Marina Mendoza^[1]

Introducción

Durante los procesos de neoliberalización por vía autoritaria desplegados en Chile durante la década de 1970 y en Perú durante la década de 1990 se generaron transformaciones sustanciales del modelo de acumulación que estimularon las condiciones necesarias para el retorno de la explotación primaria como eje del desarrollo. Estas reformas se orientaron a revertir el esquema industrial-nacionalista que había primado durante casi cuarenta años con mayor o menor fortaleza en ambos países.

Junto con el estímulo a las actividades primarias se produjo la emergencia de nuevos grupos económicos o la transformación de los grupos tradicionales. A partir de la adquisición de empresas estatales o el aprovechamiento de las políticas de estímulo a las ventajas comparativas, estos grupos desarrollaron procesos de concentración económica y acumulación de poder político.

En Chile, la apertura comercial y el establecimiento de un plan de estímulo a la inversión extranjera implementados por los Chicago boys propiciaron el desarrollo de tres sectores: el tradicional minero, con eje en la explotación cuprífera; el conglomerado forestal, enfocado en la plantación de especies exóticas en reemplazo del bosque nativo; y el sector pesquero, particularmente el cultivo de salmón (Cortés, 2012). Estos sectores obtuvieron beneficios fiscales y tributarios extraordinarios. En Perú, la promoción de la inversión extranjera y el establecimiento de regímenes de estabilidad jurídica que, como en Chile, otorgaron beneficios al sector minero y energético, configuraron un escenario propicio para el estímulo de estos sectores (Thorp y Zevallos, 2001; Cotler y Grompone, 2000).

En el siglo XXI asistimos a un estrechamiento de los vínculos entre el poder económico y el poder político que asumió diversas modalidades, desde el lobby y la circulación público-privada hasta la captura del Estado. La concentración de poder de los grupos económicos ligados al modelo extractivista se ha incrementado en este período, acompañado por el desempeño de los commodities en los mercados internacionales. Si bien la existencia de negociaciones y acuerdos entre las élites económicas y la política no es un fenómeno novedoso en estos países, la tendencia creciente hacia situaciones de colusión público-privada y la captura estatal por parte de intereses corporativos es un proceso de reciente aparición.

En efecto, fueron los grupos económicos nacidos y/o consolidados en contextos autoritarios los que, gracias a los procesos de apertura económica, estímulo a la inversión extranjera directa (IED), desregulación tributaria y reorientación hacia sectores primarios, han logrado consolidarse como actores de influencia en el siglo XXI (Nercesian, 2020).

La concentración vertical y horizontal que revisten los sectores extractivistas, dominando las instancias de exploración, explotación y comercialización de los bienes primarios, sumado a un contexto de crecimiento extraordinario de los precios internacionales de los commodities, coadyuvó en este proceso de acumulación de poder económico y político de las élites extractivistas.

El análisis de las élites económicas y sus vínculos con el Estado ha sido abordado desde una diversidad de enfoques tanto en el caso chileno como en el peruano, especialmente en las últimas dos décadas. En Chile, la preocupación por identificar los mecanismos de influencia de la economía sobre la política ha sido estudiada por autores como Atria et al. (2017), quienes proponen un enfoque metodológico para caracterizar a la élite chilena y sus modos de relacionamiento con la política, mientras que Maillet et al. (2016) analizan la circulación público-privada entre 2000 y 2014, y Delamaza (2013) identifica las estrategias de reclutamiento político en períodos democráticos. En una línea similar, el trabajo de Joignant y Güell (2011) analiza la creciente incorporación de tecnócratas y technopols en los gabinetes chilenos desde la transición democrática hasta el fin de los veinte años concertacionistas. Asimismo, la alta presencia de gerentes y dueños de los grandes grupos económicos durante la presidencia de Sebastián Piñera fue objeto de estudio de Varas (2014) y Fazzio (2011), quien lo caracterizó como un gabinete elitista.

En Perú, desde la sociología económica, Durand se sitúa como el principal referente del estudio de los vínculos entre el empresariado y la política, analizando el surgimiento de los grupos empresarios nacionales (2004), la alianza enclaves-Estado (2015) y la captura del Estado (2016, 2017 con Crabtree). La captura estatal fue también estudiada por Alarco (2012), quien encuentra en la ausencia de planificación y la debilidad institucional los principales motivos de esta cooptación, así como por Távara (2004), quien analiza su impacto en la democracia. Asimismo, destaca el trabajo de Merino (2018) sobre las asociaciones público-privadas como mecanismos que expresan conflictos de interés. El análisis de los grupos económicos, su composición, estrategias de concentración y crecimiento se condensan también en los trabajos de Vásquez Huamán (2000), Torres Cuzcano (2014), centrado en los conglomerados mineros, y Nercesian y Mendoza (2021), quienes realizan un análisis sociohistórico comparado de los grupos económicos y los gabinetes de Pedro Pablo Kuczynski (PPK) y Piñera para identificar casos de colusión público-privada.

A pesar de esta profusa literatura sobre los grupos económicos y sus vínculos con el Estado, los análisis comparativos resultan infrecuentes. Destaca el análisis regional que desarrolla Durand (2019a) sobre la captura corporativa del Estado en América Latina. Además, destaca el informe de OXFAM (2018), que aborda la capacidad de las élites latinoamericanas de incidir sobre determinadas políticas públicas, y el de Cañete (2018), que se centra en los mecanismos implementados por las élites económicas para incidir en las políticas fiscales. El robustecimiento de esta alianza empresarial-política se analizó también desde las estrategias desplegadas por estos actores para garantizar el sostenimiento del modelo de acumulación. En esta línea se inscriben los trabajos de Mendoza, quien analiza los procesos de criminalización de la protesta antiextractivista en Chile y Perú entre 2000 y 2018 como manifestaciones de las necesidades del capital para continuar la explotación primaria (2021a), los mecanismos desplegados en pandemia (2021b) y los procesos de militarización de zonas geoestratégicas (2022b).

En relación con las políticas fiscales, para el caso chileno, Alcayaga (2005, 2019) advierte sobre la escasa capacidad reguladora del Estado sobre el sector minero y la salmonicultura, particularmente durante el primer gobierno de Piñera. Denuncia, asimismo, que las modificaciones a la ley de royalty de Lagos y de Piñera significaron beneficios directos para las grandes mineras transnacionales. Fairfield (2015) analizó la política fiscal con relación a la desigualdad y se interesó por el caso chileno por las estrategias de la élite para frenar reformas impositivas progresivas. Para la autora, son tres las claves para entender la capacidad de influencia de las élites económicas en la política fiscal: la persistencia de una ideología antiestatista que ve en los impuestos una forma de expropiación; la presencia de representantes de las corporaciones en el Poder Ejecutivo y el Congreso (principalmente miembros de Renovación Nacional y Unión Demócrata Independiente); y el financiamiento de centros de pensamiento que contribuyen a solidificar el ideario proempresarial. En línea con esta lectura, Atria, Durán y Ramírez (2021) sostienen que existe una renuencia de las élites a pagar impuestos, lo que conduce a una estructura tributaria regresiva que es reforzada mediante incentivos fiscales orientados a los grandes contribuyentes.

Para el caso peruano, el trabajo de Torres Cuzcano (2018) analiza el desempeño de los instrumentos recaudatorios implementados en el sector minero por los gobiernos que se sucedieron durante la etapa de bonanza. El autor sostiene, con base en Boadway y Keen (2013), que la escasa capacidad de retención de renta de las actividades ligadas a recursos no renovables se vincula con la influencia de las grandes empresas en el manejo de la economía. Durand (2015) refuerza la hipótesis de la existencia de una alianza enclaves extractivistas-Estado, lo que genera asimetrías de poder y “un doble ritmo de políticas públicas”, en el que son aprobadas con mayor facilidad las que benefician a los grandes inversores privados en detrimento de los trabajadores y el pueblo. La capacidad de las corporaciones extractivistas de moldear la política económica y tributaria es, para Durand, uno de los principales indicadores de captura del Estado, fenómeno que estudia en torno al “paquetazo” fiscal y ambiental de 2016 y los casos de corrupción de Odebretch (2019b).

Si bien el estudio de la relación entre las élites económicas y la política es cada vez más recurrente en el ámbito sociológico, la centralidad del análisis en los sectores extractivistas, el foco en el carácter relacional, la comparación y la centralidad en la política fiscal y tributaria que se propone en esta investigación ofrecen una lectura novedosa.

Chile y Perú constituyen casos de continuidad neoliberal a nivel macroeconómico; presentan los indicadores de mayor concentración, extranjerización y reprimarización de sus economías a nivel regional en el período estudiado; mantuvieron y consolidaron convenios de estabilidad jurídica y tributaria para captar inversión extranjera heredados de sus experiencias autoritarias^[2] e impulsaron políticas fiscales tendientes a favorecer a las áreas económicas impulsadas durante el pinochetismo y el fujimorismo.

La hipótesis de esta investigación es que desde la consolidación de un modelo de desarrollo neoextractivista^[3] en Chile y Perú en el año 2000, se profundizaron los lazos entre las élites económicas vinculadas a estos sectores y los Estados. Si bien se reconoce la existencia de un poder económico cada vez más fuerte y relativamente más influyente que el poder político, se pretende demostrar que este estrechamiento se debió a la conjugación de dos procesos: la creciente incorporación de empresarios en las esferas de decisión política y la conveniencia de las autoridades gubernamentales contempladas en el período de expandir el extractivismo.

En este capítulo se sostiene que el establecimiento de convenios de estabilidad jurídica e invariabilidad tributaria durante los procesos de neoliberalización autoritaria permitió cimentar regímenes fiscales beneficiosos para estos sectores. Se analizan para ello los convenios de estabilidad tributaria (CET) y la política fiscal, jurídica y económica aprobada en el período 2000-2022 que benefició a los grupos extractivistas de Chile y Perú como expresiones del poder de las élites económicas en la reproducción del modelo extractivista.

Para abordar estas relaciones, enmarcamos el análisis en la perspectiva de Göran Therborn (1979), quien analiza las formas de reproducción del poder de la clase dominante –relaciones económicas, políticas e ideológicas– mediante la intervención estatal.

Metodología

Para analizar la relación entre el Estado y las élites económicas ligadas a las actividades extractivistas de Chile y Perú entre el año 1970 y 2022, y la función de las políticas fiscales y económicas en el fortalecimiento de esta alianza, partimos de un enfoque sociohistórico comparado y utilizamos una combinación de técnicas de recolección tendientes a relevar datos cualitativos y cuantitativos.

Las políticas públicas constituyen un elemento metodológico sustancial para comprender la orientación ideológica de un gobierno, sus posibilidades reales de transformación de elementos estructurales y la adecuación de las economías dependientes de divisas internacionales a las cambiantes condiciones del mercado y la geopolítica imperante.

Los análisis clásicos, signados por la temporalidad de los períodos de gobierno, carecen de una lectura sociohistórica que permita establecer continuidades y cambios en una temporalidad mayor, siendo incapaces de visibilizar patrones de comportamiento e intentos de ruptura de esas estructuras. Así, este enfoque permite reconstruir las condiciones que condujeron al estrechamiento de las relaciones entre la política y el empresariado, identificando regularidades causales entre ambas unidades nacionales y entre períodos de gobierno.

Mediante el análisis de los elementos sociohistóricos que permitieron cimentar el nuevo modelo extractivista desde sus experiencias autoritarias, podemos establecer regularidades causales (Skocpol, 1989) y señalar diferencias entre los casos nacionales analizados, además de identificar los elementos de mediana o larga duración que persisten en el presente ejerciendo algún condicionamiento (Ansaldi y Giordano, 2012).

El período de análisis contempla cuatro fases:

1. las reformas estructurales del Estado y las transformaciones fiscales y tributarias tendientes a lograr la “seguridad jurídica” necesaria para la atracción de inversión extranjera (1970/90-2000);
2. las políticas fiscales, tributarias y económicas durante el auge del superciclo (2001-2010);
3. la flexibilización tributaria y fiscal en la fase de agotamiento del superciclo (2011-2018);
4. la fase de contracción de la demanda internacional y los planes de recuperación económica en época de pandemia y crisis social (2019-2022).

En estas fases se produjeron reformas tributarias, fiscales y económicas que fortalecieron a estos sectores. Especialmente tras el agotamiento del superciclo, se observa una mayor imbricación de los intereses políticos y empresariales, expresada en la aprobación de decretos, leyes y regulaciones que les permitieron mayores márgenes de ganancia, mayor concentración y menor pago de impuestos.

Para reconstruir las transformaciones ocurridas desde 1970/1990 hasta el año 2022 puntualizando en las políticas públicas que beneficiaron a los sectores primario-exportadores por medio de las políticas fiscales y económicas, se explora una diversidad de fuentes: a. legislaciones; b. políticas públicas; c. indicadores de desempeño del sector primario-exportador en el período analizado, haciendo énfasis en los sectores más importantes de cada país (para Chile, minería, forestal y salmonicultura; para Perú, minería, petróleo y gas); d. informes académicos; y e. memorias de los Bancos Centrales.

Desde el enfoque marxista propuesto por Göran Therborn (1979), este capítulo desarrolla un análisis de las formas de reproducción del poder de las élites económicas, lo que permite visibilizar cómo determinadas relaciones de producción son favorecidas mediante la intervención del Estado, “aun en el caso de que la clase explotadora (dominante) (…), no ‘controle’ el gobierno” (p. 162).

Para Therborn, los efectos de las intervenciones del Estado sobre las relaciones de producción existentes se pueden clasificar en cuatro tipos: 1. aumento, que se produce cuando un modo de producción se extiende o intensifica; 2. mantenimiento, que se refiere al proceso mediante el cual no sólo se aceptan dichas relaciones, sino que se proveen los recursos y se resuelven los conflictos que generan; 3. actuación en contra, que implica obstaculizar la reproducción de estas relaciones; y 4. destrucción, que hace referencia a los procesos mediante los cuales se abren espacios para la aparición de otras clases (pp. 173-193).

Particularmente para el caso de las élites económicas, Therborn afirma que el vínculo reproductivo entre el Estado y la economía “es un vínculo de interacción recíproca. La base económica condiciona a la superestructura política al intervenir en la reproducción del poder y el aparato del Estado” (p. 203). No obstante, dada la existencia de clases antagónicas, existen circunstancias históricas en las que “puede ser necesario llegar a concesiones y compromisos, en virtud de los cuales, por ejemplo, el Estado vaya contra la lógica de la acumulación de capital, pero sin destruirla” (p. 173). En dichas ocasiones, la mecánica de la reproducción impone ciertos mecanismos sancionatorios para que el proceso de reproducción no se desvíe de su curso.

Este esquema analítico resulta útil para estudiar, desde el enfoque histórico propuesto, cómo fueron desplegándose estas relaciones entre las élites económicas y el Estado en Chile y Perú entre las décadas de 1970/90 y 2022, a través de la política económica y fiscal. En efecto, veremos cómo en ciertos períodos históricos donde la clase gobernante de signo ideológico contrario a la potenciación del poder de la clase dominante aprobó políticas públicas que obstaculizaron la reproducción del poder de estas élites, los propios mecanismos sancionatorios del sistema impidieron su desvío.

Resultados

1. La neoliberalización por vía autoritaria y la reconfiguración de la seguridad jurídica
(1970/90-2000)

Las élites económicas que se beneficiaron del ciclo de crecimiento de los commodities y la reprimarización de la economía chilena y peruana nacieron o se reconfiguraron al calor de la transición del modelo sustitutivo a la valorización financiera operada durante la dictadura pinochetista y el fujimorismo. Fue durante este período que se implementaron las reformas estructurales que liberalizaron los sectores económicos estratégicos y se implementaron marcos normativos que permitieron la expansión gradual pero sostenida de la frontera extractiva.

Los convenios de estabilidad jurídica y tributaria constituyeron los principales instrumentos de gestión de la apertura económica que, junto con el programa de privatizaciones y la promoción a la inversión privada, lograron el objetivo de extranjerización de las economías latinoamericanas incentivado por el Consenso de Washington, en particular la recomendación séptima vinculada con la liberalización de las barreras a la inversión extranjera directa. Estos contratos ocuparon un rol fundamental en la atracción de capitales extranjeros, lo que convirtió a estos países en plazas atractivas para los inversores.

Chile: los convenios de estabilidad jurídica y el estímulo a la inversión extranjera para actividades primarias

La privatización de las empresas estatales creadas por la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) acompañaron el proceso de refundación del sector exportador que fortaleció la minería cuprífera en manos del Estado e implementó una diversificación de las exportaciones de los sectores maderero (papel y celulosa), pesquero (salmón) y frutícola (Pinto Rodríguez, 2003).

El programa de superación de la crisis de la deuda impuesto por el régimen militar a partir de 1985 se enfocó en estas exportaciones no mineras: entre 1985 y 1991 el 60% de las inversiones se orientó a manufacturas y a la industria forestal. El desarrollo del conglomerado forestal comenzó con la promulgación del Decreto Ley 701 de 1974, y el de la industria del salmón de cultivo, cuyas exportaciones pasaron de ser casi nulas a constituir el 1% del PBI nacional para 1998, convirtió a Chile a inicios del siglo XXI en el segundo exportador mundial, detrás de Noruega.

En este esquema, el Estado comenzó a ejercer un rol subsidiario que sólo sería protagónico en el caso de ciertas empresas monopólicas que no pudieran controlarse por medio del comercio exterior y las de carácter estratégico como la Gran Minería de Cobre. La década de 1990 se inauguró con un boom minero que se extendió hasta la crisis asiática de 1997. Este escenario propicio para las actividades extractivas consolidó la privatización de recursos naturales estratégicos, junto con la eliminación de barreras arancelarias para captar estos flujos de inversión.

La vigencia del Estatuto de Inversión Extranjera (DL 600 de 1974) fue el marco jurídico que permitió la captación de flujos de capitales hacia estos sectores productivos, ofreciendo condiciones sumamente atractivas, especialmente para el sector minero, como la exención impositiva, el derecho a remesa de capitales y el congelamiento de las condiciones establecidas en los contratos por plazos de hasta quince años para minería, treinta para petróleo y cuarenta para el rubro energético (Nueva Minería y Energía, 2015). Este esquema significó el ingreso de casi el 80% de los inversores de este período (Orijuela Narváez, 2021).

Asimismo, la concentración económica de estos sectores fue posibilitada gracias a las reformas tributarias de 1975 y 1984. Mientras que la primera, junto con el programa de privatizaciones, se orientó a disminuir el gasto público y el alcance del Estado en el control de la economía, la de 1984 se centró en la reducción del impuesto a las ganancias corporativas, que constituyó un factor decisivo para la atracción de inversión privada de las décadas del ochenta y noventa (Vergara, 2010)^[4].

Con el retorno a la democracia se abrió una nueva fase caracterizada por la continuidad de este modelo, aunque en un contexto de gradual apertura a la participación política. En esta fase, la captación de inversiones y el estímulo a las áreas económicas estratégicas se canalizó por medio de Acuerdos Comerciales Preferenciales con países de América Latina, Unión Europea y la región asiática (Hachette, 2001). Dichos acuerdos tenían el propósito de eliminar o reducir las barreras arancelarias y estimular el crecimiento de las exportaciones.

Perú: los convenios de estabilidad amparados constitucionalmente

En el caso peruano no hubo una diversificación de la canasta exportadora, sino que se profundizaron las actividades extractivas tradicionales, minería metálica y petróleo, junto con la expansión de estas actividades hacia zonas no convencionales. Mediante un conjunto de normativas, el fujimorismo sentó las bases del perfil primario-exportador, liberalizado y extranjerizado de la economía que alcanzaría su cénit la década siguiente con el boom de los commodities.

Los regímenes de estabilidad jurídica ofrecieron un conjunto de garantías para atraer inversores, tales como “régimen tributario exclusivamente del impuesto a la renta; régimen de libre disponibilidad de divisas; derecho de libre remesa de utilidades, dividendos, capitales y otros ingresos; no discriminación; los regímenes de contratación de trabajadores” (Danós Odoñez, 2013: 263). En el sector minero, ya fuera para empresas nuevas o existentes, los convenios ofrecían, además, la libre comercialización de los productos y la estabilidad de todo el régimen tributario. En el sector de hidrocarburos, estos convenios podían fijarse entre el Estado y contratistas particulares. Estos contratos fueron incluidos en la Constitución (artículo 62) y alcanzaron una cantidad de 600 entre 1993 y 2001. Al poseer rango constitucional, no podían ser modificados legislativamente (Torres Cuzcano, 2018). Asimismo, el artículo 39 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (DL 757) introdujo estos convenios en la esfera del derecho privado como un contrato civil entre partes, por lo que el Estado no podía anularlos o modificarlos de manera unilateral. Este esquema de beneficios brindó a los inversores la seguridad jurídica que exigían para instalarse en el país (Orijuela Narváez, 2021).

El Decreto Ley N.° 662 de Promoción de las Inversiones Extranjeras (1991) facilitó la captación de IED y estableció la no discriminación entre inversores extranjeros y nacionales (El Peruano, 1991). La aprobación de la mencionada ley para el crecimiento de la inversión privada (DL N.° 757) y el DL N.° 674 de Promoción de la Inversión Privada de las Empresas del Estado señalaron el fin de la intervención estatal en sectores claves del desarrollo productivo que habían sido apoyados y/o estatizados durante el velasquismo.

El estímulo a la inversión extranjera y su orientación hacia el sector extractivo en el marco del boom minero que se produjo entre 1994 y 1997 vigorizaron la opción primario-exportadora. En un ciclo que demandaba mayor tecnificación para la explotación, grandes sumas de inversión y el fortalecimiento de un sector profundamente afectado por las consecuencias del conflicto armado interno y la depreciación del precio internacional de los minerales durante la década previa, sólo los grandes capitales extranjeros lograron consolidarse. En el caso de la minería, la totalidad de las empresas fueron adquiridas por capitales extranjeros.

Otros mecanismos, como la Ley de Promoción de Inversiones para el sector minero (DL N.° 708) de 1991, a la que se sumó meses después (junio de1992), la Nueva Ley de Minería (Decreto Supremo 014-92) adecuaron el funcionamiento de este sector a las nuevas prerrogativas del mercado. El sector de hidrocarburos experimentó también transformaciones: la Ley Orgánica de Hidrocarburos (N.° 26.221) aprobada en 1993 promovía la libre competencia en el sector y creaba la empresa estatal de derecho privado Perúpetro en reemplazo de la estatal Petroperú. Los plazos de los contratos de exploración eran, según consta en el cuerpo legal, de hasta siete años, extensibles por tres años más, mientras que los plazos de explotación se extendían por hasta treinta años en el caso de petróleo crudo y de hasta cuarenta en el de gas natural.

Por su parte, la eliminación de la inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras comunales indígenas a partir de la inserción de la cláusula de abandono que estableció la Constitución de 1993 (FIDH), la Ley de Tierras de 1995 (N.° 26.605) y el plan de ajuste fiscal con desembarco del FMI en Perú en ese mismo año (Dancourt, 1999) acompañaron el proceso de liberalización de las tierras amazónicas y el desplazamiento forzado de las comunidades cercanas a los centros mineros que ya había comenzado con la Ley de Minería de 1992 (Lust, 2014b).

2. Política fiscal en tiempos de bonanza (2001-2010)

La institucionalidad fiscal se robusteció relativamente durante los años de crecimiento del superciclo gracias a los ingresos constantes de divisas, con lo que se logró incluso limitados intentos de redistribución de la renta a las zonas productoras. Ambos países consiguieron mitigar el impacto de la crisis capitalista mundial de 2008 mediante políticas contracíclicas sostenidas en las reservas alcanzadas en esta fase e incluso sostuvieron programas de transferencia monetaria condicionada orientadas a disminuir los índices de pobreza e indigencia y acrecentar los niveles de escolarización.

Para incrementar la potencialidad de ambos países de constituirse en plazas de inversiones atractivas para el capital privado transnacional en un contexto de emergencia de nuevos mercados de demanda de los recursos primarios latinoamericanos (China, Rusia) y el comienzo de un superciclo de crecimiento sostenido de los precios internacionales de los commodities (2002/2003 hasta 2013/2014), los Estados centrales implementaron incentivos fiscales y económicos novedosos, al mismo tiempo que consolidaron herramientas existentes. En esta fase se conjugaron mecanismos de política fiscal y económica con una estrategia de securitización que permitió blindar el modelo frente a las manifestaciones de oposición, principalmente expresada en comunidades indígenas y campesinas.

Chile: reducción impositiva y concentración económica de los sectores extractivistas

En Chile, fue durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) que inició el superciclo de commodities, que benefició las tres principales áreas económicas estratégicas impulsadas por el pinochetismo: la minería metálica, el sector forestal y la industria del salmón. Lagos amplió los acuerdos comerciales con mercados internacionales tradicionales y no convencionales, que selló mediante la firma de Tratados de Libre Comercio (Unión Europa en 2002, Estados Unidos en 2003, Corea del Sur en 2004 y China en 2005), siendo el gigante asiático el de mayor penetración al convertirse en el principal destino de las exportaciones chilenas (Quezada, 2010).

En el año 2005 impulsó la ley de royalty minero (N.° 20.026) con el objetivo de incrementar la tributación de las empresas extranjeras ubicadas en la gran minería, que hasta entonces estaban exentas de este impuesto específico. Sin embargo, la legislación no tuvo un impacto positivo en el incremento de la tributación, sino que incluso generó su disminución. Estas empresas estaban suscriptas a contratos de invariabilidad tributaria (DL 600) que imponían un impuesto adicional a la renta de 42%. La modificación, si bien exigió su renuncia a las cláusulas de invariabilidad, impuso el pago del impuesto adicional general de la Ley de Renta de un 35% y un 4% de impuesto específico a la minería, lo que redujo el total tributado. Además, el proyecto incorporó una nueva cláusula de invariabilidad por quince años (Alcayaga, 2005).

Respecto al sector pesquero, en 2002 se aprobó la “Ley corta de Pesca” (N.° 19.849), que profundizó la concentración del sector en unos pocos competidores, y así benefició a los cinco grupos económicos que ya contaban con un 80% de las cuotas totales de explotación a nivel industrial, a los que eximió de pagar derechos de explotación (Cademartori, 2007). La exportación de salmón representó en el año 2006 el 3.8% de las exportaciones totales del país. Este sector exhibía altos niveles de concentración en cinco grupos económicos (Marine Harvest, Aqua Chile, Mainstream, Camanchaca y Salmones Multiexport) que controlaban el 55.6% de las exportaciones totales de salmón y sus derivados (Durán y Kremerman, 2008).

El sector forestal fue el tercer gran ganador de esta fase. Desde que se lo privatizó, son tres los grupos empresariales que concentran la producción: Arauco, CMPC y Masisa, que participan en toda la cadena de producción y comercialización (Frêne Conget y Núñez Ávila, 2010).

Durante el gobierno de Michelle Bachelet que sucedió en el cargo a Lagos para el período 2006-2010, el posicionamiento de los productos exportables y su desempeño en el mercado internacional se mantuvo invariable, ocupando el cobre el primer lugar como producto de exportación, pasando de 40.41% en el año 2005 a 50.49% en el año 2009, mientras que el segundo producto de exportación fue el salmón (4.17%) y el tercero la celulosa (3.5%) (Cortés, 2012).

La Ley General de Pesca y Acuicultura (Ley N.° 20.434) fue modificada durante su gobierno, en pos de ajustar la normativa a la readecuación del modelo productivo salmonero frente a las nuevas condiciones impuestas por la crisis de la industria entre 2007 y 2010. Mediante estas modificaciones se dispuso una reorganización territorial basada en una definición de Áreas Aptas para la Acuicultura.

Para el sector forestal también se dispuso una nueva normativa, la Ley N.° 20.283 de 2008, orientada a recuperar las especies nativas frente al avance de las especies exóticas, si bien por la propia concentración del sector no tuvo impactos significativos, principalmente por representar el papel y la celulosa el 47% de las exportaciones del sector (INFOR, 2008).

Perú: vigencia de la estabilidad jurídica y declaración de interés público de la inversión privada para los grandes grupos extractivistas concentrados

El gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) inició un proceso de recuperación económica gracias al buen desempeño en los mercados internacionales de las exportaciones de minería metálica, que fue el principal motor de esta fase de crecimiento: entre 2000 y 2004, la producción de cobre creció en un 97.8%, la de oro un 46% y la de plata un 36.6%. En el año 2006, la cotización internacional de los minerales se incrementó, incluso, a una velocidad mayor, alcanzando un crecimiento de 100% para el cobre y la plata, de 200% para el zinc y de 50% para el oro (Glave y Kuramoto, 2007).

El petróleo, por su parte, luego de sufrir una importante caída entre 1995 y 2004 comenzó un ciclo ascendente y el gas natural alcanzó el más alto nivel de producción en 2004 con el comienzo de la explotación del yacimiento Camisea, que logró un aumento del 64% entre 2003 y 2004.

Para retener la renta proveniente de la actividad minera, el gobierno de Toledo dispuso en el año 2002 la nueva Ley de Canon (N.° 27.506) que incrementó el porcentaje para su redistribución a nivel local y regional. La nueva normativa establecía que este aporte también alcanzaría a las actividades gasíferas, pesqueras, hidroenergéticas y forestales, mientras que el canon y sobrecanon petrolero sería definido por cada departamento. Las demoras en efectuar los pagos frente al ente recaudador (Superintendencia Nacional de Administración Tributaria), así como el tiempo transcurrido entre que las empresas recuperaban su monto inicial declarado y comenzaban a tributar, generaron controversias en torno a su verdadera eficacia (Glave y Kuramoto, 2007).

En 2004 se reglamentó una nueva normativa, la Ley de Regalías Mineras (N.° 28.258) aplicable a proyectos nuevos. Esta contraprestación económica que las empresas debían pagarle al Estado por la explotación de los suelos, si bien determinaba que las compañías con mayores ventas debían tributar más, no fueron pagadas por las empresas de la gran minería, dado que se ampararon en los contratos de estabilidad jurídica. La vigencia de estos convenios, sumada a la excesiva demora de las transferencias, funcionó para blindar las grandes ganancias de las compañías mediante una muy marginal aportación al fisco nacional (Danós Odoñez, 2013; Torres Cuzcano, 2018).

La reprimarización de la economía experimentó un recrudecimiento durante la segunda presidencia de Alan García (2006-2011). El desempeño de las actividades extractivas continuó siendo positivo, con algunos signos de estancamiento hacia 2009 por los impactos de la crisis capitalista mundial de 2008. El incremento de conflictos socioambientales en torno a las actividades extractivistas y en especial la minería, condujo a la aprobación del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, un aporte voluntario de las empresas mineras para mejorar los sectores aledaños a las zonas de explotación. Sin embargo, no todas las empresas acordaron realizar este aporte y entre las que sí lo hicieron durante los cinco años que se extendió el programa, sólo el 80.7% “fue efectuado por siete empresas que contaban con CET y por ende no pagaban regalías mineras” (Torres Cuzcano, 2018: 160). La vigencia de contratos de estabilidad tributaria y el rechazo del gobierno de introducir un impuesto a las sobreganancias visibilizaban la intención de beneficiar a estos sectores.

Otro instrumento de política tendiente a favorecer a las actividades primarias en zonas de conflictos fue la declaración de interés público de la inversión privada en actividades mineras en zonas como Piura (Decreto Supremo del Ministerio de Defensa 024-2008-DE de 2008), donde una compañía recientemente adquirida por capitales chinos tenía más de treinta concesiones. Algo similar ocurrió con la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en 2009 (cuyas tratativas iniciaron en el gobierno de Toledo), que implicó un centenar de modificaciones legislativas tendientes a facilitar la explotación de la selva amazónica por parte de sectores forestales, mineros y energéticos.

El conjunto de decretos que acompañó la adecuación a este TLC incluía la entrega de territorios de comunidades indígenas a proyectos de gas y petróleo de compañías extranjeras, que se profundizó notoriamente entre los gobiernos de Toledo y García (de un 13-15% a un 70-75% según Bebbington, 2011). En este marco se aprobó también el DL 994 referido a la promoción de la inversión privada para proyectos agrícolas en tierras comunales, el DL 1064 que ignoraba la consulta previa dado el carácter de urgencia de la necesidad de aprovechar las tierras para uso agrario (FIDH, 2009), el DL 1079 que disponía las áreas naturales protegidas para el uso de los recursos renovables y no renovables, el DL 1090 que redujo el alcance de patrimonio forestal para disponer de bosques para su explotación y los DL 1015 y 1073 que imponían lógicas de parcelación y propiedad individual sobre los territorios comunales (Morel Salman, 2014). En línea con el propósito de atraer más inversores extranjeros al país, en 2009 también se acordó un Tratado de Libre Comercio con China.

3. Agotamiento del superciclo y flexibilización tributaria (2011-2018)

Entre fines de 2010 y principios de 2011 comenzó la fase de desaceleración del superciclo que derivó en una marcada caída en 2014, la cual afectó principalmente el precio de los metales y los productos agrícolas, que acumularon bajas del 39% y el 29% respectivamente, así como al petróleo, cuyo precio sufrió una fuerte baja (60%) (CEPAL, 2015).

A partir de entonces, se desplegaron procesos tendientes a mejorar aún más la competitividad fiscal para lograr la atracción de inversiones^[5], lo que profundizó la competencia entre países productores de materias primas, en el marco de gobiernos de derecha empresarial (Piñera, 2010-2014) y continuadores del neoliberalismo (Ollanta Humala, 2011-2016^[6] y PPK, 2016-2018). En el caso de Chile, si bien el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) impulsó una Reforma Tributaria que intentó revertir estos esquemas heredados de la dictadura, no logró un impacto significativo en materia extractivista.

Chile: extensión de la invariabilidad tributaria, reducción impositiva
y concentración de los grupos económicos extractivistas

Piñera consolidó y amplió los focos de renta de los sectores privados, promoviendo el surgimiento de grupos empresariales en las áreas financiera y de obras públicas (Varas, 2014).

En relación con los sectores extractivistas, promovió una reforma de la ley de royalty minero (N.° 20.469) para retener un mayor excedente de la renta en pos de contribuir a la reconstrucción de las zonas dañadas por el terremoto de 2010, recentralizando las ganancias de la actividad en perjuicio de las zonas de explotación. La nueva legislación extendió los contratos de invariabilidad tributaria por ocho años más (de 2017, cuando debía finalizar el plazo según la Ley 20.026, a 2025) y ofreció una reducción de impuestos a las empresas que se incorporaran a este régimen. Esta modificación persiguió el objetivo de favorecer a las grandes empresas transnacionales mineras, prolongando la invariabilidad tributaria y evitando que la nueva invariabilidad se discutiera en plena campaña electoral de 2017 (Alcayaga, 2016). El sistema de incentivos a la inversión privada es, desde el pinochetismo, tan beneficioso para las corporaciones privadas que incluso la estatal Codelco genera mayores utilidades y tributos que las del sector privado (Alcayaga, 2016).

Además de la minería, continuando con las políticas de apoyo a las actividades económicas estratégicas planteadas por el pinochetismo, el primer gobierno de Piñera benefició al conglomerado forestal mediante el envío de un proyecto de prorrogación por veinte años más del Decreto Ley 701 (1974), que ofrecía excepciones tributarias y bonificaciones a los empresarios que quisieran volcarse a estas actividades. Esta prórroga fue aprobada durante la segunda presidencia de Michelle Bachelet.

El sector pesquero también obtuvo incentivos mediante la aprobación en 2013 de la nueva Ley de Pesca (N.° 20657) que garantizaba derechos de explotación a veinte años a los sectores industriales y estimulaba la participación de inversores extranjeros, lo que generó una sobreconcentración en los tres grupos que controlaban el 76% de la actividad y perjudicó la pesca artesanal y de subsistencia. Dada la tendencia a la composición empresarial de este primer gabinete (Nercesian y Mendoza, 2021), la aprobación de la ley evidenció situaciones de colusión público-privada derivadas de la participación del ministro de Hacienda, Felipe Larraín, del directorio de Antar Chile, perteneciente al grupo Angelini, uno de los más importantes del país (energía, forestal y minería) (Varas, 2014).

El segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) impulsó la derogación del Estatuto de la Inversión Extranjera (DL N.° 600/74) en el marco del profundo proceso de Reforma Tributaria progresiva que fomentó. La Ley N.° 20.848^[7], pese a su valor simbólico, no modificó las premisas de invariabilidad, estabilidad y protección de las inversiones (Poveda Bonilla, 2019) y, a pesar de establecer un nuevo marco para la inversión extranjera en el país, los derechos y obligaciones de aquellos contratos suscriptos antes del 1 de enero de 2016 fueron preservados (Orijuela Narváez, 2021).

Algo similar ocurrió con la elevación de la tasa de impuesto corporativa que incluyó la Reforma Tributaria: no tuvo un impacto significativo en los grandes conglomerados dado que éstos desarrollaron estrategias de reducción de la presión tributaria para adecuarse a la nueva normativa. En efecto, a pesar de esta reforma, “Chile continuaba siendo uno de los países con menores tasas de impuesto en la región” (Cornejo Saavedra y Villalobos Almarza, 2017), lo que no afectó su capacidad de atracción de IED.

El desempeño de las actividades extractivistas, particularmente la minería de cobre, continuó su tendencia a la baja durante buena parte del gobierno de Bachelet, en un contexto de caída de las cotizaciones internacionales de los precios de los commodities, menor flujo de demanda por el decrecimiento chino y la crisis europea y norteamericana (CEPAL, 2016). En el sector pesquero, la contaminación y el vertido de desechos de salmón, además de la ampliación de las Áreas Aptas para el Cultivo (AAC) hacia zonas donde se desarrollaba la pesca artesanal de salmón por comunidades kawésqar y williche, paralizaron la actividad por varios meses y desataron conflictos socioambientales sin precedentes en la región.

Perú: reducción impositiva a las actividades extractivistas y flexibilización de la institucionalidad tributaria

En esta tercera fase, el gobierno de Ollanta Humala introdujo cambios a la política fiscal minera mediante un nuevo impuesto a la renta sobre la utilidad operativa, si bien sólo aportaron según este esquema las empresas que no tenían contratos de estabilidad jurídica (Torres Cuzcano, 2018).

Además, entre los años 2014 y 2015 emitió un conjunto de medidas para estimular la inversión extranjera y afrontar la etapa de agotamiento del superciclo mediante la reducción de impuestos (a la renta y a las ventas) a los sectores abocados a las actividades extractivistas, la flexibilización ambiental y la facilitación de la obtención de licencias mediante la simplificación de los trámites para la aprobación de proyectos (CEPAL, 2015).

La aprobación de la Ley N.° 30.230 flexibilizó la reglamentación ambiental y la Ley N.° 30.296 redujo la carga tributaria de las grandes empresas conquistadas durante la fase de auge, so pretexto de promover la reactivación económica. Estas leyes incorporaron la eximición de multas por incumplimiento de cláusulas ambientales o demandas de las comunidades indígenas, junto con la modificación del código tributario (DL N.° 1121) y la eliminación de la potestad de la SUNAT de investigar la evasión fiscal. Junto con estas legislaciones se aprobó la Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible (N.° 30.327), que facilitaba las inversiones, particularmente las ligadas a las actividades extractivistas (SERVINDI, 2016).

El impacto de estas legislaciones en la concentración económica y política de los grandes conglomerados, particularmente visible en el acuerdo con la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía para fijar las tasas impositivas de las principales industrias del país, condujo a situaciones de captura del poder político por parte de empresarios de sectores extractivistas (Durand, 2016).

El mandato de PPK (2016-2018) –interrumpido por las denuncias de corrupción enmarcadas en el caso Lava Jato– impulsó el estímulo a la inversión privada en actividades extractivistas mediante dos mecanismos: por un lado, la declaración de interés público de los proyectos de explotación, así como de las obras necesarias para su transporte y, por el otro, el establecimiento de un plan de reactivación económica cimentado en 112 decretos legislativos.

El primer mecanismo se implementó en 2016 con la declaración de interés público de proyectos de explotación petrolera en la selva amazónica (DL N.° 1292), que habilitó la expropiación de terrenos a comunidades campesinas y nativas ubicadas en la zona de explotación sin consulta previa ni estudio de impacto ambiental. Este mecanismo volvió a utilizarse en enero de 2018 mediante la declaración de interés nacional de la construcción de carreteras en zonas de frontera con Brasil (Ley N.° 30.723) a pesar de incluir territorio considerado como área protegida.

Para fines de 2018, el ranking del Banco Mundial Doing Business destacaba la facilidad de impuesto y la agilidad de permisos, licencias y créditos que el país ofrecía para los inversores privados (De Echave, 2018). Esto profundizó la flexibilización fiscal, debido a la persistencia de regímenes de estabilidad tributaria^[8] para estos sectores, que desde la década de 1990 aportan relativamente poco al fisco por medio del pago de impuestos.

En línea con la visión anti Estado-intervencionista que se consolidó mediante el discurso de la “tramitología”^[9], el presidente Kuczynski eliminó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) creado en el año 2000 para gestionar las inversiones, dado que se interpretaba que la ineficiencia de este órgano estatal generaba la traba de los proyectos, desestimando la conflictividad socioambiental y el descontento ciudadano en torno a la redistribución de la renta generada en estas actividades. Su reemplazo por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) se orientó a la necesidad de agilizar los tiempos de aprobación de proyectos de inversión pública en infraestructura y servicios.

4. Política fiscal regresiva, planes de emergencia y el peso de las élites extractivistas (2019-2022)

Esta cuarta fase se caracterizó inicialmente por el alza temporal de los precios internacionales de los commodities hacia 2018, explicada principalmente por el incremento del precio del petróleo (28%), metales (5%) y productos agrícolas (3%). Sin embargo, estos indicadores fueron gradualmente inferiores a los previos, lo que se conjugó en 2019 con una marcada desaceleración de la demanda mundial de materias primas (CEPAL, 2019) y que en 2020 empeoró con el cierre de fronteras por la pandemia de coronavirus. Asimismo, en esta fase, ambos países atravesaron impugnaciones al modelo neoliberal que tensionaron las bases del consenso.

Frente a la desaceleración del comercio internacional, los gobiernos de Chile y Perú implementaron una serie de medidas orientadas a sostener los índices de producción mediante planes de emergencia, incluso durante la fase de restricción a la circulación más estricta. La definición de las actividades extractivistas como esenciales y la continuidad operacional de las empresas fueron los dos elementos fundamentales de esta estrategia.

Chile: paquetes fiscales, reactivación económica y continuidad operacional de los sectores extractivistas

A la caída de los precios internacionales de las materias primas explicada principalmente por la reducción de la demanda china, se le añadieron dos sucesos que marcaron no sólo la segunda presidencia de Sebastián Piñera, sino la historia del país: el estallido social de 2019 y la crisis sociosanitaria por la pandemia de covid-19. Estos acontecimientos incidieron en la actividad macroeconómica exigiendo cambios de rumbo de la agenda presidencial.

Durante 2019, la caída en el volumen de las exportaciones y el precio del cobre, principal insumo de exportación chileno, no pudo ser compensada por el alza del volumen exportado de productos pesqueros, agrícolas y forestales (CEPAL, 2019). La impugnación neoliberal que constituyó la rebelión de octubre y la demanda de nuevas bases constitucionales para desechar la Constitución pinochetista fue interrumpida por el arribo del virus SARS-CoV-2.

En este escenario de triple crisis –social, económica, sanitaria–, el gobierno de Piñera emitió tres medidas de apoyo a las élites económicas. La primera fue el paquete fiscal de marzo de 2020 que significó, bajo el pretexto de la generación de empleos y la reactivación económica para enfrentar la disminución del comercio internacional, apoyos fiscales para las grandes empresas. Este paquete fiscal fue valorado positivamente por los gremios empresariales mineros, turísticos, comerciales y gastronómicos que, mediante sus órganos de difusión, pidieron al Congreso “aprobarlo con rapidez”^[10]. La segunda medida fue el plan de reactivación de la economía lanzado en julio denominado “Paso a Paso Chile se recupera”, enfocado en cuatro pilares, dos de los cuales se orientaron directamente al beneficio empresarial: aumentar la inversión pública y privada, y agilizar y simplificar los permisos y la burocracia para atraer nuevos proyectos (Gobierno de Chile, 2020). La tercera medida se vincula con la continuidad operacional de las empresas. Ello fue posible debido a que Piñera definió las actividades extractivistas (mineras, agroalimentarias, silvícolas) como esenciales y pospuso la imposición de cuarentenas estrictas para garantizar la continuidad del funcionamiento empresarial, lo que le permitió tener un buen desempeño en torno a la minería de cobre, cuya producción cerró sólo un 1% por debajo de los indicadores previos a la pandemia (Consejo Minero de Chile, 2021).

Perú: declaración de las actividades extractivistas como esenciales, continuidad operacional en pandemia y una reforma tributaria frustrada

En Perú, la desaceleración del crecimiento económico también se hizo visible durante el año 2019, principalmente por la caída de la demanda externa mencionada previamente y la reducción de los precios y el volumen de las exportaciones tradicionales, si bien hubo una expansión de la inversión privada en minería y construcción (CEPAL, 2019).

Mientras que en Chile el estallido social significó una profunda fractura del consenso neoliberal, en Perú se desplegaron dos procesos de impugnación a este modelo que se sumaron a la crisis sociosanitaria por covid-19: las movilizaciones ciudadanas de 2020 ante la destitución de Martín Vizcarra y las protestas masivas de fines de 2022 ante la destitución de Pedro Castillo, lo que abrió una situación de crisis orgánica.

Frente al cierre de fronteras en el marco de las restricciones por el coronavirus, el gobierno de Vizcarra tomó medidas similares a las de su contraparte chileno: declaró la minería como servicio esencial en marzo y, a pesar de disponer inicialmente el cese de operaciones de algunas mineras (abril-mayo), en julio el 90% de las empresas estaba funcionando normalmente (Viale, 2021).

El Plan Reactiva Perú, que se desplegó para garantizar la no interrupción del pago a empleados y proveedores, consistió en el otorgamiento de un conjunto de préstamos financieros a tasas bajas de interés. A pesar de haber sido inicialmente pensado para pequeñas y medianas empresas que habían interrumpido su producción por las medidas de prevención, también fueron otorgados a aquellas que no dejaron de producir, como algunas corporaciones del sector madera y minería (Solis, 2020).

En 2021, durante la presidencia de Pedro Castillo (2021-2022), el ministro de Economía Pedro Francke envío al Congreso un proyecto de reforma financiera y tributaria, con especial énfasis en elevar los impuestos mineros. Sin embargo, tras la discusión parlamentaria, la cláusula referida al régimen impositivo para minería se había eliminado del proyecto de reforma. Los opositores al proyecto, así como los tanques de pensamiento del empresariado afirmaron que medidas como éstas generaban “inseguridad jurídica” a uno de los principales sectores estratégicos de la economía^[11] y “un incentivo para que las grandes mineras busquen otros países donde invertir que sean más competitivos que el Perú”^[12].

Discusión y conclusiones

Desde el enfoque sociohistórico y el método comparado establecimos regularidades causales entre los casos nacionales y entre períodos de gobierno de una misma unidad nacional, al mismo tiempo que señalamos las diferentes modalidades de aplicación de estas políticas fiscales, tributarias y económicas en cada país, en administraciones de diverso signo ideológico. Esta diversidad de modalidades responde a la persistencia de elementos estructurales, tales como el acumulado histórico de poder de las élites económicas, la debilidad o fortaleza de las instituciones estatales y el nivel de cooptación de las instituciones políticas por la ideología promercado.

De un modo similar, el enfoque sociohistórico permitió identificar elementos estructurales en ambos casos, los contratos de estabilidad tributaria establecidos durante los procesos de neoliberalización autoritaria, que configuraron las condiciones de posibilidad del actual orden económico, tributario y fiscal, y así echó luz sobre la discusión de la incidencia de las élites económicas en la política y las formas de reproducción del poder desde un enfoque histórico-relacional.

Las transformaciones ocurridas en el período 1973-1990 en Chile y 1990-2000 en Perú establecieron las condiciones económicas y jurídicas que posibilitaron el siguiente ciclo primario exportador. Los convenios de estabilidad tributaria, implementados en virtud de las recomendaciones del Consenso de Washington, configuraron las bases requeridas para la atracción del capital transnacional hacia los sectores extractivistas. Mediante la consolidación de regímenes de seguridad jurídica que aseguraron a estos capitales términos competitivos extraordinarios, cimentaron regímenes fiscales y tributarios regresivos, con escasa capacidad redistributiva. Chile fue el primer país de la región en implementar estos mecanismos, seguido por Perú.

Así, en esta primera etapa, durante la dictadura pinochetista se estimuló la inversión orientada a fortalecer los sectores cuprífero, forestal y pesquero mediante el Estatuto de Inversión Extranjera que aseguró condiciones extraordinariamente atractivas para los inversores. Estas condiciones se blindaron mediante convenios de estabilidad jurídica por plazos de hasta cuarenta años que, sumados a las reformas tributarias, el esquema de privatizaciones y el rol subsidiario del Estado en el manejo de la economía, configuraron un escenario propicio para la concentración vertical y horizontal de los sectores extractivistas. En Perú, durante la primera fase que se desarrolla en la década de 1990 no se diversificó, como en Chile, la canasta exportadora, sino que se consolidaron las actividades minera y petrolera mediante regímenes de estabilidad jurídica similares a los establecidos en Chile. Una diferencia sustancial entre estos regímenes tributarios beneficiosos para los inversores extranjeros es que, en el caso peruano, adquirieron rango constitucional, por lo que no podían ser modificados legislativamente. Asimismo, su inclusión en el ámbito del derecho privado inhibió la intervención estatal, cuyo rol fue, además, reconfigurado en esta etapa, dado que abandonó su función intervencionista en sectores claves del desarrollo productivo que había estatizado el velasquismo. Además, en el área de minería en particular, mientras que las medidas favorecieron a las élites locales e internacionales indistintamente en el caso chileno, en el peruano beneficiaron casi exclusivamente a las inversiones extranjeras.

La política fiscal y económica que fundó las bases de este estímulo a la IED en el período 2000-2022 beneficiando a las élites económicas concentradas en estos sectores expresan la fortaleza de las relaciones Estado-élites, y configuran, en ocasiones, situaciones de captura de las decisiones políticas. Así, si bien durante la segunda fase de nuestro análisis, en pleno auge de los precios internacionales de los commodities, se crearon herramientas para retener más renta proveniente de estas actividades –particularmente minera–, la vigencia de contratos de estabilidad jurídica y tributaria, junto con la aprobación de nuevas políticas económicas y cláusulas especiales para estimular su producción, impulsaron una mayor concentración de estos sectores en los mismos grupos económicos, y una gradual colonización del aparato estatal.

En Chile, durante la segunda fase, que ubicamos durante el auge del superciclo de commodities, los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet implementaron mecanismos de captación de mayor renta mediante la modificación de los instrumentos tributarios que, en la práctica, no tuvieron el impacto esperado por dos elementos consolidados en la fase previa: la vigencia de los convenios de estabilidad tributaria y la concentración de los sectores en pocas empresas. En Perú, Toledo también dispuso modificaciones a la Ley de Canon minero para retener una porción mayor de la renta y redistribuirla hacia las zonas de explotación, además de reglamentar una nueva Ley de Regalías aplicable a proyectos nuevos. Sin embargo, las demoras generadas en la redistribución de la renta proveniente de las actividades primarias a las comunidades adyacentes a las zonas de explotación, la continuidad de la estabilidad tributaria de las grandes empresas surgidas en el período fujimorista y la declaración de interés público de las inversiones en zonas de interés para la ampliación de la frontera extractiva constituyen los principales elementos que evidencian la forma de reproducción del poder de las élites extractivistas.

En la fase de agotamiento del superciclo se profundizó la competencia entre los países productores, que desplegaron mecanismos de mejora de la competitividad fiscal para atraer IED a los sectores extractivistas. En Chile, este proceso se viabilizó mediante la incorporación en el aparato estatal de integrantes de la derecha empresarial, quienes extendieron los beneficios de invariabilidad tributaria y reducción impositiva, lo cual generó mayores niveles de concentración económica en unos pocos grupos. Si bien el segundo gobierno de Bachelet intentó, mediante una profunda Reforma Tributaria, modificar los indicadores de redistribución, la extensión de los CET que Lagos y Piñera les habían otorgado y el estímulo a la actividad primaria en una fase de contracción de la demanda mundial no lograron los objetivos esperados. En una línea similar, elevó la tasa impositiva de las corporaciones, a pesar de lo cual los grandes grupos económicos desarrollaron estrategias de adecuación a la nueva normativa sin incrementar la presión tributaria. En Perú, el gobierno de Ollanta Humala introdujo cambios a la política fiscal minera que no tuvieron incidencia sobre las grandes empresas concentradas que se ampararon en sus CET. Asimismo, su plan de estímulo a la IED operó mediante la flexibilización ambiental y social, profundizando los indicadores de concentración de las industrias extractivas, los que empeoraron durante el breve mandato de PPK, quien viabilizó estos procesos mediante la declaración de interés público de los proyectos de explotación y la flexibilización de la capacidad fiscalizadora de la evasión fiscal.

La flexibilización fiscal y tributaria, la implementación de reformas regresivas o el freno a las reformas progresivas fueron, junto con los planes de reactivación económica de emergencia, los principales elementos de política pública que implementaron los gobiernos de ambos países para brindar confianza a los inversores nacionales y extranjeros durante la cuarta fase de nuestro análisis, en un contexto de contracción de la demanda mundial por el agotamiento del ciclo y el posterior cierre de los mercados por el virus SARS-CoV-2. Los gobiernos de Piñera y Vizcarra implementaron políticas similares para beneficiar a los sectores extractivistas durante el período de restricción a la circulación, mediante la continuidad de operaciones de estas actividades y el establecimiento de paquetes fiscales que beneficiaron a los grupos concentrados. Ambos países, convulsionados por sendas crisis sociales, políticas y sanitarias, implementaron paquetes de estímulo a la actividad económica y reducción fiscal. Sin embargo, estos beneficios alcanzaron en igual medida a los grupos concentrados. En la segunda presidencia de Piñera se establecieron tres medidas de apoyo a las élites económicas: paquetes de ayuda fiscal, planes de reactivación económica con fuerte impulso de la inversión pública y privada, y la continuidad operacional de las empresas durante el período de aislamiento social, preventivo y obligatorio mediante su establecimiento como actividades esenciales. En el caso peruano, durante la presidencia de Vizcarra se implementaron medidas tendientes a reforzar a la golpeada pequeña y mediana empresa que paralizó sus actividades durante buena parte del ASPO. Sin embargo, estos préstamos y exenciones impositivas alcanzaron también a aquellas empresas que no dejaron de producir, como algunas corporaciones del sector madera y minería. Asimismo, durante la presidencia de Castillo se frustró un proyecto de reforma financiera y tributaria que proponía elevar los impuestos mineros bajo el pretexto de proteger la “seguridad jurídica” que los inversores necesitan.

A partir de esta reconstrucción, exploramos la hipótesis de que la política fiscal constituye un instrumento de poder de las élites económicas ligadas al modelo extractivista. Esto evidencia una situación gradual de captura de la política fiscal por parte de las élites económicas, lo que explica las dificultades que enfrentaron ciertos proyectos de reforma progresiva de la institucionalidad tributaria.

El enfoque de Therborn nos permitió dar cuenta, asimismo, de los efectos de las diversas formas de intervención de los Estados en la política económica y fiscal para, principalmente, potenciar y mantener y, en algunas ocasiones extraordinarias, obstaculizar la reproducción del poder de la clase dominante. Incluso en aquellos escenarios en los que se propusieron políticas fiscales progresivas (como ocurrió en la segunda administración de Bachelet con la Reforma Tributaria), la vigencia y/o extensión de los convenios de estabilidad jurídica, la presión de los conglomerados extractivistas, la obstaculización de reformas progresivas (como en la administración de Castillo), funcionaron a modo de mecanismos sancionatorios que impidieron el desvío del curso de la reproducción de su dominación.

Finalmente, si bien constituye una sospecha que deberá ser sometida a corroboración en futuros trabajos, el sistema de selección de dirigentes políticos (formatos de representación) mediante el cual la clase dominante consigue que sus posiciones económicas, políticas e ideológicas sean representadas (elemento fundamental en el esquema analítico de Therborn), desempeñó un papel importante en la predominancia de los efectos de potenciación y mantenimiento de las relaciones de producción que le dieron sustento a las élites extractivistas de Chile y Perú en el período estudiado.

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