En este capítulo ponemos el foco en los catorce municipios con políticas activas de ESS que se implementan en los municipios del CB entre 2016 y 2018, con un panorama de gran riqueza.

Luego de distinguir las PESS identificadas en relación con el nivel estatal donde se originan, focalizamos en las municipales, teniendo en cuenta los instrumentos de política en los que se basan, los destinatarios y la existencia/ausencia de modos participativos. En general, si bien estamos considerando iniciativas de carácter y alcances distintos, nos interesa poner la atención en la diversidad y complejidad que hemos encontrado.

Al final, se exponen los sentidos que mayoritariamente se le atribuyen a la ESS desde los municipios del CB, lo que permite construir una tipología de los mismos en relación con nuestro problema de investigación.

1. Políticas de economía social y solidaria según el nivel estatal de origen

En los 14 municipios del CB que hasta 2018 eran activos en relación a las economías que estamos analizando, nuestro trabajo de campo identificó un total de 121 PESS. Recordemos que se trata de aquellas consideradas como tales por parte de los agentes municipales entrevistados y que tuvieron como mínimo un año de duración.

Se observa un promedio de casi 9 intervenciones por municipio, aunque con una gran dispersión: Moreno, con el mayor número de intervenciones (21), seguido de cerca por San Martín (19) y, en el otro extremo, Quilmes, como el partido con menos intervenciones (3), seguido de Hurlingham con 4^[1]; 5 municipios son los que están por encima de la media (Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, San Martín y Moreno) y 9 los que están por debajo (Alte. Brown, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Quilmes, San Miguel y Tigre).

Al tener en cuenta el nivel de gobierno en el cual se originan las PESS, se observa que de las 121 PESS identificadas, más del 66% son de origen municipal, distinguiendo entre 72 municipales en sí mismas y 8 catalogadas como municipal-nacional por la incidencia del nivel nacional al respecto (por ejemplo, a través de la totalidad del financiamiento de dicha intervención, aunque, de todas formas, el principal motor de la iniciativa sea lo local); sigue en importancia el nivel nacional con 29 intervenciones, luego el provincial con 10 y, por último, emerge el nivel regional a partir del INTA del Área Metropolitana de Buenos Aires (INTA-AMBA) con 2 PESS, tal y como se representa en el gráfico N° 4.1.

Gráfico N° 4.1. Cantidad de PESS-CB según el nivel estatal de origen en el CB 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Esta caracterización permite señalar que, al contrario de lo que suele afirmarse en términos más generales sobre los municipios del CB con expresiones del tipo “política y gobierno en el GBA: un mundo determinado desde afuera” (Narodowski, 2007) o “el gobierno federal como gobierno metropolitano” (Pírez, Labanca, 2008) para dar cuenta de una fuerte incidencia del gobierno nacional en este territorio, en el campo específico de la EP y la ESS se da que la cantidad de PESS de origen municipal en cada municipio es la mitad o más que las supralocales (salvo en Alte. Brown que representan el 40%) y, en el conjunto, las duplica con 80 PESS locales versus 41 supralocales, tal y como se expone en detalle en el cuadro N° 4.1.

Cuadro N° 4.1. Cantidad de políticas consideradas de ESS por los municipios del CB según el nivel estatal de origen. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

1.1 Políticas de economía social y solidaria supralocales

Cuando consideramos específicamente las intervenciones originadas en niveles supralocales (nacional, provincial, regional), que los agentes municipales entrevistados asociaron con su accionar en relación con la EP y la ESS, se observa una concentración importante en pocos programas, habiendo sido cada implementación local contabilizada como una PESS aunque se refieran a un mismo programa nacional.

En este sentido, las 29 PESS de origen nacional se circunscriben a 6 programas, entre los cuales el monotributo social es al que más municipios del CB recurren para promover la ESS (10 municipios: Alte. Brown, Florencio Varela, Gral. San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Moreno, San Miguel y Tigre). Por su parte, la modalidad del monotributo social agropecuario se utilizaba sólo en Florencio Varela y Moreno (dos de los partidos con mayor desarrollo de la agricultura familiar del CB), mientras que la modalidad del monotributo cero sólo surgió en Hurlingham.

Si bien, como se desarrolló en el capítulo anterior, entre los fundamentos del monotributo social se encuentra el acceso a parte de la seguridad social (jubilación y salud) de manera subsidiada, en los municipios analizados es generalizada la percepción del mismo como un medio para lograr la formalización y que los destinatarios sean capaces de facturar, encontrando escasas menciones por parte de los agentes municipales entrevistados a la cuestión del acceso a la seguridad social.

Le sigue en nivel de recurrencia el Programa Empleo Independiente (PEI) que fue identificado como parte de la batería de PESS en cinco municipios (Berazategui, Gral. San Martín, Ituzaingó, Moreno y Tigre). Tal y como se expresaba en el capítulo anterior, se trata de un programa que incluye asistencia técnica (individual y colectiva), capacitación, formación profesional y financiamiento. Sin embargo, a nivel municipal, es considerado básicamente como un programa de financiamiento a emprendimientos y trabajadores independientes.

Por su parte, el Hacemos Futuro en el que devino el Argentina Trabaja (incluyendo Ellas Hacen), fue identificado como parte de las PESS sólo en cuatro municipios (Alte. Brown, Florencio Varela, San Martín y Moreno). Para estos casos que destinaron acciones específicas para integrar esas cooperativas con el resto de los sujetos de las PESS, postulamos la figura de un acoplado que necesitaba ser traccionado (utilizando el verbo de uno de los entrevistados), ya que se trataba de un programa que requería engancharse a un tractor que lo condujera en un camino por el que las cooperativas fueran más autónomas y tuvieran relación con el entramado socioeconómico local^[2].

También se identificó el ProHuerta, ejecutado en articulación entre los municipios y el INTA, en tres municipios del periurbano (Florencio Varela, Malvinas Argentinas y Moreno) y uno urbano (San Martín), habiendo logrado en este último caso una PESS local de fortalecimiento a la reproducción que se deriva de este.

El Programa El Mercado en tu Barrio fue identificado como parte de las PESS en tres municipios (Florencio Varela, Malvinas Argentinas y Moreno); no así en Quilmes que, en virtud de fuentes secundarias, se obtuvo que fue de los pocos distritos con una feria fija. Como decíamos en el capítulo 2, en el objetivo del mismo se observaba un énfasis más en el lado de la demanda que en la oferta, lo que a nivel local se da también en Quilmes (a través del facebook y la página web de la municipalidad, y quizá sea uno de los motivos por lo que no haya sido considerada como una PESS). Sin embargo, se ha detectado que en algunos municipios ha sido posible encararlo de una forma más integral. Por ejemplo, el intendente de Florencio Varela, al exponer la ampliación del mismo, sostiene: “Más días de mercado y más cantidad de barrios. De esta manera, los productores varelenses llegan a todo el distrito con sus productos y los vecinos pueden comprar alimentos a precios más bajos, desarrollando una estrategia concreta para enfrentar la inflación”^[3]. En Malvinas Argentinas el tratamiento es similar al de Florencio Varela, ocupándose localmente del contacto y vínculo con productores locales para que vendan en las ferias que promueve el programa. En Moreno primó la impronta supralocal y uno de los funcionarios de la oficina de Cuartel V del IMDEL señalaba que no habían podido tener injerencia al respecto, lo que era una limitación importante: “En Moreno es un programa donde la mayoría es reventa; no son productores los que forman parte de eso, salvo algunos, pero que vienen de Berisso, de Ensenada, de La Plata: no son locales”.

A su vez, ocho intervenciones fueron clasificadas como municipal-nacional ya que, si bien eran motorizadas desde los municipios, han sido fuertemente financiadas por el nivel nacional (o continuaron programas nacionales que fueron interrumpidos por el gobierno que asumió a fines de 2015), por lo que amerita discriminarlas y presentarlas brevemente en el punteo a continuación:

• En Avellaneda, se encontró un conjunto de acciones que daban continuidad desde lo local a la construcción de viviendas y mejoramiento del hábitat que se realizaban a través del Plan Federal de Viviendas. Al respecto, las estrategias a nivel municipal ante situaciones de abandono de las obras a nivel nacional fueron muy variadas y no hemos registrado sistematizaciones que puedan dar cuenta de dicho panorama. Se observa en este caso que la iniciativa local consistió en finalizar algunas de esas obras en villas y asentamientos con recursos netamente locales^[4] y que se ha encarado de modo articulado como parte de las PESS, incluso habiendo creado la Dirección General de Hábitat y Economía Social. El intendente en una entrevista nos compartía que

es algo que venimos haciendo con mucho esfuerzo, nos vamos arreglando mes a mes para sostener los materiales, la mano de obra, con licitaciones por etapas de tres meses […] lo asumimos nosotros porque es uno de los temas que viene quedando pendiente. Desde que cambió el gobierno no hay inversión en vivienda. (Jorge Ferraresi, septiembre de 2018)

• En San Martín, dos iniciativas locales con financiamiento nacional:
  • La primera, financiada en el marco de los Proyectos Especiales del ProHuerta para fortalecer el Programa de Autoproducción de Alimentos y Energías Renovables, donde se desarrolla una huerta comunitaria con un biodigestor y paneles solares. Por el alcance acotado que tiene, según los técnicos municipales funciona a modo demostrativo de prácticas agroecológicas y aplicación de energías renovables, en especial para las prácticas de los cursos de formación donde se pone a disposición la tierra y los artefactos para que quienes cursen los utilicen tanto para producir alimentos para autoabastecerse como para generar excedentes para comercializarlos.
  • La segunda es el programa Construir Dignidad. Mejoramiento Progresivo del Hábitat,^[5] que consiste en el financiamiento a través de microcréditos destinados al mejoramiento habitacional, junto con asistencia técnica de arquitectos, urbanistas y otros profesionales, el cual será analizado más adelante. Los fondos para encarar esta política se obtuvieron de la Secretaría de Vivienda del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda en lo que, según un funcionario del municipio de San Martín:

fue algo que duró muy poco y nosotros tuvimos la suerte de engancharlo […] de lo que entendí, iba a constituirse un programa nacional de microcrédito para el mejoramiento progresivo del hábitat a nivel nacional pero finalmente no se llevó a cabo […] igualmente a nosotros nos llegaron los fondos y nos permitió darle más escala a lo que ya veníamos haciendo. (Enero de 2019)

• En Moreno se encuentra el Centro de Multiplicación Avícola que es desarrollada en gran medida con el apoyo del INTA, y apunta fundamentalmente al autoconsumo de aves y huevos.
• En Lomas de Zamora, se identificó el programa de microcrédito que desde 2009 financia emprendimientos de por lo menos un año de funcionamiento y cuyos fondos provienen del Programa Nacional de Microcrédito para la Economía Social, el cual será desarrollado más adelante.
• Finalmente, los cursos que se realizaban desde la Dirección de Economía Social de este último municipio (que fuera desarticulada, como se vio en el capítulo anterior) se desarrollaban en el marco de varias políticas del Ministerio de Producción y Trabajo. Lo mismo sucede con los cursos de Tigre Emprende y los de Quilmes Emprende (que también plantean asistencia técnica)^[6].

Por otro lado, una sola PESS de origen provincial fue identificada (salvo por otras que se mencionaban como ya pautadas, pero aún en proceso previo a su implementación^[7] y, por tanto, quedaron fuera del alcance de nuestro análisis). Se trata de la implementación de la Ley ALAS, que es utilizada en diez municipios: Alte. Brown, Berazategui, Florencio Varela, Gral. San Martín, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Moreno, Quilmes y Tigre. A su vez, es destacable que, alejada de los múltiples objetivos que plantea en su letra original, a nivel local dicha PESS se la identifica principal (o exclusivamente, según el municipio) con la exención de pago del impuesto sobre los Ingresos Brutos prevista en su artículo 14^[8].

Por último, el trabajo de campo reconoció una intervención de índole regional: los Consejos Locales Asesores (CLA). Se trata de una iniciativa que surge de la Estación Experimental Agropecuaria del INTA AMBA (EEA-INTA-AMBA) que, según Barsky (2013), se especializa en la agricultura urbana y periurbana de la región. Los CLA son parte de la política de descentralización que se planteó el INTA desde mediados de la década de los ochenta, con énfasis en la extensión rural y la tecnología agropecuaria. Se trata de dispositivos que se van creando desde las respectivas estaciones experimentales y agencias locales que convocan a los actores e instituciones representativas del medio rural originalmente y, en este caso, también a los relacionados con la actividad agropecuaria urbana y periurbana con la función de “apoyar y dar asesoramiento para la fijación de objetivos, como así también cooperar en el desarrollo de la planificación para el cumplimiento de los mismos”^[9]. Thornton los ve como instancias de cogestión que expresan una arquitectura de vinculación interinstitucional que tiene el INTA y que se trata de una “construcción social, es dinámica, flexible, creativa, a veces reactiva, pero fundamentalmente es una escuela de lectura de coyunturas y prospectivas” (Thornton, 2014: 108).

Dada la relativa reciente creación de la EEA-INTA-AMBA, entre 2009 y 2010, y los avances en su institucionalización, originariamente con el CLA de la propia EEA, los CLA eran aún incipientes en el CB al menos hasta el cierre de nuestro trabajo de campo. De los nueve CLA que el INTA presenta como parte del AMBA, los que corresponden a la definición del INDEC de 24 partidos del CB: Avellaneda, General San Martín, Ituzaingó y Moreno. Si bien cada municipio respectivo participa en cada uno de ellos, nuestro relevamiento de campo detectó que sólo en dos casos los municipios los ven como parte de sus iniciativas de ESS: Avellaneda y Moreno^[10]. En ambos casos, se observa un tratamiento integral de temáticas propias de la ESS, en especial, en relación con la producción familiar y asociativa de los alimentos, la agroecología, la comercialización y la soberanía alimentaria.

En particular, el CLA de Avellaneda se creó en junio de 2017 y entre las líneas de acción trazadas se encuentran: producción de huerta y granja, cuidado del suelo, alimentación saludable, promoción de ferias y canales de comercialización y economía social^[11], habiendo detectado a través de las observaciones participantes, un accionar conjunto entre los miembros de las tres áreas que promueven la ESS en Avellaneda y los demás miembros del CLA, sobre todo en relación a la asistencia técnica a productores locales, la comercialización y la visibilidad.

Por su parte, el CLA de Moreno se creó en abril de 2018 y, desde su génesis, el municipio participó muy activamente y con un enfoque de ESS. Uno de los funcionarios de la Coordinación General de Programa de Incentivo a la Producción Agroalimentaria del IMDEL (Cuartel V) nos decía:

Lo que es economía social está totalmente vinculado a todo el laburo que nosotros venimos haciendo desde la dirección y con lo que hacemos en el CLA con el INTA, las organizaciones de los productores y demás instituciones locales […] sobre todo la parte de comercialización con el Mercado Popular Itinerante, Norchichas y demás. (Enero de 2019)

A su vez, en la primera reunión del CLA de Moreno, otro de los funcionarios de la misma área municipal planteaba que “el recorrido por el territorio nos lleva a ver productores reales: mientras unos están en el mercado popular itinerante, otros, sin embargo, se dedican a la reventa y no están interesados en la producción. Para nosotros, generar nuevos productores es un tema muy importante”^[12]. En esa misma reunión, un productor apícola de larga trayectoria de Moreno, planteó como necesidad que

el productor debe formarse en muchos aspectos además del técnico, en el cuidado del medio ambiente, en los recursos socio-culturales, etc., para que atienda los intereses colectivos y no sólo el individual […] para adquirir una nueva conciencia cuando ocupa los espacios productivos que nos pertenecen a todos, porque la tierra es una sola y debe cuidarse^[13]. (Noviembre de 2018)

Es parte de los antecedentes de gestación de una política local que inició en octubre de 2018 y que, por tanto, excede a nuestro período de análisis, pero que resultó interesante. La misma llevaba el nombre de Sembrando Moreno. Producción Agroecológica para la soberanía alimentaria y apuntaba a recuperar tierras ociosas del distrito. Con trabajo no remunerado de productores y vecinos interesados en general, desde el municipio y la agencia local del INTA se acompañaba a la producción de alimentos para el autoconsumo y los excedentes a canalizarlos a organizaciones e instituciones públicas que lo requieran^[14]. Ese productor devino Jefe de Proyecto en el IMDEL, recién mencionada, y entre sus funciones llevaba adelante dicha iniciativa.

El cuadro N° 4.2 esquematiza la información sobre las intervenciones supralocales llevadas a cabo por parte de los municipios del CB en 2016-2018^[15].

Un breve análisis transversal de los programas identificados permite entrever que la orientación predominante que se le dio a la ESS en Argentina a partir de la institucionalización de la denominada Economía Social (focalizada en población vulnerable y, sobre todo, a través de emprendimientos mercantiles de la EP, basados en el autoempleo individual y/o familiar) también se refleja en los programas supralocales que implementan la mayoría de los municipios del CB en el período considerado. Son ilustrativas al respecto de este modo de institucionalización, las distintas formas de monotributo social, el microcrédito, el PEI, la Ley ALAS, la capacitación y asistencia técnica a emprendimientos generalmente individuales. De un tenor relativamente distinto resulta el AT, ya que incorporaba en el centro de su implementación la figura de las cooperativas de trabajo, aunque con un modo de institucionalización restrictivo tal y como se planteó anteriormente.

El programa El Mercado en tu Barrio apunta al intercambio, es más universalista y menos específico del campo de la ESS y, tal y como se vio en los casos de Malvinas Argentinas y Florencio Varela, hubo margen para que los productores de alimentos locales ingresaran al programa como oferentes de su producción.

Si bien las intervenciones mayoritarias apuntan a la esfera de lo productivo mercantil, es interesante señalar la emergencia de lo reproductivo, por un lado, con el ProHuerta, sus Proyectos Especiales (San Martín) y el INTA en general (Centro de Multiplicación Avícola de Moreno) con los programas para el autoconsumo que se fortalecen también desde lo local; y, por otro, con la cuestión del hábitat, tanto continuando una política nacional que dejó truncas muchas construcciones (Avellaneda) como desde lo local, cuando se reconoce la problemática y se acompaña a la población a su resolución (San Martín).

Cuadro N° 4.2. Detalle de las PESS-CB supralocales según el organismo de origen. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Nota 1: Las PESS en cursiva fueron consideradas municipal-nacional, forman parte del análisis de las PESS locales del próximo punto pero, para obtener un panorama general de la relación de los municipios con el nivel nacional, se expusieron también en este cuadro.

1.2 Políticas de economía social y solidaria locales

A partir de aquí, en este capítulo nos ocupamos del análisis de las 80 PESS locales que se encontraban vigentes a julio de 2018 y que contaban a ese momento como mínimo con un año de implementación^[16] en los 14 partidos del CB con intervenciones activas para con la ESS.

Se trata de políticas con seis años y medio de implementación promedio, siendo las primeras de la época de la crisis del 2000/2001 (La Matanza, Moreno) y que han logrado subsistir hasta 2018, que es cuando cierra nuestro trabajo de campo pero sabemos que la mayoría sigue vigente y proliferaron nuevas de allí en más, lo que será materia de análisis en trabajos futuros.

De la totalidad de PESS, 42 se originaron en gestiones anteriores y 35 fueron iniciadas a fines de 2015^[17], mostrando un notable crecimiento de estas últimas. Se trata de un salto casi generalizado ya que el mismo no se produce sólo por los municipios que comenzaron a desarrollar PESS, sino también aquellos que ya venían haciéndolo, siendo 12 de los 14 municipios los que produjeron nuevas políticas, con Berazategui y Avellaneda como los más dinámicos (con 9 y 7 nuevas PESS lanzadas entre 2016-2018, respectivamente). En el gráfico N° 4.2 se expone la cantidad de PESS en relación con su período de inicio en los 14 partidos del CB.

Gráfico N° 4.2. Período de inicio de implementación de las PESS locales en el CB. 2000-2018

Fuente: Elaboración propia.

A su vez, se detectó que, al contrario de lo generalmente sostenido por las prácticas de planificación del desarrollo local, la mayoría de las PESS no tienen orientación a nivel sectorial ni territorial. Si bien todas las acciones son territoriales, se procuró reconocer políticas que construyeran instrumentos más específicos y complejos para recortes de territorios específicos dentro del alcance de cada municipio. Se encontró sólo una PESS con estas características y es la que se propone la reactivación productiva de la Reserva Natural de Avellaneda, ubicada en la costa de Villa Domínico.

Por otro lado, también llama la atención que sólo quince PESS manifestaban una orientación específica en términos de rama de actividad. A nivel amplio, se trata de producción primaria o con agroindustria vinculada a lo primario, restringida básicamente a la elaboración de alimentos.

2. Un análisis de las políticas de economía social y solidaria locales del Conurbano Bonaerense a través de sus instrumentos de política

La lectura de los objetivos que las PESS declaran da cuenta de cuestiones básicas y generales, como “promover la ESS” o “facilitar la inserción mercantil de la ESS” (en los términos que cada caso se refiera a esta: EP, economía social, ESS, emprendimientos, etc.). Siendo preciso mencionar que muchos de dichos objetivos fueron reconstruidos a través de las entrevistas en el trabajo de campo, dado que no estaban formalizados para muchas políticas, lo que evidencia que su explicitación no siempre resulta prioritaria para los hacedores de política locales.

En lugar de abocarnos a tales generalidades, consideramos más fructífero como principal entrada analítica los instrumentos en los que se basan, adoptando elementos de la sociología política de la instrumentalización. A su vez, sostenemos una aproximación maximalista en la identificación de instrumentos que, según Vedung (2005), es descriptiva, extensa y específica al contenido de cada campo de política, habiendo resultado en nuestro trabajo una tipología de 25 instrumentos clasificados en 6 categorías.

Para la identificación de la batería de instrumentos utilizados por las PESS en el CB, se adoptó el trazado metodológico propuesto por Chiara (2017) que, si bien lo configuró para el campo de la salud, resulta aplicable a otros campos de políticas. La autora sostiene que “para identificar los instrumentos en cada uno de los dispositivos de políticas, es necesario contar con una primera lista a partir de la cual analizar –en cada caso– su singular composición” (Chiara, 2017: 198).

En relación con nuestro campo, resultaron inspiradores los ejes e instrumentos del 1er. Plan Nacional de Economía Solidaria (2015-2019) construido en el seno del Consejo Nacional de Economía Solidaria de Brasil, con el objetivo de “promover el derecho a producir y vivir de forma asociativa y sustentable”:

1. Producción, Comercialización y Consumo Solidarios (Organización de la Producción y la Distribución; Promoción de la Comercialización Solidaria; Certificación y Reconocimiento de Emprendimientos Económicos Solidarios, Productos y Servicios; Tratamiento Tributario y Tarifario Diferenciado);
2. Crédito y Finanzas Solidarias (Promoción de las Finanzas Solidarias; Reconocimiento Institucional; Acceso al Crédito);
3. Educación y Conocimientos para la Autogestión (Directrices y Contenidos; Formación de Educadores Populares y/con Trabajadores Autogestionados; Aumento de la Escolaridad; Incubación, Asesoramiento Técnico y Tecnologías Sociales; Producción y Difusión de Conocimientos);
4. Ambiente Institucional Favorable (Gestión Pública y Presupuesto; Marco Legislativo, Participación, Diálogo y Control Social).

A nivel de estos ejes o categorías, esta propuesta se reordenó y adaptó al contexto del CB y al enfoque teórico de este libro, obteniendo una clasificación de los instrumentos en seis macro categorías: Formación y Conocimientos, Comercialización, Financiamiento Directo, Participación y Difusión, Ambiente Institucional Favorable y Fortalecimiento de la Reproducción.

Las principales adaptaciones teóricas consistieron, por un lado, en agregar la categoría Fortalecimiento de la Reproducción, no sólo porque emergieron políticas de ese tipo a nivel empírico, sino porque, tal y como vimos en nuestro capítulo 1, la perspectiva económica sustantiva y, en particular, la propuesta de Coraggio de la unidad entre lo productivo y lo reproductivo para el abordaje no sólo de la EP, sino también de la ESS, nos resulta fundante. Por otro lado, proponemos la categoría Financiamiento Directo, en lugar de Crédito y Finanzas Solidarias como plantea el plan brasilero ya que, como se desarrolló en el capítulo 1, el crédito es uno de los instrumentos entre varios para satisfacer la diversidad de necesidades financieras. También se agregó el adjetivo directo, en virtud de la existencia de financiamientos indirectos que son más difíciles de ser detectados, pero no por ellos inexistentes.

Entre las adaptaciones empíricas, se encuentra la de desadjetivar los instrumentos (los adjetivos más frecuentes del plan son solidario, pero también justo, social y solidario, etc.), dejando lugar a que las políticas hablen por sí mismas con respecto a las orientaciones y énfasis que sostienen. También se adaptó el alcance de la categoría Educación y Conocimientos del Plan de Brasil por Formación y Conocimientos, dado que no se encontraron PESS que plantearan intervenciones a nivel de la educación, así como tampoco se identificó la formación de formadores. Por otro lado, en lugar de Producción, Comercialización y Consumo se utiliza sólo la segunda, dado que las otras dos son, en general, subsumidas a ella en las políticas analizadas del CB. A su vez, la Participación (junto con la Difusión) nos resultó de particular interés por lo que se constituye en una categoría separada del ambiente institucional favorable para poder analizarla específicamente.

A nivel de los instrumentos, se consideraron los planteados por el plan, así como el punteo de ejemplos ilustrativos sobre cada uno ellos, junto con los resultados de nuestro trabajo de campo, habiendo obtenido una lista de 25 instrumentos que fueron organizados en las categorías del siguiente modo (el orden corresponde al nivel de recurrencia –de mayor a menor–):

1. Formación y Conocimientos (capacitación, asistencia técnica, asesoramiento, incubación, diagnósticos);
2. Comercialización (ferias, redes de beneficios, catálogos en línea, rondas de negocios, espacios en comercios convencionales, locales específicos, marca asociativa propia, compras municipales);
3. Ambiente Institucional Favorable (registros, formalización, habilitaciones, exención de tasas municipales);
4. Participación y Difusión (mesas y foros locales, vinculación, visibilización);
5. Fortalecimiento de la Reproducción (mejoramiento del hábitat, provisión de insumos para el autoconsumo, huertas –tanto familiares como comunitarias–);
6. Financiamiento Directo (microcréditos, subsidios).

Es oportuno tener presente que esta lista no pretende ser exhaustiva ni representativa de los instrumentos utilizados en el país, dado que está reflejando los emergentes del campo en el CB. En términos teóricos, podrían haberse incluido otros instrumentos como, por ejemplo, plataformas cooperativas, monedas sociales, garantías ofrecidas por los Estados, tarifas con discriminación positiva al sector, etc., pero no fueron hallados en el campo. Por otro lado, es evidente la estrecha vinculación entre las distintas categorías, lo que permite que un instrumento pueda caber, según los énfasis en el diseño e implementación^[18], habiendo sido ubicadas según cómo los percibimos en un sentido más mayoritario a nivel de los partidos analizados.

Una vez construida la lista de 25 instrumentos, los mismos fueron clasificados según el principal recurso siguiendo a Vedung (2005), quien, recordemos, identificaba tres grupos: según su carácter de medios económicos, a los cuales el autor denomina “zanahorias”; los instrumentos basados en regulaciones, que el autor denomina “garrotes o palos”; y, por último, se encuentran los instrumentos que se basan en información^[19], calificados como de “sermones”. El trabajo de campo y el análisis realizado arroja que el principal recurso movilizado por parte de trece instrumentos utilizados por las PESS del CB es la información, seguido de nueve instrumentos que movilizan medios económicos y sólo tres instrumentos se basan en regulaciones. Esto es ilustrativo del reconocimiento y la institucionalización de la ESS en esta región, aparentemente digna más que nada de “sermones”.

Este listado cobra vida en el CB cuando consideramos la cantidad de políticas municipales que apelan a los mismos ya que algunos son muy recurridos, mientras que otros son excepcionalmente utilizados, lo que da cuenta de la forma que adquiere la relación entre los estados locales y los destinatarios de las PESS e ilustra las representaciones y jerarquías que tienen los primeros sobre estos últimos, más allá de las apreciaciones que puedan captarse discursivamente.

Cuadro N° 4.3. Instrumentos de política utilizados en las PESS municipales en el CB. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

El cuadro N° 4.4. expone el detalle de los instrumentos identificados según su nivel de recurrencia por parte de los municipios. En términos de columnas, se encuentran los 25 instrumentos identificados y, en las filas, el uso de cada instrumento por parte de las PESS en cada partido lo que, al final, da cuenta del uso de los mismos en el conjunto de los partidos del CB.

Es claro el predominio de capacitación, ferias y asistencia técnica. Si bien en promedio los municipios utilizan casi 10 instrumentos de política, el rango va de 2 instrumentos que son utilizados por Lomas de Zamora, a 22 instrumentos que usa San Martín, prácticamente equiparado con Moreno que recurre a 21 instrumentos, siendo los únicos municipios que tienen instrumentos de todas las categorías. También hay PESS que recurren a varios instrumentos (de ahí que no coincida el número de instrumentos con el de las iniciativas estatales), aunque el promedio no llega a dos instrumentos por PESS.

Cuadro N° 4.4. Cantidad de instrumentos utilizados por las PESS municipales en el CB. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Antes de pasar al análisis exhaustivo de las PESS en función de sus instrumentos, presentamos el mapa elaborado en el marco del PIO mencionado en la introducción y publicado en el Observatorio del Conurbano. Además del contraste entre los 14 municipios con PESS en comparación con los 10 restantes que no las habían desarrollado hasta 2018, se puede apreciar una mayor intensidad en el color de cada municipio, en función de la cantidad de instrumentos de política desplegados.

Mapa N° 4.1. PESS municipales en el CB en función de la cantidad de instrumentos. 2016-2018

Fuente: Observatorio del Conurbano.

2.1 Análisis de las políticas según las categorías de instrumentos

En este punto analizamos las políticas organizadas según cada categoría de instrumentos, en orden de mayor a menor nivel de recurrencia^[20]. En cada caso, se seleccionaron características básicas de los mismos para su exposición. Por ejemplo, en las PESS de capacitación se consideran los formatos y los contenidos, mientras que en las de financiamiento se describen las tecnologías crediticias, montos iniciales y máximos, plazos, tasa de interés, garantías y destinos financiables.

2.1.1 Intervenciones basadas en instrumentos de Formación y Conocimientos

Los instrumentos de política más utilizados en el CB en el marco de PESS en el período 2016-2018 son los reunidos en la categoría Formación y Conocimientos, siendo el instrumento de capacitación el más frecuente, con 22 PESS en casi la totalidad de los partidos con PESS (a excepción de Alte. Brown), tal y como se presenta en el cuadro N° 4.5. Sin embargo, a pesar del nivel de recurrencia y trayectoria a lo largo del tiempo de muchas de ellas, no se detectaron ordenanzas relacionadas con las PESS basadas en este instrumento.

De las diferentes categorías registradas en relación con las modalidades de capacitación ofrecidas por los municipios, la más utilizada es la de cursos de capacitación. Los mismos revisten una duración muy variable ya que, si bien no tenemos el dato disponible en muchos casos, pudimos identificar que puede ir desde un único encuentro de tres horas de duración (como, por ejemplo, el curso de cálculo de costos que se dicta en el IMDEL de Moreno) hasta propuestas de 8 meses, con una carga horaria considerable (como la Escuela de Emprendedores de Berazategui).

En términos de quienes desarrollan el papel de docentes (o similares), es preciso señalar que se identificaron sólo tres PESS de capacitación que se desarrollan en articulación con universidades, todas en los municipios y con las universidades del Conurbano Sur: 1) la Cátedra Libre de Economía Social y Solidaria “Raimundo Ongaro” de Avellaneda, con la Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV), destinado principalmente a miembros de cooperativas y empresas recuperadas; 2) el Curso de Fortalecimiento de Grupos en el marco de las “Herramientas para la Economía Popular”, también de Avellaneda, que se realiza junto con la Universidad Nacional de Quilmes (UNQUI), destinado sobre todo para que los feriantes contaran con herramientas para el manejo de sus conflictos; 3) la Escuela de Emprendedores del Municipio de Berazategui, que articula con la UNQUI y la Universidad Nacional Arturo Jauretche (UNAJ).

Cuadro N° 4.5. PESS municipales en el CB basadas en capacitación. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Como contratacara, se observa que la mayoría de las experiencias de capacitación vienen siendo implementadas desde los propios municipios, ya sea con docentes que son agentes municipales, generalmente calificados como técnicos, o a través de la contratación de docentes externos. En algunos pocos casos se involucran a destinatarios de las políticas en calidad de tales, teniendo el caso de Moreno tradición al respecto desde inicios de los años 2000. En la gestión iniciada a fines de 2015, esto se mantiene sólo con los “emprendedores del Hecho en Moreno (HEM)” (política que se presenta en la categoría de comercialización), según manifestó la directora general de Promoción y Articulación de Emprendimientos a cargo de una de las iniciativas de capacitación que se desarrollan desde el municipio.

Por su parte, la mayoría de los cursos sobre oficios se vinculan con los centros de formación profesional de cada distrito, los cuales, en mayor o menor medida, se vinculan con una perspectiva distinta a la del trabajo asalariado. En este sentido, es interesante el hallazgo de Jacinto y Millenaar (2013) al analizar dispositivos de formación para el trabajo que inciden en las trayectorias laborales de jóvenes de sectores populares provenientes de hogares con bajo capital educativo en el Área Metropolitana de Buenos Aires (en un trabajo de campo realizado entre 2008 y 2009). Reconocen, entre varias trayectorias, aquella de “sentirse parte de un proyecto: trayectorias donde el dispositivo habilita el tránsito hacia la economía social”, siendo su incidencia principal valorada en términos de la participación social y económica (en comparación con otro tipo de dispositivos de formación para el trabajo que incidían más en la formalidad del empleo o en la empleabilidad).

En términos de funcionarios y técnicos del municipio de San Martín, los cursos de formación profesional son “con perspectiva de ESS” y en los talleres

se les da a conocer tipos de trabajo vinculados a la autogestión y cooperativismo, poniendo a estas actividades en valor y saliendo de la mirada que dicta que la “única forma de trabajo” es la dada por una relación de dependencia. (Torrano y Paez, 2015: 7)

En este mismo sentido, en algunos de los cursos se constituye un segundo nivel que denominan “Cursos Productivos” donde, según nos expresaba el responsable de la DGESS, “se empiezan a trabajar esquemas de ESS vendiendo los productos sobre los que se van calificando y donde se trabaja el cálculo de costos y las compras de insumos”. Esto también implica la conformación de emprendimientos asociativos que surgen de los cursos.

El análisis del contenido de las capacitaciones da cuenta de que 19 de las 22 PESS son generales, salvo las referidas a la producción primaria en los programas Varela Verde (Florencio Varela), Huertas Matanceras (La Matanza), Huertas Familiares (Malvinas Argentinas) y Cursos de Capacitación para Productores (Moreno).

Muchos de esos contenidos generales (14 de las 22 iniciativas) se basan en cuestiones propias del emprendedurismo convencional, con énfasis en la gestión de los emprendimientos que, en algunos casos, es denominada lisa y llanamente como “gestión empresarial”. A modo ilustrativo, tomamos el caso de Berazategui, que es el que cuenta con más cantidad de PESS de capacitación (tres políticas) y la iniciativa Escuela de Emprendedores^[21], en el marco del Programa Emprender, que tiene una batería de instrumentos de política diversa, original e interesante, en las que, a su vez, varias de esas iniciativas se estructuran a partir de la escuela, pudiendo acceder a las demás luego de haber pasado por la misma. Dicha escuela se basa en cuatro módulos:

• Módulo introductorio: Emprender, ¿sí o no?; Búsqueda de motivaciones; De la idea al proyecto; Planifico, luego avanzo; Y este es el plan; Mercado laboral; Organización y administración de recursos I y II; Costos y ganancias I y II; Cuestiones prácticas.
• Módulo comercialización: Clases de gestión y clasificación de productos; Compras, logística y análisis de costos; El mercado laboral: identificación y segmentación; Plan de marketing; Técnicas en ventas; Administración: contabilidad básica e impuestos I y II; Comercialización I: Producto y producción a escala; Comercialización II: Atención al cliente; Nociones de informática aplicada a los negocios.
• Módulo administración: Contabilidad; Impuestos I y II; Costos I y II; Herramienta digital (planilla de cálculo); Técnicas en ventas y negociación; Legislación comercial y societaria; Asociativismo; Financiación.
• Módulo marketing y comunicación digital: Marketing tradicional y marketing digital; Segmentación de mercado y posicionamiento (identidad, marca, comunicación, imagen percibida); Del canal físico al canal virtual. Construyendo nuestra identidad en el canal online; Todo comunica: contenidos en internet y redes sociales; Interactividad e interacción (Convergencia 2.0) y cierra con un Taller de marketing.

Si bien no hemos podido acceder a los materiales utilizados y los títulos no necesariamente dan cuenta de los contenidos ni de la perspectiva, parecería que se trata de una formación relacionada con el emprendedurismo convencional, ya que no aparecen temáticas centrales de la ESS a excepción del asociativismo (que podría ser en términos instrumentales), con un peso importante en la temática de costos en relación con las ganancias (término no utilizado en el campo de la ESS, sino más propio de la EP con el enfoque de economía informal), y a la comercialización y el marketing sin adjetivos (social, popular, solidaria, colectiva, comunitaria, responsable, ética, etc.). Sin embargo, los adjetivos con un contenido específico se dan en la denominación de otros instrumentos, como por ejemplo Comercio solidario, que se desarrolla en el punto siguiente.

En la búsqueda de contenidos de formación política explícita, cabe mencionarse que sólo se encontraron en PESS de Avellaneda, San Martín y Moreno.

Por otro lado, siguen, según el nivel de uso por parte de los municipios, dentro de la categoría Formación y Conocimientos, 14 PESS basadas o que incluyen asistencia técnica, 9 de asesoramiento, 2 de incubación de emprendimientos y 2 de diagnósticos del sector, las cuales se desarrollan en 10 de los 14 partidos con PESS, tal y como se presenta en el cuadro N° 4.6.

Al respecto, se consideró oportuna la distinción entre asistencias técnicas y asesoramientos, entendiendo por las primeras una movilización de recursos técnicos mayor, más prolongada y aplicada a cada destinatario de modo específico, mientras que los segundos suelen ser acotados en el tiempo y más generales.

La asistencia técnica identificada se concentra en cuestiones legales, impositivas, contables y administrativas o de gestión, incorporando cuestiones específicas en materia de cultivos (en Avellaneda), mejoramiento del hábitat (Gral. San Martín) ante emergencias de los productores agropecuarios por robos, desalojos, inundaciones, etc. (Moreno) o de diseño (Quilmes y Tigre). El asesoramiento, por su parte, se centra en temas legales, tributarios o de provisión de información y contactos de proveedores de capacitación y/o financiamiento en cada distrito.

Cuadro N° 4.6. PESS municipales en el CB basadas en asistencia técnica, asesoramiento, incubación y diagnósticos. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Sólo una de estas políticas es contemplada en una ordenanza específica. Se trata de las Micro Unidades Productivas Alimenticias (MUPROA) de Berazategui, que cuenta con un componente de asistencia técnica, el cual se encuentra contemplado en la Ordenanza N° 5.451 del año 2016.

La misma se propone la habilitación de espacios donde trabajan “pequeños productores, es decir, de los microemprendimientos del sector alimenticio de tipo individual, familiar, de las formas asociativas y/o cooperativas, dedicados a la producción de alimentos artesanales, para autoempleo o subsistencia”, tal y como postula la ordenanza en su primer artículo, a lo que se agrega la particularidad de ser aquellos que no encuadran en la legislación del Código Alimentario Argentino. Y que, según uno de los funcionarios entrevistados, “son los sectores de mayor vulnerabilidad social que reciben los impactos negativos del ajuste de la política económica actual”.

El coordinador del Programa Emprender, dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Productivo de Berazategui, desde donde se implementaba esta política, sostuvo:

Nos pasaba que estábamos promoviendo emprendimientos en el rubro gastronómico que no podíamos habilitar por las limitaciones edilicias de las casas donde se producían. Ahí empezamos a darle vueltas a la idea de mejorar esas cocinas, que la tomamos de la Municipalidad de La Plata, y le agregamos la cuestión de acompañar técnicamente a instituciones de los barrios, hasta lograr habilitar no sólo cocinas particulares, sino también cocinas comunitarias^[22]. (Octubre de 2017)

Similar a lo que ocurre con las capacitaciones, no se encontró articulación con el sistema científico tecnológico, a excepción de la iniciativa de Avellaneda Acompañamiento técnico para la reactivación productiva de la Reserva Natural de Avellaneda (costa de V. Domínico), que se realiza junto con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Cooperativa Unión Solidaria de Trabajadores (UST).

La articulación que sí se detecta es la participación de actores de la ESS en este tipo de políticas: así como la UST en Avellaneda, se identificó a la FECOTRAUN en el acompañamiento técnico a cooperativas del municipio de Florencio Varela, a la Red Gesol, en el asesoramiento a emprendimientos en Hurlingham, y a la Federación Mutual del Oeste de Buenos Aires –FEMOBA– en el acompañamiento a cooperativas, mutuales y demás formas asociativas realizado desde el IMDEL de Moreno. También se observaron actores empresariales en el caso de San Miguel, con la intervención de la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME) y la Cámara de Comercio e Industria del partido de San Miguel (CCISM).

En cuanto al instrumento de política que consiste en diagnósticos, se identificaron sólo dos PESS, ambas llevadas adelante por el municipio de Avellaneda desde 2016. Uno es un censo sobre todos los actores vinculados con la comercialización, que se realiza en el marco del programa Somos A anualmente y el otro es un relevamiento bianual sobre la situación de las cooperativas de trabajo y empresas recuperadas del partido.

El último instrumento identificado dentro de esta categoría es la incubación, el cual es utilizado en dos PESS con características diferenciadas, no tanto en la instrumentación, sino en la población objetivo y la perspectiva. Por un lado, el caso de San Miguel Incuba, destinado a microempresas y emprendimientos unipersonales y familiares con potencialidad de crecimiento y rentabilidad, plantea una primera etapa de pre-incubación donde, tal y como sostienen documentos institucionales y los funcionarios a cargo, los participantes reciben cursos de capacitación sobre

la definición de negocio, la investigación y la segmentación de mercado, la definición de producto, la competencia, la estimación de costos, la fijación de precios, marketing, venta en redes sociales, diseño, asesoramiento contable y legal, entre otros”, finalizando con el armado de un “modelo de negocios”;

mientras que la etapa de incubación en sí aborda, a nivel de la capacitación, en “costos, marketing, negociación y creatividad”, los emprendimientos incubados reciben asesoramiento técnico, y los

vínculos comerciales con empresas y/o cadenas comerciales, a fin de fortalecer el desarrollo de los emprendimientos incubados), participan en ferias y exposiciones, con el objetivo de relacionar los emprendimientos con el sector productivo al cual se dirigirán, financiamiento y espacio físico para desarrollar el emprendimiento.

En términos de una entrevista realizada en 2017 por miembros del Observatorio del Conurbano a la subsecretaria de Desarrollo Local en San Miguel, de quien depende esta política: “Tanto en la parte de emprendedurismo más básico como en la incubadora, se trabajan dos puntos: cultura del trabajo y tolerancia al fracaso. Son dos hilos conductores de la política emprendedora”^[23].

Por su parte, la incubadora de San Martín Emprende, según los funcionarios entrevistados, es una política “heredada de la gestión anterior” que también cuenta con un espacio físico específico y articulación con el resto de las PESS. Al respecto de esto último, el director de la DGESS comentaba que “de uno de los cursos de formación profesional surgió un segundo nivel que llamamos cursos productivos y, a partir de allí, se conformó un emprendimiento asociativo incubado, conformado por el profesor de peluquería canina y cuatro estudiantes”.

La incubadora de San Martín Emprende logró una impronta propia, incluyendo a población vulnerable (discapacitados, trans, exdetenidos) y, a partir de 2018, sólo estarían incubando emprendimientos asociativos con una postura que explica el secretario de Desarrollo Social, y sobre la que profundizamos en el último capítulo:

Cuando desde la política pública se intenta impactar sobre esta realidad, no se puede dejar afuera a los actores de la Economía Popular o Economía Social […] Hay que traerlos e invitarlos todo el tiempo a los procesos asociativos […] entusiasmarlos con algo para que sean carne de cañón, como el emprendedurismo individual, nosotros no podemos… porque estarían todos muertos en poco tiempo. (Mayo de 2017)

Compartir estos pasajes de las entrevistas de los funcionarios de San Martín y San Miguel permite ilustrar las perspectivas de ambos municipios en relación con el instrumento de incubación, lo que puede extenderse al resto de las PESS de cada caso. Parecería que el fracaso cuya tolerancia es materia de análisis en el primer caso, es lo que se asume como un dato de los emprendimientos unipersonales en el segundo y a lo que el municipio le contrapone el asociativismo y la complementariedad con otro tipo de instrumentos para generar mejores condiciones de sostenibilidad de los agentes promovidos.

2.1.2 Intervenciones basadas en instrumentos de Comercialización

Las ferias son el segundo instrumento más utilizado. A través de 17 PESS en 12 municipios (los únicos que no la utilizan son Lomas de Zamora y La Matanza), habiendo casos con más de una política que sostiene distintos tipos de ferias (Avellaneda, Berazategui, Ituzaingó y Moreno), tal y como se puede observar en el cuadro N° 4.7.

En general, los municipios ponen a disposición el espacio público y la difusión, en algunos casos también los stands, gazebos (muchas veces con los logotipos de los gobiernos), caballetes, sillas, etc., algún tipo de logística (para trasladar los productos desde los productores hasta las ferias, baños, etc.) y números artísticos. Los feriantes suelen pagar los stands. La mayoría no admite productores, es decir, sólo reventa. El formato mayoritario sigue la idea de ferias de artesanos, compitiendo en algunos casos con ferias preexistentes a la promoción estatal.

Cuadro N° 4.7. PESS municipales en el CB basadas en ferias. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

La mayoría de estas PESS tiene prevista la realización de reuniones frecuentes entre técnicos municipales y feriantes para evaluar la marcha de las ferias, plantear los principales problemas e involucrar a los feriantes en cuestiones de gestión elementales. En algunos casos, esas reuniones son aprovechadas para instancias de capacitación o asistencia técnica.

A nivel normativo, los municipios se centran en lo gastronómico, con controles por parte de las áreas de bromatología aunque, en los últimos años, las PESS lograron reconocimiento a través de nuevas ordenanzas: 1) Encuentros de Comercialización de Alte. Brown (N° 10.734/2016 denominada Ferias de artesanos); 2) Ferias Municipales de Emprendedores locales (N° 5.336/2015) y 3) Feria de Cooperativistas y Productores locales Mercado Vecino (N° 5.466/2016) que usa la categoría de ESS en sus considerandos, ambas de Berazategui, a las que se suman las más generales del marco normativo favorable que generalmente consideran estos espacios, como veremos más adelante y donde la de Moreno es de los primeros antecedentes que reconocemos.

Son interesantes las experiencias de ferias más recientes que utilizan el lema “del productor al consumidor” (Avellaneda, Berazategui, Ituzaingó y Moreno) que apuntan a un abastecimiento que puede ser más cotidiano a través de, básicamente, la producción y el consumo de alimentos que, en algunos casos, se vincula con la promoción y el reconocimiento explícito de la agroecología y la soberanía alimentaria. Al respecto, uno de los principales antecedentes a nivel nacional son las ferias francas de Misiones que surgen, tal y como desarrolla Guerreiro (2014), en el marco de la búsqueda de estrategias económicas para las familias agricultoras que sufrían las consecuencias de las políticas neoliberales a inicios de los noventa, donde realizaron un análisis que “llevó a la conclusión de que era necesario fortalecer la producción en las chacras, diversificándola y orientándola a proveer el mercado local, el cual era abastecido en gran parte (80%) con productos traídos de otras provincias” (Guerreiro, 2014: 102).

De todas formas, avanzar en la sustitución de proveedores convencionales por la producción local (con los adjetivos que suelen atribuírsele: de la agricultura familiar, popular, campesina, indígena, comunitaria, agroecológica, etc.), requiere voluntad política, además de diagnósticos e instrumentos de promoción ad hoc que intervengan específicamente, tal y como desarrollamos en base a Mance (2002, 2014) en el capítulo 1 pero que, sin embargo, son aspectos que las ferias a secas siguen dejando sin orientación y son los mercados convencionales los que más operan. Sobre este aspecto profundizamos en el capítulo 5 para nuestros casos de estudio.

El único instrumento de diagnóstico identificado se desarrolla en el municipio de Avellaneda y no necesariamente con los contenidos que requeriría una política de ir avanzando en la sustitución de consumos del sector hacia el popular y solidario. Quizá el relevamiento de comercios incluya preguntas más cercanas a lo requerido para este tipo de sustituciones, aunque el énfasis al respecto esté puesto en la cuestión de la escala (más que en las lógicas económicas); en especial, entre las grandes cadenas de supermercados del distrito y los pequeños comercios. Al respecto, en la tercera entrevista realizada al subsecretario de Comercio, nos decía: “esto que planteás es toda una discusión: un pequeño comerciante de un barrio de Avellaneda, ¿es capitalista para vos? ¿Qué es ser capitalista y qué ser solidario?” (noviembre de 2017).

Además de las ferias, se identificaron otros nueve instrumentos de Comercialización, menos utilizados por los municipios, detallados en el cuadro N° 4.8.

Cuadro N° 4.8. PESS municipales en el CB que utilizan instrumentos de Comercialización distintos a las ferias. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

El más utilizado es el catálogo en línea en tres PESS (en Berazategui, Florencio Varela e Ituzaingó). Se trata de un instrumento no sólo de apoyo a la comercialización a través de portales web específicos, sino también de visibilización y comunicación.

Le sigue el sostenimiento de locales específicos donde se venden productos de las experiencias de EP y ESS promovidas por los municipios a través de dos PESS, una en San Martín y otra en Moreno. En el primer caso, el nombre de la política coincide con el instrumento: Tienda solidaria, donde se venden productos de emprendimientos del programa Manos de San Martín y alimentos no perecederos de organizaciones de todo el país como Alimentos Cooperativos^[24] y Cauqueva^[25].

El local se ubica en una oficina de la municipalidad, donde se encuentra la incubadora del programa San Martín Emprende (Av. Balbín N° 2652), que cuenta con una vidriera a la calle y es atendido en un horario bastante restringido por miembros de los emprendimientos, la mayoría mujeres.

Los otros dos locales específicos (ambos en el centro de Moreno) se enmarcan en una política del IMDEL cuyo instrumento principal es otro instrumento: la marca asociativa Hecho en Moreno. Si bien, como ya se sostuvo, esta política sufrió una serie de cambios, el alquiler de los locales sigue siendo sostenido por el IMDEL y, además, los emprendimientos con el sello del HEM participan del resto de espacios de comercialización relacionados con el mismo, principalmente, el Mercado Popular Itinerante de la plaza central y las ferias ocasionales que se realizan en el marco del Foro Local de Economía Social.

El siguiente instrumento identificado en el marco de las PESS de comercialización son espacios en comercios convencionales del distrito, los cuales son utilizados en el programa Comercio Solidario^[26] de Berazategui, a través del cual se construyó una red de comercios que aceptan exhibir productos de los emprendedores que sean afines con la actividad de cada uno, intentando aumentar ventas a través de una mayor exposición y alcance al público. Entienden el comercio solidario en un sentido de promoción comercial que considera a “dos actores de igual protagonismo: comercios y emprendedores productivos que han pasado por la escuela de capacitación del municipio”, tal y como se expresa en información institucional.

Una iniciativa similar a la anterior, aunque con otro tipo de instrumento, es Somos A, una red de beneficios^[27] diseñada e implementada en Avellaneda que, a través de una tarjeta, permite obtener descuentos y oportunidades en los comercios adheridos e incluye explícitamente algunas expresiones de la ESS (la expresión utilizada para los destinatarios de la iniciativa es “pequeños y medianos emprendedores locales (comercios, feriantes, pymes, cooperativas)” y, en términos del subsecretario, “el principal objetivo es apuntalar la publicidad de los emprendimientos”.

El anteúltimo instrumento identificado en el marco de la comercialización son las rondas de negocios, que se llevaban a cabo en San Miguel a partir de “encuentros entre emprendedores, microempresas y pymes del distrito”, apuntando principalmente a articular la oferta de los emprendedores y las microempresas con la demanda de las pymes. Hay antecedentes en otros municipios, por ejemplo Moreno, como veremos en el capítulo 5.

Por último, identificamos una sola política basada en compras municipales, en el municipio de San Martín. Se trata de la única PESS dentro de la categoría de Comercialización que cuenta con una ordenanza específica, bajo el nombre de Programa de Incentivo de compras municipales a empresas sociales y cooperativas (Ordenanza Nº 11.835/2015), reglamentada en mayo de 2019, pero en vigencia desde su promulgación, y que fuera coconstruida junto con los participantes de la Mesa de Empresas Recuperadas del distrito, la cual abordamos en la categoría de instrumentos que sigue. Entre los mayores desafíos de esta ordenanza, en términos de dos funcionarios del municipio, se encontró la exigencia de estar en el marco de la Ley Orgánica de las municipalidades y la normativa para la contratación pública.

El programa establece un régimen especial para la promoción de compras y contrataciones de bienes y servicios a las empresas sociales y cooperativas, entendiendo por empresa social a toda “unidad económica productiva y/o de servicio que sea gestionada directamente por sus trabajadores, sea bajo la forma jurídica de cooperativa de trabajo, otra similar o se verifiquen las características organizativas del trabajo autogestionado y asociativo”, según lo estipula el art. 2 de dicha ordenanza y sobre lo que profundizamos en el capítulo siguiente.

A su vez, este régimen postula en su art. 4 que en todas las compras y contrataciones de bienes y/o servicios en las que participen empresas sociales con domicilio fiscal y producción de bienes o servicios, objeto de la contratación en el municipio de General San Martín, con precio ofertado igual o con una diferencia en más de hasta un cinco por ciento (5%) respecto de la mejor oferta económica, resultará elegida la oferta de la Empresa Social. Es interesante, a su vez, que la ordenanza plantee que son las distintas áreas de gobierno que deberán priorizar a este tipo de empresas en todas las compras directas (art. 6).

En una entrevista con el secretario de Desarrollo Social, nos manifestaba que estas empresas deben mostrar qué hacen de utilidad a la sociedad que justifique que las prioricen dentro de las compras por sobre una pyme cualquiera. Y que, en muchos casos, eso lo demostraban con la existencia de bachilleratos populares en sus instalaciones y con docentes que son socios de las cooperativas.

Tal y como explican Torrano y Paez (2015), esta política requirió la inscripción de las empresas recuperadas por sus trabajadores como proveedores municipales, lo que implicó reuniones y ajustes con el sector de Compras de la municipalidad y acompañamiento a las cooperativas para la consecución de los trámites exigidos por él mismo. A su vez, debían estar inscriptas en el Régimen de Empadronamiento de empresas sociales y cooperativas que instituyó el municipio en 2012, lo que se verá junto con los instrumentos del punto siguiente.

En el mismo trabajo, dichos autores –que son, a su vez, funcionario y técnica que gestionan, entre otras PESS, la que estamos presentando en este punto–, exponen algunas de las compras de este programa en sus inicios:

La Cooperativa de Trabajo Depormet produjo y vendió arcos de fútbol y jirafas de básquet para plazas y centros juveniles; la Cooperativa de Trabajo 19 de Diciembre elaboró cestos de basura para espacios públicos, y se prevé la compra a la Cooperativa de Trabajo Norte de cuadernos para ser utilizados en el Programa Buen Comienzo (consiste en la realización de trabajos de pintura y arreglos en las escuelas públicas de San Martín y la entrega de kits escolares para los niños y niñas que empiezan 1° grado). (Torrano y Paez, 2015: 13)

Si bien no contamos con el detalle de las compras realizadas, esto se ha ampliado en términos de productos y la cantidad de empresas recuperadas, habiendo visto varios de los embalajes en las oficinas de la Dirección General de Economía Social y Solidaria (entre los que se destacan los botines comprados a la Cooperativa Unidos por el Calzado –CUC–).

En otros municipios se han detectado compras al sector, pero no constituyen una práctica sistemática ni una política en sí. En el caso de Avellaneda, por ejemplo, las compras que se comenzaron a realizar en 2018 a la Red Textil Cooperativa (RTC)^[28] en el marco del programa De Avellaneda desde la Panza, a través del cual el municipio otorga a embarazadas del distrito una cuna y ajuares para los recién nacidos, junto con la realización de talleres y seminarios para las beneficiarias gestantes; y las compras de calzados al emprendimiento Calzados del Sud^[29], perteneciente al Movimiento Libres del Sur^[30], en el marco del programa De Punta en Blanco^[31], que consiste en la entrega de guardapolvos, mochilas y zapatillas a los alumnos de las escuelas primarias de Avellaneda. En el caso de Berazategui, existían al momento de cierre del trabajo de campo aproximadamente diez productores agrícolas y veinte emprendimientos que son proveedores habituales del municipio y, según nos manifestó un funcionario, a partir del 2019 se constituirá una política específica con una ordenanza para dicha promoción. También generan nexos con las empresas de los parques industriales que, por ejemplo, en la navidad del 2018 implicó la venta de 400 canastas con productos de emprendedores locales. Por último, desde la Subsecretaría de Economía Social del municipio de Florencio Varela se fomenta la compra a cooperativas que surgieron del programa Argentina Trabaja, en especial, en lo que refiere a algunos servicios de mantenimiento del espacio público.

2.1.3 Intervenciones basadas en un Ambiente Institucional Favorable

La categoría Ambiente Institucional Favorable y la que sigue, Participación y Difusión, tienen el mismo nivel de recurrencia: sus instrumentos son utilizados 21 veces. En relación con esta categoría, se detectaron dos instrumentos que son los más utilizados y que están muy relacionados: por un lado, la formalización (sobre todo de emprendimientos unipersonales y familiares de la EP), asociada al monotributo social del nivel nacional y que, a nivel local, se desarrolla en torno a capacitaciones y/o asesoramientos para lograr la inscripción al mismo; y, por otro lado, el armado de registros orientados a la misma población objetivo, aunque no necesariamente con implicaciones en términos regulatorios, más allá de facilitar el acceso a las políticas públicas locales. Hasta donde conocemos, el único caso que formalizó dicho acceso a través de una tarjeta personal es Alte. Brown con el Registro Único de Emprendedores de Economía Social (RUESS^[32]).

Con un nivel de uso relativamente menor, se identificaron tres PESS que contemplan habilitaciones en Berazategui (con las MUPROA), en San Martín y en Moreno, contando a su vez estos dos municipios con la exención al pago de tasas municipales. Como es esperable, esta categoría tiene más ordenanzas que la respalda, como se observa en el cuadro N° 4.9^[33].

Si bien la mayoría de estas políticas se destinan a los denominados emprendedores, el Régimen de Empadronamiento de Empresas Sociales y Cooperativas de San Martín se dedica especialmente a iniciativas asociativas, en especial cooperativas de trabajo y empresas recuperadas. Esta política construye un padrón de este tipo de experiencias y prevé, a quienes formen parte del mismo, la exención del pago de la tasa de Alumbrado, Limpieza y Servicios Municipales Indirectos (ALSMI) cuando realicen alguna actividad comunitaria y/o de utilidad social, más allá del sostenimiento de las fuentes laborales (que es fácilmente comprobable por las autoridades locales, como se mencionaba antes, por ejemplo, cuando llevan a cabo bachilleratos populares). Por último, desde la Secretaría de Desarrollo Social se producen informes y se analiza la viabilidad del trámite de habilitación municipal para establecimientos de estas características, sin la necesidad de cancelación previa de las obligaciones tributarias y de tasas del anterior titular de estas unidades productivas (allí donde existieran). En términos del secretario, “entendemos que son titulares con características y circunstancias muy distintas. Como Estado, no tenemos que ponerle otro palo más en la rueda a los trabajadores que se organizaron para la autogestión y no son los que acumularon deudas, entre otros, con nosotros” (abril de 2017).

Cuadro N° 4.9. PESS municipales en el CB basadas en instrumentos que hacen a un Ambiente Institucional Favorable. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

2.1.4 Intervenciones basadas en instrumentos de Participación y Difusión

En el marco de esta categoría, se identificaron tres instrumentos utilizados por las PESS en ocho municipios, tal y como se esquematiza en el cuadro N° 4.10.

Cuadro N° 4.10. PESS municipales en el CB basadas en Participación y Difusión. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

El más utilizado es el de vinculación, en nueve PESS, que generan instancias para la compra de bienes y servicios en cuatro casos, para la asistencia técnica en dos casos, para generar mejores condiciones de acceso a financiamiento o capacitación ofrecidos por organizaciones del distrito (Hurlingham y Tigre) y un caso para la capacitación. Al ser de vinculación, estas políticas en su conjunto son amplias en términos de destinatarios, incluyendo a emprendimientos unipersonales (y/o familiares) y asociativos (especialmente cooperativas), organizaciones del sector, comercios y pymes de cada distrito; hay un caso en Berazategui que también abarca a escuelas secundarias y familias en general (en términos de consumidoras).

Le sigue en nivel de uso, el instrumento de visibilización con ocho PESS. Si bien actividades de este tipo se realizan prácticamente en todos los casos y, en gran medida, los agentes municipales consideran a las ferias además de una instancia de intercambio, como un medio para lograr mayor visibilización, se han encontrado escasas políticas que se propongan específicamente la difusión del sector. Entre ellas, se destacan en Avellaneda Somos A y los Festivales de la Economía Popular y, en Moreno, Expo Flor (antes denominada Moreno Florece). Sin embargo, se observa que en ninguno de los partidos existe una política de visibilización sistemática de escala considerable^[34].

Es necesario mencionar que los contenidos con los que se realizan las iniciativas de difusión inciden en la construcción de significados del sector, donde parecieran predominar los emprendimientos unipersonales y familiares de EP. Al respecto, entre las iniciativas que vinculan comercialización y visibilización que se destinan a emprendimientos unipersonales y familiares, se pueden captar imágenes y una retórica en torno al éxito vinculado con el esfuerzo individual. Por ejemplo, en el caso de Berazategui, el Catálogo web utiliza la figura de “emprendedor destacado” (sostienen la categoría en masculino, aunque todos los casos observados son mujeres), divulgado con fotos de los individuos que pertenecen a los mismos, difundiendo en la página del municipio de quién se trata, con contenidos del emprendedurismo convencional^[35].

A su vez, se identificaron tres mesas locales (en Avellaneda, San Martín y Moreno) y un foro local (en Moreno), como instrumentos de participación, orientados a emprendimientos asociativos, en especial, empresas recuperadas y organizaciones de pequeños productores agropecuarios. En general, se trata de dispositivos originalmente convocados por los municipios, que promueven el reconocimiento entre actores y sujetos del campo con el municipio a partir de reuniones de intercambio con distinto tipo de frecuencia, en las que se tematizan necesidades y conflictos comunes, se producen avances en resoluciones colectivas y, en especial, se ordenan las prioridades a ser tomadas por el Estado en función de las expresiones de los propios actores y sujetos de la EP y la ESS donde, de todas formas, la última palabra en términos de las decisiones la tienen los municipios, aunque no dejan de ser instancias interesantes de apertura de los mismos a la arena política del sector.

Probablemente la de mayor trayectoria y logros para el sector sea la Mesa de Gestión Compartida de Empresas Recuperadas de San Martín, que nace en 2012 con el fin de “tratar las diversas problemáticas que afectan al sector y buscar, de manera conjunta, posibles soluciones a las mismas para el sostenimiento de las fuentes laborales y el trabajo digno” (Torrano y Paez, 2015: 1). Si bien originalmente fue propuesta por el Estado local que convocó a los miembros de todas las recuperadas del distrito, los sujetos se apropiaron de dicha instancia y la llevan adelante, en especial, las empresas históricas del distrito (Cooperativa 19 de Diciembre y Cooperativa Unidos por el Calzado –CUC–), aunque con ciclos, como veremos en el capítulo siguiente. Se trata de una instancia que acerca posiciones y sirve de puente entre las empresas recuperadas ya constituidas, las que van surgiendo, el Estado local y otras instancias estatales (como el caso ya mencionado de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Producción y Trabajo, entre otros). En dicho marco se elaboró la Ordenanza N° 11.262/2012 sobre el Régimen de Empadronamiento de Empresas Sociales y Cooperativas y la N° 11.835/2015 del programa de Incentivo de Compras Municipales a Empresas Sociales y Cooperativas, descripto en el punto de comercialización. Ambas buscan una mayor y mejor institucionalidad de las empresas recuperadas y considerarlas sujeto de la política pública local.

Por último, el Foro Local de Economía Social (FLES) es auspicioso porque, a pesar que el IMDEL tiene una larga trayectoria en la promoción de estas economías, este sería uno de los primeros intentos de sostener una iniciativa de participación como uno más, como veremos en el siguiente capítulo, junto a ferias, organizaciones e instituciones “que trabajan para que una economía más sana y justa sea posible”^[36], donde el Estado local incidió, por ejemplo, en la declaración de interés de una de las ferias que anteriormente había sufrido reiterados levantamientos por parte de la fuerza policial.

2.1.5 Intervenciones basadas en instrumentos de Fortalecimiento de la Reproducción

Asimismo, se detectaron siete PESS^[37] que fueron clasificadas con la categoría de Fortalecimiento de la Reproducción, lo que desde la perspectiva de la unidad de lo productivo con lo reproductivo planteada por Coraggio (1994) reviste gran importancia y ameritó ser constituida como una categoría específica. Cabe destacarse, de todas formas, que las iniciativas no necesariamente consideran dicha unidad en su intervención, a la vez que los destinatarios mayormente considerados son población vulnerable o ciudadanos en general, al contrario de lo que veníamos viendo anteriormente, donde los emprendimientos tanto individuales y/o familiares o los asociativos, pero siempre de tipo mercantiles, eran destinatarios privilegiados de las PESS.

Este tipo de políticas se estructuran a partir de tres instrumentos. Por un lado, cuatro PESS se basan en la provisión de insumos para el autoconsumo, principalmente semillas para la producción de alimentos y pollitos para obtener aproximadamente una docena de huevos diaria^[38]. Tres de estas, además, capacitan y sostienen huertas, algunas familiares y otras comunitarias. El Programa de Autoproducción de Alimentos y Energías Renovables de San Martín, además, cuenta con biodigestor y paneles solares, siendo una instancia demostrativa de prácticas agroecológicas y energías renovables.

El último instrumento que emergió de nuestro trabajo de campo y fue interpretado como propio del campo de la EP y la ESS por parte de dos municipios, es el mejoramiento del hábitat. En el caso de Avellaneda, incluso llevó a la conformación de la Dirección General de Hábitat y Economía Social, la cual no está estructurada en base a programas y su directora se focaliza en cuestiones de hábitat y vivienda, fundamentalmente en lo que denominan la continuación desde lo local de la gestión de los barrios y viviendas construidos a través del Plan Federal de Viviendas. Los dos programas de San Martín serán retomados en el punto siguiente dada su articulación con los instrumentos de financiamiento.

Cuadro N° 4.11. PESS municipales en el CB basadas en Fortalecimiento de la Reproducción. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

2.1.6 Intervenciones basadas en instrumentos de Financiamiento Directo^[39]

Por último, se encuentran las PESS basadas en Financiamiento Directo, que es el instrumento menos utilizado en el Conurbano. Si bien se registraron experiencias en tratativas de implementar políticas de financiamiento a futuro, las que identificamos efectivamente en implementación^[40] son siete PESS, que se desarrollan en San Martín, Lomas de Zamora, Moreno y San Miguel.

Cuadro N° 4.12. PESS municipales en el CB basadas en Financiamiento Directo. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Nota 1: La normativa e inicio de la implementación fue en 2012, pero los primeros créditos se otorgaron en 2014.

Son políticas que, en promedio, tienen casi 9 años de implementación ininterrumpida, siendo el Banco Social de Moreno, surgido como ya se dijo en plena crisis de 2001, la primera experiencia estatal local en el país operadora de microcrédito (Muñoz, 2007a) y, la más reciente surgida en 2017, el programa Construir Dignidad de San Martín, abocado al financiamiento del mejoramiento progresivo del hábitat.

En dos de los partidos (San Martín y San Miguel) estas políticas lograron el mayor nivel de institucionalidad posible a través de ordenanzas, con circuitos administrativos amplios y aceitados que, en el caso de Gral. San Martín, hasta se gestionan los cobros y pagos no de modo ad hoc sino a través de la propia tesorería del municipio.

El instrumento de financiamiento más utilizado es el microcrédito, siendo el programa San Miguel Emprende el único caso de política de financiamiento basada en subsidios que detectamos en todo el relevamiento (en el resto de los municipios que otorgan subsidios, estos son parte del PEI, presentado anteriormente junto con el resto de los programas del nivel nacional). Para el período analizado, se tratataba de transferencias de $15.000 que se otorgan una única vez y de forma complementaria con el microcrédito en función de la situación de los emprendimientos y la capacidad de pago de los solicitantes. Tal y como nos comentaba el director de Desarrollo Emprendedor y Microempresas:

El subsidio se otorga por única vez y, luego, se puede acceder al microcrédito si el emprendimiento crece. El subsidio actúa de forma complementaria; el otorgamiento del subsidio precede al del microcrédito y previa adjudicación del mismo se realiza un análisis del emprendimiento y su sustentabilidad. En algunos casos, los interesados llegan para pedir el subsidio y porque tienen capacidad de pago se los deriva a microcrédito; en otros casos, se hace la derivación inversa. (Octubre de 2017)

Es una PESS que ayuda a contrastar empíricamente lo sostenido por autores de la literatura microfinanciera, críticos de la intervención estatal en la oferta de microcrédito en general y, en particular, de subsidios en relación con estos. Según ellos, entre otras cosas, evitan la sostenibilidad del microfinanciamiento, no logran llegar a los hogares de bajos ingresos y tienen altas tasas de morosidad, como sostiene por ejemplo Robinson (2004). Podríamos rebatir estas sentencias en base al relevamiento empírico de los casos aquí analizados, lo cual excede nuestro propósito, pero, de todas formas, la mera existencia de esta política con un subsidio claro y explícito (las tasas subsidiadas no siempre tienen estos dos atributos), junto con buenos indicadores de repago en lo que respecta al microfinanciamiento, da cuenta de que es posible sostener políticas en base a ambos instrumentos al mismo tiempo sin caer en los males señalados por dicha autora.

Por su parte, la caracterización de los instrumentos financieros utilizados es esquematizada en el cuadro N° 4.13. Cabe señalar que todas las experiencias sostienen que los créditos que otorgan son microcréditos o fondos rotatorios de similares características, lo que corroboramos en el análisis de las mismas dado que utilizan la mayoría de los mecanismos propios de dicho instrumento. Entre ellos, se encuentra la tecnología crediticia, habiendo encontrado que utilizan grupos solidarios o la individual no convencional y ningún caso de banca comunal. En todos los casos siguen planes de pagos regulares y los incentivos dinámicos propios de la tecnología financiera microcrediticia: tamaño de créditos iniciales relativamente bajos, aumentando escalonadamente con las sucesivas renovaciones y en la medida que los prestatarios demuestran un nivel de repago satisfactorio (Morduch, 1999).

Cuadro N° 4.13. Características de los instrumentos financieros utilizados por las PESS municipales en el CB. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Nota 1: El responsable del Banco Social de Moreno, ante la consulta específica sobre el destino para el hábitat respondió: “Nuestros microcréditos son para la producción, pero si piden para el local o la vivienda, también se puede financiar”.

Al respecto, los montos iniciales tienen un rango que va de $2.000 (el FSS de San Martín) a $13.000 (Lomas de Zamora) y un monto máximo entre $15.000 (Moreno) y $135.600 (San Martín). Sobre estos últimos, el responsable del Banco Social de Moreno nos decía: “somos conscientes que no alcanza para mucho, pero fijamos ese monto teniendo en cuenta los fondos que tenemos para prestar y la alta demanda”. Por su parte, el director de la Dirección General de Economía Social y Solidaria de San Martín, desde donde se implementan las tres PESS basadas en instrumentos financieros, nos decía que

si bien el máximo es el techo de doce Salarios Mínimo, Vital y Móvil que los rige según la ley de microcrédito, en la práctica las solicitudes no superan los dos SMVM, incluso cuando van por la octava renovación […], salvo en el caso del FFS, donde se financian experiencias asociativas que requieren de montos mayores y donde sí el techo funciona como tal. (Abril de 2018)

Profundizamos al respecto en el próximo capítulo. En cuanto a los plazos, van de tres meses a un año, pero, nuevamente, en el caso de San Martín el director general nos informaba que “en la práctica lo máximo es seis meses” y con esquemas de devoluciones mensuales, salvo en Moreno que son semanales.

El único caso que solicita garantías de tipo más convencionales es Lomas de Zamora. En el caso del FFS para experiencias asociativas (la mayoría cooperativas de trabajo), han desarrollado garantías especiales como, por ejemplo, el aval de otra cooperativa.

Como resultado de la aplicación de estos mecanismos, todos los casos tienen tasas de recupero superiores al 95%, lo que es propio de la aplicación adecuada de este tipo de tecnologías.

En lo que respecta a los posibles destinos financiables, es interesante destacar que, además del típico destino para mejoras en lo productivo o comercial, que fuera el más promovido a nivel nacional (y, en los primeros años de implementación de la Ley 26.117, el único destino aceptado por cómo se daba la implementación), en estas experiencias se incorpora el mejoramiento del hábitat.

Por otro lado, en todos los casos se cobra una tasa de interés subsidiada, a excepción del Construir Dignidad que es sin interés, no llegando a cubrir en ningún caso el nivel de inflación ya que, hasta donde tenemos identificado, la tasa más alta sería del 16% en el FFS de San Martín (línea productiva). De todos modos, la cuestión del nivel de interés cobrado requiere una investigación más profunda y un análisis específico de cada caso. En línea con lo previsto desde 2006 por la Comisión Nacional de Microcrédito (CONAMI) en el marco de la Ley 26.117, en la mayoría de los casos los entrevistados sostienen que tienen el 6% (a veces agregan el término “anual”; a veces es a secas)^[41].

A su vez, es preciso señalar, a partir de algunos indicadores, que las experiencias identificadas son de muy diverso alcance, siendo este instrumento el único en el que incluimos este tipo de información. De las PESS analizadas, hasta el cierre de nuestro campo, el Banco Social Moreno era el de mayor alcance con un fondo prestado histórico de $131.246.899^[42] entre 2001-2018, a partir de 33.290 créditos^[43], otorgados a 7.683 prestatarios (este último dato histórico es hasta inicios de 2015, es decir que hasta 2018 era mayor aún).

Le sigue San Martín que, tal y como nos informaba el secretario de Desarrollo Social del municipio en una entrevista en mayo de 2018: “con los tres fondos ya financiamos más de once millones de pesos”, lo que supera ampliamente al cierre de la escritura de la tesis en la que se basa el presente libro^[44] porque especialmente el Construir Dignidad fue de crecimiento alto y rápido. En términos de destinatarios, en un video institucional^[45], el funcionario expresó a fines de 2018 que en el marco de este último programa habían llegado a “aproximadamente 600 familias”. A su vez, en un informe de gestión del FFS (con fecha 12 de marzo de 2018), se expresa que en la línea productiva del mismo se habían otorgado $4.666.000 en 470 créditos: el 92,8% a emprendimientos familiares o individuales y el restante 7,2% a grupos asociativos, casi en su totalidad bajo la forma de cooperativas de trabajo. Esta diferencia en la proporción de destinos de financiamiento es digna de problematización y, si bien excede nuestro período de análisis, amerita aclarar que en el contexto pandémico fue mejorando de forma sensible en favor del asociativismo.

Los casos de Lomas de Zamora y San Miguel pueden ser calificados como de relativo bajo alcance. El responsable del Consorcio de Lomas, en una entrevista realizada en mayo de 2018, informaba que “en este momento hay 142 personas con créditos activos, un histórico $16.348.728 y desde el inicio del funcionamiento del Consorcio se han otorgado 1.956 créditos”. Por su parte, San Miguel tenía aproximadamente 220 créditos otorgados^[46].

En todas las PESS respetamos las unidades de medida que los casos presentaron, siendo las mismas ilustrativas de la población objetivo de cada política y la forma de nombrarla. En términos más generales y analizando la información disponible, todos los programas tienen a emprendimientos unipersonales y familiares como destinatarios; sólo el FFS incluye a los asociativos, mientras que los dos programas dedicados al financiamiento del hábitat en San Martín se destinan a población vulnerable y considera sobre todo la autoconstrucción con acompañamiento estatal.

Hasta aquí se han desarrollado en profundidad las PESS locales a partir del detalle de los 25 instrumentos en los que se basan. En lo que sigue, se exponen otras dos dimensiones de análisis: los destinatarios de las políticas y, luego, los modos de participación que fueron identificados en nuestro trabajo de campo.

3. Los destinatarios de las políticas locales de economía social y solidaria

Si bien venimos haciendo menciones al tipo de destinatario mayoritario en cada categoría de instrumentos, en este punto nos dedicamos a analizarlo específicamente tomando al conjunto de PESS.

Los diversos términos con los que las PESS locales denominan a sus destinatarios fueron interpretados y clasificados tomando como base las categorías del OPPEPSS, con agregados y leves modificaciones, siguiendo algunas de las definiciones del primer capítulo. De este modo, los tipos de destinatarios identificados en las PESS locales del CB que se reconstruyeron son los siguientes:

• Emprendimientos unipersonales y familiares (sin la distinción “rurales y urbanos” que realiza el OPEPPS, dado que en el CB se han identificado sólo urbanos o periurbanos), entendidos en el sentido de Coraggio (1994, 2010), es decir, como extensiones de las unidades domésticas populares;
• Emprendimientos asociativos, que abarcan distintos tipos de cooperativas, empresas recuperadas, mutuales, asociaciones, grupos no constituidos formalmente, etc. Siguiendo la noción de emprendimientos asociativos mercantiles de Coraggio y Federico Sabaté (2010). Si bien existen tanto emprendimientos asociativos mercantiles como no mercantiles, en nuestro relevamiento emergieron como destinatarios de las PESS sólo los primeros, de ahí que no se realice la distinción al respecto;
• Pequeños productores periurbanos, con similares características a los primeros y las organizaciones que nuclean a los segundos, aunque con la especificidad de dedicarse a la producción hortícola y florícola, con la tradición de los organismos tecnológicos de denominarlos productores (al contrario de los anteriores que, en gran medida, disputan significados y sentidos con las propuestas basadas en el emprendedurismo convencional); esta categoría abarca tanto prácticas de la agricultura familiar como de la agroecología;
• Categorías genéricas: se identificaron PESS cuya población objetivo son jóvenes, población vulnerable y ciudadanos en general;
• Otros: del trabajo de campo surgieron otro tipo de destinatarios no exclusivos de alguna PESS sino como parte de un conjunto de destinatarios múltiples, por lo que no ameritó su consideración como un destinatario específico. Se trata de microempresas, pymes, empresas del distrito (es decir, que además de las mipymes estaría incluyendo las de mayor escala), pequeños comerciantes y entidades de apoyo a la ESS.

De este modo, al analizar la cantidad de PESS locales del CB en función de sus destinatarios (cuadro N° 4.14), se observa que por sobre cada categoría predominan los destinatarios múltiples y que, si bien los emprendimientos unipersonales y familiares siguen en importancia, apenas superan el tercio de las PESS, contemplando una heterogeneidad en términos de la población objetivo que contrasta con la impronta institucionalizada a nivel nacional, concentrada casi exclusivamente en dichos emprendimientos.

Cuadro N° 4.14. Cantidad de PESS municipales en el CB según el tipo de destinatarios. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Nota 1: incluye también otro tipo de destinatarios no incluidos en los anteriores pero que no son destinatarios exclusivos de ninguna PESS, de ahí que no fueron discriminados (ver el desagregado en cuadro 4.16).

Si desagregamos las distintas combinaciones cuando las PESS tienen destinatarios múltiples, existe un leve predominio (cinco PESS) de los emprendimientos unipersonales y familiares junto con los ciudadanos en general, usualmente en calidad de consumidores; aunque, también, en varias PESS de Formación y Conocimiento. Es interesante que las categorías que hacen referencia explícita a las empresas según su tamaño (microempresas, pymes), hayan emergido junto con otros destinatarios.

Por otro lado, esta caracterización da cuenta de que los emprendimientos asociativos son sujetos de políticas locales en 8 casos y forman parte de los destinatarios múltiples en otros 18, según el detalle del cuadro N° 4.15.

Si bien existe un predominio de la forma cooperativa (en 6 de las 8 PESS específicas y en 10 de las 18 PESS que contemplan a los emprendimientos asociativos junto con otro tipo de destinatarios) –y esto pueda deberse en parte a las cooperativas de trabajo gestadas desde las políticas públicas y las especificidades de dicha cuestión problematizada en el capítulo 2–, es interesante que le sigue en cantidad de menciones (en siete PESS) las empresas recuperadas que prácticamente no tuvieron políticas supralocales específicas y, emparentada, la figura de empresa social, tal y como se desarrolló anteriormente en relación con las PESS de San Martín, donde pareciera un artilugio para incluir a las empresas recuperadas sin mencionarlas explícitamente en aquello que a cuestiones normativas respecta y, por tanto, incidiendo también en las PESS.

Cuadro N° 4.15. Detalle de las PESS municipales en el CB destinadas a emprendimientos asociativos. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

A los fines comparativos entre los municipios en relación con los destinatarios de sus PESS, surgen dos perfiles muy marcados. Por un lado, uno más acotado que nuclea a nueve municipios que tienen en su mayoría como destinatario a los emprendimientos unipersonales y familiares, a lo que se suman destinatarios múltiples que no contiene emprendimientos asociativos y una sola PESS que se destina a ciudadanos en general. Por otro lado, hay cinco municipios con un perfil más variado, que encierra específicamente a los emprendimientos asociativos y a destinatarios múltiples que también los incluyen, a lo que se suman PESS con otros exclusivos.

Este panorama cuantitativo se enriquecería con un abordaje cualitativo que plantee el uso y los significados de las categorías de destinatarios por parte de los agentes municipales. En el capítulo que sigue profundizamos en San Martín y Moreno aunque, en general, percibimos una heterogeneidad interesante entre los municipios (y dentro de cada uno de estos también) lo que ilustramos a continuación con otros dos municipios.

Por un lado, en San Miguel, donde no hemos registrado mención alguna a las formas asociativas, siendo las categorías de destinatarios utilizados las de emprendedores, emprendimientos y microempresas, hay una sola mención al trabajo autogestivo en la entrevista referida anteriormente a la funcionaria a cargo de estas políticas, entendiendo por éste al autoempleo/cuentapropismo. Se evidencia al respecto un posicionamiento coherente ya que, en los inicios del diseño e implementación de las PESS en dicho municipio, la funcionaria que estuvo a cargo de las mismas desde el inicio nos manifestaba: “¿Te la hago corta? Acá economía social es microemprendimientos y microcrédito”^[47].

Por otro lado, en un marcado contraste, identificamos el posicionamiento del subsecretario de Economía Social de Florencio Varela^[48], donde no sólo reconoce específicamente las formas asociativas sino que les atribuye un modo de funcionamiento diferenciado. Al respecto de la trayectoria deseable de las cooperativas allí promovidas, ante la aseveración de la periodista que las cooperativas que nacen en el marco del Programa Argentina Trabaja pueden ir creciendo y pasar a ser “una mini empresa, una pyme” como algo valorable y positivo para ella, el funcionario responde:

si bien el espíritu nuestro es seguir creciendo, no sé si la palabra justa es pyme… nosotros estamos preparados y convencidos que vamos a seguir siendo cooperativistas. Queremos poner nuestras cooperativas a la altura de una empresa social, al margen de que no en muchos lugares la ley de trabajo nos permite competir con las sociedades de responsabilidad limitada o las sociedades anónimas; aunque nuestra mano de obra está igual o mejor porque sabemos que es nuestro trabajo, que lo mejor que tenemos es nuestra cooperativa y por eso cada trabajador trata de dejar en lo más alto lo que es su cooperativa y, en general, el cooperativismo varelense. (Marzo de 2018)

Posicionado desde el trabajo, cuando el funcionario habla de las empresas que en la subsecretaría a su cargo promueven, agrega el adjetivo social y las opone a las empresas a secas. Es interesante el uso de esta categoría a la luz de los debates internacionales sobre la misma, correspondiendo probablemente al segundo tipo de los identificados por Defourny y Nyssens (2016) y que Vázquez (2019) encuentra que son los mayoritarios en Argentina.

4. En la búsqueda de modos participativos de construcción y producción^[49]

Recordando de la introducción y el capítulo 1 que la participación es uno de los principios y atributos deseables de las PESS según Hintze (2014) y Coraggio (2011b y c), a lo que se suma la importancia de que las políticas no sean de tipo top-down para aumentar su efectividad, tanto para que respondan a las necesidades de la ESS como para que se consideren las capacidades de los gobiernos, lo cual en gran medida se logra garantizando que sean coconstruidas según proponen Mendell y Alain (2013), en nuestro trabajo de campo procuramos identificar este tipo de prácticas.

Para ello, partimos de la distinción entre la co-construcción de políticas cuando los actores de la sociedad civil y del mercado concurren en el diseño y la concepción de las políticas, de la co-producción que es cuando participan de la implementación o aplicación de las mismas tal y como ha desarrollado Vaillancourt (2011).

De este modo, identificamos que 25 de las 80 PESS locales del CB cuentan con espacios para la participación de actores no estatales, de las cuales 13 son coconstruidas (cuadro 4.16) y 12 coproducidas (cuadro N° 4.17), en 9 de los 14 municipios analizados: Alte. Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, San Martín, Hurlingham, Malvinas Argentinas, Moreno, San Miguel^[50].

Este hallazgo es interesante ya que, al contrario de la institucionalización de la ESS en las latitudes desde donde provienen los principales desarrollos teóricos y las prácticas participativas en relación con las PESS, como puede ser Quebec a partir del trabajo a nivel global que recién mencionamos de Mendell y Alain (2013) pero que proviene de esa matriz originaria histórica regional (Vaillancourt y Favreau, 2001; Neamtan, 2003; Mendell, 2007; Zerdani y Bouchard, 2016; entre otros), en nuestro país no predomina la participación en las PESS e incluso estas alternativas socioeconómicas siguen teniendo un escaso reconocimiento estatal, incluso a partir de leyes que utilizan la categoría de economía social pero que en esencia niegan su carácter asociativo y le atribuyen un carácter de alta vulnerabilidad (como el monotributo social, al que debe inscribirse individualmente cada miembro de una organización, o la ley nacional de microcrédito, que calcula los montos prestables en función de canastas básicas por familias tipo tal y como vimos en el capítulo 2).

A su vez, hasta el momento, teníamos conocimiento de que el espacio para la participación de actores no estatales en la implementación de políticas públicas era más bien acotado a las políticas sociales asistenciales y estaba abierto sobre todo a actores del tercer sector (especialmente las denominadas Organizaciones No Gubernamentales –ONG’s–). En este sentido, un relevamiento sobre algunos municipios del CB en 2005 daba cuenta de que aún en estos contextos participacionistas,

la mayoría de los programas sociales que se implementan en estos municipios, no convocan a actores de la sociedad civil a participar en su gestión. Entre los programas que sí incorporan la participación de actores no gubernamentales, sobresalen los que adoptan un formato socioproductivo, es decir, donde los beneficiarios individuales participan, con su trabajo, en la implementación del programa. En los pocos casos en que se registra la participación de organizaciones en la gestión de las políticas, dicha intervención se ubica sólo en el nivel de la implementación de las acciones, y no se ha encontrado ningún caso de participación en los momentos de decisión o de monitoreo o control de los programas. (Rofman, 2007: 12-13)

Por tanto, los hallazgos de nuestro trabajo de campo una década después resultan alentadores no sólo porque existen más iniciativas participativas sino, además, porque como veremos en los cuadros que siguen, se han identificado tanto políticas que típicamente pueden ser catalogadas de políticas sociales y otras de políticas económicas, y fundamentalmente, porque proliferaron instancias de co-construcción y no sólo de co-producción con una gran diversidad de actores socioeconómicos.

En el Cuadro N° 4.16. se exponen las PESS coconstruidas. La denominación de los actores y si pertenecen a federaciones u otro nivel mayor (confederaciones, uniones, etc.) respetan las categorías emergidas en el campo. En ese sentido, se observa en las PESS coconstruidas un perfil relativamente consolidado de actores asociativos, movimientos sociales (como el Frente Popular Darío Santillán) y sindicales, tanto históricos dentro de nuestro país (como la CTA), a los que se suman los más recientes (como la CTEP), que están institucionalizando la EP desde una categoría reivindicativa, tal y como se desarrolló en el capítulo 1. También es destacable el amplio espectro dentro de la EP y la ESS: cooperativas de diverso tipo, empresas recuperadas, asociaciones de pequeños productores agropecuarios periurbanos, organizaciones de base con iniciativas mercantiles, redes y federaciones de relativamente pocos años de creación junto a otras de mayor trayectoria, así como entidades de apoyo de diversa índole. También se identifican actores del mercado, tal y como los denomina Vaillancourt (2011): la Confederación Argentinade la Mediana Empresa (CAME) y la Cámara de Comercio e Industria de San Miguel (CCISM) en las intervenciones de dicho partido. Este aspecto se suma a lo ya expresado sobre la concepción de los destinatarios de las PESS que tiene este caso y a la impronta de la incubadora cuando se analizaron los instrumentos, todo lo cual da cuenta de un sentido mercantilista convencional en las PESS de dicho gobierno local.

Las PESS coconstruidas abarcan varios instrumentos de política, trascendiendo los de participación en sí. Sobre estos últimos, se observa la práctica de mesas a secas o de gestión compartida (en Avellaneda, San Martín y Moreno) y un foro local en Moreno surgido desde la sociedad civil en 2018 al que el Estado se sumó desde su inicio. Recordemos que las figuras de consejos o consorcios no surgieron del nivel local sino supralocal con los CLA del INTA y los consorcios que promovía la política nacional de microcrédito entre 2006, desde la vigencia de la ley de microcrédito, hasta 2015, ya que, si bien desde 2016 la ley siguió vigente, este componente de la misma fue desactivado, como ya se explicó en el capítulo 2.

Cuadro N° 4.16. PESS municipales en el CB con mecanismos de co-construcción. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

Por último, es interesante analizar estas PESS teniendo en cuenta las dimensiones propuestas por Clemente (2016) para abordar la participación como enfoque de intervención social. Al respecto, puede sostenerse que, en general, se trata de experiencias de muy diverso tipo en términos de su sentido, temporalidad (tanto en su extensión a lo largo del tiempo como periodicidad y sistematicidad), potencialidad y el factor crítico. En relación con este último, la autora sostiene que el mismo

hace a la necesaria politización que debe comprender una propuesta participativa, en el sentido de que los sujetos vean como necesaria la problematización, el debate y la acción sobre las causas y la transformación de los problemas que los convocan y justifican su acción conjunta. Definitivamente, es en este último factor que una política participativa se diferencia de otras propuestas, que también, bajo la lógica de los derechos, cuando no se politiza el proceso pueden alimentar una relación clientelar en el sentido literal de esta palabra. (Clemente, 2016: 133)

De todas las iniciativas con esta gobernabilidad abierta, probablemente la Mesa de Gestión Compartida con las Empresas Recuperadas de San Martín sea la que mejor exprese dicho factor. En el marcado contexto de fragmentación que históricamente ha caracterizado a las recuperadas, la mayoría de estas experiencias de San Martín privilegian este espacio como instancia de organización y disputa de derechos desde lo local, incluso cuando algunas de ellas forman parte de las federaciones y movimientos. La breve presentación de este espacio realizada anteriormente, con el resultado de las normativas gestadas participativamente y la vocación permanente por problematizar y abordar temáticas críticas para un sector dinámico y que va incluyendo a las experiencias que comienzan a incursionar en la recuperación de sus fuentes de trabajo, corporiza una arena de gestación de políticas públicas para el sector, donde se conjugan elementos de la democracia representativa y de la democracia participativa en la toma de decisiones de política pública. Profundizaremos a su vez sobre esta práctica en el capítulo 5.

En cuanto a las PESS coproducidas, si bien se pueden observar actores con el mismo perfil y hasta los mismos concretamente que en las PESS coconstruidas, en este caso también surge la participación en la implementación de emprendimientos unipersonales y familiares, en especial en relación con los instrumentos vinculados a las ferias y el financiamiento directo. Al respecto, consideramos que el análisis de lo participativo a nivel de los instrumentos amerita ser profundizado en investigaciones futuras ya que se observan indicios de distintos procesos, dando cuenta de patrones que exceden lo local. Por ejemplo, es claro que, en el caso del financiamiento, la co-producción ha sido tallada por la política nacional de microcrédito.

Así como en San Miguel se identificaron actores del mercado, podríamos identificar al IDEB Moreno con dicha caracterización. Sin embargo, predomina su identidad mixta a partir de la caracterización realizada en Muñoz (2007a) sobre el IDEB Moreno, compuesto tanto por organizaciones privadas (por ejemplo las cámaras empresariales distritales) como por el propio municipio y con un trabajo articulado con el IMDEL sostenido durante muchos años, lo que lo aleja del perfil de un mero actor del mercado.

A nivel de instituciones de la sociedad civil más tradicionales, surge en esta PESS el actor Cáritas (nacional y local) para una PESS de financiamiento en San Martín.

Es interesante remarcar, por último, que a nivel de actores públicos estatales extra municipales, hayan emergido la UNQUI y la UNAJ en la Escuela de Emprendedores de Berazategui y el INTA en relación a la producción primaria.

Cuadro N° 4.17. PESS municipales en el CB con mecanismos de co-producción. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.

5. Hacia una tipología de municipios^[51]

Tal y como se presentó en el primer capítulo, existen diversas corrientes en el campo de la ESS, con una serie de debates estructurantes. En este punto de cierre del capítulo, y luego de haber analizado las PESS con distintos niveles de profundidad en función de la información disponible para la escala de 14 partidos con PESS, desarrollamos una tipología de los municipios a través de un intento de operacionalización de las tres corrientes planteadas por Coraggio (2013): la primera corriente denominada integracionista por el autor y que aquí rebautizamos (con acuerdo del mismo) como de EP mercantilista; la segunda corriente, como de ESS propiamente dicha y la tercera, de la construcción de otra economía.

El análisis aquí desarrollado toma como base cuatro dimensiones de análisis. En primer lugar, se tiene en cuenta si los instrumentos de política son los propios de la corriente integracionista, relativamente institucionalizados y que intentan crear las condiciones que requieren los emprendimientos mercantiles de la EP para prosperar, entre los que identifica:

formación (inyección de espíritu de empresa, contabilidad, conocimientos sobre los trámites u otras relaciones con el estado, identificación de mercados potenciales, métodos de propaganda y comercialización, selección de técnicas de producción, gestión elemental del negocio y, muy importante para muchos promotores, una nueva cultura de separación del emprendimiento y la familia); donación de una dotación de medios de producción iniciales o un crédito inicial para adquirirlos; acceso recurrente a crédito para acompañar el proceso de consolidación o para atender necesidades de consumo de los emprendedores […] [detallando luego más específicamente] el microcrédito, las incubadoras de emprendimientos mercantiles, las mismas cartillas de formación, regulaciones que reconozcan a estas formas en su especificidad y faciliten su funcionamiento: que puedan facturar sus compras y ventas, pagar o ser exentos de impuestos, recibir apoyos del Estado, tener acceso a crédito, etc. (Coraggio, 2013: 13-14)

Si sólo se consideran este tipo de instrumentos, se estarán aportando indicios sobre la adhesión de los casos a la primera corriente identificada por Coraggio. Si, además de dichos instrumentos, se desarrollan otros que trasciendan la esfera de la producción y la circulación, como por ejemplo al incorporar el consumo o el hábitat, se tratará de casos que trascienden dicha corriente. Para la tipología propuesta, se construyó una variable dicotómica al respecto de si los casos desarrollan instrumentos que exceden la (re)inserción o si no lo hacen y, en caso de hacerlo, se considera la cantidad de PESS que trascienden lo productivo y de la circulación entre paréntesis indicando, a mayor cantidad de PESS, más elementos para considerar al caso más allá de la primera corriente.

La segunda dimensión de análisis que resulta útil para distinguir el sentido que desde los municipios se le da a la ESS a través de las PESS, es si los emprendimientos asociativos forman parte de los destinatarios de las mismas o no, y la tercera, si existen mecanismos de participación de actores de la ESS en las PESS, como indicio de una creciente vocación hacia la construcción o el fortalecimiento (allí donde existan) de sujetos colectivos que, entre otras cuestiones, problematicen lo económico y lo político y decidan tallar las políticas públicas para el sector. Aquellos casos que no consideren a los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios de política o que lo hagan como meros receptores de las mismas y no participando de su construcción o implementación, tendrán rasgos de la primera corriente mientras que, si los consideran y de un modo más activo, tendrán elementos de la segunda o tercera corriente.

Por último, la cuarta dimensión se basa en nuestra interpretación de los niveles de acción entre lo microeconómico y lo mesosocioeconómico que tienen los municipios alrededor de las PESS, no habiendo detectado intervenciones a nivel sistémico, y circunscribiéndonos, por tanto, a la primera o la segunda corriente.

El análisis articulado de estas cuatro dimensiones arroja el siguiente panorama. Por un lado, identificamos un primer grupo compuesto por siete municipios que tienen una impronta típica de la primera corriente. Se trata de Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes, San Miguel y Tigre. Los instrumentos de política que utilizan estos casos son los señalados por Coraggio como de (re)inserción y centrados en la producción y la circulación. Al respecto, vale la pena aclarar que la existencia de una sola iniciativa que trascienda las políticas de reinserción no da cuenta de una impronta más generalizada o de diversas inquietudes de un sentido más social y solidario. Por eso, por ejemplo, en Ituzaingó existe la iniciativa Ahorremos juntos. Del Productor al Barrio (lanzada en 2018) cuyo objetivo declarado consiste en “Acortar la brecha de precios que existe entre el productor y el consumidor, ofreciendo así a los vecinos y vecinas la posibilidad de adquirir productos de calidad a un precio razonable”; considera el consumo y no sólo la producción, aunque, de todas formas, el sentido mayoritario del municipio en relación con sus PESS sea típico de la primera corriente. Lo propio sucede con el programa Huertas Matanceras de La Matanza que busca “mejorar y diversificar la alimentación de las familias, escuelas, instituciones y organizaciones de la comunidad que participan del programa; promover tecnologías apropiadas para la producción de cultivos; y promover alternativas productivas que puedan integrarse en un mercado de economía social”.

A su vez, se trata de casos que no consideran los emprendimientos asociativos como destinatarios de sus PESS, con un Estado local mono-constructor de las políticas –salvo Hurlingham, que los produce junto con la Red Gesol, aunque en un sentido propio de la primera corriente de ESS, y San Miguel que, en línea con el sentido mayoritario de sus intervenciones, coconstruye la incubadora de emprendimientos y las rondas de negocios con actores del mercado, como los denomina Vaillancourt (2011)–.

En cuanto a los niveles de acción, estos casos tienen abordajes microeconómicos, a excepción de San Miguel que, si bien considera el nivel meso, lo hace apuntando a la articulación entre los emprendimientos mercantiles de la EP con el subsistema empresarial capitalista del partido, es decir, en términos de Coraggio, “redes meramente económicas” y, por tanto, características de la primera corriente.

Por otro lado, identificamos un grupo compuesto por tres municipios que procuran la creación de un sector orgánico de ESS y, por tanto, se ubican dentro de la segunda corriente identificada por Coraggio. Se trata de Avellaneda, San Martín y Moreno; los dos primeros utilizan la categoría de ESS, mientras que en Moreno se usa sólo esporádicamente y por parte de algunos funcionarios a nivel discursivo (no en programas ni unidades organizativas), siendo más habituales las categorías de economía social o EP.

Son experiencias estatales de promoción que, si bien utilizan los instrumentos de (re)inserción, los trascienden. Por ejemplo, tienen una política de formación que no sólo se dedica a cuestiones microeconómicas o de gestión empresarial sino que incluye la formación política, con iniciativas como la Cátedra Libre de ESS “Raimundo Ongaro” de Avellaneda, los cursos para productores familiares de Moreno con reflexiones sobre el accionar en situaciones de crisis o la problematización del individualismo y la promoción de estrategias económicas individuales en el curso de Capacitación para Gestión de Emprendimientos (a secas) de San Martín. A su vez, sostienen políticas que, entre otros objetivos, se proponen aumentar la visibilidad del sector a través de los festivales de la EP en Avellaneda, una “ienda solidaria en San Martín, la marca asociativa Hecho en Moreno, Moreno Florece/Expo Flor. También tienen políticas de mejoramiento del hábitat para familias de la EP en Avellaneda y San Martín, promoción del autoconsumo (huertas en los tres partidos, Programa de Autoproducción de Alimentos y Energías Renovables en San Martín, el Centro de Multiplicación Avícola en Moreno), y el sostenimiento o la participación en mesas y foros locales del sector (Mesa de Economía Social de Avellaneda, Mesa de Gestión Compartida con Empresas Recuperadas de San Martín, Foro Local de Economía Social de Moreno y la Mesa de Producción Local de Moreno) que constituyen redes que involucran reciprocidades, con solidaridades sociales y políticas y no sólo económicas.

Estos tres casos consideran los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios e incorporan mecanismos participativos en sus PESS, reuniendo 16 de las 25 políticas participativas. Por su parte, los tres casos, además de un nivel microeconómico más amplio que lo convencional, sostienen intervenciones de tipo mesosocioeconómico.

El resto de los municipios (Alte. Brown, Berazategui, Florencio Varela y Malvinas Argentinas) no son claramente identificables como de la primera o la segunda corriente. Si bien son más propios de la primera, detectamos indicios de inquietudes por encarar una promoción que trascienda la mera inserción o reinserción de la EP a nivel micro, habiéndolos clasificado con una categoría intermedia que da cuenta de dicha situación, la cual denominamos como EP con indicios de EPS y explicamos a continuación en cada caso, brevemente, cuáles son los indicios que llevan a la creación de esta categoría intermedia.

En el caso de Almirante Brown, se observa la conformación de un emprendimiento asociativo denominado “La kermese para los chicos y los grandes en tu barrio”. El director del IDEIS expresaba que “es un emprendimiento autogestionado que funciona como una cooperativa de hecho” (abril de 2018), por lo que, si bien no se dirigen a emprendimientos asociativos, surgió la conformación de uno de ellos en el marco de una de las PESS y es con quienes coproducen los encuentros de comercialización.

A su vez, a lo largo de las entrevistas realizadas, se observó una necesidad de diferenciar la promoción de emprendedores que se realizaba durante gestiones anteriores y se encontró coincidencia en los testimonios al respecto de que la gestión que asumió a fines de 2015 comenzó a llevar adelante una promoción “en un marco de economía popular y social”, expresión utilizada también en las ordenanzas 10.733 y 10.734 aprobadas en 2016 que dan cuenta de la institucionalización de las dos políticas municipales relativas al sector.

Por su parte, en Berazategui, si bien en los programas no se utilizan las categorías de economía popular, social, solidaria (ni combinaciones) sino meramente la de emprendedores, en las entrevistas los funcionarios y técnicos utilizan la expresión de economía social. Observamos indicios interesantes en cuanto al sentido de las políticas que sostienen que, transversalmente, opera en los niveles micro y meso y consideran a los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios. En términos más específicos, este caso se destaca por una amplia e interesante batería de programas e iniciativas, entre las cuales tres de ellas utilizan instrumentos que trascienden los de (re)inserción y se centran en el consumo (con adjetivos: solidario, vecino, sin intermediarios, justo) y la formación: Comercio Solidario para facilitar y fortalecer el consumo ético: Mercado Vecino busca la comercializar en forma directa entre la agricultura familiar y los consumidores a precio justo; y El Emprendedurismo en las Escuelas, donde se intenta diversificar el imaginario sobre el trabajo más allá del empleo, siendo la Dirección de Empleo desde donde se implementan todas estas iniciativas. Una cuarta iniciativa que sí es más típica de la reinserción, las Micro Unidades Productivas Alimenticias (MUPROA)^[52], lo hacía de un modo que apela al sentido social y solidario de la segunda corriente ya que promueve la habilitación de espacios comunitarios de producción alimenticia en organizaciones de base preexistentes. Además, dos de las PESS incorporan mecanismos participativos con actores de la ESS. El primero de éstos es el recién mencionado Mercado Vecino, que se coproduce con la Unión de Trabajadores de la Tierra (UTT) y la Cooperativa de Productores Las Acacias Unidas. Por otro lado, la Escuela de Emprendedores articula con organizaciones que así lo requieran para brindar capacitaciones específicas. En este marco, existe una articulación con el Movimiento de Cartoneros y Recicladores (MOCAR), para brindar capacitaciones sobre asociativismo y gestión cooperativa en la sede de la organización, participando, entre otras cuestiones, en el tallado de los contenidos de la formación.

Por su parte, si bien el caso de Florencio Varela lleva adelante políticas para emprendedores y pequeños productores periurbanos desde el año 2002, es especialmente desde la conformación de la Subsecretaría de Economía Social en 2016 que se ve un renovado sentido de intervención más propio de la segunda corriente de ESS, jerarquizando los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios y una vinculación que trasciende lo meramente económico. Esto se ve, en particular, a través de la iniciativa que consiste en el acompañamiento técnico a cooperativas con un esquema de co-construcción junto con la Federación de Cooperativas de Trabajo Unidas de Florencio Varela (FECOTRAUN-FV), perteneciente a la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT).

Por último, en el caso de Malvinas Argentinas, a la existencia del programa Huertas Familiares, que se propone “fortalecer una alimentación saludable y que las familias tengan sus huertas”, se suma que se trata de un programa coproducido con la Organización de Productores de Malvinas Argentinas, un grupo de productores originalmente nucleados a partir del Pro-Huerta que organiza diferentes actividades de fomento de la agricultura urbana, destacándose la Feria de intercambio de semillas y plantas (que lleva 17 años consecutivos) y las ferias de productos agroecológicos en la Estación de Los Polvorines.

En términos de los niveles de acción de estos casos (aún en proceso de consolidación para su clasificación), interpretamos que Almirante Brown y Malvinas Argentinas tienen una intervención desde el nivel microeconómico más convencional, mientras que Berazategui y Florencio Varela, además de lo micro, sostienen intervenciones de tipo mesosocioeconómico.

Son cuatro casos diversos, destacándose Berazategui por la mayor cantidad y detalle de los indicios observados, pero en general, todos ellos requieren que estas nuevas políticas se desarrollen a lo largo de períodos más prolongados para dictaminar si continuarán con una impronta más típica de la primera corriente o si, a partir de los indicios aquí captados, lograrán desarrollar un sentido social y solidario propio de la segunda corriente de promoción de la ESS.

La clasificación obtenida observa a cada una de las dimensiones con la misma ponderación y aditivamente se define el sentido mayoritario en base a la dominancia, tratándose de variables dicotómicas que también admiten la consideración de la cantidad de PESS, lo que refuerza el sentido atribuido a los casos. Por ejemplo, si bien los casos de Ituzaingó y La Matanza son consideradas afirmativamente en la dimensión de instrumentos que exceden la (re)inserción, se trata de una sola PESS en cada municipio lo que, junto con la no consideración de emprendimientos asociativos ni de mecanismos participativos, lo convierte en un caso con sentido de EP mercantilista.

El resultado obtenido es resumido en el cuadro N° 4.18 a partir de tres categorías de municipios según el sentido mayoritario otorgado a la ESS a través de sus PESS: EP mercantilista, propia de la primera corriente de promoción de la ESS identificada por Coraggio (Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes, San Miguel y Tigre); economía social y solidaria propia de la segunda corriente (Avellaneda, General San Martín y Moreno); y, en transición, un sentido de EP con indicios de EPS (Almirante Brown, Berazategui, Florencio Varela y Malvinas Argentinas).

Posiblemente, por las características de nuestras unidades de análisis, era más complejo encontrar prácticas propias de la tercera corriente.

Cuadro N° 4.18. Tipología de municipios según sentidos de sus PESS municipales. 2016-2018

Fuente: Elaboración propia.