Una propuesta de estudio de la acción política de las clases terratenientes (1960-1980)

Vannessa Morales Castro^[1]

Introducción

El papel del Estado y las políticas públicas han sido en América Latina arena de disputa por parte de distintos actores sociales ya que representan la condensación de cuestiones sociales problematizadas (Oszlak, 2006). Muchas veces la integración de estas cuestiones en la agenda política son el producto de la iniciativa autónoma del Estado de intervenir en alguna dimensión social y así cumplir con sus objetivos trazados (Skocpol, 1985). Aunque el Estado toma decisiones de forma independiente, esta autonomía es relativa pues existen grados de diferenciación interna en las esferas estatales, las cuales están en constante interacción con actores sociales afectados que intentan preservar sus intereses tratando de influir en las decisiones de política pública.

En otras ocasiones, las políticas públicas son el resultado de la movilización social o de la presión política y social de grupos de poder. De este modo, el surgimiento de una cuestión social resulta ser un campo de disputa entre diferentes actores sociales que se encuentran por fuera del Estado; entre los actores sociales afectados por las instituciones estatales; y también entre distintas esferas dentro del aparato estatal, planteando una variedad de decisiones que no son monolíticas ni permanentes (O’Donnell y Oszlak, 1995). En ese sentido, las políticas públicas que atienden determinadas cuestiones sociales pueden ser analizadas como procesos con ciclos vitales donde el fin puede ser la solución del problema o el cambio de prioridades por parte del Estado que deja de problematizar la cuestión.

En la década de 1960 la reforma agraria fue vista por diversos actores como una necesidad para profundizar el proceso de industrialización del denominado tercer mundo. En el marco de la Alianza para el Progreso^[2] (APP), ésta fue asumida por la mayoría de las administraciones de la región como un problema de tenencia y administración de la tierra, mas no como un problema estructural de la sociedad latinoamericana que excedía la cuestión de la propiedad y, por el contrario, implicaba verdaderas transformaciones sociales y políticas (García, 1973).

Retomando la propuesta analítica sobre el Estado de Jessop (2014), esta investigación procura abordar el entramado de relaciones y articulaciones diferenciales establecidas entre la organización gremial de los terratenientes, Sociedad de Agricultores de Colombia^[3] (SAC), y los distintos gobiernos de Colombia a propósito de la implementación de la reforma agraria de los años sesenta. Esta última es abordada desde su ciclo vital, período que inicia hacia fines de 1959 y se extiende hasta 1980. De este período interesa analizar los planteamientos y acciones desarrollados por los terratenientes, en tanto élites agrarias, a partir del análisis de la revista institucional de la SAC, Revista Nacional de Agricultura, entre 1960 y 1980.

Si se entiende que la reforma agraria constituyó un proceso social, aquí se presenta una pequeña parte de él, es decir, las interacciones entre el Estado y los terratenientes, agrupados en la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) a partir de la decisión política de impulsar un proceso de reforma agraria. El análisis tomó en consideración las relaciones establecidas entre el gremio y el Poder Ejecutivo, en al menos cuatro períodos gubernamentales. El primero fue el gobierno de Guillermo León Valencia^[4] (1962-1966), con el que hubo sintonía en materia de seguridad pero fuerte oposición en su último año cuando este intentó impulsar una reforma laboral y otra tributaria. El segundo fue el de Carlos Lleras Restrepo^[5] (1966-1970), con el que hubo mejores relaciones a pesar de que este intentó agilizar la titulación de tierras e impulsara la organización política pero titulada de los campesinos. El tercer gobierno fue el de Misael Pastrana Borrero^[6] (1970-1974), con el que se lograron revertir los pocos avances obtenidos tanto a nivel institucional con la pérdida de funciones del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), como a nivel laboral y tributario. Finalmente, el cuarto gobierno fue el de Alfonso López Michelsen^[7] (1974-1978), en el que se evidencia una pérdida de importancia de la reforma agraria y con el que se mantuvieron relaciones cordiales aunque algunas discordancias públicas en materia de seguridad.

La decisión de segmentar el estudio por períodos presidenciales respondió a dos situaciones: el marcado presidencialismo del país, por un lado, y, por el otro, la posición estratégica de la SAC frente a éste, dada la histórica relación de cercanía entre varias figuras presidenciales, sus familias y la organización gremial.

Metodología

Para poder reconstruir la postura y el accionar de la SAC durante el proceso de reforma agraria, se consultaron documentos históricos de la organización, cuya sistematización permitiera reconstruir y entender, de acuerdo con las distintas coyunturas, las acciones implementadas y las opiniones públicas adoptadas por el gremio a lo largo del tiempo en el que la reforma agraria estuvo presente en las agendas políticas de al menos cuatro gobiernos colombianos entre 1960-1980.

Responder a este objetivo marcó el camino de una investigación de tipo documental. Para obtener la información histórica del gremio el material fue consultado en el archivo físico de la Biblioteca Nacional de Colombia donde se encuentran todos los números de la revista. ¿Por qué estudiar la revista? Como estrategia de reconstrucción histórica, la investigación en torno a una única fuente resulta problemática en tanto que impide el abordaje de otras dimensiones constitutivas del mismo fenómeno. Para los estudios más clásicos sobre la acción política empresarial de las organizaciones gremiales existen distintas variables para ser analizadas. Una primera propuesta analítica puede ser aquella que aborda las lógicas gremiales: 1) la lógica de los miembros da cuenta de los intereses que permiten a distintos individuos agruparse; 2) la lógica de la influencia, que opera en las formas de incidir en las decisiones estatales (Schmitter y Streek, 1999). Por otra parte, para autores como Offe y Wiesenthal (1985), los gremios también se pueden analizar a partir de tres miradas: 1) desde abajo (intereses comunes y su jerarquización); 2) desde arriba (relaciones político-institucionales); 3) desde adentro (características organizacionales).

La investigación se centró en la SAC, el gremio histórico de los terratenientes del país, porque su acción política responde a los intereses de las clases dominantes del agro en Colombia. Esta primera definición permite retomar la propuesta analítica de Guillermo O’Donnell (1978), para quien las clases dominantes se pueden estudiar a partir de 1) el lugar que ocupan en la estructura económica, que para el caso de los terratenientes se encuentra en el vértice superior de la pirámide social de la agricultura, constituyéndose en la élite económica y social; 2) sus organizaciones de representación política, como los gremios, en tanto que encarnan su poder político; y 3) su campo de actuación política. Para la investigación resultó relevante atender a la lógica de la influencia, la mirada desde arriba y su campo de acción política dirigida hacia el Poder Ejecutivo.

En ese sentido, la revista constituyó una fuente suficiente a partir de la cual fue posible reconstruir la lógica de la influencia, pues se pudo revisar el discurso a partir del cual la SAC legitimó sus acciones emprendidas para intentar incidir en las disposiciones de la política pública. Asimismo, se pudo establecer la mirada desde arriba ya que a lo largo de las publicaciones se pudieron trazar las relaciones institucionales con las distintas administraciones del período de estudio, pero también con otros sectores económicos y sociales a propósito de la reforma. La revista institucional además de ser un instrumento de presión política y de articulación con otros sectores, funciona como una herramienta informativa de la actividad política del gremio para las bases que lo integran. De allí que su relevamiento sistemático permitió reconstruir una de las vías que para Dossi (2011) hacen parte de la acción empresarial, y es la relación directa entablada con funcionarios públicos para plantear sus reparos y pedidos frente a la reforma.

La acción empresarial busca forzar una decisión particular de política pública, pero cuando la presión ejercida, dada su posición estratégica y poder, resulta desmedida, es posible presenciar capturas totales o parciales del aparato de Estado (Durand, 2016). A diferencia de la puerta giratoria en altos cargos empresariales y políticos, tanto el financiamiento de campañas como el lobby resultan difíciles de rastrear a la hora de establecer el grado de influencia de las élites económicas en la toma de decisiones gubernamentales. Sin embargo, el análisis de la revista permitió rastrear parte de esta última práctica materializada en reportajes de reuniones efectuadas con el gobierno, con figuras políticas destacadas o misivas enviadas a los jefes de cartera y a la presidencia.

Aunque la reconstrucción de esta relación entre el Estado y la SAC a partir de la revista no es total, pues se parte del supuesto de que existe otro tipo de mecanismos de influencia no formales, ésta permite historizar el vínculo formal de la SAC con el Estado, los momentos donde hubo mayor o menor sintonía política y la elección de otras acciones, pero fundamentalmente el grado de incidencia que tuvieron en el desarrollo de la reforma agraria.

Para la organización del corpus documental, se clasificó en principales y secundarios. En la primera categoría se consignaron los temas de reforma agraria, relaciones institucionales, organización gremial y violencia política. En la segunda, los textos referidos a estudios técnicos o propuestas de aumento de créditos y comercio. En total se seleccionaron y sistematizaron 780 artículos del período 1958-1960. Para la categoría principal se encontraron 274 distribuidos de la siguiente manera: 220 que mostraron la postura y las acciones desarrolladas por el gremio frente a distribución de tierras, reformas laborales o sociales para campesinos y cuestiones tributarias; 13 sobre las reformas agrarias de otros países de la región, como Chile, Perú y Venezuela; y 41 publicaciones de legislación agraria.

En cuanto a las estrategias para incidir en la reforma agraria, se encontraron 126 textos divididos en las siguientes subclases: 39 cartas enviadas al Poder Ejecutivo (ministros y presidencia); 4 cartas dirigidas a otras entidades del Estado; 46 pronunciamientos públicos sobre la gestión de la reforma agraria; 17 reportajes de eventos gremiales donde tuvo participación el gobierno nacional; 14 encuentros con figuras políticas relevantes y 6 eventos de participación directa de la SAC en tiempos electorales.

Asimismo, 139 artículos trataron temas de la organización en los que se destacan los reportajes de los Congresos Agrarios Nacionales, los cuales se desarrollaban bianualmente y a los que asistían los funcionarios del Ministerio de Agricultura y el presidente. Estos espacios se inauguraron con discursos de las figuras más altas del gobierno y el presidente de la SAC. Los discursos servían para que las autoridades expusieran su política agraria y, según la coyuntura, su política de seguridad, la cual también fue en repetidas ocasiones objeto de críticas por parte de la SAC. En el período comprendido entre 1958 y 1980 se realizaron 10 congresos regulares y 4 congresos extraordinarios: en 1965 por el secuestro del expresidente de la SAC Oliverio Lara Borrero; en 1967 por las primeras modificaciones a la reforma que terminaron en la Ley 1 de 1968; en 1978 por el secuestro del exministro de agricultura y exintegrante de la SAC Rafael Pardo Buelvas; y en 1980 ante el anuncio del ejecutivo de realizar una nueva modificación a la ley de reforma agraria. Además, de los textos alusivos a eventos institucionales, en esta categoría se clasificaron: 21 discursos de los presidentes de la entidad, 23 artículos referidos a la historia y tradición de la organización, 62 artículos informativos dirigidos a integrantes del gremio y 8 eventos de entrega de la Orden de Mérito Agrícola, condecoración entregada por la SAC a personalidades destacadas en el desarrollo de la agricultura del país.

De igual manera, se tomaron como artículos principales aquellos relacionados con seguridad y violencia, ya que en el largo conflicto agrario iniciado hacia finales de los años cuarenta tenía como una de sus causales principales la tenencia de la tierra. La mayoría de los textos relevados son propuestas de la SAC de crear cuerpos privados de seguridad articulados con las fuerzas armadas, para garantizar la seguridad en los campos y defender la propiedad de la tierra. Sobre este tema se encontraron 52 artículos con solicitudes explícitas de cooperación con el Estado en seguridad.

Con respecto a la segunda categoría, los artículos fueron clasificados en dos subclases: política agraria, donde se encontraron 160 artículos que abordaban cuestiones de comercialización, tecnificación y créditos, y 29 donde se plantearon cuestiones relativas al desarrollo económico y el papel de la agricultura.

Aunque en términos generales el trabajo de archivo con este tipo de material resulta provechoso, se presentaron algunas dificultades para tener en cuenta, como algunas colecciones incompletas en los reservorios institucionales^[8].

Resultados

La implementación de las reformas agrarias fue asumida por los Estados^[9], los cuales contaron con la oposición de los históricos propietarios de la tierra que en el caso colombiano estaban organizados en la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC). Aunque la reforma agraria en Colombia no tuvo como objetivo resolver el problema estructural de la propiedad, pues tal objetivo implicaba una reestructuración del Estado, la medida contó con el rechazo soterrado del gremio de propietarios que de forma permanente cuestionó y obstaculizó su implementación.

La administración liberal de Alberto Lleras Camargo^[10] asumió un doble compromiso: por un lado, el derivado de la firma de la Carta de Punta del Este, que dio origen a la Alianza para el Progreso (APP), y aquellos derivados del Frente Nacional^[11], siendo ésta la primera administración luego de diez años de ruptura institucional desatada por el denominado fenómeno de la Violencia, donde la propiedad de la tierra aparece como una de sus causas fundamentales^[12].

Una vez anunciada la iniciativa de resolver los conflictos por la propiedad rural, la SAC estableció comunicación con el gobierno liberal de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) al que dirigió una carta donde se expresaba:

tradicionalmente la SAC ha sido defensora del principio de propiedad privada como base insustituible de la república (…) La SAC cree que una reforma agraria es igualmente necesaria para que la propiedad privada desempeñe la función social que la constitución le señala para bien de sus propietarios y de los ciudadanos en general (RNA, 1959c: 6).

Esta misiva era correlativa de otra que fue enviada en los mismos días al presidente de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes. La carta resultaba menos entusiasta que aquella enviada al presidente y manifestaba los reparos que la Junta Directiva de la organización le hacía al proyecto de reforma sobre las expropiaciones, asegurando que estas eran un: “Asunto de la mayor gravedad que lesiona y casi podríamos decir que destruye el derecho real de propiedad y por lo tanto crea terrible incertidumbre entre todos los terratenientes de campo” (RNA, 1959c: 8).

La reforma agraria fue vista por varios sectores de la vida nacional como una necesidad para evitar la vía cubana, para otros como una oportunidad para modernizar la economía y la sociedad en sintonía con los principios del discurso desarrollista. Por eso, antes de su presentación al Congreso, los partidos políticos Liberal y Conservador, la Iglesia católica, las Fuerzas Armadas y varios sectores gremiales, entre ellos la SAC, constituyeron un Comité Nacional Agrario^[13] que se encargó de analizar y modificar el proyecto del ejecutivo que finalmente fue presentado al Congreso Nacional y aprobado convirtiéndose en la Ley 135 de 1961^[14].

Administración de Guillermo León Valencia (1962-1966)

Aunque pertenecía al Partido Conservador, que no había sido el promotor de la reforma agraria, León Valencia encaró los compromisos asumidos por el Estado en el marco de la APP, así como los derivados del Frente Nacional. De esta manera y dando cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 135 de 1961, en 1962 creó el INCORA^[15] y se encargó de implementar otras medidas complementarias a la reforma en materia laboral e impositiva.

Una de las primeras acciones adoptadas por la SAC fue la demanda de los decretos reglamentarios^[16] que sería resuelta en su favor en 1967. También hubo una actitud reactiva frente a la actuación del INCORA, el cual fue denunciado por mala praxis en repetidas ocasiones ante el mandatario. Igualmente se criticaron los discursos “extranjeros”, concretamente el desarrollismo impulsado desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), los cuales según el gremio desconocían la realidad colombiana al afirmar que el problema de la tierra en Colombia era la gran propiedad. La actitud de oposición a los organismos y funcionarios medios del Estado contrasta con el trato hacia los jefes de la cartera de agricultura a quienes nunca se atacó frontalmente, salvo cuando fue necesario activar mecanismos de tributación.

Frente al conflicto social, el gobierno de Valencia adoptó varias medidas de corte autoritario para intentar disolver las denominadas repúblicas independientes^[17]. Muchas de estas medidas eran acordes con los planteamientos de mano dura del gremio. Por ejemplo, la SAC expresó en repetidas ocasiones la necesidad de instalar la pena de muerte. En el editorial de agosto de 1963 se afirmaba: “No nos arrepentimos de haber propugnado por la pena de muerte para los responsables de delitos atroces comprobados. La pena máxima produciría los efectos psicológicos que el país necesita” (RNA, 1963g: 5).

A su vez, propuso públicamente fortalecer la cooperación entre los civiles y las fuerzas de seguridad para garantizar el orden en las áreas rurales. Bajo la administración de León Valencia dos misivas fueron enviadas en ese sentido. La primera en 1964 en la que se proponía:

Estimular por todos los medios posibles tanto desde el sector oficial como desde el privado el ejercicio de legítima defensa instruyendo a los agricultores y ganaderos en general sobre el derecho a repeler a los antisociales para cuyo buen efecto debe facilitarse la adquisición y porte de armas a las gentes honestas (RNA, 1964h: 17).

La segunda carta fue enviada en 1965, y en ella se hizo más explícita la propuesta de cooperación:

nos atrevemos a sugerirle al señor presidente que anime desde su posición una beligerante campaña contra el crimen, en la que se vea y se aprecie la actuación de las autoridades y que se ordene a estas, propiciar, facilitar y recibir el concurso material de los compatriotas que estén resueltos a organizarse en defensa del derecho a la vida, del derecho a los bienes legítimos y del derecho a la libertad de trabajar (RNA, 1965b: 5).

La campaña para endurecer las acciones represivas alcanzó su cenit ante lo que se denominó la ola de secuestros extorsivos, donde resultaron víctimas dos expresidentes de la SAC: Pedro Bernal (1961), quien fue liberado luego del pago, y el señor Oliverio Lara Borrero (1962-1963), quien fuera asesinado en el marco de su rapto. Ante esta denominada nueva oleada de violencia, la organización solicitó públicamente la adopción del estado de sitio y la proscripción del comunismo: “El presidente Valencia había rechazado públicamente tal posibilidad, pero nuevos hechos reforzaron las solicitudes de diferentes gremios en el sentido de que el Estado de Sitio sea decretado” (RNA, 1965 e: 28). De las dos propuestas solamente fue adoptada la primera^[18]. Sobre la segunda, en una asamblea extraordinaria de directores Agrarios de la SAC a la cual fueron invitados el presidente y el jefe del Estado Mayor Conjunto Darío Santacruz, León Valencia dejó en claro su posición política:

En mi opinión, el problema no es colocar al comunismo fuera de la ley, fuera de la cual está desde que nació. El problema es meterlo dentro de la ley (…) Por eso no es muy acertado colocarlos fuera de la ley que viene a estimular tremendamente el clandestinaje y no nos va a dar la garantía (RNA, 1965e: 5).

En materia de seguridad, las relaciones con el gobierno fueron de una gran cercanía, no obstante, se presentaron varios episodios de crítica aguda en lo que respecta a la reforma agraria y sus medidas complementarias. Para empezar, la SAC demandó los decretos reglamentarios^[19]

pues considera también la Junta Directiva de la SAC que al demandar los artículos que se tachan de ilegales e inconstitucionales está cumpliendo con el deber de salir a defender la misma reforma agraria y por ende a los presuntos beneficiarios de tan acertado mandato legal (RNA, 1962j: 6).

La relación entre el gremio y el ejecutivo se distanció notablemente durante los últimos meses de la administración, cuando se anunciaron medidas tributarias para los propietarios de tierras y la aprobación de varias disposiciones laborales que complementaban la reforma. De este modo, el anuncio del ministro de Hacienda Hernando Durán Dussan^[20] de crear un impuesto de renta presuntiva^[21] generó la indignación del gremio, el cual dedicó varios artículos no sólo a criticar la medida, sino también a los ministros. Por ejemplo, en la entrega de marzo de 1965 se afirmaba: “La fama de malos pagadores públicos gravita sobre el mundo agrícola colombiano con fuerza apenas si superada por el desestimulo en todas sus formas. Difícilmente cualquier otro sector económico contribuye tan generosamente al tesoro nacional como el agrícola” (RNA, 1965c: 7).

La presión de diversos sectores sobre los planes tributarios del gobierno llevó a que dimitiera el ministro de Hacienda. Pero la crítica no paró ahí: en julio del mismo año la SAC se sumó a otros gremios para enviar una carta al presidente en la que solicitaron: “nombrar un nuevo gabinete que tenga cierta permanencia y que se elabore un plan coherente y definitivo y que se lleve a la práctica, sea en virtud de leyes o en virtud de las facultades de que está investido por razones del Estado de sitio” (RNA, 1965 g: 5). Sin embargo, la respuesta del gobierno fue contraria al pedido de la SAC, pues haciendo uso de los extra poderes del estado de sitio, León Valencia reformó el Código Sustantivo del Trabajo. Sobre esta modificación imprevista la SAC afirmó:

No es preciso recurrir a las llamadas prestaciones sociales como las de auxilio de cesantía, el preaviso, el subsidio familiar y los dominicales o festivos que si aparentemente los benefician de inmediato a la larga empobrecen a la comunidad (…) Por el contrario la baja cultura de nuestras clases populares ha excitado a los obreros en particular a consumir más bebidas alcohólicas. Por otra parte, podríamos citar casos en que los cónyuges pactan el acrecentamiento de la prole con el único fin de percibir el valor del subsidio por los nuevos hijos (RNA, 1966f: 27).

Esta actitud del gobierno terminó de enrarecer las relaciones con el gremio, de allí la insistencia de la SAC para que en las elecciones de 1966 “se vote bien”. A propósito de este año, el candidato con mayor opción de ganar la presidencia, Carlos Lleras Restrepo, fue invitado a la sede de la organización, donde pudo pronunciar un discurso y explicar cuál sería su plan para la agricultura.

Para este período de implementación de la reforma se incluyeron 68 artículos que hicieron mención a la reforma, 3 sobre reformas agrarias en otros países de la región y 17 textos de legislación agraria. Sobre relaciones institucionales se encontraron 45 artículos entre cartas y eventos institucionales, 50 referidos a cuestiones de la organización y 35 sobre el problema de la violencia. Acerca de la segunda categoría se encontraron 67 artículos sobre política agropecuaria y 24 sobre desarrollo y agricultura.

Con respecto al grado de incidencia del gremio en las decisiones del Poder Ejecutivo, fue importante la presión ejercida por la SAC frente a la adopción del estado de sitio y la necesidad de combatir al comunismo. De hecho, en el tema de seguridad fue el que suscitó mayor sintonía. Pero en esta etapa el Ejecutivo guardó cierta autonomía en cuanto a la reforma agraria y en especial frente al impulso de instrumentos tributarios. De allí la crítica airada del gremio al gobierno en sus últimos meses. En palabras de Albert Hirschman: “Es probable que los hacendados estén más dispuestos a aceptar la reforma agraria que la tributación” (1964: 178).

Administración de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970)

Desde antes que finalizara la presidencia Guillermo León Valencia, la SAC venía perfilando a Carlos Lleras Restrepo como el candidato presidencial idóneo para la coyuntura que atravesaba el país. En el marco del XIII Congreso Agrario realizado en diciembre de 1965, Lleras pronunció un discurso en el que explicaba su visión sobre el problema agrario. En las publicaciones de 1966 se produjeron múltiples artículos en los que se planteaba la necesidad de “elegir bien”. Por ejemplo, la editorial del mes de enero argumentaba:

El único remedio a esta malhadada y conocida situación, que de crónica tiende a agravarse día a día, depende de la responsable y beligerante conducta de los electores para intervenir especialmente en la escogencia del próximo presidente de la república. Equivocarnos sería un acto de suicidio colectivo (RNA, 1966a: 5).

Lleras Restrepo fue elegido presidente y una de sus primeras medidas fue la modificación de la reforma agraria^[22], con la cual buscaba agilizar las titulaciones de tierras a campesinos por medio de la modificación del INCORA. Las diferencias más importantes con el gremio radicaron en torno a la proscripción de contratos de arrendamiento y aparcería que a partir de ese momento serían motivo de expropiación^[23], así como la aspiración de convertir a este tipo de campesinos en propietarios de los fundos expropiados. Asimismo, se hicieron observaciones frente a la forma de pago de las expropiaciones, las cuales en concepto de la SAC debían ser de un 40% inicial de contado. En el Congreso Agrario Extraordinario de 1967 la SAC propuso:

De igual modo hemos estimado como factor complementario de la reforma, esencial también para el país, dotar de tierras a los empresarios agrícolas cuya actividad permanente es el trabajo rural (…) Resulta incuestionable que al tiempo que se realiza la reforma social agraria se defienda al productor eficiente, sea propietario o arrendatario para estimular nuevas inversiones en el sector agropecuario (RNA, 1967d: 11).

Otra medida importante que el presidente Lleras había sostenido antes de fungir como presidente fue la necesidad de crear condiciones sociales que permitieran darle otro contexto social a la reforma. De esta manera propuso la creación de una organización campesina adscrita al Ministerio de Agricultura que viabilizara la aplicación de la reforma agraria, que mejorara la comercialización de los productos agrícolas y agilizara la transformación del mundo rural. Amparado en el principio de que toda política de cambio social requiere de la participación del pueblo, el gobierno nacional ordenó la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) por medio del Decreto 755 de 1967.

El gobierno proyectaba que la ANUC estaría conformada por al menos 500.000 campesinos, los cuales a su vez se organizarían a nivel local. Frente a la organización de los campesinos, la SAC ratificó en su XIV Congreso que las asociaciones de los usuarios podían integrar el gremio. A lo largo de las publicaciones, la SAC evitó emplear el adjetivo “campesino” en un intento por preservar, al menos de nombre, la legítima representación de todos los sectores agrarios incluyendo el campesino.

En la celebración del primer congreso de la ANUC, la SAC fue invitada a participar del evento. En la carta de invitación, los usuarios campesinos plantearon abiertamente la existencia de diferencias frente a la redistribución de la tierra y la reforma agraria. Las discrepancias irreconciliables entre ambas organizaciones fueron aumentando, en especial cuando los campesinos comenzaron a realizar tomas de tierras para presionar la titulación y adjudicación de propiedades.

La SAC envió una carta al presidente de la república en la cual insinuaba la complicidad de la ANUC con el INCORA y el aumento de las tomas de tierra: “Con todo respeto, pero con sensatez y energía denunciamos las intervenciones exageradas de algunos funcionarios del INCORA que parece no se han informado de ellas y siguen suplantando las leyes de la reforma agraria” (RNA, 1970 k: 12). Aunque el gobierno emitió un concepto desfavorable y condenatorio de las invasiones, éstas continuarían los años siguientes aumentando la presión por la reforma y la radicalización de la SAC en torno a las soluciones para garantizar la seguridad de la propiedad privada.

Desde que fue creado el INCORA, la SAC atacó de forma permanente a sus funcionarios y técnicos. Esta actitud se distanciaba del trato que en general se sostenía con los ministros de la cartera, es decir que la confrontación y acciones de mala propaganda se enfocaron en los niveles intermedios del Estado, mientras que se privilegió el lobby con las esferas altas a través de invitaciones a los eventos importantes del gremio, como sus congresos, seminarios y eventos de conmemoración, los cuales se detallan en la revista. Hacia finales del mandato de Lleras Restrepo, la SAC inició una campaña mediática para hacer un balance de los ocho años de gestión del INCORA, en cuanto a sus resultados y los costos que había representado para la nación su existencia.

En este período presidencial se encontraron 48 artículos sobre reforma agraria y sólo 2 sobre legislación. Asimismo, se encontraron 32 textos que dieron cuenta de las relaciones con el Ejecutivo, 35 sobre asuntos organizativos y 3 sobre violencia. Acerca de la segunda categoría, se sistematizaron 25 artículos sobre política agropecuaria y 11 sobre desarrollo y agricultura.

Administración de Misael Pastrana Borrero (1970-1974)

A fines de la década del sesenta varias publicaciones^[24] abonaron el terreno para lo que sería un cambio en el paradigma agrario que prescindiría de las grandes transformaciones en la estructura agraria y que comenzaría a ser adoptado por las siguientes administraciones. La nueva administración accedió a realizar el balance de la gestión del INCORA, por lo que estableció una Comisión de Estudios para evaluar la gestión del organismo y determinar si era necesario restarle algunas tareas para que se concentrara exclusivamente a la distribución de tierras. A su vez, las presiones de los campesinos agrupados en la ANUC reforzaron las propuestas en materia de seguridad y el descontento con el instituto.

El informe de la comisión evaluadora fue interpretado de diferentes maneras. Para la SAC éste corroboraba algunas de sus tesis, como la extracción de tierras productivas por parte del INCORA, la falta de estadísticas y el desequilibrio entre inversión y resultados (RNA, 1971 d: 10). Sin embargo, uno de los miembros de dicha comisión aseguró: “no se trata de un balance de realizaciones o de fallas de su ejecución hasta el momento, sino de darle un respaldo de política para lo que falta de aquí en adelante” (El Tiempo, 16 de enero 1971).

Más allá de las interpretaciones sobre el informe, lo cierto es que el gerente del INCORA, Carlos Villamil Chaux^[25], que en repetidas ocasiones se había manifestado públicamente en contra de los latifundistas, fue removido de su cargo y al instituto le fueron retiradas algunas funciones que fueron asumidas por otras entidades gubernamentales. Estos dos hechos fueron vistos como una victoria parcial por parte de la SAC. El revés político que representó el informe llevó al gobierno a cambiar al ministro de Agricultura en agosto de 1971 y a anunciar nuevas modificaciones a la reforma agraria. En reemplazo de Emilio Valderrama^[26], la cartera fue ocupada por Hernán Jaramillo Ocampo^[27] que, a pesar de haber tenido una larga trayectoria en el sector público, también había sido director de la Federación Nacional de Cafeteros entre 1946-1950.

El nuevo ministro trazó una política distinta para el agro. La reforma agraria dejó de ser una prioridad, para dar lugar a debates sobre capitalización y fortalecimiento del crédito. En un reportaje el nuevo funcionario definió que sus objetivos serían: “a). Coordinar la política agraria hacia metas de la producción (…) b). aprovechar intensivamente los recursos del INCORA para liquidar la dispersión o la inquietud que sembraban sus decisiones (…) c). Atención al campesino colombiano olvidado” (RNA, 1971h: 4). La reforma agraria como tal no constituyó el objetivo principal de la nueva política que adoptó el ministerio.

En enero de 1972 el ministro de Agricultura se reunió con una comisión del Congreso con el fin de generar acuerdos para las enmiendas a la reforma agraria, dada la existencia de un proyecto del gobierno y otro de los congresistas. Las reuniones buscaron conciliar los dos proyectos de ley para reformar la Ley N.° 135 de 1961 y la Ley N.° 1 de 1968. Según el diario El Tiempo, el gobierno buscaba agilizar la implementación de la reforma a partir de la redefinición del concepto de tierras adecuadamente explotadas y la reducción de las colonizaciones. Por su parte, la comisión parlamentaria pretendía dar garantías a los productores y buscar mecanismos de promoción de la empresa rural.

El acuerdo denominado Pacto de Chicoral se tradujo en modificaciones en torno al criterio de explotación, donde se aceptaron cultivos de pastos, bosques naturales y artificiales y ganadería en general como pruebas suficientes de producción. Por otra parte, se aceptó el alegato de la SAC para considerar como aceptable el haber tenido el mínimo de productividad durante los últimos tres años, y también la aceptación de pruebas que demostraran la inversión en cultivos de tardío rendimiento, aunque todavía no tuvieran comercialización (El Tiempo, 8 de enero de 1972).

La renta presuntiva fue otro criterio donde se estableció un único pago del 10%. Para la agricultura no mecanizable el impuesto sería del 8%, para la ganadería de levante y producción de leche del 6% y para la ganadería en general del 4%. Asimismo, se acordó una amnistía fiscal para aquellos que no hubieran presentado declaración de renta hasta antes de 1970 y para quienes tuvieran un patrimonio inferior al realmente poseído antes del 31 de diciembre de 1970, eximiéndose de sanciones penales y administrativas. Sobre el derecho de exclusión^[28], se acordó que éste fuera de 100 hectáreas en tierras de explotación agrícola, de 200 hectáreas en tierras de vocación preferiblemente ganadera y de 800 en la Orinoquía, Amazonas y Chocó. Todas estas modificaciones fueron finalmente incorporadas en la Ley 4 de 1937. Además de las modificaciones a la reforma, los decretos reglamentarios de la ley fueron redactados entre la SAC y el gobierno.

En el marco de sus cien años de existencia, la SAC organizó varias actividades entre 1972 y 1973. Entre ellas se destacó un foro denominado “El futuro está en el campo”, al que fueron invitadas varias personalidades de la vida política, como los candidatos presidenciales Alfonso López Michelsen y Álvaro Gómez Hurtado, así como las fuerzas armadas y policiales. Del foro se concluyó que era necesario reorientar la política de desarrollo, para que el sector rural vuelva a tener primacía y no la industria. López Michelsen afirmó: “La desigualdad en el ingreso de los colombianos tiene su origen en la desigualdad entre el ingreso industrial y el ingreso agrícola, más que en la inequitativa distribución de la tierra” (RNA, 1972j: 32). Mientras que Gómez Hurtado aseveraba: “Lo primero será volver a nacionalizar el tema agropecuario. El problema y sus soluciones deben ser considerados como propios para todos los colombianos” (RNA, 1972: 22). Aunque con algunas diferencias en torno al rol del Estado, la empresa y la orientación de la política agrícola, el foro evidenció una pérdida del respaldo político que la reforma agraria había tenido hasta 1970.

En este período se encontraron 52 artículos sobre la reforma agraria, 12 textos de legislación agraria, 16 que dieron cuenta de relaciones institucionales y 13 referidos a la organización. Cabe aclarar que tanto en 1972 como en 1973, años que fueron cruciales para el desarrollo de la reforma agraria, faltaron números en la colección del archivo, por lo que se supone que el número de artículos en los rubros mencionados debe ser superior. Debido a la falta de números se consultó en estos mismos años el diario El Tiempo para poder reconstruir de forma más detallada el contexto de reforma a la reforma. Sobre la segunda categoría se encontraron 23 textos sobre política agropecuaria y 4 sobre desarrollo.

Durante estos años hubo un retroceso en los escasos avances logrados en materia de fortalecimiento de los organismos técnicos del Estado, frente a la modernización de las relaciones sociales y también en materia tributaria. Este período evidenció el poder político de la SAC logrando revertir no sólo las disposiciones del Ejecutivo de ese momento, sino también las conquistas logradas en los años anteriores. Estas victorias le permitieron al gremio tener más fuerza para seguir incidiendo en las disposiciones del gobierno siguiente.

Administración de Alfonso López Michelsen (1974-1978)

La administración de López Michelsen nombró en la cartera de agricultura a Rafael Pardo Buelvas, quien había sido presidente de la SAC en 1972. El hecho fue bien recibido por la organización, la cual se vio beneficiada con dos leyes puntuales. La primera fue la nueva ley de aparcería^[29] o Ley N.° 6 de 1975, presentada por el propio ministro pero solicitada durante los meses anteriores por la SAC, que había pedido: “habilitar la aparcería así se nos tilde de feudalistas y retrógrados por ciertos políticos y demagogos. Por fortuna nuestra voz de alarma ha tenido eco en el alto gobierno” (RNA, 1974h: 27). Luego de aprobada la ley, la SAC afirmó en un artículo titulado “Bien recibida la ley de aparcería” que

viene a llenar un vacío de institución jurídica para darle lugar a un sistema de explotación conjunta, de colaboración entre los propietarios de fincas rurales, que por una u otra razón no pueden explotar su predio y personas que desean y pueden hacerlo ordinariamente por tener la maquinaria, equipo y recursos financieros suficiente (RNA, 1975a: 16).

Otro evento bisagra que refleja la articulada relación entre el gremio y el ministro de agricultura fue el cambio en la propuesta del manejo de la empresa COMEGAN, creada por el Decreto 559 de 1974, que sería gerenciada por el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA). El decreto avaló la intermediación estatal en el comercio de carne, a partir de la creación de la empresa mixta COMEGAN para la gestión y entrega de los cupos de exportación. Esta medida fue vista como un atentado contra la empresa privada y despertó una gran inquietud en el sector ganadero, pues:

La empresa de economía mixta fue creada sin que los ganaderos hubieran sido consultados, ni tampoco los exportadores, a pesar de que el ministerio conoce los esfuerzos y programas de inversiones hechos en el matadero de Medellín y la colaboración prestada al gobierno nacional (RNA, 1974e: 8).

La reacción del sector no se hizo esperar y se convocó la realización del IX Congreso Ganadero. Allí participaron 20 ganaderos, quienes negociaron directamente con el ministro la modificación del Decreto 559 para facilitar la venta de las acciones totales de COMEGAN, es decir que logró reversar en su totalidad esta iniciativa estatal.

La política de López Michelsen tuvo un giro en términos discursivos a partir de la implementación de un Plan Integrado de Desarrollo donde estaba contemplada la reforma agraria pero no como una medida urgente ni estratégica. De hecho, el ministro de Agricultura afirmó:

Lo que sí hemos hecho es quitarle ese tono fanfarrón y demagógico de que se había revestido el proceso que no arrojó los beneficios reales que la algarabía hacía presumir y que evitará los prejuicios que una permanente agitación representan para el normal discurrir de la vida campesina (RNA, 1975g: 23).

Aunque públicamente la SAC siguió afirmándose como defensora de la reforma agraria, ésta continuó con su estrategia de presentar algunas notas de protesta frente a las menguadas actividades que seguía adelantando el INCORA. La actuación que tal vez generó más discordia con la administración de turno fue aquella sobre la definición de los instrumentos de calificación de la productividad y frente a algunos proyectos de parcelación del INCORA en algunos departamentos. Sobre este último punto, la organización le envió una carta al propio presidente donde se sugería una intervención en la institución para revertir el proyecto de parcelaciones en el departamento que, según la SAC, afectaría fundos altamente productivos. La respuesta del presidente a la carta enviada fue la siguiente:

El gobierno nacional no puede poner a la fuerza pública a amparar la propiedad privada haciendo caso omiso de la medalla que permite por las vías legales adelantar programas de parcelación (…) como presidente siempre estaré dispuesto a prestar oídos a sus observaciones y atender sus reclamos pero igualmente es mi deber atender dentro de la ley voces de otros sectores (…) Si existe razón legal para la revocación de la medida adoptada, estoy seguro de que tanto por la vía gubernativa como contenciosa su reclamo encontrará eco si de lo que se trata es reconsiderar las políticas del INCORA por la sola voluntad del jefe de Estado. Deploro no poder complacerle, por cuanto que ello contraría el principio por cuya implementación he venido luchando de depositar mi confianza en aquellas instituciones creadas y reguladas según ciertas normas para revestir de un carácter impersonal y abstracto las determinaciones del Estado (RNA, 1976b: 4).

El proyecto de parcelación generó la enemistad con el ministro de Agricultura y exsocio del gremio, al que le dedicaron varios artículos en la revista. Por ejemplo, el editorial de marzo de 1976 titulaba “El ministro no responde”, y argumentaba en el contenido que

En vez de las explicaciones obviamente claras y meditadas que solicitamos, el ministro de Agricultura se acogió a un lenguaje irascible y de toque pendenciero para ocultar la ausencia de justificaciones válidas para los rumbos que quiere dar a la Reforma Agraria (RNA, 1976c: 7).

Para finales de la administración, la reforma agraria ya había perdido el dinamismo de los años anteriores, en parte por el cambio de paradigma que privilegiaba otro tipo de políticas agrícolas como la revolución verde, generada por las constantes discusiones políticas sobre la reforma, las protestas de los gremios a las iniciativas gubernamentales para la aplicación y profundización de la ley, y sobre todo la debilidad de las administraciones que terminaron por ceder a la mayor parte de los requerimientos de los propietarios de la tierra. En este periodo se encontraron 26 artículos sobre la reforma agraria, 5 sobre legislación agraria, 17 sobre relaciones institucionales, 19 sobre actividades de la organización y 12 sobre violencia. En contraposición se sistematizaron 47 sobre política agropecuaria.

Discusión y conclusiones

A lo largo del texto se presentaron algunos de los momentos políticos más importantes entre la SAC y las distintas administraciones que adelantaron la reforma agraria en Colombia. De acuerdo con el curso que siguió la política, su mayor impulso estuvo atado a la vigencia de los distintos paradigmas dominantes del desarrollo capitalista. En la reconstrucción histórica es claro el quiebre ocurrido en la década de los setenta, cuando las políticas públicas comenzaron a integrar otros paradigmas de desarrollo agrícola en los que no resultaba problemática la estructura de propiedad de la tierra y en los que la industrialización como vía principal para el desarrollo había perdido credibilidad y respaldo político a nivel internacional.

Sin embargo, se observa que, durante el período de mayor dinamismo de la reforma, el Estado colombiano alcanzó en distintas coyunturas cierto grado de autonomía, hecho que se tradujo en algunos desencuentros con la SAC, la cual fue siempre reactiva a la medida a pesar de que ésta no tuviera como objetivo principal transformar la propiedad rural. De acuerdo con la administración de turno, el Estado en cabeza del Poder Ejecutivo alcanzó un mayor grado de independencia frente a las demandas del gremio, como se evidenció en la administración de Guillermo León Valencia (1962-1966) con la creación del INCORA y el impulso de algunas medidas laborales y tributarias, y en la de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) con la creación de la ANUC, en un intento de organizar a los campesinos para que la reforma agraria pudiera contar con más respaldo político por parte de ellos.

Pero la debilidad de la reforma como un proyecto de modernización política y sumado a esto, las características propias del Estado en Colombia permitieron que años después la SAC pudiera terminar diseñando parte de la política en este sentido. Bajo la administración de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), que resultó más proclive a escuchar las demandas del gremio, la SAC logró poner en cuestión los logros obtenidos por la reforma y el INCORA así como revertir otros avances sociales para el mundo rural. Bajo este gobierno su grado de influencia fue tal que logró hacerse un lugar privilegiado en el rediseño de la política y su institucionalidad con el denominado Pacto de Chicoral.

Aunque el Poder Ejecutivo fue más o menos receptivo a los pedidos de la organización, los niveles intermedios del Estado, es decir, organismos como el INCORA y funcionarios del Ministerio de Agricultura, guardaron una mayor independencia en sus disposiciones. De allí la campaña permanente en contra de estas esferas que, aunque dependientes de las disposiciones del Ministerio de Agricultura, podían tener un criterio técnico que, siguiendo los postulados del desarrollismo y la reforma agraria, eran contrarios a los intereses de los terratenientes. En ese sentido, la autonomía del Estado varió según las prioridades políticas de las administraciones y también según la esfera que tuviera relación con la implementación de la reforma agraria, siendo los niveles intermedios y técnicos aquellos que se mantuvieron más refractarios a la presión política de la SAC.

La reconstrucción aquí presentada fue posible gracias a la investigación documental que permitió rastrear los momentos de mayor sintonía política entre el Poder Ejecutivo y el gremio, así como el éxito de la SAC en incidir o revertir disposiciones de política pública. Aunque el foco estuvo puesto en la reforma agraria, este tipo de investigaciones también permite rastrear el lobby frente a otras políticas, como las de comercialización y créditos, en las que seguramente el gremio intentó incidir. Esta estrategia de investigación y relevamiento documental ofrece algunas líneas de análisis que pueden ser complementadas con la consulta sistemática de otros medios de comunicación. Sin embargo, el abordaje de las relaciones entre el Estado y las clases dominantes, así como las estrategias de estas para incidir en las disposiciones estatales pueden ser rastreadas a partir de este tipo de metodologías que ayudan a entender una parte del proceso de dominación político-social.

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