocino- era una notable dificultad de las áreas sociales en general, y de las de niñez en particular para adaptarse a la nueva realidad creada a partir de la instrumentación de la AUH. Este piso mínimo de ingresos que hubiera podido posibilitar la reorientación de recursos, una transformación del eje de las intervenciones, el rediseño de las políticas para el sector, y el fortalecimiento de las políticas de promoción de derechos no fue dimensionado en las potencialidades que encerraba.

En lo relativo a la asistencia de salud era notable que en ambas provincias el énfasis de la política nacional estuvo puesto en el fortalecimiento de la atención primaria y en la adecuación de las metas de salud a los objetivos de desarrollo del milenio. Por su parte, en materia educativa resultaba dificultoso encontrar una tendencia nacional en lo local, así como tampoco era evidente una apertura hacia la integración en sistemas locales de derechos sociales.

En relación con la descentralización y la articulación entre los niveles provinciales y municipales, el estado provincial de San Juan tenía mayor capacidad política para actuar disciplinando e incidiendo en el nivel municipal. En efecto, el Protocolo suscrito con los Municipios y la transferencia de los fondos de las addendas cuya condicionalidad está dada por receptar las líneas de acción en materia de políticas de infancia definidas por el Consejo Federal de Niñez, eran importantes instrumentos para ello.

Sin embargo, la desigual capacidad y la escasa trayectoria de los municipios para articular y sostener políticas sociales produjeron serias limitaciones que se verificaron en un bajo nivel de diseño y en dificultades de diverso tipo para instrumentar políticas acordes a un enfoque de derechos. Las diferencias entre departamentos, el carácter semi-rural de muchos de ellos, así como las tendencias migratorias expulsivas de los graduados terciarios y universitarios producían procesos de extrema “localización”, aumentando las características idiosincráticas y restringiendo las posibilidades de profesionalización de la administración pública.

En Mendoza se dio una mayor resistencia del nivel municipal, aunque también era mayor el grado de desarrollo de las administraciones públicas departamentales. En este caso, la complejidad de la estructura provincial mendocina y su precedencia con relación a la sanjuanina tenía peso en este sentido. Las resistencias y tensiones se concentraban alrededor del uso y administración de los recursos, tanto humanos, financieros y asistenciales. No obstante, en Mendoza se agregó una discusión sobre los límites de la competencia provincial respecto de los estados locales, en tanto algunos de ellos (en especial los de Zona Norte) fueron más celosos de su autonomía y competencia técnica. Por otra parte, las características salientes del proceso de descentralización iniciado a mediados de los años 90 en la provincia, pervivieron en aquel nuevo escenario, y redundaron en que la descentralización se limite al aspecto financiero, pero sin una coordinación eficaz y una fiscalización del tipo de metas y abordajes implementados en el nivel municipal.

En ambas provincias, las addendas eran valoradas en términos de su eficacia técnico-política y su capacidad de sortear o restringir complicaciones interjurisdiccionales, al tiempo que permitieron al nivel provincial, orientar el “espíritu” de la programación municipal. No obstante, al lidiar con los déficits administrativos de los municipios, se generaron nuevos problemas a partir de la descoordinación entre rendiciones municipales y presentación de nuevos proyectos. Sobre todo, en el contexto sanjuanino, la desigualdad entre municipios ricos y pobres se profundizó, en tanto estos últimos se veían obligados a discontinuar programas al no poseer – y/o no priorizar – recursos propios para su sostenimiento mientras faltasen los recursos nacionales debido a la discordancia de plazos. Al mismo tiempo, la valoración estratégica de la addenda requería de un avance en los procesos de institucionalización que estabilizaran los logros, y que los hicieran progresivamente independientes de las negociaciones políticas situadas.

En la provincia de Mendoza, el Consejo de Niñez y Adolescencia presentó instancias de articulación municipal y promovió acciones de capacitación. Sin embargo, no intervenía en el diseño de las políticas públicas para niñez. En efecto, las políticas no eran creadas en espacios multisectoriales. Y el Consejo no constituyó una instancia con la capacidad política suficiente para incidir en esta dirección.

En suma, el trabajo de institucionalización de la interjurisdiccionalidad e intersectorialidad si bien estaba presente como horizonte de gestión – en especial, en las áreas sociales y de niñez – presentó sólo algunos logros a nivel territorial, pero fundamentalmente distintos tipos de obstáculos para desplegarse de manera estable. En este sentido, en ambas provincias –aunque de maneras diferenciales- se verificó una falta de coordinación interministerial cuanto interjurisdiccional que asegurara las prioridades políticas y apuntara a mayores niveles de coherencia y cohesión de las distintas políticas, a fin de promover una perspectiva totalizadora que superara la mirada sectorialista y estrecha de las políticas de provisión social. En este sentido, el diagnóstico de los obstáculos para la intersectorialidad e interjurisdiccionalidad no integró claramente una ponderación de la institucionalidad existente más allá de la vinculación Poder Judicial – poder administrador.

Articulación con organizaciones de la sociedad civil en el campo de políticas de infancia

En las dos provincias estudiadas, el campo de las OSC destinadas a la infancia presenta marcadas diferencias. En efecto, tanto la cantidad de OSC cuanto sus adscripciones político-ideológicas contrastaban notoriamente. Esta situación, en buena medida, se relacionaba con las características de configuraciones sociales diversas y también con el grado de expansión y desarrollo de los estados locales, esto es con la provisión de prestaciones, las políticas, los recursos y los cuadros técnicos.

En términos generales, si bien en ninguna de las dos provincias las OSC componían un bloque homogéneo, en Mendoza se verificaba una mayor trayectoria en la conformación de distintos tipos de ONG’s -situación que se vincula a los procesos de reconversión estatal durante la década del ’90- que fueron tempranas promotoras del enfoque de derechos en su “interpretación fundacional” y tributarias de una forma de conceptualizar los problemas de la infancia ligada a las preocupaciones expresas en las agendas de los organismos internacionales. Ello no implicaba, sin embargo, que muchas otras OSC, en especial las religiosas, dejaran de desplegar una forma tradicional de atención a la infancia, encarando acciones basadas en la asistencia y más ligadas al paradigma tutelar.

Aun cuando en el contexto mendocino una buena parte de las OSC compartieran las líneas de acción tendientes a la conformación del Sistema Integral de Protección y mantuvieran una relación fluida con el área de niñez, esta articulación no suponía necesariamente co-gestión o integralidad. Las formas de gestión y articulación estado -sociedad civil- eran heterogéneas y múltiples conformando un sistema peculiar. En el mismo, el estado era el actor principal a la hora de proveer el financiamiento, pero no emergía tan claramente desplegada su función fiscalizadora, que se limitó al aspecto financiero sin incluir las características de las prestaciones de las ONGs dentro de su campo de auditoría. Asimismo, los actores estatales no necesariamente interpelaban a las OSC como actores con conocimiento territorial. Por su parte, sólo las OSC nucleadas en la Federación de Entidades no Gubernamentales de Niñez y Adolescencia (FEDEM)^[3] tenían un programa claro de incidencia y diálogo con el estado en tanto actores locales con una agenda de abogacía y monitoreo de la acción estatal. De este modo, la capacidad de ampliación de derechos motorizada por la sociedad civil era más bien un principio teórico que no se verificó en los contextos de articulación.

En la provincia de San Juan la trayectoria y organización de las OSC en general y de infancia en particular, carece de la densidad y estructura de sus pares mendocinas. No obstante, distintos programas y acciones desplegadas por la DINAyF tenían por ejecutoras a OSC que recibían financiamiento estatal y tanto instrumentaban como también diseñaban las prestaciones. Ello se verificaba tanto en las Comunidades terapéuticas cuanto en el Hogar Nazario Benavídez, así como en el Programa de Acogimiento Familiar. Se tramaron así estrategias “de gestión conjunta”, aunque no se desarrollaron acciones de fiscalización ni monitoreo de la tarea por parte del actor estatal. Por su parte, no existían canales institucionales que potenciaran y regularan la capacidad de incidencia y contralor de las OSC respecto del estado -tanto respecto de los órganos especializados como de los demás actores estatales actuando de ese modo como potenciales aliados del primero. Así, el relacionamiento predominantemente bilateral restó capacidad de autoregulación entre OSC, dimensión altamente positiva políticamente que en Mendoza se dio a partir de la federación.

De innegable importancia dada su incidencia política y tradición institucional, la Iglesia católica nuclea diversas organizaciones a través de su red de parroquias y de diversas congregaciones religiosas. En efecto, la Iglesia tiene una presencia territorial de tipo capilar y una larga historia de desarrollo de experiencias que todavía tenían la impronta de la actividad catequista/misionera y mayoritariamente el sello ideológico del patronato. Otro rasgo distintivo, está dado por la importante presencia territorial y protagonismo político con los que emergen las acciones de algunas empresas que, bajo la figura de la Responsabilidad Social Empresaria, financiaban proyectos de interés social en el contexto cercano a los emplazamientos industriales o bien promovían iniciativas que consideraron de interés comunitario, que se caracterizaban por un discurso tecnocrático de promoción de la modernización de la zona y de los hábitos de las familias de los trabajadores, muchos de ellos golondrinas, que trabajan en las cosechas.

Protocolos de intervención interagencias y dispositivos de protección de derechos

El proceso de territorialización de los dispositivos de protección de derechos ha sido diferente en ambas provincias, dada su también desigual historia institucional. En efecto, Mendoza es uno de los distritos pioneros en la recepción de los principios de la CDN en simultáneo con una reforma modernizadora del estado, al tiempo que una provincia rica en recursos propios. En contraposición, San Juan contaba con una institucionalidad especializada prácticamente limitada al tradicional arreglo tutelar, así como una institucionalidad social concentrada en los planes de asistencia a la emergencia, especialmente alimentaria, y una apoyatura fuerte en formas de beneficencia, particularmente religiosa.

De este modo, en la primera provincia el proceso de recepción de la ley 26.061 supuso una “segunda ola” de reformas respecto de un inicial proceso de adecuación, que no era especialmente objeto de críticas. Esta reforma implicó la creación de Órganos Administrativos Locales, que desde el punto de vista de muchos actores dio cuenta de un proceso de planificación que no tomó en cuenta las realidades locales existentes, incluso en municipios con una trayectoria notable, como el caso de Guaymallén. En efecto, la creación de los OAL regionales creó una suerte de institucionalidad paralela respecto de los Servicios de Protección de Derechos. A pesar de la protocolización de su accionar, fue evidente la conflictividad entre los distintos actores que componían los sistemas, tanto en términos de competencias, como de interrelación, cuanto de criterios para guiar la intervención.

Un problema no menor se dio por la falta de legitimidad de los organismos especializados desde el punto de vista de los actores sanitarios, educativos y judiciales -esto es, el resto de los actores del sistema de protección-, así como los cuestionamientos internos originados en las percepciones sobre la adecuación de la formación profesional y el carácter apropiado o no de las prácticas. La fragilidad de los diseños, expresada entre otras cosas en la relativa inoperancia de los protocolos, y en las condiciones de contratación y permanencia del personal, que redundó en pérdida de capacidades de intervención, junto con la percepción de una cantidad y complejidad creciente de la demanda –en tanto el Poder Judicial dejó de intervenir- para la que no se contaba con suficientes recursos, convergieron en el cuestionamiento mutuo entre OAL y Servicios Locales.

En ese contexto, la decisión última respecto de la conveniencia o no de adoptar una medida de excepción fue fuente de controversias interjurisdiccionales. En este conflicto se condensaron diversas pujas, no sólo referidas a los alcances de la intervención de uno y otro organismo, sino también a las derivadas de las diferentes posturas ideológicas y profesionales respecto de cómo se entiende e instrumenta la promoción, protección y restitución de los derechos de los niños/as y adolescentes. En efecto, el alcance y significados de la protección integral no sólo fue negociado explícita e implícitamente, sino que distintas percepciones e ideologías institucionales tuvieron variados efectos prácticos. Un aspecto no menor de ese proceso fue que el proceso de deslinde de competencias institucionales y el rediseño de las arquitecturas de la protección fue visualizado como falta de reconocimiento y crítica implícita a la previa labor.

En el caso sanjuanino, por el contrario, la institucionalidad precedente era prácticamente inexistente y alineada con el paradigma tutelar. Ello permitió tanto una mayor flexibilidad institucional como la capacidad de capitalizar los errores previos en lo que se puede denominar la “interpretación fundacional” del enfoque de derechos. En efecto, la provincia no sólo avanzó en la creación de las áreas departamentales de infancia mediante el Programa de Dispositivos Territoriales. Esta creación supuso una interpretación que no solo se orientó a separar la problemática penal de la protección integral, sino también se destinó a integrar al enfoque de derechos para la infancia una concepción de los DESC que superara las limitaciones iniciales. Si bien esta interpretación se articuló con los procesos de reorganización institucional, las debilidades preexistentes de la institucionalidad estatal, las fragilidades en la institucionalización de tales Dispositivos, la falta de formación apropiada de los profesionales contratados, convergieron en que lo que en el nivel central es articulación, en los niveles locales fuera vivenciado como incertidumbre y ausencia de lineamientos claros. De modo tal que se apeló, en la práctica a los procedimientos tradicionales y, la forma que adoptaron los Dispositivos Territoriales respecto del Poder Judicial fue de secundaridad. En este sentido, y desde caminos diversos, se compartía el problema de la falta de legitimidad social por parte de los Dispositivos, agravado por el hecho de que sus propios profesionales consideraban tal situación como natural y apropiada.

Por su parte, la incorporación de esta mirada profesional y técnica construyó “problemas sociales” pasibles de ser administrados, lo cual tuvo tanto aspectos positivos como un reverso negativo. Por un lado, el impacto positivo se vinculó con la reconstrucción de los problemas locales en términos de derechos. Pero creó “problemas” desde un discurso técnico, con consecuencias de intervencionismo estatal que redundó en una renovada culpabilización de quienes aparecen como los responsables “naturales” de los niños/as, por la vía de la reproducción de rótulos tales como “negligencia”, “abandono” o incluso “violencia”. En efecto, las configuraciones sociales -en ambas provincias- no eran proclives a interpretaciones que promovieran la democratización y los procesos de ampliación de derechos. Todo lo contrario, la agenda social vinculada a la securitización, así como la dominancia de ideologías conservadoras respecto de las familias -en especial las familias de sectores populares- tuvo y tiene incidencia en la reformulación práctica de los alcances de la protección integral.

Ello se visualiza en el lugar central otorgado aún hoy a la “judicialización” y al carácter “pedagógico”, moralizante y punitivo que adoptan las medidas de excepción para muchos actores. Si bien los agentes utilizaban estratégicamente la distribución de recursos – es decir, los distintos tipos de “ayudas” que gestionan – por un lado, no las visualizaban como satisfactores de derechos y puertas de entrada al bienestar social. Por otro, no consideraban las demandas de las familias como una equivalente estrategia connotada por la desigualdad.

Asimismo, hubiera requerido de la redefinición de la acción estatal local y de la vinculación entre el nivel municipal y el provincial. En tal sentido, según la perspectiva de los profesionales de la DINAyF, en muchos casos la actitud que prevalecía en los municipios era la de estar expectantes a los recursos que la provincia les pueda brindar – y así solicitaban colchones, camas, alimentos – “en lugar de responsabilizarse del rol” que les cabía en la instrumentación de las políticas sociales.

En suma, las formas que adquirió el Sistema de Protección Integral de Derechos y la efectividad de las medidas de protección adoptadas dependieron, en gran medida, del grado de desarrollo de las áreas de niñez, de la trayectoria previa de trabajo en un enfoque de derechos, de la formación de sus técnicos y profesionales, de las posibilidades reales de trabajar en redes comunitarias y profesionales, y de las configuraciones ideológicas locales. En ese contexto, los protocolos de actuación se revelaron como instrumentos necesarios, pero no suficientes para ordenar la tarea y evitar superposiciones y conflictos. Así, entendemos que paralelamente al rediseño del “protocolo” formal que puede llegar a rigidizar las relaciones e intervenciones cuando no a burocratizarlas y complejizarlas más de lo conveniente, también resulta necesario trabajar – en tanto garantiza una mayor eficacia y efectividad – en pos de generar consensos y pisos mínimos de entendimiento entre las diferentes instituciones y organismos encargados de instrumentar las medidas de protección.

Capacidades administrativas del Estado

En la provincia de San Juan, el organismo administrativo fue jerarquizado, adquiriendo carácter autárquico y concentrando la mayoría de las acciones en infancia en el ámbito provincial. A su vez, contó con un marco político, dado por el Plan de Políticas Sociales para todos los Sanjuaninos. Asimismo, mediante las addendas se promovió la creación de las áreas municipales a través de la descentralización del programa de Dispositivos Territoriales y la suscripción de protocolos que garantizaran que el nivel departamental implementara el enfoque promovido por la legislación nacional.

No obstante, los procedimientos administrativos desarrollados por los estados municipales presentan una relativa fragilidad, que se expresaba entonces en las demoras de rendición y la consecuente producción de períodos sin financiamiento. El hecho de que muchos municipios no contaran con suficientes recursos propios para afrontar los meses no financiados, produjo discontinuidades y generó una pérdida de fiabilidad y predictibilidad en la acción estatal. Asimismo, tuvo efectos de desprofesionalización, dado que las condiciones poco satisfactorias de contratación redundaron en la imposibilidad de interesar y retener en los equipos a los recursos más formados.

Finalmente, en algunos casos se comprometió la propia acción estatal, dado que no sólo la ley 26.061 desapareció de las imágenes del sistema de protección que construyeron los agentes -dado su desconocimiento pronunciado de tal normativa- sino que también el estado era “translúcido”: los trabajadores del sistema sólo con dificultad enmarcaban su accionar claramente en el estado. De este modo, la porosidad de la acción estatal respecto de las organizaciones de la sociedad civil se visualizó en implícitos acuerdos de intervención que no fueron mediados por instrumentos que aumentaran la reflexividad y permitieran visibilizar claramente los significados mediante los cuales se reconstruyó la “protección integral”.

En la provincia de Mendoza, a diferencia de San Juan, la suscripción de protocolos mediante los cuales se puso en vigencia la ley 26.061 dio cuenta del establecimiento de las competencias administrativas tanto como las de la instancia judicial. Y si bien la institucionalidad no presentaba la debilidad preexistente de San Juan, el proceso de alocación de recursos, así como su adecuación a la demanda también revistió fragilidades. En efecto, la acción de los órganos administrativos en pos de la desjudicialización de las causas sociales se vio afectada no sólo porque en algunas regiones un órgano debe cubrir dos o más departamentos, sino también porque no contaban con personal suficiente para garantizar su funcionamiento diario en un horario apropiado. Asimismo, los desacuerdos y desavenencias entre los organismos locales y los servicios de protección generaron sistemas de acción paralelos, evidenciados en la necesidad de diseñar y consensuar cómo debía darse la articulación con los municipios y con otros efectores de políticas públicas.

En ambas provincias, la precaria legitimidad de la institucionalidad creada a la luz de la ley 26.061 y lo que se evidenció como vacancias en el intervencionismo estatal, convergió en una imagen de la burocracia como inadecuada en cuanto a sus recursos disponibles, la claridad de sus procedimientos y, en suma, su capacidad de respuesta.

El tópico de la escasez de recursos, pero también y fundamentalmente de las decisiones en torno a quién se destinaba el recurso existente, qué decisiones se adoptaban en relación con la utilización de los recursos descentralizados –provenientes de nación y de provincia- y para qué se debían implementar esos fondos constituyeron un problema. Allí se dirimieron pujas de diferentes tipos que incidieron finalmente en las formas que adoptó la política de niñez. Un tema que no se agotó en las deficiencias técnicas y/o administrativas derivadas de las formas de efectuar rendiciones y/o de elevar proyectos, sino que también y principalmente se vinculó a decisiones políticas relativas a cuál era el tipo de política a instrumentar y cuál era el rol que debía desempeñar el estado provincial y los ejecutivos municipales en ellas.

La relación del Estado con los trabajadores, y de los trabajadores con el Estado

Si bien fue notable que, mediante la creación de la institucionalidad local en el caso sanjuanino, el estado nacional y el provincial incidieron en la contratación de nuevo personal y la suscripción de los protocolos indirectamente procuró incidir en su estabilización, lo cierto es que los niveles salariales, las formas irregulares de cobro y el hecho de que los meses de verano los honorarios debieron ser saldados con recursos municipales, incidió en una alta rotación del personal, en que los profesionales más capacitados no buscaran el ingreso al estado, y en altos grados de incertidumbre, frustración y agotamiento en los profesionales que integraban los servicios.

Al no establecerse instancias de apoyo y supervisión, excepto en los casos de OSC profesionalizadas, la intensidad afectiva de la tarea no fue contemplada. Por su parte, si bien los informes de gestión eran considerados un instrumento político-técnico de importancia, esta consideración del valor estratégico de la información y la forma de producirla no se desplazó hacia los niveles inferiores de la jerarquía ni se descentralizó territorialmente -aun cuando el área especializada haya producido instrumentos de recolección de información. De tal modo las capacidades formativas de los instrumentos de registro no llegaron a constituirse como una herramienta para los profesionales. En primer lugar, porque sus resultados no eran utilizados para comprender territorialmente la problemática de intervención, abundando percepciones de la casuística y estimaciones genéricas antes que un análisis de las tendencias locales. En segundo, porque no fueron utilizados para aumentar la reflexividad institucional y servir para modificar las prácticas y los supuestos de la intervención.

La institucionalización limitada de protocolos de intervención y su reemplazo por criterios múltiples y recursos personales debe ponderarse no sólo en función del posicionamiento ideológico que implicó, sino también en relación con la tendencia antes mencionada de no visualizar la práctica institucional como una forma de concreción de la dimensión estatal. De este modo, en aras de mejorar la intervención desde una evaluación personal, los agentes pueden intercambiar sus posiciones, y recurrir a sus “adscripciones alternativas”, tanto confesionales como privadas o de la sociedad civil, para resolver una situación.

Para el caso de Mendoza, si bien los recursos municipales no eran tan limitados y desigualmente distribuidos como en San Juan, con municipios como Guaymallén y Mendoza, ricos en experiencia e iniciativas locales, la situación del recurso humano se vivenció de modo similar. A las formas de contratación precarias y los bajos salarios, se agregó una percepción de malestar por el exceso de trabajo y la sensación de inadecuación entre los recursos con los que contaba el estado y las necesidades poblacionales. Por cierto, el proceso de planificación de los OAL, vivenciado como caótico, también generó una sensación de des-reconocimiento de la experiencia por parte de los actores locales.

Finalmente, la acumulación de instancias de formación, así como el diálogo intersectorial y la incidencia de OSC con capacidad de interpelar al estado redundó en mayor reflexividad institucional y en mayor sistematicidad en la producción de la información que en San Juan. Ello implicó que los actores encargados de diseñar la información encararan procesos de rediseño de los instrumentos de producción, cuya capacidad de interpelar las prácticas y modificar los circuitos de asistencia era no obstante incierta.

Un contexto de actores e intereses

El “bienestar de la infancia” recubre e invisibiliza interpretaciones divergentes sobre el papel del estado, el rol de la familia, las definiciones de infancia y de sus derechos, la vinculación de los problemas sociales con la desigualdad. Los actores explícita o implícitamente se posicionaron en virtud de estas definiciones, y desarrollaron sus estrategias y accionar en función de tal posicionamiento. De modo tal que, por ejemplo, para aquellos actores que consideraban “la familia” como una unidad no conflictiva y esencialmente positiva, sus problemas no eran concebidos como efecto de las relaciones desiguales de poder (de género y generación) en su interior, sino más bien como reflejos de la falla moral de la misma.

En este sentido, los actores sanitarios vinculados a las áreas de maltrato o a la asistencia pediátrica, si bien no constituían un “actor homogéneo”, establecían lecturas sobre la violencia, las formas de crianza, la maternidad, que traficaban, bajo un aparente marco de derechos, la “negligencia”, y operaban solicitando la sanción efectiva a tales familias. Ello se tradujo en circuitos que eludían los órganos especializados.

Del mismo modo, los actores educativos priorizaron criterios clasificatorios respecto de, en última instancia, la educabilidad de los niños. Estos criterios establecían la “indefectible restricción” que la pobreza opera en tal educabilidad, de modo que irrespecto de la legalidad, se instrumentaban mecanismos expulsivos o bien no recibían a aquellos niños definidos como “no-alumnos”. Si de un lado el “derivacionismo” caracterizaba la lógica de intervención de las escuelas, desde el punto de vista de los agentes de los OAL, paradójicamente también señalaban que en las escuelas había mucho de invisibilización y naturalización de problemas, en especial en lo relativo a violencia y abuso cuando los niños víctimas no pertenecían a los sectores más vulnerables, por parte de los agentes escolares.

De manera llamativa, en las dos provincias se visualizaba sólo al Poder Judicial como un actor con posicionamiento ideológico e intereses específicos, y estos actores del propio ejecutivo, como Salud y Educación, no eran considerados como capaces de desarrollar estrategias que pueden obstaculizar o motorizar la institucionalización del Sistema de Protección.

El Poder Judicial también producía sus sistemas de valoraciones e ideologías sobre las familias, las madres, los niños, a la vez que construían imágenes respecto de su propia competencia como actor privilegiado en la interpretación de los derechos de los niños, con capacidad para interpelar al poder administrador.

Estas interpretaciones – de todos los actores involucrados en el campo de la protección de los derechos de la infancia – no se limitaban a las familias, las madres, los niños. Dado que establecían un tipo de intervención ideal tanto explícita como implícitamente, tales interpretaciones también avanzaban sobre el papel del estado y las intervenciones esperables y apropiadas. De modo tal que cuando el estado no las proveía ello no revertía en mayor reflexividad institucional. Todo lo contrario, reforzaba las ideologías institucionales que veían al poder administrador como inoperante, desbordado o incapaz de lidiar con problemas complejos para los cuales los profesionales especializados están más capacitados. Por otro lado, cuando el estado accionó, por ejemplo, con medidas como la AUH, ello provocaba movimientos de reposicionamiento, que en no pocos casos convergieron en la ruptura de los acuerdos ideológicos previos.

Este tipo de resistencias, protagonizadas por burocracias profesionales insertas en el propio ámbito de las políticas públicas, permite visualizar la densidad de las disputas entabladas. Ello no sólo porque en esas relaciones conflictivas emergían visiones encontradas respecto de lo que implica la protección de la infancia, sino también porque, entre otras cosas, en ellas lo que se disputaba era el prestigio profesional, en tanto se defienden áreas de actuación que determinados especialistas consideran como un nicho propio y como un área de su exclusiva incumbencia. De tal manera, la posibilidad de implementar un sistema de protección integral depende en buena medida de las características que asuman esas relaciones interinstitucionales y de la intensidad que adquieran esos conflictos.

La restricción de los espacios de diálogo sistemático entre actores y las imbricaciones reproductoras entre las ideologías de género, las ideologías familiaristas, las representaciones sobre la infancia y su protección, así como las interpretaciones sobre los derechos, se potencian mutuamente restringiendo la reflexividad institucional y personal. La transformación de ideologías refractarias al enfoque de derechos tanto en su conceptualización de los problemas como de las intervenciones, requiere así de más que de un superficial acuerdo. Asimismo, es necesaria una visión no comunitarista ni consensual del escenario social, que visualice que los acuerdos de intervención pueden esconder múltiples desacuerdos respecto de otras tantas dimensiones de la acción.

Consideraciones finales. La ideología familiarista de la intervención y la construcción de su éxito o fracaso

Las familias suelen ser acreedoras de múltiples y variadas intervenciones, reiteradas muchas veces a lo largo del tiempo. Este hecho, percibido por las y los trabajadores, antes que informar una evaluación o revisión de las intervenciones, tiende a ser interpretado como falta de adherencia por parte de las familias a los preceptos profesionales, y, en definitiva, las familias emergen como las responsables de la necesidad de tomar una medida excepcional. Las valoraciones sobre la inviabilidad de la familia se traman con distintas apreciaciones acerca del aprovechamiento que hacen de los recursos del estado, y de la utilización de sus hijos para seguir recibiendo subsidios o ayudas. En efecto, la construcción de las familias “tramposas” o dependientes más allá de lo moralmente aceptable, alude a un conglomerado de representaciones sobre las familias asistidas que aumenta la distancia social e ideológica entre las mismas y los profesionales, dificultando e incluso obstaculizando las alianzas necesarias entre ambos actores para la viabilidad de la intervención.

La medida excepcional aparece entonces como un recurso coactivo, pero a la vez “pedagógico” tendiente a modificar esas conductas o bien como un recurso “salvacionista” orientado a cambiarles el destino a esos niños/as. Posición que no sólo conduce a una gran desazón y a frustraciones para los propios profesionales, sino que la expectativa correctiva y su supuesta ineficacia tiende a convalidar las valoraciones y posicionamientos más conservadores.

Desde estas visiones informadas por los valores asociados a la buena crianza, y a la maternidad y paternidad deseable, se evalua que esos niños/as estarán “mejor” y su “interés superior” mucho más garantizado en el seno de otras familias. Así, la dilemática situación que plantea la adopción de niños/as en una sociedad de clases atravesada por profundas desigualdades sociales y económicas, configura una limitación a la implementación de un enfoque de protección de derechos. Asimismo, el papel de los sectores más conservadores de la Iglesia católica en estas cuestiones recuerda imágenes densas -y condenables- de nuestro pasado cercano.

Los presupuestos y los esquemas interpretativos a partir de los cuales los distintos agentes instrumentan las intervenciones, así como las pujas y conflictos interinstitucionales que plantean, determinan los sentidos concretos dados a la “protección” y las maneras en que son construidos, reapropiados, resistidos, y/o contestados. Un proceso de implementación que, como hemos visto hasta aquí, fundamentalmente demanda producir cambios significativos en las ideologías institucionales y en las rutinas burocráticas que sustentan los distintos efectores de las políticas públicas, junto con la transformación de la materialidad institucional.

La naturaleza de tales inconvenientes además da por tierra con la idea de que los conflictos sólo se iban a suscitar entre las áreas administrativas y el Poder Judicial, en tanto arquetipos de la doctrina de la protección integral y del Patronato. La constatación de otras múltiples situaciones conflictivas que en este proceso de readecuación tuvieron lugar entre otras áreas (tales como educación y salud), obliga a reconsiderar los pretendidos beneficios casi automáticos que serían inherentes a la “desjudicialización” de las situaciones de pobreza. En otras palabras, sin negar la importancia del corrimiento del Poder Judicial y de la limitación de sus facultades, ni tampoco la intensidad de las disputas originadas por la implementación de la ley 26.061 y de las resistencias de distinto tipo que los órganos jurisdiccionales expresaron, el análisis de la capacidad interpretativa del estado requiere revisar las maneras en las que perviven ideologías en última instancia contrarias al propio enfoque de derechos, distribuidas tanto capilarmente en la institucionalidad, pero también como demanda social que interpela al estado y condiciona su capacidad de transformación.

En suma, el proceso de construcción local de los Sistemas de Protección de Derechos, adquirió características locales que deben ser incorporadas en la implementación. A su vez, el diálogo e incidencia de las áreas de infancia debe trascender el cuestionamiento dirigido exclusivamente hacia el Poder Judicial -como si este actuara en solitario- para interpelar las maneras en que se conciben los derechos de niños, niñas y adolescentes, así como los de sus familias, en las restantes áreas del poder ejecutivo y en diálogo transformador con los contextos sociales. Ello debiera conducir a re-evaluar los acuerdos estratégicos con actores intra y extra estatales, en función de su capacidad de movilización de recursos ideológicos que pueden motorizar las transformaciones o bien obstaculizarlas aun cuando aporten otros recursos que se visualizan como necesarios.

El importante proceso de transformación de un enfoque restringido de derechos a otro que articule los derechos sociales con los derechos civiles implica desafiar los posicionamientos que siguen construyendo a niños, niñas y adolescentes pobres y sus familias como, en el mejor de los casos, sujetos de protección y no actores sociales con capacidad de voz e interpelación al propio estado. Asimismo, la territorialización de tal enfoque de derechos como eficaz motor de un proceso transformador, no logró desafiar compartimentalizaciones, imágenes del estado ineficaz, y lógicas de construcción de los problemas que, lejos de estar considerando la distribución y determinación territorial de los mismos, siguieron identificándolos con dinámicas individuales y, en última instancia, convalidando una despolitización de los derechos y una dilución de la desigualdad como cuestión social.

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