Introducción

Se afirma que la universidad nació en Europa, y sin duda en esta región, tanto en su parte occidental como oriental, se conocen los principales vestigios y los referentes de las más viejas universidades del mundo. Las universidades de Europa tienen más de 900 años de existencia, y con sus cambios se ha mantenido una suerte de balance entre su continuidad interna y sus responsabilidades externas. Hubo, también, otros casos y ejemplos de sistemas educativos que formaban cuadros para el ejercicio de las labores públicas, religiosas, prácticas, técnicas, artísticas y culturales en casi todo el orbe. Pero el caso europeo fue y sigue siendo un referente de lo que fue y es la universidad, como una idea, como una institución social y cultural única e indivisible, desde el plano de sus referencias nacionales y regionales.

En este capítulo, se analizan las tendencias de cambio que se han venido sucediendo alrededor de las cuatro últimas décadas, con algunas referencias históricas cuando esto se hace necesario, pero el foco de interés es el debate sobre la conformación del denominado Espacio Europeo de Educación Superior, el denominado Proceso Bolonia y sus principales características y conformaciones subregionales y regionales, al igual que se periodiza con los otros dos casos regionales de Asia Pacífico y de América Latina. El caso europeo, como se verá, sigue siendo el espejo de referencia de mayor influencia durante este periodo para estas regiones.

Antecedentes del espacio europeo de educación superior

Durante los primeros 20 años después de la ii Guerra Mundial, las relaciones entre la universidad europea y la sociedad tuvieron un periodo muy estable sin que la universidad fuera otra cosa que un lugar para educarse y formarse en alguna disciplina, como en un pacto refundacional que fue aceptado por la mayoría de los gobiernos y los sectores interesados e involucrados en su administración y en su oferta de carreras, relacionado con la importancia de las funciones sustantivas de la universidad: formación y difusión de un sistema de ethos y valores académicos dominantes, la selección de elites, la generación y experimentación en nuevos conocimientos, y la capacitación de la burocracia.

La educación superior que se organiza y se concibe en Europa, desde la perspectiva de sus políticas públicas y de su historia contemporánea, considera que la ciencia, la enseñanza y los conocimientos útiles son vitales para el desarrollo de la idea de nación y de progreso, todo ello a cargo del Estado, en beneficio de todas las clases sociales, ideas que se sostuvieron arraigadas desde la ilustración durante el siglo xviii y hasta principios del siglo xix. Sus principales objetivos fueron la generalización de una educación para el ciudadano a través de la alfabetización general para el ejercicio de sus derechos. De allí derivan sus arraigados conceptos de obligatoriedad, universalidad y gratuidad (Tiana, 2002).

No obstante, fue con la Revolución francesa que se estableció el centralismo del Estado en la educación, y la orientación del contenido de la curricula hacia la formación de la ciudadanía y los derechos humanos. Francia era entonces el país con la mayor población joven de Europa, y fue durante esta época cuando se consideró a la educación como parte fundamental de la política educativa y de la pedagogía del siglo xix y el inicio de los sistemas de masas de la educación del siglo xx, bajo un conjunto de principios:

libertad y monopolio, gratuidad, obligatoriedad, laicismo, relaciones entre los grados o niveles de estudio, acceso a los niveles superiores, programas, métodos, equilibrio entre la cultura técnica y la cultura liberal, relaciones entre la investigación y la enseñanza y, por encima de todo, el espíritu y fines del sistema pedagógico (Tiana, 2002: 49).

La creación del modelo napoleónico de universidad se concebía como una corporación pública estatal que monopolizaba el derecho de enseñar, no con fines de universalidad sino como un instrumento de política de Estado. La universidad imperial napoleónica se reprodujo, a diferentes escalas en el tiempo, en muchas de las universidades actuales, así como de las Escuelas Normales Superiores.

En el modelo napoleónico, o modelo francés, se ponía en el centro la formación de profesionales en instituciones de carácter público con énfasis en la obtención de un grado y un diploma que eran acreditados y validados por el Estado, dentro de un sistema centralizado y orientado por los grupos profesionales que controlaban el contenido del curriculum. Dado el centralismo prevaleciente, el concepto de autonomía institucional y organizacional no estaba garantizado y la investigación se organizaba por fuera de las universidades. En este modelo, predominaba la formación en matemáticas e ingeniería más que las humanidades y las ciencias básicas. El alto nivel de estudios se concentraba en las Grandes Écoles.

El modelo napoleónico sería el “modelo espejo” que se reproduciría con una amplia influencia española, sobre todo de la Universidad de Salamanca, en la organización de las universidades de América Latina y el Caribe.

En el caso de Alemania, surgió otro modelo, considerado como fundamental para el desarrollo de la universidad europea y mundial: el modelo desarrollado por Guillermo de Humboldt, o humboldtiano. En contraste con la universidad napoleónica y las ideas de la Revolución francesa, la reforma educativa prusiana se nutrió de la denominada “edad de oro de la pedagogía europea”: Herder, Schleiermacher, Pestalozzi, que Humboldt incorpora con principios liberales con un enfoque de tipo práctico y con una visión “neohumanista” que pone en el centro la formación del hombre, con ideales germano-griegos para distanciarse del modelo aristocrático francés.^[1]

La universidad que se desarrolla en la Alemania de los tiempos de Humboldt llegaría a ser, como se conoce, un modelo de referencia de la universidad contemporánea, con sus especificidades en Inglaterra, en distintas partes de Asia, de Europa y de Estados Unidos,^[2] y ha sido considerado como un “modelo espejo” a emular, sobre todo respecto de la idea de haber incorporado la docencia junto a la investigación, rompiendo con ello la tradición de la universidad solo como un centro de enseñanza (Tiana, 2002: 87).^[3]

Esta idea de “nueva universidad” se concentraba en una formación académica orientada a lograr que el estudiante, consciente de su dignidad ciudadana, tuviera una función social, o bien que estuviera orientado al estudio universitario concebido como una actividad donde la investigación y la organización de la ciencia sería su tarea de formación fundamental.

La Universidad de Berlín sería la institución de referencia del “modelo de Humboldt” más importante. Su texto básico fundacional, “Sobre la organización interna y externa de los establecimientos científicos superiores en Berlín”, da cuenta del sentido de su propuesta. En 1810 empezó a funcionar, y tuvo como su primer rector a Johann Gottlieb Fichte en 1811.

Desde sus conceptos epistemológico, la ciencia debía de estar en estado puro y en un permanente proceso de construcción por la vía de la investigación, en donde los profesores y los estudiantes formaban una comunidad de investigación, por encima de una curricula orientada solo para el dominio de ciertos contenidos a través de la repetición de lo enseñado. Parte fundamental de su espíritu formativo integral (Bildung) residía en la libertad académica, que no se organizaba desde una relación jerárquica entre el profesor y el estudiante, sino para el desarrollo de una articulación de estudio y de investigación de forma colegiada.

El modelo propuesto por Guillermo de Humboldt ha sido difundido como el origen de la “universidad de investigación”, en donde los profesores y los estudiantes trabajan de manera conjunta para producir un nuevo conocimiento, tanto en las ciencias sociales y las humanidades como en las ciencias naturales. Todo el modelo se presentaba para la producción científica, y sus tareas eran consideradas como más importantes que el entrenamiento profesional especializado. Para 1900, este modelo había adquirido una enorme influencia a nivel mundial.

El modelo anglosajón, ubicado en Inglaterra, tuvo como su máxima expresión las universidades de Oxford y Cambridge desde el siglo xix. Este modelo se concentraba en el desarrollo de la personalidad a través de una educación “liberal”, en una relación estrecha y dominante del profesorado hacia los estudiantes, en donde se establecía una clara diferenciación de este tipo de educación con el entrenamiento o la capacitación (vocational education) que se desarrolló dentro de un modelo “binario” hasta bien entrado el siglo xx.

A diferencia de otros países, Inglaterra no desarrolló un proyecto nacional para la educación y su gestación fue lenta y tardía (Tiana, 2002: 117) debido a su arraigado liberalismo político que sostenía que los ciudadanos tenían que ejercer sus derechos por sí mismos, y uno de esos ámbitos era el educativo. También influyó en ello el poder de la Iglesia anglicana, que mantenía una influencia muy fuerte en la enseñanza, y esto se mostraba en las universidades de Oxford y Cambridge, que eran sus principales feudos.

Con la Revolución industrial, el panorama empezó a cambiar de manera estructural, pero no en beneficio de la educación universal, pues esta no influyó, como se pensaría, en la elevación de los niveles educativos de la población en general (Tiana, 2002: 121). Para entonces, la industria no requería de una mano de obra calificada, sino masiva para ser sobreexplotada. Lo que había era un modelo “dual” o binario, de combinación de escuelas de formación técnica frente a otras para la aristocracia u orientadas en beneficio de las generaciones de las clases sociales dominantes.

Durante las primeras décadas del siglo xix, empezó la transformación de la educación inglesa, con la creación de nuevas instituciones, como los colleges, y la reforma de las universidades tradicionales. En 1836 se creó la Universidad de Londres, sin influencia de la Iglesia, pero sí con un claro sello de referencia burguesa.

La invención de la “enseñanza mutua” fue obra de Joseph Lancaster y Andrew Bell a finales del siglo xviii (Tiana, 2002: 129), con una organización muy apegada al modelo industrial de disciplina, pero que permitió alcanzar altos niveles de masificación para estar de acuerdo con el crecimiento de las clases medias, para evitar que las masas trabajadoras “estuvieran demasiado educadas” (Tiana, 2002: 131). Para entonces, el Estado empezó a ocupar un lugar relevante en la organización del sistema educativo (Tiana, 2002: 134), con el favorecimiento de iniciativas de instituciones privadas, sostenidas vía subvenciones públicas.

La universidad británica fundacional pretendía una base educacional muy amplia con menos énfasis en contenidos específicos de desarrollo de habilidades, y no buscaba preparar estudiantes para una profesión específica, sino para alcanzar una formación que se complementara con un eficaz ingreso y desarrollo en el trabajo y en la empresa. Su énfasis estaba en la formación del “carácter” y la personalidad de la persona. En este modelo, se ponía el acento en un tipo de concepto de autonomía que pretendía promover la competitividad entre las universidades para atraer a estudiantes por la vía de un manejo profesional de la administración, la eficiencia financiera y el reclutamiento de los cuerpos de staff. El gobierno orientaba la vida de las universidades y su calidad se definía, desde entonces, por organismos independientes. Fue, históricamente, un modelo de dos ciclos: Bachelor y estudios de posgrado: maestría y doctorado (Tiana, 2002: 894).

El caso de España tuvo otros derroteros. En este país, el establecimiento de universidades fue el más tardío de Europa, dado el conservadurismo eclesiástico y un régimen despótico, por lo que los estudios superiores no presentaron sus primeros desarrollos hasta la segunda mitad del siglo xviii. En la universidad española predominaron los claustros por encima de las facultades y los conocimientos generales, como ya se estudiaban en otros países (Tiana, 2002: 92). Su primera constitución se proclama en 1812, con un artículo (el ix) dedicado a la instrucción pública. Entonces se instituye una “Universidad Central” (Madrid), y en su propuesta se plantea el concepto de una educación para las elites (Tiana, 2002: 98).^[4] Desde esta época hasta 1970 no hubo otra ley de instrucción pública que la que se estableció en esos años, es decir, durante más de un siglo entero (Tiana, 2002: 103).

En general, entonces, en Europa, más allá de los distintos modelos y sus desarrollos nacionales, para el fin de la i Guerra Mundial la escuela primaria estaba prácticamente generalizada y la secundaria empezaba a masificarse sobre todo entre las clases medias y altas, sistemas que alcanzarían su proceso de universalización a partir de 1945.

Este modelo capitalista de desarrollo educativo estuvo marcado por la diferenciación de los tipos de escuela, de acuerdo con el origen social de sus estudiantes (Tiana, 2002: 147), y para las clases bajas otros más orientados a la educación moral, religiosa y a la disciplina (Tiana, 2002: 148), lo que también fue comprendido como un medio para ampliar sus oportunidades sociales y económicas (Tiana, 2002: 149). Ello implicaría un proceso de secularización para ir desplazando a la Iglesia del sistema educativo hacia el control del Estado (Tiana, 2002: 151).

Después de los años sesenta, empezaron a surgir las dudas sobre la efectividad de la universidad como institución social por su masificación y elevación de sus costos, la saturación de credenciales en el mercado laboral y por sus conflictos, sobre todo estudiantiles, que fueron minando ese pacto histórico y de legitimidad previo, como consecuencia de la saturación de las principales universidades públicas, a partir de lo cual se puso énfasis respecto de las políticas públicas en el tema de la calidad y el desempeño de estas, por la vía de organismos de evaluación y acreditación.

Fue el inicio de una época en donde la investigación y la producción de determinados conocimientos empezó a cobrar mayor importancia en la economía, hasta convertir esa institución, eminentemente cultural y de reproducción social, en un sector de referencia empresarial y laboral, con el impulso a reformas que pusieron el peso de la administración y la gobernabilidad interna en el desarrollo de una docencia vinculada con la investigación y la innovación (Peter Maassen, 2011).

Se planteaba, entonces, que la universidad estaba en una condición de transición, en donde la legitimidad de su misión, su organización, su funcionamiento, su calidad moral, las estructuras de pensamiento y sus recursos deberían de replantearse, de allí los cambios en la orientación de las políticas públicas sobre el uso de los recursos y la acreditación de la calidad de los diversos tipos de instituciones de educación superior (ies), de sus estándares, prácticas, procedimientos, y la constante serie de reformas hacia su interior.

El concepto de universidad europea, sobre todo entre los años setenta y ochenta, representaba una iniciativa original que ponía el acento en el cambio de enfoque y misión de la universidad tradicional de tipo-nacional o local, hacia una de tipo regional. Esta es la idea de un campus interuniversitario de integración y transnacionalización que cada vez más se impulsaría como un modelo a conseguir, primero, con la constitución de la Comunidad Económica Europea (cee) y luego con la Unión Europea (ue), con el concepto de Espacio Único Europeo de Educación Superior, el denominado eese (o ehea, por sus siglas en inglés), con sus principales componentes: a) el reconocimiento automático de los estudios y diplomas; b) la movilidad estudiantil en la región y c) la búsqueda de consensos en las responsabilidades asumidas con la suscripción intergubernamental generalizada (que poco después sería plasmada con la suscripción del Proyecto Bolonia), lo que significaba una propuesta trasnacional aliancista para el desarrollo de estructuras y estrategias de mediano y largo plazos (Eugene Eteris, 2020) aun, como se verá más adelante, con sus crisis y vaivenes nacionales o subregionales.

Cuando se dieron los primeros esfuerzos comunitarios con “La Comunidad de los 6”, en 1958, la población de Europa tenía 185 millones de personas, en un territorio de 1,167 km2, y cuando se discutió y acordó la Declaración de Bolonia, la Unión Europea tenía 370 millones de personas y un territorio de 3,234 km2. Para 2007, la población había aumentado a 500 millones (Anne Corbett, 2012: 137).

El paso de la cee hacia la ue actual fue establecido en el Tratado de Maastricht (1992), el cual incluyó la educación y la capacitación de “calidad” como objetivos unitarios a lograr a través de la cooperación y el florecimiento de las culturas de los Estados miembros.

Con la llegada de Jaques Delors a la dirección de la dirigencia unitaria europea, la Comisión Europea, en 1992, se establecen dos de los programas pioneros en la educación superior: Cooperation between Universities and Enterprises regarding Training in the Field of Technology (comett, 1986) y erasmus (European Community Action Scheme for the Mobility of University Students, 1987), los que establecieron las bases de lo que sería el proyecto y el Proceso Bolonia y la constitución del eees, para dar paso a la idea de un modelo de tipo instrumentalista de la universidad, orientada a la producción de “recursos humanos” y la producción de conocimientos para fines de competitividad en un mundo global (Chanphirum, 2014).

Un breve recuento del Proceso Bolonia

Si bien el Acuerdo de Bolonia fue impulsado desde los ministerios de los primeros países constituyentes, en realidad tuvo su origen en la convocatoria de las universidades que impulsaron el documento denominado Magna Carta de la Sorbona, un año antes de la Declaración de Bolonia y a partir de la creación de la European University Association (eua), lo que fue visto como una respuesta de las universidades emblemáticas de Europa ante el avance de los acuerdos económicos de los principales países, y con el entendido de que Bolonia debería de acoplarse a un proceso de abajo hacia arriba en donde se compartieran valores, tradiciones y agendas de las propias universidades, en un contexto unitario social y económico favorable. Este se vio acompañado de la iniciativa, casi paralela, de creación del Área Europea de Investigación (era, por sus siglas en inglés).

A partir de ello, el Proceso Bolonia, como se le denomina de manera generalizada, fue diseñado e impulsado desde diferentes y consecutivas conferencias de carácter intergubernamental e interministerial, en donde se fueron llevando a cabo acuerdos de política pública para la constitución del Espacio Europeo de Educación Superior, el cual se propuso como fecha de consolidación el año 2010.

En estas conferencias participan representantes de la Comisión Europea (la instancia de decisión más importante y la más representativa del espacio comunitario y miembro en pleno derecho), y el Consejo de Europa y la unesco como miembros consultivos. Allí también han estado representados los centros de educación superior, vía la Asociación Europea de Universidades (eua), la de los estudiantes (esu), de los académicos (Internacional de la Educación [ie]), así como otras organizaciones interesadas.

Los principios y acuerdos de estas reuniones fueron plasmados en sendas declaraciones que comenzaron con la Declaración de la Sorbona en 1998, firmada entonces solo por Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, y luego en 1999 con la Declaración de Bolonia, con 29 países incorporados, a partir de lo cual se constituyeron los principales programas de cooperación regional en la educación superior: un sistema de títulos comparables, la implantación de dos ciclos de estudio, un sistema de créditos, la movilidad de estudiantes, profesores e investigadores, la cooperación para garantizar la calidad de la educación superior, y la promoción de la dimensión europea de este nivel educativo, de la investigación y de la innovación en ciencia y tecnología.

Sobre la base de estos acuerdos programáticos y con sus sucesivas fechas de realización, se fueron incorporando más países al proceso, que fueron dando forma a los diferentes momentos en los que se ha plasmado, hasta ahora, la iniciativa unitaria más importante de educación superior a nivel de una región, tanto de su parte occidental como oriental.

Bolonia fue y es un hito regional desde su creación, y un proyecto europeo fundamental de política unitaria para el siglo xxi, que tuvo, como se ha señalado, su primer antecedente en la propuesta de la Magna Carta elaborada y suscrita por la Asociación Universitaria Europea (The European University Association, eua), y que sería el documento detonante de una convocatoria desde las universidades a la constitución de un espacio unitario, luego retomada por la reunión de ministros “originales” (Francia, Alemania, Italia y uk) en 1998, en la Declaración de la Sorbona. Este proceso inicial fue considerado como uno que logró proyectar los valores, tradiciones y consensos, y una agenda de reforma de las propias universidades. Su proceso, desde esas fechas, fue y ha sido muy dinámico y adaptable, y con el tiempo fue incluyendo un conjunto de organismos y actores en la lógica de contar con un amplio y significativo proyecto europeo, hasta llegar a trascender sus objetivos originales (Curaj, 2012).

Cuando se acuerda impulsar el Proceso Bolonia, había un clima de gran optimismo: se había constituido la zona del euro, se había acordado el Tratado de Maastricht para crear la Unión Europea, había ocurrido la caída del muro de Berlín que abría las posibilidades de ampliar la integración europea con los países de la región oriental, pero también se presentaba un progreso económico importante: las universidades, por tanto, recibían incrementos en sus tasas de inversión pública y se proyectaban como parte de una demostración de capacidades sociales y culturales regionales. Esto orientó la idea de que era posible iniciar una gran fase de modernización de las universidades, que relacionaba su peso en tendencias que apuntaban claramente hacia su mercantilización.

Por ejemplo, el Proceso Bolonia buscaba hacer converger las estructuras nacionales de educación superior en Europa con la movilidad abierta sin barreras legales y fortalecer la competitividad global de las ies, con el énfasis en el aseguramiento de la calidad y la emergencia de un Estado evaluador, con enfoques muy diversos por países, pero que convergían en métodos de estandarización y guías, como las promovidas por la European Standars and Guidelines for Quality Asserance (Conferencia de Londres, 2007), más para beneficiar a las mismas agencias acreditadoras que para regular los productos de las actividades de las universidades como tales. La estructura del European Qualification Framework proveía indicadores relacionados con la estandarización de las calificaciones nacionales, con una influencia notable de organismos internacionales (como la oecd), que también impulsaron la idea de la estandarización en la región (que no alcanzó a introducir la evaluación de ies online, ni las de educación permanente o de estudios de tiempo parcial [part-time]).

El Proceso Bolonia, como se puede deducir, no fue ni ha sido lineal, sino que ha estado marcado por distintos ciclos que establecieron énfasis y prioridades y que se mostraron en los contenidos de las distintas reuniones intergubernamentales e interministeriales, en donde había un contraste entre el predominio de un enfoque más instrumentalista, mientras que en otras el énfasis estuvo puesto en favorecer mayores y mejores condiciones para la investigación y el conocimiento, en su promoción hacia otras regiones o países por fuera de Europa, y en la mayor competitividad de sus procesos y productos, incluso con la promoción de Bolonia como una marca comercial de contenido educativo y cultural.

Estos distintos énfasis, en ciclos de desarrollo no lineal, se presentan como fases que se fueron construyendo, tanto a partir de sus conferencias y programas como también de la creación de distintos espacios de interés integracionista que fue sumando países y voluntades en donde se discutió, se negoció y se coordinaron acciones con prioridades definidas y marcos de colaboración consensuados. Esto se muestra en el siguiente resumen de las más importantes conferencias y comunicados que dieron corporeidad al Proceso Bolonia.

Seis conferencias ministeriales claves para el trazado del Proceso Bolonia^[5]

1. La Declaración de la Sorbona (1998)

En esta declaración se establecen las bases del proceso Bolonia suscrita por 4 países: Francia, Alemania Italia y Reino Unido. Se concentró en

mejorar la transparencia internacional de la formación y el reconocimiento de los títulos a través de la progresiva convergencia hacia un marco común de titulaciones y ciclos de estudio; facilitar la movilidad de estudiantes y profesores en el espacio europeo y su integración en el mercado laboral europeo; diseñar un sistema común de titulaciones para los programas de primero, segundo y tercer ciclo (grado, máster y doctorado), respectivamente (Eurydice, 2009: 13).

2. La Declaración de Bolonia (1999)

Inspirada en la Declaración de la Sorbona, 29 ministros de educación superior formaron la Declaración de Bolonia, que propone la creación del Espacio Europeo de Educación Superior (eees). Los puntos de acuerdo fundamentales fueron:

adoptar un sistema de títulos fácilmente legibles y comprables; implementar un sistema basado esencialmente en dos ciclos; establecer un sistema de créditos (como el ects); favorecer la movilidad de estudiantes, profesores e investigadores; promover la cooperación europea en el ámbito de la garantía de calidad; fomentar la dimensión europea en la educación superior (en términos de desarrollo de programas y de cooperación interinstitucional; mejorar la competitividad internacional del sistema de educación superior (Eurydice, 2009: 14).

3. El Comunicado de Praga (2001)

En la conferencia celebrada en la ciudad de Praga, se presentó el balance de los objetivos alcanzados del Proceso Bolonia y se propuso definir las prioridades de los programas principales para los próximos años. Participaron 33 países. Allí se decidió crear un Grupo de Seguimiento del Proceso Bolonia (bfug, por sus siglas en inglés, así como las que siguen) integrado por los representantes de los países firmantes y la Comisión Europea. Además, participaron el Consejo de Europa, la Asociación Europea de Universidades (eua), la Asociación Europea de Instituciones de Educación Superior (eurashe) y los Sindicatos Nacionales de Estudiantes de Europa (esib, que después pasó a llamarse Sindicato de Estudiantes Europeos [esu]). En esta reunión se incorporó también el centro Europeo de la unesco para la Educación Superior (unesco–cepes) como miembro consultivo. Los principales elementos del Comunicado de Praga fueron: “la promoción del aprendizaje y de la formación a lo largo de la vida; la implicación de los centros de educación superior y los estudiantes; la necesidad de reforzar el atractivo del Espacio Europeo de Educación Superior” (Eurydice, 2009: 14).

4. El Comunicado de Berlín (2003)

Con 40 países participantes en esta conferencia se definieron una serie de prioridades para los siguientes dos años:

desarrollo de la garantía de calidad en los niveles europeos, nacional y de centros; comienzo de la implementación del sistema de dos ciclos; reconocimiento de títulos y de periodos de estudio, incluida la expedición gratuita y automática del Suplemento al Título a todos los titulados a partir del año 2005; elaboración de un marco global de cualificaciones para el Espacio Europeo de Educación Superior; inclusión en el proceso del nivel de doctorado como tercer ciclo; desarrollo de vínculos más estrechos entre el eees y el Espacio Europeo de Investigación (Eurydice, 2009: 15).

5. El Comunicado de Bergen (2005)

Con 45 miembros incorporados al Proceso Bolonia, el Grupo de Seguimiento (bfug) presentó su “Stocktaking Report” (Informe de Balance) y se acordó adoptar los Estándares y Directrices para la Garantía de la Calidad del eees, establecidos por la Asociación Europea para la Garantía de la Calidad en la Educación Superior (enqa). Las prioridades acordadas por los ministros en esta reunión fueron:

refuerzo de la dimensión social y supresión de los obstáculos a la movilidad; implantación de los estándares y directrices para la garantía de la calidad, de acuerdo con el informe de la enqa; desarrollo de marcos nacionales de cualificación compatibles con el Marco de Cualificaciones para el eees; concesión y reconocimiento de titulaciones conjuntas; creación de oportunidades para seguir una trayectoria académica flexible en la educación superior, incluyendo procedimientos para la validación de la formación previa (Eurydice, 2009: 15).

6. El Comunicado de Londres (2007) 

En esta Conferencia Ministerial se estableció el primer órgano jurídico del Proceso Bolonia: el Registro Europeo de Calidad (eqar) para el cumplimiento de los estándares establecidos y la aprobación del registro de las agencias de aseguramiento de la calidad para trabajar en el eees. El número de participantes fue de 46. Además, se incorporó el concepto de “dimensión social” para el establecimiento de los planes nacionales y de la dimensión “Global” (Eurydice, 2009: 16).

Con el reconocimiento de que el año 2010 sería el año-meta para la creación del eees y de una “Europa del Conocimiento”, el ambiente de optimismo y de logros consensuados era bastante generalizado. Se habían realizado avances sustanciales en todas las áreas programadas y se hacía patente que la cooperación regional había sido un aporte fundamental a la par de sus componentes económicos y sociales, por lo menos de manera relativa pero ascendente, con cada vez mayor participación de países miembros y la paulatina generalización de sus principales programas dados sus diversos y encontrados contextos.

Para 2009, se consideraba que la nueva estructura de 3 ciclos se había generalizado en la mayoría de los centros y programas de todos los países miembros, y que carreras como Medicina, Arquitectura e Ingeniería, entre algunas otras, no se encontraban en esta situación, dados los condicionamientos de operación de estas carreras en los mercados de trabajo de cada país.

El modelo de 180 créditos (Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de Créditos: ects, por sus siglas en inglés), para ese año, se encontraba ya generalizado en los programas de grado de primer ciclo en 19 países, mientras que en otros 11 se mantenía el modelo de 240 créditos (4 años). El modelo de 2 años para el máster se había logrado implantar de manera más expedita en 29 países. En su combinación de primero y segundo ciclo la propuesta de 3-2 años se había generalizado de manera mucho más rápida (Eurydice, 2009). Los avances, también, se presentaron de mejor manera que los de las de nivel cine 5b,^[6] en donde se manifestaban mayores divergencias en su incorporación e implementación, que seguía organizándose de manera independiente a las estructuras del Proceso Bolonia, tanto como la equiparación de los créditos en sus resultados de aprendizaje, sus cualificaciones y sus titulaciones.

Otro proyecto emblemático de Bolonia era el Suplemento al Título que, para entonces, también seguía siendo aún muy desigual y escasamente generalizado, cuando se había asegurado desde la reunión de ministros en Berlín (2003) que para 2005 estaría plenamente puesto en práctica. Asimismo, esto ocurría con el programa de movilidad de estudiantes, que aparecía como el programa emblemático del Proceso Bolonia, y para entonces aún no lo era de forma generalizada.^[7]

Para la función de investigación universitaria, la política buscó ubicar y concentrar los grupos de investigación en las universidades más sólidas, para estimular la innovación y la economía. A la par de esta definición, se impulsó, como tendencia fundamental, la fusión (mergers) entre estas, con el fin de favorecer universidades de investigación que pudieran competir a nivel global. Esto se presentó, sobre todo, en Alemania, Finlandia y otros países del norte de Europa, y también con la creación del European Research Council (erc) y el establecimiento del European Institute of Innovation and Technology (eit), aspirando a la concentración de talentos y recursos.

Los esfuerzos, sin embargo, fueron más bien moderados debido a los decrementos en los fondos (grants) bajo contrato, que no se fueron modificando sustancialmente en el tiempo en el que se aprobaban las iniciativas y los distintos programas, lo que hizo que las universidades se mantuvieran con sus tradicionales componentes de financiamiento, pero buscando apegarse a esquemas de competitividad y de comercialización.

Desde una perspectiva de conjunto, lo que se ha descrito con antelación indica que, en plena fase de euforia del Proceso Bolonia, aún no se había alcanzado una “filosofía Bolonia” común que contuviera una comprehensiva, coherente y completa doctrina sobre el espacio unitario de educación superior, y menos aún una escuela de pensamiento única, como se hubiera pensado que existía y que así se proyectaba.

Se trataba, más bien, de un proceso político con visiones limitadas y mucha retórica, que se concentraba en cómo conciliar el principio de “bien público” con la necesidad de establecer cuotas y pagos por matrícula, o la lógica de ir hacia el mercado y los rankings globales, frente a la defensa de la idea de la educación superior como un bien público, o la oportunidad individual con respecto al avance colectivo.^[8]

Así, desde estos diversos contextos y procesos dinámicos harto diferenciados, se produjo en Europa una sucesión de reformas relacionadas con la constitución de un Espacio Unitario en los sistemas de educación superior desde una estrategia regional, que tuvo como meta genérica convertirse en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, tal como fue establecido en la Declaración de Lisboa (2000), para lograrse en 2010.

El Proceso Bolonia, sin embargo, considerado como el eje programático de la transformación de los sistemas de educación superior de Europa, se construyó desde las prácticas de las mismas universidades, de su libertad académica y científica y su autonomía, así como desde su misión social de aceptar a todo tipo de estudiantes. Pero también hubo diferencias en la comprensión de sus objetivos, que se expresaron en los distintos regímenes administrativos y de gobierno, de organización y de financiamiento locales y nacionales, respecto de su relación con el componente de constituir un espacio único de educación superior, debido a que las líneas de trabajo de Bolonia tenían el mandato de estar definidas y discutidas con los Estados nacionales, en sus diferentes contextos, lo que definía qué temas podían ser incorporados y cuáles no en los distintos contextos, lo que genero complejidad, pero también ambigüedad, de entonces hasta ahora.

En términos generales, se pueden distinguir tres fases de desarrollo de los cambios que se fueron definiendo e impulsando a nivel regional para el logro de los anteriores objetivos generales del Proceso Bolonia:

1. Una primera fase, que puede ser definida como de masificación, en donde se presentó el más importante crecimiento de la demanda social en la educación superior, sobre todo entre los países más grandes de Europa, que abarcó los años sesenta y setenta, y luego para países más pequeños o de “nuevo ingreso al área de integración”, como Portugal, Grecia u otros países de Europa oriental durante los años ochenta y noventa.
   A partir de ello, se fue imponiendo una tendencia más ubicada en conformaciones y organismos, programas y proyectos de coordinación unitaria y de gobierno colegiado académico, para fortalecer el self-management de las universidades y de las ies, la eficiencia y la responsabilidad para cubrir las demandas de la sociedad vía la competitividad y también la mayor autonomía, bajo la comprensión de que esta dependía del logro en la obtención de recursos financieros y de una buena administración. Esto impactó el gasto público de los países, e introdujo mecanismos regulatorios en la gobernanza institucional y el impulso a modelos de mercado.
2. La segunda fase de reforma fue consecuencia de la primera, que cuestionaba el peso de los acuerdos del Estado nacional, para fomentar y adoptar un papel de facilitador y promotor de los acuerdos unitarios, cuando se enfrentaba a una conducta institucional inesperada impulsada por su interacción en el espacio común de la educación superior, sobre todo por la creciente importancia que tenía la universidad en el desarrollo de una economía de base en conocimientos. Esto impulsó el concepto de “market-oriented-state” con mayores regulaciones y mayor influencia del Estado, que se impuso por la vía de fondos sobre productos y programas bajo contratos multianuales, lo que creó el establecimiento de nuevos tipos de agencias intermediarias que tenían el propósito de fortalecer o controlar el desempeño de las universidades y de su capacidad para el desarrollo de prioridades estratégicas. Como resultado, se desarrolló un modelo de conducción calificado como de “tipo híbrido” con una suma de actores y grupos de interés, y con emergentes tipos de estructuras de gobernabilidad a distintos niveles: locales, nacionales y regionales.
3. La fase final fue la fundamentación de nuevas reformas conjuntas y agendas políticas a nivel europeo, dentro de esquemas complejos que borraban las fronteras entre las influencias formales e informales de las estructuras de poder de las ies y de las universidades. Esto se expresó ante todo en la influyente Declaración de Lisboa (2000), que resaltó la importancia de impulsar un nuevo paradigma de política para favorecer la relación de la docencia con la investigación resaltando el rol de la i&d en la competitividad económica y el desarrollo regional, en donde el papel de la educación se concebía como un factor clave en el mercado laboral y de influencia en la cohesión social, con la convocatoria a lograr un foco común de prioridades y preocupaciones en materia de producción y transferencia de conocimientos.
   El esquema metodológico que se buscó implantar, tomado del caso estadounidense, fue el de la “triple hélice”, en donde se propuso un esquema de trabajo basado en un triángulo de empleo-crecimiento y cohesión social, en donde la investigación era un componente esencial para el logro de la estrategia planteada por la Declaración de Lisboa, con el énfasis de la innovación basada en la ciencia como motor del desarrollo económico, y la educación como formadora del capital humano (Etzkowitz, 2015: 83-88).

Estas decisiones presentaron un panorama muy abierto de reformas en la educación superior, en donde la investigación se relacionaba con productos comerciales y tecnologías. Detrás de ello estaba la crítica de que las universidades estaban sobrerreguladas, subfinanciadas, fragmentadas y aisladas, que sufrían de una falta de diversidad institucional, problemas de reconocimiento transfronteras respecto de los créditos y grados académicos, y de pobreza académica en la estructura de sus carreras. El debate, entonces, se apreciaba con posturas que enfatizaban el papel del Estado como garante de las reformas comunes y de vigilancia para el aseguramiento de la calidad académica de las instituciones, frente a otras que buscaban medidas que disminuyeran la actividad gubernamental, con una mayor autonomía institucional y accountability, el incremento de la inversión privada (incluyendo pago de cuotas), la vinculación con la industria y el incremento de la movilidad de estudiantes y académicos. En general, se convocaba a la modernización de las funciones económicas de la educación superior, la adaptación a los cambios tecnológicos y económicos, y la orientación en el uso y manejo de la innovación con eficiencia y competitividad.

Cambios de rumbo y ajustes en el Proceso Bolonia

Visto como un proceso de conjunto y de forma comparada, en ningún lugar del mundo hubo cambios tan sustanciales en la educación superior como en Europa. De una institución considerada como un bien social, la universidad europea pasó, en una década, a autorreferenciarse como una industria o una empresa económica por su potencial en la generación de conocimientos e innovación, que fueron vistos como temas centrales para las definiciones de política pública, con lo cual se considera que la universidad estaba en una fase de transición respecto de la legitimidad de su misión, organización, funciones, fundamentos morales y procesos de saber y recursos dentro de muchas dudas y desafíos (Maassen, 2011: 769), lo que se ha mostrado en las últimas dos décadas a partir de los cambios en sus formas de gobierno, en los enfoques de administración, en la distribución y relocalización de sus recursos materiales y humanos, en el interés por evaluar su calidad y el uso de estándares y en los procedimientos de profesionalización y egreso de sus distintas cohortes sociales.

Durante estas últimas dos décadas, la expectativa de una educación superior europea fue un tema que acentuaba el balance de que Bolonia no había logrado llevar a cabo una reforma profunda en la educación superior, y lo que se tenía era un sistema “over-regulated, underfunded, fragmented, and insulated, and is suffering from a lack of institutional diversity, problems of cross-border recognition of academics credits and degrees, as well as from its European-wide academic career structures” (Maasse, 2011: 761).

Con todo, con el paso del tiempo, la función de investigación e innovación se fue posicionando como una de las prioridades para el cambio en la universidad europea, a través de alianzas y fusiones para fortalecerlas en la gran mayoría de los países de esa región, con un enfoque de “excelencia”, lo cual también fue creando arduos temas de debate alrededor de la idea de una adecuada relación entre la docencia y la investigación y entre los profesores y los investigadores, así como entre sus tareas de investigación e innovación (Maassen, 2011: 765).

Esto se fue haciendo evidente con el impulso al denominado “tercer ciclo”, que fue definido como el título de phd en la Conferencia de Berlín en 2003, para relacionar el ehea con la era (European Research Area). Sin embargo, para 2006, la estrategia de Lisboa, ya mencionada, aparecía improbable de ser conseguida debido a la crisis económica y la baja participación de las empresas, y porque no se alcanzó a generalizar la propuesta del 3% del pib para i&d, cuando se enfatizaba que la brecha con Estados Unidos, en materia de investigación y estándares de calidad, en lugar de reducirse se ampliaba en áreas fundamentales del conocimiento. Esta condición crítica fue provocando una orientación cada vez más definida hacia la mercantilización que se concentró en cambios en la administración, en el aseguramiento de la calidad y en el control del gobierno a la colegialidad académica, con objetivos como eficiencia y responsabilidad para acercar sus tareas y productos a los requerimientos diversos de la sociedad y de sus demandantes (stakeholders).

A esta se la fue conociendo como una fase más del impulso a una reforma universitaria, orientada hacia el desarrollo de la “tercera misión”.^[9]

The third mission was a response the demand from government, industry and other societal actors for universities to become more self-reliant as institutions (covering their costs) but at the same time creating benefits for a range of societal actors, principally by supporting business innovation and boosting national competitiveness. Over time, the idea of a third mission has acquired a degree of autonomy as something shaping not only debates about universities’ societal impacts, but also the meaning of university (Enders, 2011).

Se hace referencia a la denominada “tercera misión” de la universidad relacionada con el desarrollo económico, y que se expresa en el modelo emprendedor (entrepreneurial) de la universidad, que fue desplazando la referencia y la identidad de la universidad europea de sus modelos tradicionales, como el humboldtiano, el napoleónico y el anglosajón, en el contexto del paso del Modo 1 al Modo 2 de producción de conocimientos (Gibbons, 1997), cada vez más identificado con la imagen y la proyección de las universidades líderes de Estados Unidos (Zgaga, 2013).

El tema de la investigación y la innovación resultó para el modelo europeo un tremendo desafío, dado que, desde la estrategia de los Acuerdos de Lisboa, esto representaba la tercera fase de desarrollo de todo el proceso, desde la perspectiva de la puesta en marcha de un triángulo de mutuos beneficios:

As an-expresión of an underlying educational and research policy paradigm, the Lisbon Summit did at least three things. First, it reasseted the role of R&D for economic competitiveness and growth. Second it underlined the role of education as a core labour market factor as well as a factor of social cohesion. Third it asked for a focus on common concerns and priorities, as opposed to taking as a point of departure the “celebration” of national diversity of education and research systems. The Lisbon triangle of employment, growth and social cohesion saw research as a major cornerstone of the Lisbon strategy, and educational as a key element insocial policy, labor market policy and overall economic policy (Maassen, 2011: 760).

La importancia de estos nuevos fundamentos impactó de manera muy importante la orientación de las universidades y de las ies, tanto como sus funciones y sus estructuras, sobre todo porque introducía elementos de evaluación y de orientación de recursos hacia estas por la vía de los estándares de aseguramiento de la calidad, con lo cual no necesariamente se debía comprender que la asociatividad de elementos de estandarización haya creado de forma automática niveles de calidad y competitividad de la investigación y la innovación en la región. Por el contrario, las críticas respecto del atraso de la investigación y de las universidades europeas, sobre todo frente a las de Estados Unidos, eran muy frecuentes en este periodo (Enserink, 2017).

Frente a la complejidad de mantener el proceso unitario, se fueron presentando cambios que buscaban definir un mayor control de las universidades por el Estado, dentro de una gran diversidad de actores de por medio. La autonomía se fue aparejando con la idea de que se fortalecía a través de una mayor “accountability”, con procedimientos más detallados y estrictos para “asegurar la calidad”, tanto para el Estado como para las instituciones, y que estos elementos solo definen las maneras como se informa de estos procedimientos y de cómo los actores participan en la toma de decisiones.

El sistema de innovación europea fue imponiéndose en el marco de las nuevas prioridades del Proceso Bolonia, o de lo que se fue conformando a partir de la entrada de su crisis sistémica, pero de manera no lineal, sino interactiva para poder involucrar a distintos actores, en donde se buscaba que las universidades y las ies sostuvieran el principal papel en la investigación, en la producción de conocimientos y en la formación de un capital humano especializado, con especial énfasis en la articulación de la investigación con la innovación:

From the outset, academic institutions were indentified as playing a critical role in the innovation system approach and the evidence suggest that, if anything, their influence has grown over time. However, while the tangible outputs of academic research -publications and patents- remain important, equally significant to successful innovation is the production of highly human capital. Most importantly, and in sharp contrast to the linear assumptions of the traditional “science-push-model”, the innovation system perspective stresses the role of linkages between the various actors and organisations in the overall innovation process. These linkages include not only formal knowledge transfer arrangements between universities and industry, such as science parks and joint university-indsutry research ventures, but also soft linkages the many channels of communication by which knowledge is exchanged (Enserink, 2017: 64).

Como se puede comprobar, estas iniciativas empezaron a encontrar serias dificultades para hacerse posibles, desde entonces y de manera más reciente, como consecuencia de un menor desarrollo económico y el escaso esfuerzo que se fue dando por los distintos países para alcanzar la metas unitarias, lo que implicó renovar y proponerse nuevas agendas de reconsideración de las fórmulas originales de creación de un sistema de innovación regional, propuesto para ser alcanzado en 2020 (lo cual con la pandemia encontró aún más dificultades de ser logrado). Para ese año, sin embargo, se planteaba conseguir el desarrollo de tres prioridades:

-Creating value by basing growth on knowlede;

-Empowering people in inclusive societies;

-Creating a competitive, conected and greener economy (Enserink, 2017: 65).

Con el compromiso de impulsar un financiamiento adecuado con el proyecto denominado de European Research Area (era), como componente clave del documento Lisboa, con los años las buenas intenciones condujeron a minimizar el gran proyecto unitario de la ciencia, en un programa de trabajo que más bien produjo fragmentación regional, compartimentalización, dispersión y multiplicación de esfuerzos (Enserink, 2017: 69), lo que se relacionó con el declive de la población joven y sus problemas para ingresar de manera efectiva en los mercados laborales, así como favorecer una tendencia de menor capacidad de producción de conocimientos y de competitividad en las principales variables de generación de artículos científicos e inversión neta en c&t (Enserink, 2017: 74).

Con esta problemática ingente, las universidades y las ies de Europa empezaron a diferenciarse dentro de un marco de subregionalización y con el surgimiento de nuevos agrupamientos, en donde empezaron a predominar, según Teichler (2009: 935-955), tres tipos de diversificación: el enfoque Bolonia, en donde se mantenía una variedad horizontal y vertical de instituciones; el enfoque de World Class University, y el de rankings, en donde predomina una visión vertical de las ies, y el enfoque “managerial” orientado al mercado.

El debate sobre la vigencia del proyecto europeo de educación superior

En los países de Europa, se ha pasado de un esquema cerrado a uno abierto en el que destaca el cambio de las funciones de la universidad hacia la innovación, bajo el esquema de la triple hélice, con el escenario de hacer sistemas universitarios de base en investigación para los próximos años, como se enfatizó en las cumbres europeas de 2003 a 2006. No obstante, lo que aparecía como una prioridad en realidad era parte de un gran debate social e institucional, académico y económico, porque a pesar de sus esfuerzos para obtener resultados científicos de alto nivel, siempre se presentaban indicadores de rezago en la capacidad para convertir los resultados de las investigaciones en innovaciones de agregación de valor de alta competitividad global, sobre todo frente a los logros y avances que ya presentaban China y Estados Unidos, y que buscaban mantener un proceso regional diferenciado, con el derecho autonómico de que esta diversidad no afectara la naturaleza intrínseca de muchas de las universidades, ni su tradicional organización frente a otras que estaban asumiendo transformaciones organizacionales y académicas unitarias como incuestionables y aceptables.

Esto puso en entredicho la capacidad de las universidades respecto a la profundidad de sus cambios, cuando las presiones ya eran multifacéticas y diversas, sobre todo para la formación de un mayor capital cultural en donde la investigación y la innovación se presentaban como fundamentales para alcanzar una Europa del conocimiento. Como pudo comprobarse, ello produjo enormes tensiones que desacoplaban la innovación de la educación y como esta debía organizarse de forma práctica. Lo mismo pasaba con la investigación, sobre todo cuando de manera general esta se encontraba fuertemente vinculada a los programas de estudio y las presiones buscaban separar ambas actividades para poner en el centro a la innovación con fines de mayor comercialización y competitividad de los cuerpos académicos (Klemen y Miklavic, 2012: 119).

En el caso del Proceso Bolonia, por ello, vale la pena distinguir cuándo y en dónde las reformas y los cambios que se propusieron en las reuniones intergubernamentales y ministeriales fortalecían a la universidad y cuándo la debilitaban en su misión, su legitimidad como un bien público y social, su funcionamiento, su moral fundacional o sus recursos, especialmente cuando estos empezaron a ser más y más reducidos, bajo la influencia de las orientaciones de la oecd y de las normas establecidas en el gatts de la Organización Mundial del Comercio (omc), que fueron imponiendo la idea de la educación superior como un bien transable y un servicio mercantil.^[10]

Así, en el proceso que se ha presentado en este capítulo referido a Europa desde una perspectiva regional, los cambios se han vuelto muy complejos en las interacciones que conectan diferentes niveles de gobernanza, no solo en los términos en los que se planteó la integración europea, sino también en aquellos ubicados en los múltiples pequeños e intricados procesos de cambio de las instituciones, y en la defensa de sus programas comunitarios, en donde los gobiernos nacionales pretendían llevar a cabo el Proceso Bolonia sin la participación de las universidades, y sin su necesaria colaboración y coordinación.

Esto fue impulsando un fuerte debate académico y social dado el predominio de la estratificación de las ies, que generó importantes inequidades tanto al nivel del acceso como de la permanencia y egreso en los estudiantes de las clases trabajadores, lo cual produjo serias barreras culturales y distintos capitales culturales, contrario a los principios fundacionales del Proyecto Bolonia de homogeneización y de cooperación responsable, y frente a lo que se proyectaba como una “integración diferenciada” que permitiría a los Estados miembros moverse a diferentes ritmos y velocidades para el logro de sus objetivos, que deberían de asegurar mayor integración en el largo plazo.

El fracaso de la estrategia de Lisboa fue reconocido por la Comisión Europea en su comunicado “Europa 2020”:

The steady gains in economic growth and job creation wirnessed over the last decade have been wiped out […] and 23 million people ‒or 10% of our active population‒ are now unemployed. The crisis […] has exposed some fundamental weaknesses of our economy (Sin, 2016: 2).

Esto mismo aparece en el programa “Education and Training 2020” (et2020), que muestra el contraste entre los objetivos europeos como los de movilidad, educación permanente, mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la educación y la capacitación, “emprendedurismo”, cohesión social y ciudadanía activa, como aparecen en las recomendaciones intergubernamentales, que con el tiempo fueron siendo dejadas al arbitrio de los Estados miembros, en una suerte de paradoja, porque mientras se impulsaba que estos cumplieran con los mandatos de Bolonia, al mismo tiempo se iban dejando las decisiones en las leyes y normas locales o nacionales y en las mimas ies (Sin, 2016: 44).

De manera más específica, la política de implementación del Proceso Bolonia estuvo asociada a la construcción de un sistema de gobierno multinivel a través de la articulación, interacción y coordinación de procesos de toma de decisiones y, sobre todo, de puesta en práctica de las políticas europeas a diferente escala y nivel (Sin, 2016: 67). Sin embargo, empezaron a notarse problemas en su funcionamiento, tales como dificultades de empleo de los graduados, uso incorrecto o superficial del sistema de Créditos Europeos, baja implementación del Diploma Suplementario, confusión y falta de acción del esquema de calificaciones nacionales, y problemas para la movilidad estudiantil y de reconocimiento de periodos de estudio en otras instituciones (Sin, 2016: 74). Para 2010 se reconocían, además, problemas como falta de financiamiento para la movilidad estudiantil y académica, un bajo esfuerzo para la implantación del ects y la contracción de recursos públicos hacia las universidades que no pertenecían al selecto grupo de instituciones de investigación (las denominadas “Research Universities”). Durante la reunión de 2015, en el Comunicado de Yarevan se señalaban esos problemas como algo constatable y preocupante.

La llegada de la crisis y la desarticulación de las políticas en la educación superior

Las dificultades comenzaron con la crisis financiera de 2008 y la crisis de la eurozona entre 2010 y 2011, que redefinieron el contexto de aplicación del proceso de integración.

En el marco del diseño de políticas para impulsar el eees, la Europa del Conocimiento y todos sus programas y actividades, el año 2010 significó un parteaguas en la región europea, con una crisis económica que lo cambió todo (Michavila, 2013: 60), a pesar de los logros que se habían alcanzado y que han sido reseñados en las secciones precedentes.

La crisis alteró las principales tendencias del Proceso Bolonia, particularmente en lo referido a las intenciones de avanzar en la organización e implantación de las curricula, el inicio de severos recortes en los presupuestos públicos hacia las universidades, y las perspectivas de mejorar y potenciar la investigación en c&t, sobre todo en relación con el sector privado y su competitividad. No se suspendieron los programas centrales del proceso, pero sí se alteraron las condiciones de su desarrollo. Este año empezó un debate acerca de lo que había sido Bolonia y lo que sería hacia adelante frente a una condición de incertidumbre.

El balance que se presentaba en 2010 era contundente:

En los años anteriores se pensaba en los campus que la fecha 2010 simbolizaba el final del proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior, o, más precisamente, como un horizonte de culminación de las transformaciones que llevaban a la renovación de la oferta académica diseñada en un marco común. Pero nadie imaginaba que las circunstancias económicas iban a ser tan adversas, que los problemas sociales iban a aflorar de manera tan desgarrada (Michavila, 2013: 56).

Entre 2010 y 2011, la crisis de la eurozona se manifestó de manera severa en los déficits de los Estados y en la contracción de los presupuestos hacia la es y las ciencias, y esto produjo una orientación de reducción de las condiciones y servicios, programas y políticas relacionados con el denominado Estado de bienestar, además de una orientación cada vez más definida hacia el mercado, que acentuaba posturas que iban del neoliberalismo que seguía manteniendo la idea de las virtudes de la Unidad Europea, frente a una cada vez mayor determinación de los países y gobiernos hacia su recuperación interna y el fortalecimiento de los mercados nacionales. Era la época en la que se proclamaba la necesidad de emprender una “tercera vía” frente al creciente nivel de desempleo de los graduados universitarios y una manifiesta debilidad de la idea de una “economía mundial del conocimiento”.

El Proceso Bolonia en ese contexto empezó a destacar más por sus debilidades y sus ambigüedades que por sus logros, lo cual significaba la comprensión del proceso de manera muy diferenciada, aunque las adhesiones al proceso seguían manteniéndose, así como sus principales programas (Kuraj, 2012).

Pero el contexto de la crisis empezó a presentar nuevas tendencias, particularmente las relacionadas con la mercantilización de la educación superior.

It is the new context that the Bologna process must now be carried forward. Paradoxically the pressure on social expenditure has placed greater emphasis on “market” solutions in higher education ‒at a time when “market” solutions in the wider economy had been called into question by the catastrophic events since 2008. Equally paradoxically nation states, despite concerns our sovereign debt crises, have emerged more strongly‒ as founders of last resort and as guarantors of economic stability. This new state activism may have implications for how Governments view their relationships with universites, especially at a time when economic stability may breed social inestability. As a result, the social mision of higher education could be re-emphasised, if only as an antidote to unemployment among young people (Kuraj, 2012: 6).

Esto condujo a un proceso sumido en condiciones de ambigüedad y permeabilidad, expresadas en la manera como este era comprendido por los distintos países miembros y sus universidades, sobre todo en la conformación de sus propias agendas, tiempos y resultados, que se expresaban en nuevas alianzas subregionales (por ejemplo, en el caso de los países escandinavos, o con el surgimiento de nuevas y poderosas asociaciones como la Liga de Universidades Europeas de Investigación [leru, por sus siglas en inglés]), o buscando la proyección del Modelo Bolonia hacia otros países, como ocurrió respecto de Australia, Asia, o América Latina, en especial para incrementar el potencial de ingreso de estudiantes extranjeros frente a la caída de la población joven europea. Asimismo, fue ampliamente debatido el acercamiento de este modelo “unitario” hacia el “modelo norteamericano” bajo la idea de moverse hacia un tipo de “World Class Universities” con énfasis en su competitividad y el impacto de su investigación y su “tercera misión”.

Bolonia, entones, aparecía cada vez más como una “marca” (brand) que debía promoverse en el mercado y ser “vendida”, con reformas internas que priorizaban cambios en la administración y la gobernabilidad, la globalización del modelo, la compatibilidad de sus sistemas de calidad, la promoción de la interdisciplinariedad, el estímulo al “emprendedurismo”, y a la relación con la sociedad y sus demandas desde distintos niveles y tipos de interés y actores (stakeholders).

Se señalaba, de manera insistente, que la falta de competitividad de la educación superior europea frente a Estados Unidos y Asia era uno de los principales motivos del impulso al Proceso Bolonia y de la ehea, pero esto se expresaba de manera contradictoria con la reiteración de principios como los de libertad académica, participación de los actores de interés, la educación como un bien público y de responsabilidad social y la accountability desde la autonomía institucional (Terhi, 2012).

Uno de los motivos para establecer el Proyecto Bolonia fue la pérdida de competitividad en los estudiantes internacionales y en la producción de conocimientos con Estados Unidos (Terhi, 2012: 59), tal y como se presenta en la Declaración de Bolonia de 1999. Y se consideró que la autonomía (con accountability) debía entenderse como un mecanismo para emprender reformas en las universidades como una condición esencial para alcanzar esta competitividad y, por ello, el foco estaba en la organización de los programas de estudio y los grados, así como en la movilidad, más que en el gobierno o en el financiamiento, que quedaba en manos principalmente de los gobiernos. Esto estuvo muy concentrado en la discusión de las universidades públicas más que en las privadas o en otro tipo de ies.

La integración como proceso emergente

Las coyunturas son rupturas estructurales y dan cuenta de las nuevas tendencias que se imponen en la organización de la economía y de la sociedad. Es por ello que, en Europa, no se presentó un modelo de unidad solo desde la perspectiva de la economía y del comercio, sino que también fue incorporado a un conjunto de temas sociales, tales como el educativo y de manera particular el vocacional y el del entrenamiento para fines de empleabilidad y del trabajo, tal y como aparece signado en el tratado que establece la European Coal and Steel Community (1951). Sin embargo este tema no fue considerado como relevante hasta 1971, cuando se acuerda un programa comunitario para el entrenamiento vocacional, aunque no así en la práctica de los Estados nacionales, tanto por razones financieras como de tipo legal y normativo, y esto lo hizo ser un fenómeno regional inédito, pero al mismo tiempo difícil de sostener en el tiempo.

En 1971, ocurrió la primera reunión intergubernamental sobre la educación, establecida como Consejo de Ministros, para representar los intereses de cada país, pero aun, para la época, este acontecimiento se presentó como uno más bien de tipo diplomático y formal, porque daba inicio al debate respecto de la comunalidad frente a la decisión de cada país soberano, entre la idea de la europeización y la conformación de cada Estado, su identidad, soberanía e intereses (Sin, 2016). Esta reunión fue considerada como el origen de un acuerdo de unidad más amplia entre los Estados, tanto para fines económicos como de calidad de vida.

Para 1976, fue suscrito un Action Programme in the Field of Education, como un marco de acuerdo general, con objetivos prioritarios a nivel de la Comunidad Europea, para establecer futuras bases de cooperación en el campo de la educación. En educación superior, este programa se concentró en tres áreas: a) vincular a las organizaciones profesionales relacionadas con la educación superior (por ejemplo, la Sociedad de Educación en Ingeniería, o la Asociación de Maestros de Europa); b) impulsar visitas cortas de estudio; y c) llevar a cabo programas conjuntos de investigación o estudio, para coadyuvar al proceso de movilidad estudiantil, considerado como un eje de cooperación regional, lo cual implicaba poner en marcha iniciativas de reconocimientos de diplomas y periodos de estudio. Para entones las acciones privilegiaban la cooperación y no la “armonización”, bajo la consideración de respeto pleno a la autonomía de las instituciones.

Sin embargo, dadas las oposiciones de algunos países miembros (por ejemplo de Dinamarca) y de otras universidades, las reuniones ministeriales fueron suspendidas hasta 1980, en el contexto del inicio de recortes hacia el financiamiento público en la educación superior, que solo fueron compensados con programas de fondos extraordinarios de apoyo a estudiantes, académicos y administradores entre algunas instituciones, bajo la forma de proyectos piloto.

Los temas más controvertidos, entonces, se ubicaban en el reconocimiento al ingreso de estudiantes foráneos y en el tratamiento de la vigencia y pertinencia de los diplomas académicos. La integración no estaba aún en la mesa de las discusiones, sino la solidaridad y la cooperación sobre todo al nivel de los organismos intergubernamentales, que se representaba en la Comisión Europea como órgano máximo de los intereses comunitarios, aún con una muy baja capacidad de articular el conjunto de los intereses dadas sus limitadas funciones y sus posibilidades de contar con suficientes recursos e infraestructura. La idea de una Unión Europea integrada, para entonces, no aparecía como relevante ni factible.

Con estos breves antecedentes, se debe considerar que la integración europea tiene una larga historia y ha sido una tendencia de años, sobre todo después de la II Guerra Mundial, cuando la idea de la integración europea fue lanzada como una iniciativa formal en contra de la experiencia ultranacionalista que predominó en el conflicto armado. Después de sucesivos movimientos a favor de la unidad comercial, en 1957 fue suscrito el Tratado de Roma, que creó la Comunidad Económica Europea (cee) y la Comunidad Europea de Energía Atómica, conocida como Euraton, en donde ya se ubicaba la participación de las universidades y la educación técnica como importantes.

En 1992, con el Tratado de Maastricht, la educación se ubicó como un objetivo explícito para los fines de la unidad, que van desde el Acuerdo de Bolonia al Acuerdo de Lisboa (2000), en donde se plantea convertir a Europa en la principal región del conocimiento, con el objetivo de “promote the development of the highest posible leve lof knowledge for their peoples through a wide access to education and through its continuous updating (Article 2)”, tal y como ya se ha reseñado con antelación.

Prefigurando el Área Europa de Educación Superior, en el Reporte del profesor Henry Janne (comisionado europeo en 1973) se establecen los principios de la cooperación en la educación superior, bajo los siguientes términos:

the respect for national autonomy; the possibility of Community action of a compensatory character; the safeguarding of academic freedom; and the possibiity of association with other European countries. It was a neat summary of basic principles for harmonious trans-border cooperation in HE and education in general.

Pero allí también comenzaron las discusiones, al considerar que la unidad como tal era improbable y poco realista. Para entonces ya se presentaba un escepticismo genuino, dado que se afirmaba que había que abordar primero un conjunto de serios problemas educativos en la región pero no una dimensión europea de educación, y se enfatizaba en la necesidad, primero, de realizar cambios y no “armonizar” simplemente.

Para los años ochenta, el énfasis estaba centrado en el diseño de estrategias comunitarias. Era el tiempo de un comisionado europeo que pudo alcanzar un mayor dinamismo, como lo fue Jaques Delors. Fue entonces cuando se aprobaron dos de los programas fundamentales de la ehea: erasmus (European Community Action Scheme for the mobility of University Students) (1987), y commet (Cooperation between Universities and Enterprises regarding Training in the Field of Technology) (1986). En ellos predominaba tanto la idea de lo educativo como de lo vocacional.

Con la llegada del nuevo comisionado, Jaques Delors, y su indiscutible liderazgo, se promovió un “White Paper” para completar la realización de un mercado común que culminara con la idea de una Comunidad Europea, en donde ocurriera un factor multiplicador más allá de los temas económicos hacia la educación y las sociedades, lo cual empezó a ocurrir cuando el ejercicio de los derechos de educación de los migrantes y trabajadores fue reclamado y justificado en las instancias jurídicas, como un tema de justicia “de facto”. Esto pudo impulsar en el debate integracionista elementos a favor de la importancia de la educación superior en el marco transnacional.

Las universidades reaccionaron entonces frente a la propuesta de un mercado común, y con el énfasis puesto en la educación vocacional, con una iniciativa en 1988 conocida como Magna Charta Universitatum, que así iniciaba:

The university is an autonomous institution at the heart of societies differently organized because of geography and historical heritage; it produces, examines, appraises and hands down culture by research and teaching. To meet the needs of the world around it, its research and teaching must be morally and intellectually independet of all politcal authority and economic power.

Para 1993, el énfasis ya estaba centrado en la producción del conocimiento y la competitividad como estrategia para alcanzar el objetivo unitario de la ue, y el tema más conflictivo era el de la empleabilidad de los egresados. Para 1998, se enfatizaba el eje del conocimiento como central, y fue entonces en donde inició la idea del Proceso Bolonia y su famosa declaración. Allí se expresaron los diferentes principios que guiaron la política hacia la es:

a concern with academic and institutional autonomy rather than academic freedom; accountability rather than social responsability: equity rather tha equality of opportunity; particpation of stakeholders, rather than politcal representation (the only politicians involved as of right in policy-making are those in government) alongside such general EU goals as sustainable development (Terhi, 2012).

Para mediados de los 80, se habían establecido dos programas estratégicos comunitarios e intergubernamentales ya señalados: el comett y poco después erasmus.

comett fue establecido para impulsar la cooperación entre la universidad y la industria en el ámbito de la capacitación avanzada en nuevas tecnologías y la articulación de estas con el cambio social, bajo el impulso de programas unitarios específicos, sobre todo orientados al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. Durante los años de su implementación, este programa impulsó 3.000 proyectos, 2.000 uetp, 40.000 intercambios transnacionales y 10.000 cursos organizados de entrenamiento avanzado, con la participación de más de 30.000 instituciones de es y con más de 20.000 empresas involucradas, a través del European Network of University-Enterprise Training Partnerships (uetp) (Terhi, 2012).

erasmus (1987-1989) se convirtió, sin embargo, en el programa más conocido de la cooperación europea en educación superior, tanto porque fue planeado para inyectar recursos financieros extraordinarios como por los cambios que hizo posible en las ies sin la intervención de los gobiernos.

Como es conocido, erasmus fue concebido para que los estudiantes pudieran llevar a cabo parte de sus estudios en algún otro Estado miembro de la Comunidad Europea, con el apoyo de un sistema de becas para gastos de movilidad, en el grupo de edad de 18 a 25 años, pero que también incluyó el intercambio académico y la cooperación interuniversitaria. Esto permitió avanzar en el reconocimiento de títulos y créditos, de periodos de estudio y en el desarrollo convergente del curriculum. De manera complementaria se creó, sobre esta base, el European Community Course Credit Transfer System (ects) y el Network for Academic Recognition Information Centres (naric) como una red de información para soportar la transferencia de créditos a nivel regional. No obstante, para su primera evaluación de conjunto, la meta de movilizar al 10% de los estudiantes e incrementar la participación de estudiantes extranjeros no fue alcanzada, y las becas proporcionadas empezaron a ser limitadas por el incremento de sus costos. Estos programas apuntaban a definir la unidad económica y social de Europa planteada para ser alcanzada en 1992, y en materia de educación superior este marco propició nuevos programas como las cátedras Jean Monnet y lingua, así como el favorecimiento de la empleabilidad de los profesionistas en toda la región independientemente del lugar en donde sus conocimientos y capacitación hayan sido adquiridos.

Con la caída del Muro de Berlín y el desplome del socialismo en la Europa del Este, las nuevas condiciones trajeron consigo incorporaciones al funcionamiento de la unidad europea en las ies, y un esquema ampliado de integración regional, que se expresó, por ejemplo, en la creación del programa tempus, copia de erasmus, para incorporar a los nuevos países del este europeo. Asimismo, otros programas de cooperación fueron impulsados hacia América Latina y el Caribe, Estados Unidos y Canadá, así como a otros países, además de otros más específicos hacia áreas de la ciencia y la tecnología, bajo un esquema cada vez más orientado hacia el mercado y con enfoques neoliberales.

El Tratado de la Unión Europea que dio paso al actual sistema unitario de integración fue firmado el 7 de febrero de 1992 y completado el 1 de noviembre de 1993, y es conocido como el Tratado de Maastricht. En este no faltaron objeciones, como la del Reino Unido, que condicionó su participación si se eliminaba el capítulo de política social del tratado. Como se sabe, el gobierno de Inglaterra tampoco participó como país miembro de la eurozona. En este tratado se incluye, por supuesto, un articulado referido a la educación, a la educación superior y a la educación vocacional.

Desde el anterior contexto, el espacio europeo de educación superior estuvo enmarcado en la idea de una nueva regionalización desde el cambio de la epistemología institucional de las universidades, sobre todo de las más importantes y las líderes que se caracterizan por su desempeño, organización, gobernanza y regulación, por sus procesos y resultados de la docencia, su prioridad en la investigación y la producción de conocimientos, y por cómo todo ello moldea su perfil de desempeño y su liderazgo administrativo y gerencial, pero también su influencia en las definiciones gubernamentales y en su contexto de realización local, nacional y ante todo regional, dados los posicionamientos que se fueron definiendo desde la iniciativa de creación del Proceso Bolonia.

La contribución al desarrollo regional se posicionó, por ello, como un tema de gran debate en Europa, considerando este concepto como crucial para valorar el papel de las universidades en el proceso unitario, porque daba cuenta de la manera e impacto en que las universidades e ies se articulaban, integraban y colaboraban entre sí para alcanzar la meta de una Europa del conocimiento. En un principio, esta referencia de regionalización tendía a garantizar un principio de tipo colaborativo, pero con el tiempo se volcó, mucho más, hacia uno de tipo competitivo bajo la fuerte influencia del modelo de capitalismo académico de Estados Unidos y la lógica de que la educación superior era un servicio global, con lo cual se llega a confundir la deseada regionalización de identidad europeizante con la internacionalización, cuando no son lo mismo.

Esto se muestra, por ejemplo, de acuerdo con algunos autores (Edwards, Arregui-Pabollet, Biagi, Sonkers, 2020), en la orientación de los fondos de inversión europeos (The European Structural and Investment Funds [esif]) que se enfocan a la innovación bajo el término de “smart specialization” con la idea de identificar áreas prioritarias de inversión, con una orientación de mercado y en beneficio de las grandes empresas, con lo cual redefinen la importancia de la formación en determinadas habilidades y su transferencia (transfer skills) hacia la innovación y el “emprendedurismo”.^[11]

En este sentido, el tema de la regionalización había alcanzado a poner en juego una serie de puntos de vista encontrados, lo cual da cuenta de que el mayor símbolo de integración de la educación superior que se había conocido en el mundo, el de la unidad europea, tenía huecos insuperables para su realización, tanto desde su formulación como por su desarrollo.^[12]

El interés por enfocar el desempeño de las universidades en el desarrollo regional se hacía depender de las capacidades institucionales y de su administración para impulsar cambios y reformas, aunque no solo, porque esto también era parte del debate político sobre los alcances y comprensión de la tan deseada unidad europea.

Por ejemplo, para Daniel Innerarity (2017), durante el proceso de unidad se presentó una verdadera incomprensión sobre su potencialidad y respecto del verdadero significado de la democracia unitaria, más allá de los espacios de los Estados nacionales:

Entre los muchos déficits que se achacan a la Unión Europea, uno de los menos denunciados, y no por ello menos importantes, es el déficit de la inteligibilidad. Hay grandes controversias acerca de si Europa es democrática o justa, representativa o eficaz, pero de lo que no cabe ninguna duda es que resulta actualmente ininteligible, que no hay quién la entienda […] Europa no tendrá sentido mientras no haya una narrativa que pueda ser entendida y aceptada por sus ciudadanos (que pueda incluso justificar su relativa lejanía, el elemento de delegación o complejidad que la acompaña inevitablemente). Pues bien, sostengo que la ue debe ser entendida como una democracia compleja, no a partir de los modelos de democracia vinculados a la forma del Estado nacional y, por eso mismo, con unas grandes potencialidades a la hora de pensar cómo organizar políticamente espacios más densos, abiertos y complejos (p. 12).

Y esto mismo, o parecido, es lo que ocurre con la integración regional de las ies y universidades de Europa respecto de sus Estados y de su sociedad. Después se verá de qué manera, por ejemplo, para América Latina sigue siendo incomprensible cómo con solo dos idiomas mayoritarios, el español y el portugués, no se ha logrado articular una política de regionalización en América Latina (se usa más el concepto de integración) bajo los esquemas y prioridades del eees, debido a la incomprensión de sus posibilidades y fortalezas y a sus intrincadas relaciones entre la universidad, la sociedad y los distintos Estados.

Y, efectivamente, el problema es que los intereses de los países y sobre todo de las universidades se imponen por encima del compromiso regional como una nueva “misión” regional, en particular cuando se reconoce que la única manera de transferir conocimiento tácito es por la vía de la relación humana y personal, porque este no puede transmitirse a distancia, y ello requiere estimular espacios locales y regionales de contacto y reconocimiento interpersonal e interinstitucional, lo cual echa por tierra la idea de que con las nuevas tecnologías la distancia se impondría.^[13] Esta condición, por supuesto, no era homogénea sino absolutamente desigual, porque la dimensión regional requiere ser comprendida e institucionalizada por las universidades como una de sus principales actividades académicas y organizacionales, con sus significados y su adecuada dotación de recursos, dada la naturaleza compleja de los procesos de integración académicos y territoriales. Esto, como se verá más adelante, fue apuntalando una condición de subregionalización, con la creación de nuevas redes y asociaciones en el marco del Proyecto Bolonia, que lo han diferenciado y aun subsumido en una nueva complejidad.

La iniciativa europea de poner en marcha un modelo de regionalización como un espacio académico relacionado con la sociedad del conocimiento se planteó de manera de articular sus principales iniciativas y programas en un conglomerado de diversificación muy complejo, no solo por la cantidad de países y gobiernos involucrados, sino también por las diferencias en sus sistemas de educación superior. En Europa, existen alrededor de cuatro mil ies de todo tipo y tamaño, desde universidades, universidades de tecnología, colegios y antiguas instituciones para la formación docente, universidades metropolitanas y otras tantas pequeñas y locales, en donde predominan distintos niveles de incidencia, calidad y tamaño, pero también de demandas y expectativas de actores y de sus intereses particulares. Estas demandas han significado para este conjunto de ies definiciones de capacidad organizativa y administrativa, de respuesta a los programas regionales mandatados por la poderosa Comisión Europea (ce) para demostrar un buen desempeño de acuerdo con los estándares establecidos y el aseguramiento de la calidad de sus servicios.

Este sentido de asegurar la calidad de la educación superior (quality assurance) fue establecido desde 2015 como uno de los lineamientos de política regional de compromiso de los Estados, por encima de las distintas maneras como se pondrían en marcha a nivel nacional o local los diferentes programas emblemáticos del Proyecto Bolonia, y desde donde se establecieron parámetros como los siguientes:

-hei’s have primary responsability for the quality of their provision and its assurance;

-Quality assurance responds to the diversity of higher education systems, institutions, programmes and students;

-Quality assurance support the development of a quality culture;

-Quality assurance takes into account the needs and expectations of students, all others stakeholders and society (Marchis, 2016).

Desde estos nuevos mecanismos, entre 2017 y 2018 la Comisión Europea, con el énfasis de realizar mejoras en la calidad de la educación superior, impulsó con 20 universidades el establecimiento de un área de educación europea para 2025, con 54 alianzas iniciales y con más de 300 ies de 28 Estados. También fue creada una nueva asociación, la European Civic University (civis) para organizar relaciones de cooperación a toda escala, con la participación de grupos de interés muy variados (stakeholders) para impulsar acciones de relación de la investigación de las universidades con localidades y regiones para la creación de polos de desarrollo científico-tecnológicos. En esta asociación participaban la Aix-Marseille de Francia, la National Kapodistrian University of Athens de Grecia, la Université Libre de Bruxelles de Bélgica, la Universitatea din Bucaresti de Rumania, la Universidad Autónoma de Madrid de España, la Sapienza Universitá de Roma de Italia, la Stockholm’s Universitet de Suecia y la Heberhard Karls Universitat de Alemania (https://ec.europa.eu/education/sites/education/fl).

Se planteaba, con ello, una definición respecto de la cual las universidades debían responder de manera conjunta a las demandas regionales, pero que enfrentaba condiciones de historia, identidad y desarrollo que daban cuenta de una compleja articulación de esfuerzos para ponerlas en macha, sobre todo por la diversidad interna de las propias ies (Pinheiro, 2014), y porque debían considerarse tanto los discursos al respecto, las demandas específicas, su responsabilidad pública, y el intercambio del valor de sus conocimientos y de sus transferencias.

Pinheiro (2011) clasifica este proceso desde diferentes tensiones, en el contraste entre los contextos y los requerimientos de regionalización, como ambigüedades que se definen por lo siguiente:

1. El perfil de cada universidad: su inconsistencia, sus mal definidos objetivos y la divergencia interna sobre sus preferencias; alrededor de grupos relacionados con las disciplinas y la organización del conocimiento, que se definen en torno de las demandas “populares” (Trow, 1970); o por el carácter de su autonomía. El llevar a cabo un balance entre esas diferentes tensiones y dinamizar la estructura de la universidad es esencial para compatibilizar los intereses sociales con las políticas de educación superior. A esto le llama el autor la ambigüedad de la intención.
2. Por la ambigüedad de la comprensión (understanding), especialmente alrededor del trabajo académico y el uso de las nuevas tecnologías, que es intrínsecamente complejo y con metas inexplicables, tal y como es la naturaleza del trabajo académico, en especial cuando se busca un resultado de investigación determinado. No hay estándares para juzgar la efectividad y el significado de un concepto y su relación con otros similares, y allí persiste la ambigüedad. Es la idea de una institución de “anarquía organizada”, en donde “is hard to see the connections between organzational actions and their consequences”.
3. Por la ambigüedad de la historia: en donde en el tiempo hay permanencia de sus estructuras, prácticas e identidades, lo cual hace que el cambio dentro de los sistemas universitarios sea caracterizado como “incremental, disjointed, contradictory, and opaque” (Clark, 1983).
4. Por la ambigüedad en la estructura: las universidades se han concebido como una entidad “loosely coupled” en donde las conexiones estructurales internas de sus subsistemas son infrecuentes, circunstanciales, débiles en sus efectos mutuos poco importantes y de respuestas lentas (Orton & Weick, 1990), pero esto es benéfico cuando ocurren coyunturas complejas y dinámicas que requieren respuestas emergentes a las demandas externas, comparado con otros sistemas más centralizados o acoplados.
5. Por la ambigüedad del significado (meaning): la universidad se mantiene con características cultural-cognitivas de dimensiones simbólicas, con sistemas de ideologías y creencias.

Estas cinco ambigüedades ofrecen un marco conceptual para interpretar las dinámicas de la universidad y sus procesos de adaptación y sus cambios, y dan cuenta de la tremenda complejidad de su organización a nivel regional.

Esto conlleva su relación con la idea de una integración continental, desde su historia hasta ahora, entendida como centro focal de la vida imaginaria de la región. Esta relación beneficia a las universidades en el manejo estratégico de sus interfaces con la región y sus actores (stakeholders), así como en el impacto en el desarrollo económico de sus localidades.

Esta vinculación se ha intensificado con la actividad económica asociada al capital del conocimiento, porque el proceso de transferencia del conocimiento tácito no es fácilmente transmitido a la distancia (Nonaka y Takeuchi, 1995: 19), requiere contactos personales de intercambio basados en la verdad, y la región es la escala natural para que esto ocurra. Ello, sin embargo, no ha podido ser superado con el uso de las nuevas tecnologías, y muy por el contrario estas solo sirven mejor en un determinado terreno. Por ejemplo, como fue promovido en el marco europeo, a través de los denominados tims: Territorial Innovation Models, para impulsar la relación entre la universidad y su importancia estratégica como actor local.

Pero no todos los países contaban con las posibilidades de emprender un modelo como este, y solo fue presentado en donde existía una presencia simbólica e institucional de alguna ies. Esto daba cuenta de que cuando la innovación se convierte en un tema estratégico, la universidad se vuelve importante como actor económico y de desarrollo, en relación directa con su desempeño epistémico y organizacional. oresun, por ejemplo, en Escandinavia, se ha destacado como un buen ejemplo de desarrollo de este tipo (Pinheiro, 2011: 39), en donde se mezclan buenas prácticas en el contexto subregional de dinámicas emergentes en la relación universidad-región, en donde la resistencia de la “idea” de universidad se combina con la complejidad de lo local-regional y sus demandas, en procesos de institucionalización de sus relaciones externo-internas. Son también frecuentes, en el mismo sentido, las menciones de diversas universidades de Noruega y Finlandia. Por ejemplo, para el caso de Noruega, su proceso de integración fue denominado como “Quality Reform”, para responder a las políticas de Bolonia. El proceso se centró en la manera como Bolonia debía ser “traducido” y “trasladado” al contexto de Noruega, considerado como “periférico” (Ase Gornitzka, 2011: 19-22). Noruega no es miembro de la ue, pero sí participa en los programas europeos, sobre todo con una fuerte tradición de movilizar estudiantes, principalmente a los países de lengua inglesa (uk y Australia) y a los de lengua alemana, además mantiene una amplia participación con sus países vecinos, en particular con Suecia y Dinamarca, a los que ahora se conoce como “el grupo nórdico”, que empezó a fusionarse, antes aún de Bolonia, desde 1988.

El proceso de reforma en Noruega, presentado en el reporte: “2000: Freddom with Responsability – On he and Research in Norway”, que impulsó un White Paper denominado Quality Reform, ubica el foco de mayor atención en los temas de internacionalización de la investigación, la docencia y el aprendizaje. Señala, sin embargo, que “Some elements of the reform were inspired by the Anglo-American tradition in their emphasis on student-centered learning, closer supervision and follow-up in the course of studies, thereby underlining the responsabilities of the universities towards their students” (Gornitzka, s/f: 26).

El objetivo fue mejorar la calidad y la eficiencia de los estudios de college y universidades bajo el modelo de Estados Unidos, pero se impuso el sistema de otorgamiento de grados propio de las universidades noruegas (Gornitzka, s/f: 28), a diferencia de lo que se estaba regulando en el Proceso Bolonia, si bien fue comprendido como el referente principal de sus reformas (p. 29), tal y como fue impulsado con la denominada “Mjos Commission” y sus sucesivos reportes, que tuvieron como foco cambios en las estructuras de gobierno de las universidades, su estatus formal y cambios en los sistemas de financiamiento (Gornitzka, s/f: 34), con fuertes críticas de que estos cambios apuntaban hacia la mercantilización de la educación superior noruega. Sin embargo, este país ha sido considerado como uno de los más activos en la promoción del Proceso Bolonia (Jussi Valimaa, 2020 : 37), entendido como un proceso de “cultural translation”, más que de adaptación o implementación de las reformas proveniente de Bolonia (p. 44).

Los objetivos de Bolonia fueron generalizados en Finlandia entre 2001 y 2003 (p. 47), sobre la base de las reuniones de Praga y Berlín, en su proceso de trasladar estos acuerdos desde la perspectiva nacional, tanto al nivel de la legislación, del curriculum como de la acreditación, para lo cual fueron creados comités responsables concentrados en decisiones de tipo gubernamental.

Asimismo, en este país, la relación de la universidad con el desarrollo socio-económico no es nueva, pero lo que sí fue nuevo fue la extensión que llevaron a cabo las universidades de su “tercera misión” en el desarrollo regional, que se ha vuelto el elemento central de sus agendas y estrategias, aunque respecto de ello se haya puesto poca atención en la “ambigüedad” relacionada con la autonomía, y en que la universidad es un sistema abierto (y ya no una torre de marfil), poco (tightly) interconectado con las dinámicas externas, con las demandas y expectativas (p. 35). Pero ello cambia en el caso de las “economías del conocimiento”, en donde las universidades son compelidas a rediseñar sus actividades alrededor de las necesidades y expectativas de los públicos regionales, como se ha mencionado en el denominado “modelo nórdico”.

En un balance de la influyente Comisión Europea (2020), para las definiciones de política regional, se señala que desde 2017 la innovación desde las ies fue establecida como prioridad en la agenda de la ue, así como alcanzar un mayor impacto en el desarrollo local y regional, sobre todo desde el impulso a dos factores:

1. El lado de la oferta: docencia, investigación y servicios del conocimiento. Su calidad y cantidad están determinados por la manera como las ies están organizadas, gobernadas y reguladas, lo que moldea la conducta de las instituciones y de las personas que allí trabajan y estudian.
2. El lado de la demanda: esto implica la habilidad de las empresas y otras organizaciones para aprovechar el conocimiento producido por las ies, porque esto genera mayor potencial e impacto de estas en la capacidad de las regiones y en las definiciones de política y de emprendimiento.

La contribución de la es en el desarrollo local y regional, muy bien documentado ahora, se considera como su tercera misión, en relación con la redefinición de su docencia e investigación, su curricula y sus actividades de vinculación y responsabilidad hacia afuera, que estaban sustentadas en el concepto de “triángulo del conocimiento” (oecd, 2016).

Se considera, por ello, que la formación de capital humano, las tareas de educación y entrenamiento tenían mucho mayor impacto que la producción de investigación científica por sí misma. Como lo demuestra el caso de Asia, el contar con el mejoramiento y expansión del nivel de habilidades en su población ha impactado de mayor manera su desarrollo y el valor agregado que su producción de conocimientos.

Therefore, an indiscriminate attempt to increase research “excellence” in all HEIs is unlikely to benefit Europes´s developed regions, even if it may have positive impacts for certain research intensive research universities located in them. On the other hand, when all activities are taken into account, not only research, there is evidence that HEIs do have a positive impact on their host regions, such as the study reported (here) (oecd, 2016: 4).

Y estas condiciones están ahora ampliamente diferenciadas en el panorama europeo por subregiones.

La internacionalización también se ha convertido en un paradigma generalizado, dada la competitividad global, y ha dejado de ser colaborativa, sobre todo para las universidades de investigación intensivas.

La principal herramienta para incrementar la participación regional de las ies en la ue es el European Structural and Investment Fund (esif), que se ha orientado más a financiar la investigación que a desarrollar las capacidades locales institucionales, cuando lo que se busca con este fondo es la “especialización pequeña” (smart specialisation) con prioridades definidas por el horizonte 2020 desde el plano de las decisiones políticas y empresariales, que han sido más bien limitadas por la orientación de concentrar los recursos en la investigación de alto nivel (high tech research potential).

Las estrategias de “smart specialisation” son consideradas como de última generación para el impulso de la innovación regional en Europa, bajo el acuerdo de las políticas públicas, para desarrollar masa crítica y competitividad y como una tendencia que se ha promovido con la asociación de varias ies para crear un sistema regional de es.

Internacionalización y cooperación interregional fueron entendidas, entonces, como funciones relacionadas con la competencia y el mercado global de servicios y nuevos recursos, pero que se contradicen con el compromiso regional (regional engagement) en la relación de la política pública con el desarrollo y el impacto regionales de las universidades.

En términos de política, la Comisión Europea consideró que los cambios en la relación universidad-desarrollo local y regional debían derivar de las demandas económicas o sociales, más que desde dentro de las ies, por la vía de “Smart Specialisation Strategies”, para lograr sus objetivos de política, con mecanismos de monitoreo permanentes que ofrecen información a los actores del proceso. Este concepto se explica como:

A combination of university level data and data of the regional HE system as a whole may also help to address some of the potential problems of attribution when assessing the impact of a university on its regional innovation ecosystem (European Commission, 2020 : 25).

Conclusiones

El rol actual de la universidad es cada vez más importante en una sociedad del conocimiento, y su calidad determina la diferencia entre países ricos y pobres, sobre todo por la formación de trabajadores especializados que responden a los cambios en los mercados de trabajo y que permiten en la sociedad un adecuado aprovechamiento de las nuevas tecnologías, así como por la investigación que realizan. Ello está impulsando reformas estructurales en la organización de las ies, en el contexto de varias décadas, en la región europea, que se ha posicionado como el más importante modelo unitario original y dinámico alrededor del mundo. Esto se relaciona con el requerimiento de obtener fondos foráneos que la hagan más “independiente” de la inversión pública gubernamental, por la vía de la explotación del conocimiento que se produce. A ello le denominan la “entrepreneuralización” de la universidad, centrado en la colaboración con la industria, la protección de la propiedad intelectual y la transferencia de tecnologías.

La primera revolución académica de la universidad europea ocurrió cuando se articuló la docencia con la investigación, y la segunda cuando esta relación fue asumida como una función creativa y productiva para el desarrollo socio-económico, con lo que pierde sus objetivos autonómicos y su capacidad de crítica social al ser “commercially-oriented (with) business-like objectives”, muy aparejados a la creciente influencia del modelo estadunidense en la universidad europea.

Sin embargo, frente a la depresión y la crisis económica que redujo la inversión en i&d, los esfuerzos unitarios se fueron concentrando en impulsar un nuevo modelo de ampliación de la utilización del “capital humano” así como de la infraestructura física, dada la cantidad de graduados y gente con doctorado, en sistemas de masas. Este modelo aparece bajo el título de “austerity-driven economic depression”, que ha generado la fragmentación política, la polarización y el nacionalismo en todo Europa, y que está poniendo en riesgo el dinamismo económico en esta región, así como las esperanzas de la integración europea.

Con ello, los modelos clásicos más conocidos, como el de Humboldt o el napoleónico, dejaron de ser la regla y son ahora la excepción, debido a los acuerdos y procesos que se han desarrollado bajo la forma de estructuras pasivas, pragmáticas, defensivos o proactivas de los distintos actores y tomadores de decisiones gubernamentales.

Desde la comparación de los distintos modelos de influencia en la formación de habilidades: Alemania, Francia, Inglaterra y Estados Unidos, Alemania es considerado el modelo original, su sistema dual generalizado, la división de centros de investigación y la investigación en las universidades, su autonomía científica y Bolonia han sido plenamente incorporados a su sistema de es. Francia tuvo un modelo original de meritocracia centrada en el Estado. La es está representada en el esquema de Grande École de elites técnicas que relaciona la educación académica teórica y la especialización vocacional. Y ha podido engarzar su tradición en el esquema de Bolonia.

El modelo británico viene de la educación del “gentleman” de la clase alta, y por ello igual que durante la Francia elitista, se trata de modelos que se fueron reconformando por las sucesivas relocalizaciones de los recursos del Estado y la mercantilización, dentro de un sistema no estandarizado ni regulado, con una orientación hacia el empleo. Pero con su autonomía, su orientación individualizada se ha contrapuesto con la lógica de europeización de Bolonia.

En la comparación de estos modelos, el foco estuvo orientado hacia la formación de futuros empleados, y no tanto a la formación de una ciudadanía activa, en donde los estándares basados en el modelo anglo y de los varios modelos lo más representativo fue la fuerte influencia del estadounidense, que ha desdibujado la idea de un “modelo europeo” hegemónico hacia una más bien de ensamblaje, y por tanto no hay un curriculum ni contenidos únicos, sino ideales, normas y gobernabilidad para facilitar la formación y la competitividad.

La dimensión social no constituyó un tema relevante en la agenda de Bolonia (con la excepción de las demandas al respecto del organismo estudiantil): acceso social, gratuidad o flexibilidad en pagos, servicios estudiantiles y mejores condiciones de estudio.

Como se ha reseñado, el quiebre del Proceso Bolonia se presentó en 2010, durante la reunión ministerial de Budapest-Viena, en el aniversario de una década, cuando se declaró solemnemente que la ehea era una realidad, pero en las subsiguientes reuniones de Bucarest (2012) y de Yerevan (2015), el entusiasmo era menor cuando se confirmaba que “some of the Bologna aims and reforms had not been properly implemented and explained”.

El mandato de la reunión de Lisboa (con el establecimiento del Open Method of Coordination [omc]) tenía como estrategia fundamental poner a la educación superior en la competitividad económica para lograr una Europa con una economía de base en conocimientos, pero muy poco después ya se constataba el fracaso de esta iniciativa. Por ejemplo, en la comunicación de la Comisión Europea “Europe 2020”, se informaba que en la región había 23 millones (20% del total) de población desempleada (sobre todo de jóvenes) y una crisis económica que había debilitado fuertemente estas expectativas, lo que generó que las metas propuestas en las distintas conferencias ministeriales fueran ya mucho menos creíbles que antes.

Después vendría la crisis griega, la inmigración masiva, las iniciativas separatistas y la salida de Inglaterra, entre otros componentes, para corroborar estas condiciones, ya no digamos el nuevo marco de la pandemia en Europa que se presenta a partir de 2019, y que se prolonga en sucesivas oleadas de infección hasta el presente.

La complejidad del proceso europeo se demuestra en la diferenciación de culturas y naciones, instituciones y reglas, y sobre todo en el ámbito de la diferenciación de la integración que hace posible a los Estados miembros caminar a diferentes tiempos y velocidades con diferentes objetivos, por encima de lo que se pretendía para alcanzar una deseada integración en el largo plazo.

Este proceso de integración estaba determinado por su flexibilidad, con la idea de que los diferentes Estados miembros coadyuvaran de forma voluntaria y colaborativa a asegurar la unidad en el largo plazo, con diferentes métodos que fueron considerados en la definición de las políticas de es por tiempos, espacio o materias, y con modelos de cooperación diferenciada a diferentes niveles, y que fue la principal orientación que estuvo en el centro de los debates durante la conformación del Proceso Bolonia.

El mercado, como el tercer actor del proceso en Europa junto con el Estado y la universidad, tenía su más clara expresión en un proceso de desregulación de los modelos de evaluación del desempeño institucional, en la competitividad interinstitucional, en las estructuras de eficiencia administrativa, en el desarrollo de productos especializados de educación superior, y aun en la privatización, en donde el tema del financiamiento era asumido desde distintas orientaciones de relocalización de estos: a) el modelo de fórmulas de financiamiento, enfocado a factores de input-output basados en distintos indicadores de desempeño y misión de las universidades; los orientados a las universidades de investigación o solo de docencia; b) la búsqueda de nuevos fondos y la movilización de recursos externos, que implican un gasto extra para obtenerlos y que conflictúan la coherencia de la institución con las prioridades de las agencias de financiamiento; c) hacer que otros paguen: tuition fees, lo cual se ha venido incrementando en algunos países, p. ej., en Alemania, en donde había una tradición de gratuidad; d) privatización, como una alternativa no general pero sí de tipo organizacional.

Asimismo, fue relevante el haber adoptado un sistema de grados de educación superior fácilmente comparable basado en dos ciclos: uno que confiere educación de 3 o 4 años que es relevante para el mercado de trabajo, y otro al nivel de posgrado; así también el establecimiento de un sistema de créditos para facilitar la movilidad de estudiantes y el reconocimiento de sus calificaciones, y un sistema de créditos basado en el número de horas que gastan los estudiantes en su proceso de aprendizaje. Este sistema requería, por ello, de una clara definición de los objetivos de aprendizaje en términos de la adquisición de competencias y una gran flexibilidad curricular, y poner en el centro del aprendizaje al estudiante, con lo cual se pudo trascender el modelo tradicional de clases e impulsar el aprendizaje por la vía del desarrollo de proyectos y problemas a resolver, junto con el apoyo de habilidades de pensamiento crítico y reflexivo. Estos serían, sin duda, aportes fundamentales del proceso europeo de cambio en la educación superior y universitaria, que aún siguen siendo considerados en otros países y regiones como fundamentales, y como un referente para fines de articulación de esfuerzos interinstitucionales y para alcanzar nuevos grados de regionalización, como se verá en los siguientes capítulos.