Aspiraciones de cercanía y transformaciones en la institucionalidad de los sistemas de protección y promoción de niños y jóvenes

Marina Medan, Ana Cecilia Gaitán y Valeria Llobet

Introducción

La apelación a la “territorialización” de las políticas sociales ha sido, desde mediados de la década de 2000, uno de los ejes centrales de transformación buscados por las leyes y las políticas de protección de derechos en Argentina. En efecto, constituye, por un lado, una propuesta de cercanía, en la cual el Estado se hace presente en el espacio geográfico y social de emergencia de las necesidades sociales, en el lugar donde “la gente” vive. Por el otro, aparece como una propuesta participativa en la que los niveles sub nacionales del propio Estado se colocan como responsables por el diseño, la ejecución y/o el financiamiento de las políticas de protección de derechos. Con propuesta participativa nos referimos a que el “estar ahí” del Estado, conlleva para sus proponentes, incorporar la voz de “la gente y sus necesidades”, de modo que lo que se implemente sea m ás ajustado a lo que “realmente” aquellos/as necesitan. Complementariamente, refiere a la necesidad de captar y alinear la intervención estatal a los recursos locales: “conocer lo que se hace en los barrios” para maximizar las capacidades estatales.

En el contexto de la institucionalización del marco de derechos de niños, niñas y jóvenes, la territorialización adquirió especial relevancia. En efecto, la “territorialización” de las políticas para la infancia –y de inclusión en general- aparece en documentos, diseños de programas, y comentarios de los actores, como una arista central al cumplimiento de los objetivos de protección de derechos de niños, niñas y jóvenes. Así, “territorio” nombra los barrios populares, pero también actúa como un deseado instrumento de transformación de la política social. El giro de la política social, durante el primer decenio del siglo XXI, ha conllevado tal aspiración de cercanía entre funcionariado y destinatarios/as (Perelmiter, 2011) tanto geográfica (instalar las oficinas de los servicios en los barrios) como socialmente (borrar las fronteras sociales y jerarquías entre funcionarios/as “de escritorio” y ciudadanos/as). El territorio se convierte en una potente metáfora de un supuesto movimiento de ampliación de los márgenes estatales para la incorporación de sujetos otrora considerados “extraños”.

Específicamente, en los lineamientos para la intervención, la Ley Nacional 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes sancionada en 2005, señala la importancia de la desconcentración y descentralización de los servicios para atender más adecuadamente a las necesidades de protección de derechos en “el centro de vida del niño”. Por su parte, la territorialización conforma una de las características centrales que los actores locales procuran para garantizar la adecuación de los servicios. La cercanía adquiere múltiples valores positivos como eje sustantivo para “llegar” a los/as niños/as, adolescentes y sus familias. Además, es una vía de acceso a las instituciones que deben componer el Sistema (escuelas, organizaciones barriales, centros de salud, etc.) y que son, según la ley, corresponsables en la protección de derechos.

En base a esta situación, este artículo busca contribuir a los debates que abordan la articulación entre el territorio y políticas sociales, enfocando en las políticas de promoción y protección de derechos de niños/as y jóvenes. Analizaremos los sentidos que adopta “lo territorial” y la “territorialización” para los/as trabajadores/as del sistema de promoción y protección de niños/as y jóvenes, preguntándonos cuáles son las posibilidades y los problemas que “el territorio” le trae a la burocracia estatal desde el punto de vista de los actores. El principal supuesto que aquí sostenemos es que en las “oficinas territoriales” del Estado, se redefine la política social, y por ello es significativo el análisis de sentidos y prácticas de los actores. La redefinición es tanto en relación a la propia institucionalidad, como en el vínculo hacia los/as destinatarios. La lógica burocrática se ve modificada por los sentidos y las relaciones y prácticas sociales de los actores del “territorio” (entre quienes no solo están los habitantes de los barrios sino los propios agentes estatales). Procuraremos echar luz sobre cómo las disputas que se producen en “el territorio” hacen porosos e inestables los bordes de la estatalidad. Además, discutimos el carácter presuntamente homogéneo de la territorialización del Sistema de promoción y protección de derechos, ya que encontramos diferencias significativas entre los modos en que los distintos dispositivos del sistema interactúan con “el territorio”.

El artículo se encuentra estructurado en cinco apartados. En uno inicial se revisan brevemente los antecedentes dentro de la academia local que han reflexionado en torno al “territorio” y con los cuales esta investigación dialoga. En una segunda y tercera sección se señalan aspectos relacionados a la perspectiva analítica y la metodología utilizada en la presente indagación. En cuarto lugar, se presentan los resultados más significativos que se discuten en la última parte.

La territorialización: entre la focalización neoliberal y la cercanía estatal

Durante la década de 1990, en la Argentina, emergió en las ciencias sociales una línea de debates que vincula el territorio a la cuestión social de un modo que encuentra resonancias en el problema que aquí se aborda. Estudió las políticas sociales en el contexto del desempleo y la desindustrialización de los años noventa, y desde allí contribuyó al tratamiento del barrio o el territorio como el escenario de la intervención estatal focalizada^[1]. Por su parte, la focalización propia de estas intervenciones se acompañó con dinámicas de desconcentración y descentralización, con transferencia de la responsabilidad del gasto, la gestión y/o ejecución de políticas asistenciales a niveles provinciales y municipales, incluso, a veces, a ONGs. En tal sentido, la relación del Estado con el territorio en la década de 1990 vinculaba la “cercanía” con la des-universalización.^[2]

Recientemente, otra línea de estudios que enlaza a las políticas sociales con el territorio atiende al giro en las relaciones entre los movimientos sociales con fuerte inscripción territorial y el Estado, proceso que sucedió en Argentina a partir de 2003. Fue entonces que amplios sectores de los movimientos de desocupados se integraron a la propia gestión social del Estado, llevando las necesidades del “territorio” al centro de la legitimación misma de la política social (Perelmiter, 2011), y asumiendo al barrio como “fuente de poder social” (Soldano, 2014). La política social ubica el accionar territorial en el centro de discurso político y se reacomoda como integral; es decir, no se reconoce como asistencial, sino que supone un compromiso “cercano” con las necesidades de la población y encuentra en los trabajadores estatales y sus capacidades y perfiles (vinculados con la “entrega” al servicio social, el afecto, etc.), un elemento central de las intervenciones (Perelmiter, 2011; Mancini, 2015). Este artículo dialoga con esta aproximación, al indagar en las relaciones que la política social tiene con el “territorio” -considerándolo espacio físico y red de relaciones sociales-, y procura aportar a la discusión sobre las políticas para la infancia y la juventud.

Perspectiva analítica

Dada esta centralidad del territorio en las políticas sociales, nuestro punto de mira procura recuperar las maneras en que “el territorio” es significado, apropiado y negociado por la burocracia local en la gestión de las nuevas generaciones. Para ello, apelamos a los debates sobre el Estado desde el feminismo (Fraser, 1989; Haney, 2002) y los enfoques socio antropológicos (Das y Poole, 2004). Por otro lado, dialogamos con las aproximaciones analíticas a los territorios que lo asumen como espacio físico y social (Bourdieu, 1999) y como red de relaciones sociales.

Ahora bien, aunque sin dudas el territorio y lo territorial tienen múltiples significados, aquí lo entendemos como la forma en que el Estado interpreta y organiza el espacio geográfico y social para su intervención. Si bien el territorio es efectivamente el espacio donde se asientan las instituciones, ese “territorio” no las pre-existe, sino que se constituye como un espacio visible para el Estado cuando su existencia problematiza el quehacer estatal de algún modo. Procuramos mostrar que, desde el punto de vista de los actores, el territorio es un elemento político opaco, cuyos sentidos son múltiples y su eficacia como elemento de la gestión poblacional, compleja. El territorio será equivalente a “comunidad” y “barrio” cuando los/as agentes refieran a los objetivos de creación de relaciones de confianza y será una metáfora de distancia social cuando hagan alusión a un espacio social y físico distinguible del “centro”, dada su jerarquía inferior y su vulnerabilidad marcada.

El carácter negociado de las definiciones y acciones estatales (Fraser, 1989; Haney, 2002) ilumina que, al definir un territorio determinado como un espacio de intervención, las agencias estatales también definen sus propios límites. Por ejemplo, una insistencia peculiar de los/as agentes, sobre la necesidad de desmontar la trama simbólica que antecedía al nuevo Sistema de Promoción y protección y la instalación de las nuevas oficinas territorializadas, permite reparar en ello. Los agentes de los dispositivos estudiados se referían a la necesidad de lidiar con, y desarmar, las percepciones estigmatizantes que la población tenía sobre prácticas estatales de corte tutelar que privilegiaban la potestad del Estado sobre la de las familias, para separar a niños/as de sus hogares si lo consideraba necesario (Zapiola, 2006; Villalta, 2005). Concretamente señalaban que en los barrios populares les esperaba un rechazo vinculado a poderosas imágenes negativas (“sacachicos”, “monstruos”). Desarmar estas imágenes suponía reconfigurar la fisonomía, la localización y las peculiaridades de las nuevas oficinas territoriales. En este sentido es que la metáfora del “margen” propuesta por Das y Poole (2008) como una frontera entre el Estado y el territorio, es particularmente fértil para aportar a la comprensión de dicha institucionalidad estatal y los modos de regulación social que se ponen en práctica en los barrios populares. Para las autoras, el margen es algo constitutivo al Estado, y no externo a él. Proponen pensar que “las formas de la ilegalidad, la pertenencia parcial, y el desorden que parecen habitar los márgenes del Estado, son las formas que constituyen las condiciones necesarias para el Estado, en tanto objeto teórico y político (Das y Poole, 2008: 22). Así, el margen, más que mostrar el advenimiento de una exterioridad al Estado, lo constituye: este es circunscrito y redefinido por los márgenes. La noción de margen lejos se coloca de la idea de marginalidad y tampoco se limita a la díada centro-periferia (aunque de algún modo la incluye); en tal caso recoge más que sus resonancias físicas, para incluir la dimensión simbólica y social y de allí su utilidad para nuestro argumento. Así, pensar las relaciones entre Estado y territorio a partir de la noción de margen, permite enfocar en los lugares donde el aparato estatal continuamente redefine sus modos de gobernar y legislar. Margen, como articulador analítico, nos permite considerar, además, que esos lugares también son sitios en los que leyes y otras prácticas estatales son colonizadas mediante formas de regulación que emanan de necesidades apremiantes de las poblaciones, con el fin de asegurar la supervivencia política y económica (Das, 2004:24). La existencia de un proceso de “colonización desde los márgenes” (Das y Poole, 2008; Roitman, 2004) sucedería cuando discursos y prácticas propias de los sectores populares o subalternos se traman y, de algún modo, modulan las prácticas estatales. Esta colonización podría deberse a la debilidad propia de las instituciones estatales, que deben reafirmarse en el terreno comunitario incorporando elementos propios de la cultura subalterna en su reafirmación hegemónica y ante la posibilidad del avance del desorden; además, esta colonización puede ser de utilidad al propio gobierno para dar la imagen de que defiende los intereses de los/as subalternos/as y reconoce sus demandas.

Así, en este artículo procuramos mostrar cómo el Estado, mientras se territorializa para ampliar su capacidad de control y gestión, lidia con el hecho de ser colonizado y transformado. Para lograr los objetivos institucionales, la porosidad de las fronteras estatales (respecto de los múltiples actores mediante los cuales viabiliza su intervención), su opacidad (en tanto variados actores encarnarán al Estado en horarios inverosímiles o lugares inaccesibles), y su informalidad (en tanto la lógica burocrática es intermitente y coexiste con otras lógicas informales) constituyen características necesarias para la territorialización, es decir, una suerte de precio a pagar para lograr sus fines.

Metodología

Para abordar estos interrogantes ahondaremos en las significaciones con que los actores dan sentido a su acción. La investigación de la que surge este artículo adoptó una estrategia metodológica cualitativa y constituyó un estudio de caso instrumental y múltiple, para comprender un problema general a partir del estudio de casos particulares (Stake, 1998), con estrategias intensivas de producción de datos en el período 2013 – 2015.

Se seleccionaron dos casos, que nombramos como municipios 1 y 2. Estos comparten el emplazamiento en el primer cordón del noroeste del conurbano de Buenos Aires (la jurisdicción subnacional más grande de Argentina) y la extensión territorial. Aunque predominan los sectores medios, ambos cuentan con zonas de asentamientos y residencias precarias, de larga data y alta conflictividad en donde se asientan los dispositivos de promoción y protección de derechos, referentes empíricos de esta indagación. En relación a la gestión política, ambos gobiernos locales eran, durante el trabajo de campo, conducidos por partidos vecinales con posteriores alianzas con partidos tradicionales. El municipio 1 fue seleccionado por ubicar al “territorio” como el eje organizativo de su gestión a través de lo que se conoce como Unidades de Gestión Comunitaria, y otras estrategias que priorizaron la participación ciudadana. En el municipio 2 la auto-definición de la “nueva gestión” pasó también por la cercanía territorial, lo que se expresó en que se trate de una de las gestiones locales estatales con más cantidad de personal en áreas de desarrollo social dedicado al trabajo territorial,^[3] aunque sin formas institucionales específicas -como en el municipio 1.

Dentro de estos municipios, los datos se construyeron mediante la realización de treinta entrevistas en profundidad a los/as trabajadores/as y funcionarios/as de dos dispositivos del Sistema de protección.^[4] Por un lado, los Servicios Locales, que son espacios de asistencia especializada para atender situaciones de vulnerabilidad de derechos de menores de 18 años (vulnerabilidad socio económica, pero especialmente abuso familiar, maltrato infantil, etc.), a cargo de psicólogos/as, trabajadores/as sociales, abogados/as. Por otro lado, dispositivos locales de promoción de derechos destinados a jóvenes. Estos últimos adquieren diferentes nombres de acuerdo a los municipios (Casas de juventud, o Centros juveniles) y pueden alojar en su interior programas específicos de inclusión social que dependan del mismo nivel municipal o provincial. En ambos municipios, dentro de estos dispositivos de promoción funcionaba el programa provincial Envión^[5], destinado a la inclusión social y fomento de la terminalidad educativa de jóvenes de entre 12 y 21 años. Estas Casas y Centros, que tienen su localización en los barrios populares, ofrecen talleres recreativos y de oficios, y servicio de comedor. A diferencia de lo que sucede en los servicios locales, donde las intervenciones obedecen a demandas o denuncias puntuales u oficios judiciales, en los dispositivos de promoción la participación de los/as jóvenes “es voluntaria”.

Respecto a la construcción de los datos, además de las entrevistas, realizamos observación participante en los dispositivos estatales. En el caso del municipio 1 la construcción de los datos se hizo entre 2013 y 2015 en una Casa de la Juventud. En el municipio 2, la locación fueron los servicios locales durante 2012 y 2013 y un Centro Juvenil durante 2015. También realizamos relevamiento documental y análisis de fuentes secundarias.^[6]

Dado que las jurisdicciones analizadas poseen sus improntas e historias particulares, los datos correspondientes a cada una de ellas serán presentados por separado en el próximo apartado. En él se enfantizará en los rasgos específicos de ambas y se atenderá a los efectos buscados y no buscados de su territorialización, como así también, a la identificación de la localización de los problemas.

Resultados

Municipio 1

En el Municipio 1 la gestión vecinal asumida en 1999 había encarado un proceso de descentralización. Este había supuesto un acercamiento del Estado al “territorio” tanto geográfico como social (Annunziata, 2008). Por tal motivo, los actores locales señalaban que había sido incluso antes de la sanción de la mentada Ley 26.061, que el Estado local había propuesto “otro modo de vincularse”, uno “más cercano” que permitiese diagnosticar las problemáticas emergentes, a partir de la creación del Programa de Descentralización Municipal del 2004 y la construcción de las Unidades de Gestión Comunitaria (UGC)^[7]. Así, con el lanzamiento de dicho programa y la inauguración de las UGCs el estado local pretendía volverse capaz de reconocer con más precisión las necesidades de la población, optimizar recursos disponibles -estatales y de la comunidad-, limitar una excesiva intervención estatal, promover la participación activa de los/as vecinos/as y las organizaciones sociales, y fomentar intervenciones que no sólo resolvieran urgencias. Le interesaba poder erradicar, a través de la articulación de diferentes áreas de atención, cierto costado “violento” de la intervención estatal: que las personas no vayan “rebotando de un lado a otro” contando su historia en cada espacio estatal transitado, y aplicar el principio de “intervención mínima”. Un supuesto fuerte articulaba estas líneas de acción: la transformación de las relaciones entre vecinos y Estado a partir de la deconstrucción de la imagen negativa que tenían los primeros respecto del segundo, especialmente alrededor de la problemática de infancia.

En este sentido, la territorialización de las políticas de infancia que reclamó la Ley de Protección Integral, pudo enmarcarse en dicho proceso de descentralización que venía teniendo el municipio. Desde la Dirección de Políticas de Niñez y Juventud, por ejemplo, explicaron cómo este abordaje territorial supuso reformulaciones en el organigrama municipal y en el paradigma con el cual se trabajaban las intervenciones. También supuso un cambio respecto de la mirada hacia los/as destinatarios/as y los territorios en los cuales ellos/as viven, cambio centrado en la “legitimación” de las prácticas barriales y la “reivindicación” del conocimiento territorial de los actores locales, conocimiento y prácticas surgidas de la experiencia de vivir y militar en el barrio.

De hecho, la modalidad en que tuvo lugar la territorialización en este municipio produjo, según los/as agentes estatales, diversos efectos. Uno de los efectos buscados consistía en forjar un nuevo “vínculo” entre el Estado y los/as vecinos/as. No se trataba tan sólo de abrir oficinas en un sector específico, sino construir una nueva forma de presencia y de relacionamiento con los/as vecinos/as, basado en la confianza y el mutuo beneficio: acercarse de un modo distinto.

Una primera estrategia para lograr este “nuevo vínculo” implicaba transformar las percepciones locales y refundar las ideas sobre el Estado en lo local. Tal como lo planteara una de las trabajadoras del Servicio Local, lo más difícil fue desterrar la idea que tenían los/as vecinos/as de que el Estado, y sobre todo sus dispositivos de protección, iban a “bajar línea” en lo concerniente al tratamiento y cuidado de los/as niños/as. Ante esto, a través de estrategias mucho más sintónicas con las lógicas barriales que las burocráticas -ir caso por caso, explicarle a cada persona por qué estaban convocándolos nuevamente, manifestar preocupación y empatía- se procuró derribar las ideas negativas sobre el Estado que aquellos/as agentes presumían en los/as vecinos/as. A la vez, esta transformación de la percepción que los vecinos tenían del Estado local, requería la mentada legitimación de prácticas y saberes, pero también de otras mediaciones.

Si bien los/as agentes estatales mencionaban la necesidad de obtener datos personales de niños/as, jóvenes y familias, e información sobre situaciones de posibles vulneraciones de derechos, resulta sugerente su hincapié en la obtención -a través de referentes y representantes de organizaciones barriales- de otro tipo de información más relacionada con las dinámicas de los territorios. Esta información – disputas, conflictos y circulaciones – les serviría a los agentes del Estado para organizar el tempo y la geografía de la intervención: cuándo ir o no al barrio, por dónde acceder. Líderes/as de organizaciones sociales y referentes barriales resultaban centrales en el relato de los/as agentes entrevistados/as, en tanto que su conocimiento del territorio les permitiría “no caer en cualquier lugar”. Si bien este vínculo poseía una veta estratégica, plasmada justamente en contactar a los/as intermediarios/as correctos/as que pudieran proveer información para intervenciones “óptimas”, otra dimensión se encontraba relacionada con la mencionada construcción de relaciones de confianza y reivindicación del saber popular como vías para viabilizar la intervención.

Ahora bien, los obstáculos que enfrentaron los diversos dispositivos del Sistema en el territorio del municipio no fueron los mismos. Si los de protección tuvieron que lidiar con prejuicios heredados de la hegemonía del “paradigma tutelar”^[8], los de promoción, destinados a fomentar la inclusión social juvenil, debieron librar batallas contra los presupuestos de los/as destinatarios/as y sus familias, respecto de sus capacidades para resolver las situaciones que les apremiaban. Complicado juego entre ideas sobre la capacidad de gestión, la legitimidad de la presencia estatal en el barrio y sentimientos de defraudación mutua.

Las Casas de la Juventud presentes en “el territorio” son tanto un oferente de actividades culturales, de educación informal y de “inclusión social”, como instancias que combinan recursos municipales (talleristas, oferta de actividades), provinciales (becas del programa Envión) y en algunos casos, nacionales (acceso a actividades y/o concursos y becas organizadas por programas de diversas carteras). Esta combinación de recursos y líneas de acción de varias jurisdicciones y oficinas estatales es invisible como tal para las/os vecinos, quienes demandan respuestas guiados/as por la lógica que coloca las oficinas en los territorios: dirigirse a una única ventanilla estatal. Pero las “ventanillas” no responden en esa dirección. Tal como lo recordaba una de las trabajadoras de una de las Casas, era algo cotidiano que los/as jóvenes demandasen la resolución de cuestiones sobre las que los trabajadores muchas veces no tenían incidencia, por ejemplo, en relación a los retrasos existentes en el cobro de las becas.^[9] En repetidas oportunidades, al presentarse estas situaciones en las que los/as trabajadores/as no podían dar respuesta, las reacciones de aquellos/as jóvenes oscilaban entre el enojo y los cuestionamientos que deslegitimaban su trabajo en el barrio. A pesar de los esfuerzos estatales por acortar las distancias y evitar la hiper institucionalización, cuando ciertas lógicas burocráticas se imponían, persistía, por ejemplo, la fragmentación. Ésta no solo atentaba contra la pretendida atención integral, sino que animaba susceptibilidades y cuestionamientos que terminaban por deslegitimar la labor de los/as trabajadores/as y ese renovado vínculo que se pretendía entablar entre el Estado y los destinatarios/as.

Otra de las batallas librada por agentes estatales se relacionaba con sus expectativas respecto de que los/as jóvenes destinatarios/as, además de pedir recursos materiales, se “apropiasen” de los espacios propuestos. Que lo hicieran, legitimaba su labor. Así, a las estrategias para construir nuevas percepciones sobre el Estado, se agregaba un accionar que denominamos pedagógico y que se relacionaba con romper ciertas lógicas con las que los/as vecinos/as del barrio se acercaban a las oficinas territoriales. La expectativa de estos/as agentes era que aquellos/as jóvenes demandasen el cumplimiento de sus derechos mediante demandas colectivas: “de una manera que no sea sólo resolviendo el problema individual de cada quien, poder pensar que hay cuestiones más transversales que afectan a muchos de los vecinos”.^[10]

Esta intención de fomentar la organización colectiva para abordar los problemas le requería al Estado, “territorializado” en oficinas barriales, tramar vínculos no sólo con destinatarios/as, sino con sus redes de relaciones y con organizaciones sociales. En ello radicaba la centralidad de las estrategias tendientes a la formalización de la información y su transformación en recursos para la intervención. La búsqueda estatal de “encontrarse” con las prácticas, los recursos, y las redes de relaciones desplegadas en los barrios tenía como objetivo hacerlas legibles (Scott, 1998) para poder usarlas en sus intervenciones sociales y con ello, contribuir a su potenciación. Tal como lo señalara una funcionaria,

[…] hay muchas otras maneras de resolver otras situaciones, además del Estado, o que podrían complementar mucho más la intervención del Estado o enriquecer las intervenciones, por ejemplo, si hubiera una red más clara de todos los recursos que se encuentran en un territorio -que son mucho más de los que puede ofrecer un área del Estado-. A nivel afectivo y en muchos planos la información suelta o tan desagregada, es muy difícil pensar. De hecho, hasta a nivel espacial: si vos en un mapa ubicás esa familia… también estamos tratando de trabajar eso con los mapas de los barrios […] Vos vivís acá, vos sabés que acá tenés tal organización, acá vive tal, acá está el centro de salud.^[11]

En este proceso de mapear recursos, los/as referentes barriales fueron un actor clave. A partir de reconocer su centralidad mediante la contratación de algunos/as como operadores/as barriales de la Dirección de Políticas de Niñez y Juventud, el Estado local accedía a un/a facilitador/a para la continuidad de sus acciones y su presencia en el territorio mucho más allá de los límites burocráticos o geográficos, por ejemplo, de horario o de posibilidades de localización de la oficina.^[12] En efecto, vivir en el barrio tornaba a estos actores en agentes estatales más disponibles que los/as trabajadores/as profesionales que no moraban en los territorios y que cada día debían desplazarse hacia allí. Tal como lo expresara una operadora barrial: “¡soy 24 hs. Envión!”.^[13] Estos/as trabajadores/as que vivían en los barrios, devinieron centrales en tanto que su conocimiento del territorio y su reconocimiento por parte de los/as vecinos/as, les permitiría acceder a las zonas vedadas del barrio. En este sentido, una funcionaria planteaba que la decisión de incorporar a ciertos/as referentes barriales al equipo de trabajo de la Casa de la Juventud se había vinculado: “[…] con el acceso al barrio las 24 horas, con gente que pueda estar todos los días y gente que pueda entrar al barrio a cualquier hora, en cualquier momento poder meterse en cualquier situación y no corre peligro”.^[14]

Según la lectura institucional, aquellos/as trabajadores/as poseían unas “credenciales” que no sólo los/as habilitarían a entrar a cualquier hora y traspasar las fronteras invisibles del barrio sin correr riesgos, sino también a lidiar con múltiples actores barriales con códigos locales. Esto los diferenciaba de los/as trabajadores/as profesionales, quienes carecían de legitimidad para “ponerles límites a un montón de gente”.^[15] Esta “llegada” y “des-extranjerización” que los/as referentes barriales o las organizaciones locales proveían a los programas, derivaba de su pertenencia comunitaria y la información sobre códigos y redes que, por dicha pertenencia, poseían. Así, al caer la noche, ellos/as se transformaban en la cara visible del municipio en el barrio.

Los efectos no buscados del encuentro

La relación entre las aspiraciones de cercanía y la intermediación de referentes locales en la implementación de las políticas para la infancia y juventud no se encontraba sólo dirigida por el Estado ni se derivaba exclusivamente de sus intenciones. En este sentido, había momentos en que las organizaciones mediante las que el municipio se adentraba en el territorio, no ponían sus recursos al servicio de los propósitos estatales sino de las propias necesidades, con el riesgo de dejar de representar a los dispositivos estatales. En tal sentido, el Estado creaba una ilusión de control territorial mediante la relocalización de sus oficinas y estrategias de activa vinculación con los actores locales que era mucho menos sólida y estable de lo que intitucionalmente se aspiraba. Esto también debido a que las lógicas estatales cedían a las dinámicas locales, tanto respecto a una cierta reciprocidad como a partir de adaptarse a esas dinámicas y actores; una suerte de des-extranjerización para comenzar a hablar su idioma. Tal como lo señalara una funcionaria de la Dirección de Políticas de Niñez y Juventud, respecto del trabajo de uno de los dispositivos promocionales en uno de los barrios de sectores populares del distrito,

Yo muchas veces me encontré diciéndoles “Si quieren hagan la asociación amigos del barrio, pero son dispositivos de la Dirección de Niñez y tenemos que tratar de sostener la misma línea de trabajo que la Dirección”, digamos, con el Centro de Atención a la Niñez. Trabajan muy bien, pero se mueven con una lógica muy autónoma que para algunas cosas está buena y para otras no, porque es política pública, no es una organización.^[16]

Como sugería la funcionaria, ese acercamiento diferente al territorio, que suponía deconstruir la “vieja relación agentes estatales-destinatarios/as” para configurar un nuevo “vínculo” caracterizado por la cercanía y la confianza, no se encontraba desprovisto de tensiones, conflictos, ni contradicciones. Así, “el municipio” (esto es, los funcionarios) no siempre lograba controlar bajo sus principios de acción el alcance y direccionalidad de la “territorialización”.

En este sentido, en ocasiones la localización de dispositivos de protección y de promoción decidida por los niveles más altos de las áreas municipales, tenía lugar en zonas de difícil o complejo acceso, de las que trabajadores/as y funcionarios/as se anoticiaban tardíamente. Esta localización conflictiva se derivaba de los mismos problemas a los que quería dar respuesta. Esto es, a cierto desconocimiento estatal inicial de las lógicas de circulación y las regulaciones que algunos/as vecinos/as hacían de ciertos espacios barriales, y por el otro, a que las dinámicas del barrio cambiaban con el tiempo. Para ejemplificar esta idea resulta sugerente mencionar lo acontecido con una de las oficinas de uno de los Servicios Locales del municipio, la cual debió ser relocalizada en más de una oportunidad. En un inicio, dicho servicio local funcionaba en el centro de salud de un barrio de sectores populares -con reputación de territorio peligroso-. Ubicado sobre una avenida con afluencia de transporte público, asistían a él tanto vecinos/as del barrio popular como otros/as habitantes del municipio de extractos medios. Cuando dicho servicio se mudó a otra oficina a mayor distancia de las paradas de colectivos, varios/as de estos/as últimos/as dejaron de ir por temor a adentrarse en el barrio estigmatizado como una “villa peligrosa”-. Al detectar esta situación, la Directora de Políticas de Niñez y Juventud decidió relocalizar la sede en una sociedad de fomento por fuera de dicho barrio. Pero entonces, fueron sus habitantes los/as que dejaron de asistir, aunque la nueva oficina se encontraba a pocas cuadras. Por lo tanto, la resolución de este problema supuso la división de la atención del Servicio Local. Éste comenzó a funcionar algunos días de la semana en el Centro de Orientación Comunitaria dentro del barrio popular y los otros días, en el centro del barrio de sectores medios. Podríamos interpretar que esta resolución se vincula con una suerte de colonización por las lógicas y dinámicas del barrio.

La localización de los problemas

La territorialización como “cercanía” se relaciona con la pluralización y densificación de las relaciones verticales Estado – ciudadanos/as, y con ciertos supuestos respecto de dónde se encontrarían localizados los problemas. Los distintos dispositivos estatales expresan la eficacia de las interpretaciones acerca de la localización de los problemas que buscan solucionar. En el caso de este municipio, tanto para los dispositivos de promoción (casas de juventud) como de protección (servicios locales), los problemas estarían asociados a la responsabilidad y capacidad del Estado de atender a las reales necesidades poblacionales y de lograr generar un nuevo vínculo ciudadano, centrado en una adecuada combinación entre autonomía, participación y corresponsabilidad, que además evite explícitamente las relaciones de dependencia, y que posibilite transformaciones. Una vez acortada la distancia geográfica entre el acceso a derechos y el lugar de residencia, resta combatir la distancia social, cuya persistencia, se encontraría asociada a las dificultades de los dispositivos y a la articulación entre aquellos. En este sentido, el problema estaría localizado en la propia incapacidad estatal, más que en el territorio como espacio geopolítico o como red de relaciones. A su vez, si bien existe una legitimación de las dinámicas que se construyen en los barrios, el Estado en su dimensión pedagógica, debe ser capaz de encauzarlas, de manera tal, que los vínculos sociales entre los/a vecinos/as se encuentren en sintonía con la efectivización de los derechos.

Municipio 2

En el municipio 2, la forma que adquiere la territoritorialización procura combinar el acercamiento geográfico y social del Estado al territorio, para registrar y gestionar mejor las necesidades de la población y a su vez, que esta cercanía fomente su participación. Según los/as funcionarios/as^[17] del Sistema, la territorialización que propone la nueva normativa se montó sobre el cambio de gestión inaugurado en 2012.^[18]

Ese “cambio de gestión” supuso una transformación de la institucionalidad orientada a comprender mejor las dinámicas barriales y fomentar la participación vecinal en la protección y promoción del bienestar infantil y adolescente. Así, la territorialización implicó la rearticulación de los equipos de trabajo tanto hacia dentro del sistema como hacia afuera en relación a otros actores estatales y no estatales, más o menos formalizados. La “nueva” gestión buscó ser más flexible y abierta a la participación que los gobiernos precedentes “de puertas cerradas”. De allí, argumentaron los/as funcionarios/as entrevistados/as, recibieron la herencia que aún circula de ser vistos en los barrios como «los saca chicos».

Sin embargo, estas intenciones encontraron resistencias de parte de algunos/as trabajadores/as -sobre todo provenientes de la anterior gestión- para quienes la interpelación a “salir al territorio” generó “ruido”.^[19] En este sentido, es que argumentamos que la territorialización de la intervención produjo distinciones entre funcionarios/as y trabajadores/as, sobre todo de dispositivos de protección, en primer lugar, vinculadas con sus jerarquías y en segunda instancia, con sus habilidades para desempeñarse en el “territorio”.^[20] Respecto de la primera distinción, los/as trabajadores/as de mayor jerarquía se desempeñaban en las oficinas en el centro, no en las “sedes” de los barrios. Estos/as eran directores/as de área y coordinadores/as de dispositivos. En los barrios se concentraban los/as trabajadores/as de menor jerarquía (coordinadores/as de sede, o profesionales o talleristas que trabajaban en las sedes) y peores condiciones laborales respecto al salario que percibían y su mayor inestabilidad. Los/as “trabajadores/as de territorio”, no obstante, no configuraban un universo homogéneo, y se distinguían por sus mayores o menores habilidades en el trabajo territorial. Los/as que gozaban de mayor legitimidad y valor, en el marco de la “nueva gestión”, eran aquellos/as que más se “comprometían” con ese trabajo territorial, y que tenían más agilidad y versatilidad para lidiar con la dinámica inestable y precaria del trabajo en la sede. En efecto, si bien tanto “en el centro” como “en sede”, el trabajo revestía las características más o menos burocráticas del funcionariado estatal (horarios, carga administrativa, necesidad de “producir datos”, etc.) el trabajo territorial presentaba más posibilidades de vivir incidentes de inseguridad, lidiar con peores o más escasos recursos infraestructurales en la prestación de servicios, mayor contacto cotidiano con usuarios/as y sus demandas, y mayores desplazamientos desde la sede hacia sus domicilios u otros espacios para efectuar gestiones. A su vez, los/as trabajadores/as comprometidos/as podían ser o no “referentes comunitarios/as”, que eran quienes vivían en el barrio. Por ejemplo, en las sedes de centros juveniles, aquellos tenían la función de traer a las/os jóvenes al servicio y mediar en sus interacciones. Si bien en este municipio la presencia de trabajadores/as “locales” no parecía generar tantas expectativas como en el otro caso analizado, en algunos lugares funcionaban como articuladores/as de recursos y potenciadores/as de redes de instituciones. Pero esa función parece derivada no tanto de su carácter local como de su profesionalización, y es destacada como excepcional por los demás actores del sistema. Aun así, las dificultades para establecer límites temporales a su función se daban en ambos municipios, porque “estar” en el barrio los/as hacía estar disponibles bajo un regimen “7×24”.^[21]

Ahora bien, la transformación de la gestión no se dio sólo en la rutina de trabajo, sino que incluyó un cambio de mirada hacia los/as sujetos sobre y con quienes se trabajaba, procurando una cercanía con saberes, percepciones y prácticas populares. La pretensión de dotar a la “nueva gestión” de un tinte más participativo que la anterior se concretaba mediante estrategias que tendían a hacer más amplia su capacidad de escucha. Funcionarios/as del municipio formulaban así el objetivo de territorialización: “es una forma de comprender la cultura barrial que no entendemos, ver esos hilos invisibles, y ver qué podemos tejer con ellos”.^[22] El cambio que persiguían los/as funcionarios/as es que los/as trabajadores/as pudieran comprender las dinámicas barriales y actuar en ellas guiados/as por el paradigma de protección de derechos. Por ejemplo, el mismo funcionario que citamos recién señalaba que había sido un trabajo de reformulación de las propias prácticas institucionales el lograr que, ante la imagen de los/as chicos/as revolviendo la basura para obtener recursos, los/as trabajadores/as elaborasen una respuesta distinta a la de sugerir la separación de esos/as niños/as de sus familias por inducirlos/as a tal actividad. El cambio que perseguía el funcionario es que los/as trabajadores/as descartasen esa “mirada tutelar”, y tratasen de gestionar la situación considerando las condiciones de existencia de la familia. Esto es, por un lado, se asumiera la inutilidad o el carácter contraproducente de miradas y medidas que, aunque quizás con genuino afán protectivo, desconocían los derechos y las condiciones de producción y reproducción de las desigualdades sociales que afectaban a las familias. Por otro lado, evidenciaba cierta diferencia de clase al interior de los propios equipos estatales. Persistía así una tensión entre las distancias física y social, brecha que podía acortarse en lo geográfico, pero persistía en las demás dimensiones socioculturales.

Además, en este municipio, también había heterogeneidad en la consideración de lo territorial según se tratase de dispositivos de promoción (Centros juveniles) o protección (Servicios locales). Los de protección procuraban entender la cultura barrial, pero tendían a ver a los barrios como desprovistos de recursos y de instituciones con las cuales interactuar: son “páramos”, “desérticos”.^[23] Al contrario, los dispositivos de promoción ven a los territorios con variadas instancias con las cuales relacionarse y colaborar.^[24]

Las cualidades esperadas de los/as trabajadores/as de base, y el reconocimiento de saberes y prácticas populares, connotaban la intención de achicar la tensa distancia entre el Estado y el territorio. Este acortamiento de distancias tenía la pretensión de producirse geográficamente por el emplazamiento de la oficina estatal en el territorio, pero también simbólicamente al ofrecer, dentro del mismo espacio geográfico del barrio, otro “escenario” -presumiblemente mejor-. Autoridades a cargo de los Centros Juveniles^[25] señalaban que mediante propuestas socio educativas y recreativas que se instalaran en “el barrio” –esto es, cualquiera de los barrios adjetivados como “complejos”- se podía mostrar a los/as jóvenes “un cambio de escenario”. Si bien podía leerse como una búsqueda por acortar la brecha social que distinguiría a estos barrios de otros o del centro, la idea del cambio de escenario también remitía a una pretensión de distinción respecto del lugar en donde los/as jóvenes habitaban, sus modos de sociabilidad, horizontes morales y pautas culturales.

Con otra forma, más ligada a la brecha geográfica entre el centro y la periferia, se construía una imagen similar. Los/as funcionarios/as de la coordinación de los Centros Juveniles comentaron que, en una ocasión al no poder concretar una actividad en la sede barrial por no contar con la tecnología necesaria, debieron trasladarla a una Casa de la Juventud localizada en el centro del municipio y que esta experiencia había resultado positiva por “salir del barrio”. Esto es, la “cercanía” del Estado tiene que ver también con la interposición de lógicas, prácticas y relaciones distintas a las barriales que, no obstante, no implican para los actores locales una imposición sino un recurso.

En estrecha relación con la forma que toma la territorialización, podemos identificar efectos de la frontera, es decir, del encuentro entre el Estado y el territorio, tanto buscados como no buscados que, en ocasiones, representan nuevos problemas.

Respecto de los efectos buscados, encontramos tres que se interrelacionan constantemente y que aquí sólo se distinguen analíticamente para facilitar su identificación y señalar, en cierta medida, su concatenación. La territorialización procuraba que los/as efectores crearan, aumentaran y/o reconstruyeran los lazos de confianza entre el Estado y los sectores populares. Esto parecía una condición indispensable, sobre todo, para la intervención de los servicios de protección de derechos que “cargaban” con el estigma de “saca chicos”. Para ello era fundamental estar “cerca”. Los servicios de promoción, en cambio, no parecían tener que lidiar con esos prejuicios, y si bien el establecer confianza era uno de los objetivos, se daba más naturalmente. Para construir la confianza, los/as efectores de protección indicaban que no alcanzaba la cercanía física, “si no hay una referencia, las personas no se acercan”.^[26] Entonces, allí aparecían, o eran activamente buscados/as o construidos/as por el Estado, los/as mediadores/as: personas (referentes locales o vecinos/as) o instituciones (estatales o comunitarias) que facilitaban la llegada al territorio y la instalación de la sede estatal como un recurso confiable. Estos/as mediadores/as se utilizaban “para entrar” a un territorio que aparecía en muchas ocasiones como desconocido, hostil, y eventualmente peligroso. Entonces se acudía a los/as intermediarios/as que conocían el territorio (porque usualmente vivían allí) para que protejiesen a los/as trabajadores/as, especialmente a aquellos/as más acostumbrados/as a la lógica de gestión anterior, “más de oficina”^[27].

El contacto con estos/as mediadores/as proveía, además, el acceso a diversos recursos de singular valor para la intervención: datos sobre personas vinculados con la vulneración o protección de derechos y servicios o lógicas de acción territoriales que permitían intervenir más ajustadamente según los objetivos institucionales. Este acceso a recursos era el segundo de los efectos identificados, que se articulaba con una lógica de reciprocidad barrial. La búsqueda estatal de recursos disponibles en el territorio requería del reconocimiento de saberes y prácticas populares valiosos, y de la búsqueda, más o menos explícita, de la participación comunitaria en la gestión del bienestar infantil y adolescente.

El tercer efecto se vinculaba con esa relación del Estado con saberes, percepciones y prácticas populares. Al tiempo que los/as agentes estatales los valoran, también buscan formalizarlos. Esta tarea estatal procuraba dar legibilidad a las prácticas populares, en un doble movimiento: mientras traducía lo popular o territorial para hacerlo gestionable por el Estado, cumplía, tal como señalamos para el otro municipio, con una tarea pedagógica al enseñarle a las personas sus derechos, las demandas posibles, cómo formularlas. En palabras de los/as funcionarios/as se trataba de “ordenar las demandas”, e incluso, de enseñarles a cómo transformar sus situaciones de vulnerabilidad.^[28] Y esta era una orientación más propia de los dispositivos de protección que, como señalamos, no intervenían en el territorio con las mismas intenciones que los de promoción. Ordenar la demanda (tanto la proveniente de las familias, como de las instituciones que parecen derivarles todos los problemas), suponía que la protección de derechos fuera más organizada, administrada, y que se rijiese por ciertos mecanismos formales. Los dispositivos de promoción, en cambio, intervenían para mediar en las relaciones sociales de los/as habitantes del territorio, transformando algunas particularmente conflictivas; por ejemplo, mejorando la imagen que los/as vecinos/as tenían sobre cierto tipo de jóvenes a los/as que encontraban amenazantes.

Respecto de los efectos no buscados del encuentro entre el territorio y el Estado, identificamos cuatro situaciones. La primera es la contracara del acceso a recursos. Mientras la información provista por mediadores de diversa índole podía agilizar la intervención estatal mientras fluía, de repente podía interrumpirse, o desdecirse. Los/as agentes señalaban que, con frecuencia, luego de alguna denuncia de vulneración de derechos, al indagar más profundamente sobre ella, los/as vecinos/as denunciantes repentinamente se negaban a aportar información alegando ignorancia, lo que es interpretado como estrategia de protección frente a eventuales represalias de los/as supuestamente implicados/as en la vulneración. Para los/as efectores estatales, este eventual retaceo de información se debía a la desconfianza que aún persistía sobre el uso que el Estado podía hacer de tal información. Otra de las formas en las que se manifestaba esta interrupción en el flujo de los intercambios de información o cooperación, se producía cuando parte de los/as habitantes estaban disconformes con las propuestas estatales. Por ejemplo, cuando actividades de los Centros Juveniles suponían el uso de instalaciones comunitarias para reunir a jóvenes que, según la mirada de los/as vecinos/as que usaban esas mismas instalaciones, tenían actitudes antisociales.^[29] Estas oscilaciones en el vínculo entre municipio y vecinos/as instalaba dudas sobre la estabilidad y homogeneidad de la relación que establecía el Estado con los/as habitantes al territorializar sus servicios y, ante todo, sobre la homogeneidad de ese “territorio” supuestamente unívoco al que el Estado pretendía acercarse.

En segundo lugar, un desenlace no previsto de la interpelación a la participación que promovía esta “nueva gestión” que reconocía saberes, percepciones y prácticas populares, es que esta apertura conllevase la colonización del Estado (Das y Poole, 2008) por parte de estas últimas, en un sentido similar al que encontramos en el otro municipio. Es decir, que lógicas vernáculas, percibidas por los/as agentes estatales como informales, incorrectas o inconvenientes, tiñesen o se mezclasen con las propias de la gestión burocrática. Algunos/as funcionarios/as reconocían que, en ocasiones, para interactuar con “gente que maneja otros códigos, donde la ley no entra, tenés vos también que manejarte con esos códigos que quizás no son los más apropiados”.^[30] De tal modo, las estrategias de intervención surgían de tales negociaciones y, desde el punto de vista de los/as agentes de protección de derechos, distaban de ser ideales.

Nuevamente, aquí percibimos otra diferencia entre los servicios de promoción y protección, y es especialmente para los segundos el que esta “colonización” resultaba un efecto no deseado. Mientras los servicios de protección se mostraban más preocupados por ella, no observamos lo mismo, por ejemplo, en los Centros Juveniles. Estos eran más permeables a que prácticas populares ingresasen en su lógica de funcionamiento, y hasta cierto punto se mimetizasen más con los/as sujetos de la intervención. Por ejemplo, en este proceso de cuasi mimetización, los Centros Juveniles buscaban que los/as jóvenes “se apropiasen”, que lo conviertiesen en “su lugar”, que supieran que siempre “estaban las puertas abiertas”. Aún cuando los/as agentes estatales trataban de que los/as jóvenes reconocieran que las actividades tenían horarios que había que respetar, era habitual que los/as jóvenes “pasen el tiempo”, sin participar en ninguna actividad específica y eso no conllevase ningún señalamiento orientado a que cambiasen de actitud. Por el contrario, los dispositivos de protección persiguían lógicas más ordenadas, que procuraban modificar los funcionamientos barriales.

En tercer lugar, y también como un producto de esa pretendida cercanía del Estado con el barrio, los servicios de promoción y de protección se veían colmados de todo tipo de demandas, que excedían la especificidad de sus acciones, y a las que no lograban dar respuesta. Esto producía juicios de parte de quienes demandaban sobre la insuficiencia de la gestión estatal, y reavivaban el temido ciclo de la desconfianza, al igual que en el otro municipio. Especialmente sobre los dispositivos de protección, además, las demandas provenían de otras instituciones -estatales y no estatales- emplazadas en los territorios. La falta de capacidad de satisfacer esas demandas solía explicarse desde el punto de vista de las competencias de los servicios, así como desde la perspectiva de las fallas en la corresponsabilidad, pero también por la volatilidad y la dimensión coyuntural de los recursos con que esos mismos servicios contaban para enfrentar las necesidades locales. Los recursos en el territorio varíaban al son de los ciclos de la política partidaria.

Finalmente, el cuarto efecto no buscado, o fracaso de las expectativas institucionales, era que los/as habitantes prefiriesen un modo de circulación territorial que no era el previsto por el Estado. Al igual que en el otro municipio, uno de los principales problemas a gestionar refería a la localización geográfica de las sedes y lo que dicho emplazamiento representaba para los/as vecinos. Era relativamente frecuente que, en búsqueda de la cercanía, una sede estatal se ubicase dentro de los límites geográficos que definían al barrio. Sin embargo, en ocasiones, el desconocimiento por parte del Estado de las lógicas de circulación y uso del barrio por parte de sus habitantes, hacía que la sede estatal quedase ubicada en sitios que resultaban expulsivos para algunos/as habitantes. Por ejemplo, porque coincide con la parte del territorio regulado por grupos con los que otros/as vecinos/as se encontraban enfrentados/as. Sin embargo, dado que las lógicas de circulación, apropiación y eventual enfrentamiento entre grupos pueden variar y no están necesariamente regidas por la previsibilidad ni la permanencia en el tiempo, un lugar que en determinado momento es neutro para la instalación de la sede estatal, al otro día puede volverse, sin buscarlo, selectivo. Si bien el hecho de conocer las lógicas propias del territorio responde a la necesidad estatal de adaptarse a un contexto “extraño”, dotado de prácticas, redes de relaciones y costumbres populares, esta respuesta adaptativa puede, más que reconocer la existencia de usos y costumbres para manejarse en el barrio, terminar desconociendo el deber estatal de garantizar ciertos derechos básicos, como la libre circulación. Y sobre todo, cuando las dificultades o imposibilidades de circulación se deben a problemas entre ciudadanos/as y fuerzas policiales, por ejemplo, o ciudadanos/as y mercados ilegales.

De las modalidades de territorialización de las políticas sociales y de los efectos -buscados e inesperados- de la frontera, se pueden inferir las distintas interpretaciones que dichas políticas tienen sobre dónde se localizan los problemas que construyen y procuran enfrentar. Para los actores estatales de este municipio, son aisladas las interpretaciones que señalan que la dimensión territorial de los problemas sociales se vinculaba con lo geográfico o ambiental. Por el contrario, predominaban las lecturas que señalaban que los problemas asociados al territorio se enlazaban con las dinámicas sociales. Si bien éstas podían tener relación con la proximidad de los barrios a grandes basurales, o con condiciones estructurales (pavimentación, iluminación, contaminación, tierras inundables), la mayor parte de las veces eran explicadas como efectos de prácticas, costumbres y lógicas de acción populares -distintas y usualmente con menos aprobación social que las propuestas por las acciones estatales-. El basural, por ejemplo, sólo aparecía asociado a un problema moral de las familias que la “nueva gestión” trataría de comprender, al tiempo que orientaría la intervención a modificar los hábitos y estrategias reproductivas dañinas, y no a la remoción del basural o la urbanización de las villas. En otras palabras, se trataba de intervenir en el territorio no porque presentaba problemas en sí (a pesar, por ejemplo, de que algunos de los barrios en los que el Estado había territorializado su intervención, estaban radicados en las zonas de mayor contaminación ambiental del área metropolitana), sino porque representaba la superficie física donde se asentaban problemas originados en particulares prácticas familiares y comunitarias, y en las redes de relaciones sociales que en dicho territorio tenían lugar.

A fin de cuentas, respecto de la tensión cercanía-lejanía, acercarse físicamente a través de la localización de la sede es una mediación para trabajar sobre la tensión realmente significativa, que es la distancia social entre las prácticas que legitima el Estado y las propias del barrio (que también dista de ser homogéneo). Es decir, efectivamente existe una distancia geográfica que es preciso acortar entre el acceso al derecho y el lugar de residencia porque, tal como señalaba una funcionaria “si hay que tomarse dos colectivos la gente no va”. Sin embargo, aun cuando esa distancia parecía saldada, había que enfrentar la distancia social vinculada a que “si la gente no tiene una referencia no va, aunque la sede esté en el barrio”.^[31]

Otro dato que refuerza el argumento de que los problemas eran percibidos más enlazados con las redes de relaciones que con el espacio físico en sí, lo constituía el objetivo que se planteaban los dispositivos de promoción y los programas de inclusión juvenil. Éstos justificaban su presencia en el territorio para habilitar un espacio físico y social (Bourdieu, 1999) en el que los/as jóvenes del barrio pudieran desempeñar actividades que les permitieran ser vistos por vecinos/as del barrio en “otro rol” que el habitual (antisocial).^[32] En efecto, en especial los jóvenes varones, eran objeto de desaprobación y desconfianza por parte de los/as adultos/as y el Estado orientaba su intervención para mediar en esas relaciones en la comunidad.

En el mismo sentido, caracterizaciones de los territorios de intervención realizadas por la mayoría de nuestros/as entrevistados/as, señalaban que, si bien había cierta legitimación de las dinámicas populares, para ellos/as, subsistían formas de relacionamiento anidadas en los vínculos sociales entre los/as habitantes de los territorios que conspiraban contra la efectivización de los derechos, razón por la cual, era preciso que el Estado interveniese territorialmente. Argumentos en torno a la falta de identidad barrial de un territorio “marcado por el individualismo”, con habitantes (en especial jóvenes) “sin códigos”, con “mucha fractura social”^[33] que generaba desentendimiento comunitario de las vulneraciones de derechos, conformaban una imagen de territorio desangelado en términos de relaciones sociales y cohesión social. Por otro lado, cuando en los relatos sí aparecían redes de relaciones más cohesionadas, solían estarlo alrededor de fines ilegales, ilegítimos o antisociales, como cuando, en opinión de efectores/as que trabajaban con adolescentes infractores/as, el barrio aparecía como una trampa en la medida en que allí estaban o “sus compañeros de delito, con quienes se juntan en la esquina a fumar porro, tomar”^[34], otros actores del entramado delictivo, fácil acceso a armas, e incluso las propias familias que muchas veces “corrompen el trabajo que hacemos para orientalos”.^[35]

Discusión

La pregunta que guió el artículo es qué papel cumple “la territorialización” en la institucionalización de los sistemas de promoción y protección de derechos de niños/as y adolescentes. Lo que nuestros datos nos permiten interpretar es que en ambos municipios se construía, con matices, una situación inicial marcada por la distancia, la desconfianza, la ilegibilidad, y lo incontrolable. Este escenario era leído como fruto de problemas en la red de relaciones que se establecían en el territorio, y en cierta medida, como efecto de las actuaciones previas de Estado.

Frente a este punto de partida, el Estado -a través de los agentes en el territorio- buscaba ser un “aliado” y deshacerse de la desconfianza acumulada en actuaciones anteriores caracterizadas como abandónicas o amenazantes. En uno de los municipios considerados la gestión buscaba dejar de ser vista como los “saca chicos” y deslindarse de su faceta tutelar, y en el otro procuraba quitarse el estigma de ser un “monstruo”. En ambos casos, la forma que tomaba la territorialización, se vinculaba con la intención de diferenciarse de modos de intervención anteriores: la “nueva gestión” buscaba la transformación de las dimensiones técnico-administrativas de las acciones, o producir “nuevos vínculos”. Ambos municipios procuraban que la “cercanía” les proveyese recursos (simbólicos, sociales, cognitivos) para la gestión y que en el territorio se produjeran nuevos lazos (de confianza, colaboración y participación) que fueran, a su vez, vehículos de la intervención.

Así, los actores estatales buscaban transformar la relación mantenida con las personas que allí habitaban para generar confianza de un modo que metaforizaban como “territorializar” la práctica. La confianza era vista como una herramienta imprescindible para intervenir en problemas que se asociaban con una particular configuración de la red de relaciones sociales territorialmente desplegadas. Es decir, la territorialización no era sólo un acercamiento estatal a los/as habitantes de los “barrios”; sino más bien, un medio para que “el territorio” y sus problemas –interpretados como particulares configuraciones de su red de relaciones sociales, antes que propios de condiciones ambientales o geográficas- se convierteran en accesibles a la burocracia estatal.

Siguiendo la propuesta de Das y Poole (2008), argumentamos que las intervenciones se despliegan sobre el territorio como espacio social antes que físico. El efecto que se busca mediante la territorialización, se orienta a producir una cercanía -aunque la distancia social nunca se acorta del todo-, marcada por la confianza -aunque precaria-, y por el aumento de legibilidad estatal sobre el territorio. En el seno de la tensión distancia-cercanía está la frontera social, el margen, es decir, el encuentro entre las intenciones estatales y las dinámicas territoriales. La concreción de dicho encuentro supone el aprendizaje de las reglas de reciprocidad que se materializan en el intercambio de recursos materiales y simbólicos, en la creación de instancias participativas o dialógicas, en la tolerancia a las “informalidades y desprolijidades” de las prácticas populares, y en el uso de códigos que resultan ajenos a la institucionalidad. Tal como hemos señalado en otros trabajos (Gaitán, Medan, Llobet 2015), esa flexibilidad de las actuaciones estatales parece ser clave para garantizar la continuidad de las intervenciones.

Por ello, el Estado, al “territorializarse”, tuvo que reconfigurar sus equipos de intervención y transformar su institucionalidad. Para ambos municipios, el perfil de los/as trabajadores/as era central, pero diferencial. Uno había necesitado reeducar a sus trabajadores/as para que “salgan de la oficina y bajen al territorio”, el otro había tenido que formalizar trabajadores/as cuya inserción territorial era preexistente y derivada de su militancia social o su pertenencia barrial. En esas reconfiguraciones se creaban nuevos tipos de trabajadores/as y se establecían diferencias y jerarquías entre ellos/as según la tarea que asumían en relación al territorio y el modo de abordarla.

Esa estrategia posibilitaba el aprendizaje de la flexibilidad apropiada para comprender las prácticas sociales. Así, una de las tareas del Estado en los márgenes es hacer legibles las prácticas populares, para poder gestionarlas (Das y Poole, 2008; Scott, 1998). Esta mutación puede tener la forma de traducción, ordenamiento o protocolización de las acciones. Para eso, los/as agentes aplicaban una pedagogía orientada a la formalización aun cuando para acceder a dichas acciones hubieron de manejarse con una lógica menos formal. Por ejemplo, en el municipio 2, cuando se procuraba “ordenar la demanda” se buscaba formalizar el tipo de pedidos que podían hacerse a las instituciones y los momentos para hacerlo. En el otro, la formalización incluyó también transformar referentes/as territoriales en trabajadores/as estatales que, a través del acceso a formación y profesionalización, mediasen y condujesen a la población a demandar colectivamente derechos en vez de solicitar individualmente ayuda y “cosas”.

En algunos casos, las intenciones de formalizar eran más burocráticas -adecuarse a normas- y en otras eran más “políticas”; esto es, permitían que los/as vecinos/as se transformasen en “actores” o en “ciudadanos/as”, adquiriendo capacidad de interpelar al Estado en sus mismos términos. Complementariamente, se buscaba crear “comunidad”, ya sea como actor político o como red de relaciones colaborativa y corresponsable.

En suma, el Estado buscaba, idealmente, controlar el territorio (entendido como redes de relaciones) mediante dos estrategias que pudiesen encontrarse alternada o complementariamente: a) horizontalmente: en los dispositivos de promoción (Centros Juveniles, Casas de la Juventud) se trataba que la relación entre los miembros de la comunidad fuera más integrada, más armónica y más participativa; en los de protección (Servicios Locales), se trataba de organizar las relaciones familiares y los modos de convivencia entre adultos/as y niños/as y adolescentes; b) verticalmente: traduciendo ciertas prácticas de los sectores populares hacia formas normativas o políticas; en los dispositivos de promoción se procuraba guiar la crianza, y en los de promoción, orientar el proyecto de vida, pero también, en general, incidir en las relaciones entre vecinos/as y agencias mediante el ordenamiento de las formas de demanda.

Ahora bien, una segunda lectura de los datos nos permite señalar que la heterogeneidad, pluralidad y volatilidad de las formas que adquirían las intervenciones estatales en aras de responder a la demanda y legitimar la intervención, “informalizaban” al Estado en el territorio. Estas lógicas flexibles eran vistas, especialmente de parte de los dispositivos de protección, como problemáticas desde las aspiraciones de protocolización que dotarían de mayor homogeneidad y previsibilidad a la intervención y, por extensión, darían mayor entidad a la presencia estatal. Pero esta flexibilidad era requerida porque el territorio donde se buscaba proteger y promover derechos resultaba mucho más fragmentario y plural de lo que idealmente se esperaba. Podríamos decir que el Estado -mediante sus agentes- no llega a “un” territorio sino a múltiples, en los que encuentra una pluralidad de regulaciones (Das y Poole 2008) que organizan dinámicas, resistencias, posibilidades de circulación o restricciones a la movilidad, e invisibles fronteras interiores y zonas “liberadas”. Los/as agentes no pueden controlar esta pluralidad de regulaciones; incluso, tampoco algunas de las estatales (las policiales, por ejemplo). Esta sub estimación de la heterogeneidad barrial, de sus necesidades, actores y dinámicas, tiene impacto en los resultados de la territorialización de las acciones estatales. Como vimos, en relación a los problemas derivados de una inadecuada localización geográfica de sus sedes, aun cuando tenga cierta capacidad de adecuar su intervención a la dinámica cambiante del territorio.

Por el contrario, su intervención adquería matices más complejos cuando no lograba adecuar su intervención a la situación. Ello sucedía porque ese territorio heterogéneo implicaba que los actores locales no siempre se condujesen siguiendo las pretensiones ordenadoras del Estado. Por ejemplo, había padres que valoraban que los/as jóvenes estuviesen en Centros Juveniles, pero también había vecinos/as a quienes no les gustaba que “esos” chicos/as estuviesen en el barrio. En adición, había vecinos/as que denunciaban vulneraciones de derechos, pero restaban apoyo al momento de desplegar estrategias de intervención. Así, el resultado del encuentro era complejo. Tanto Estado como territorio están lejos de ser entes homogéneos. Pero, al territorializarse la heterogeneidad, asistematicidad, y no totalización del Estado, se vuelve más evidente.

Así, la flexibilidad que el Estado parece performar en el territorio si bien le permite dotar de legitimidad a unas acciones que pretende significar como inclusivas y participativas, también puede ser leída como la condición de su existencia en un contexto dónde, a pesar de sus intenciones ordenadoras, también es colonizado.

En suma, en este artículo argumentamos que la territorialización de las políticas sociales redefine la intervención estatal, tanto respecto de la relación entre el Estado y las personas -cuyas prácticas intenta hacer legibles para actuar sobre ellas-, como internamente en su institucionalidad. En ambos procesos los intercambios y transformaciones que se producen informalizan al Estado y, en cierta medida, habilitan que sea colonizado por los territorios y sus prácticas. Así, la propia institucionalidad estatal del Sistema de Promoción y Protección de Derechos de Infancia se transforma por los intercambios en la frontera Estado-territorio.

Nuestro aporte radica en que “territorializarse” es mucho más que descentralizarse. Implica, por un lado, construir un tipo de funcionario, como lo son los trabajadores que representan al Estado en el territorio, sensibilizados con las lógicas populares, capaces de “salir de la oficina” y de crear y mantener lazos de confianza, cruciales para sostener la intervención en territorios ilegibles para el Estado; por otro, que en esa operación el Estado puede incurrir en la pérdida de alguna de sus características burocráticas y ser permeable a informalidades y sentidos contradictorios con sus objetivos.

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