Introducción

La universidad en América Latina y el Caribe se ha reflejado en todos los grandes espejos. Tuvo su origen recreando su imagen en uno de tipo confesional, luego en uno de tipo napoleónico, después adoptó su propia identidad con la llegada del siglo xx y su proceso de autonomía, cogobierno y soberanía académica garantizada por el Estado, y de allí a la fecha ha probado replicar el espejo unitario europeo, el estadounidense, el empresarial…, y en ningún caso ha podido poner en marcha nuevos ni similares perfiles encontrados, pero ha mantenido una imagen propia, ubicada en su desarrollo y derivada de su segmentación y de su desigualdad educativa, cultural y social. La universidad latinoamericana y caribeña se ha reflejado en todos los espejos, pero, para bien o para mal, ha reproducido el que la hizo ser diferente desde su propio contexto regional, su identidad histórica y su raigambre institucional como una de bien público, de derecho humano y de Estado.

Los indicadores de impacto de la desigualdad

El contexto regional de atraso y de frecuentes crisis económicas y políticas lo han definido todo. Las condiciones de pobreza en la región de América Latina y el Caribe abarcan a más de 200 millones de personas, de las cuales una cuarta parte del total se encuentra en condición de pobreza extrema. En este marco de enorme desigualdad se ha logrado, durante las últimas décadas, no obstante, un importante incremento de las tasas brutas de escolarización en educación superior (22 millones de estudiantes, atendidos por 4.200 universidades e instituciones de educación superior [48,2% de ellos en el sector privado]), lo que se traduce en una cobertura de entre un 25% y un 40% (frente a una media de 70% de los países de mayor desarrollo), con algunas destacadas excepciones.

El panorama general de avance en los conocimientos es, desde una perspectiva comparada, muy desigual, muy concentrada en pocos países y escasamente dinámica, debido a factores como la fuga de cerebros (hay más estudiantes latinoamericanos de posgrado en universidades de Estados Unidos o Europa [122.806] que en la región [alrededor de 35.000] [Delgado Wise, 2019]), la baja inversión en educación superior (entre 0.5 y 1%) y una concentración de estudios de posgrado sobre todo en tres países: Brasil, Argentina y México. La mayor parte de la inversión en i&d la genera el Estado (60.8%) y se ubica en un puñado de universidades y de investigadores, en donde la mayoría de estos está también en los tres países señalados (138.653 en Brasil; 51.685 en Argentina y 43.592 en México).

Esto significa que los países de América Latina presentan

condiciones económicas, políticas y sociales muy diversas, y su articulación en la economía mundial es muy heterogénea, comparten como elemento común su participación periférica y en muchos casos una integración asimétrica, condición verificable también en la ciencia y la tecnología (Casas, 2015: 12).

Para 2018, el número de estudiantes alcanzaba casi los 28 millones, y su relación por cada diez mil habitantes había pasado de 348 en 2010 a 430 en 2017: un crecimiento de 23 puntos porcentuales en este lapso (oei, 2019). El porcentaje de estudiantes mujeres en 2017 era de 55.43%. Solo México estaba por debajo de los países de la región: 49.86% (oei, 2019: 30), mientras que el número de profesores había aumentado entre 2010 y 2017 en casi 215.000, con un crecimiento del 16.47% (oei, 2019: 26), aunque en el sector predominaba la precariedad laboral y la limitada proyección de la carrera académica de forma estable.

El número de graduados también había aumentado: 54.59% entre 2010 y 2017; y en el doctorado creció en 13.91% en 2012, y 10.01% en 2015 (oei, 2019: 21). El porcentaje de estos ubicados en el nivel de maestría, en relación con el conjunto de los graduados, fue de 11.60% en 2017 y en el doctorado de 1.02% (oei, 2019: 22). Sin embargo, más de la mitad de los graduados se ubicaba en el área de ciencias sociales.

De acuerdo con el índice Scopus, en este periodo el número de publicaciones por cada 100 investigadores de jornada completa había pasado de 37.69 a 47.19, es decir, un aumento de 9,5 publicaciones en 9 años, con un crecimiento del 25.21% (oei, 2019: 27).

El gasto medio en la región era del 1.42% respeto del pib (Fernández, 2016: 123). Esta cifra representaba un crecimiento en el gasto público del 4.5% a un 5.2% en relación con el pib en lo que va del presente siglo (orealc, 2013), que se explica sobre todo por la expansión de los sistemas educativos en sus diferentes tipos y niveles, en donde el gasto público en educación superior por alumno como porcentaje del pib per cápita se retrajo del 43.6 al 29.6% (oei, 2019: 128). El gasto privado en este nivel educativo era superior al resto de los países de la oecd: 1.2% vs. 0.9% en 2010 (oei, 2019).

El porcentaje de estudiantes en centros de carácter privado ha tenido un crecimiento muy importante: ha pasado del 51.70% en 2010 al 54.65% en 2017 (oei, 2019: 19), y con ello las desigualdades y la segmentación institucional se han profundizado en los últimos años de manera muy alarmante, sin que, además, este crecimiento haya contribuido al mejoramiento de la calidad del sistema o de su proyección social y regional.

Como condición estructural la desigualdad en el acceso y la permanencia de la demanda social por educación superior se muestra de forma discordante en el hecho de que para 2010 solo podía graduarse el 20% de los estudiantes que acceden a la educación superior originarios de la población indígena (oei, 2019: 129). Además, se muestra en la disociación de las dinámicas por países e instituciones, debido a que

… sólo uno de cada 10 jóvenes de 25 a 29 años había completado cinco años de educación superior en 2010 con fuertes discrepancias entre países[…] La cifra es evidentemente baja, pero su dinámica en la década es importante: aumentó un 47.3% pasando del 6.98% al 10.28% entre el inicio y el final de esta, superando la mejora del acceso y ganando muy levemente en eficiencia (oei, 2019: 130).

Con grandes diferencias de acuerdo con los niveles socioeconómicos, se trata de una “inclusión-excluyente” (oei, 2019).

En términos de las capacidades para i&d de al, pasa de 290 investigadores por millón de habitantes en 2000 a 488 en 2013 (incremento de 68%), con diferencias de entre 17% con ee.uu., y de 30% con Europa, y con respecto al sudeste asiático la distancia es aún mayor: allá hay 2.7 veces más, y además con una inversión que casi se triplica (idem, p. 15). A nivel de la inversión, América del Norte está en un promedio de 2.6%, Europa de 1.64%, el sudeste asiático en 1.78% y América Latina en 0.36% respecto del pib. En este periodo hubo incluso un retroceso de 0.36% a 0.34% (idem, p. 17).

La meta 25 de la oei establecía como indicador que para 2021 tendría que haberse logrado en la región, apuntaba a un valor equivalente a 3.5 investigadores en equivalencia a jornada completa por cada mil personas de la pea, elevando el valor al 3,8 para 2021. Al mismo tiempo se establecía la necesidad de conseguir que en 2015 el porcentaje de inversión en i&d con relación al pib se situara en el 1.4% para elevarse en 2021 a un valor equivalente al 1.6% (oei, 2021, 36). Esto no ha podido lograrse, y tampoco las metas definidas por la Organización de las Naciones Unidas y la unesco como Objetivos para un Desarrollo Sostenible (los ods), tal y como se verá más adelante.

El conjunto de los indicadores resumidos con antelación dan cuenta de las diferencias que se tienen en la región respecto de otras regiones y países, debido a que esto repercute de forma negativa en las posibilidades de ascenso social, de movilidad laboral y de la ubicación en un trabajo formal y estable de los egresados de la educación superior, a causa de una estructura segmentada del sistema educativo que se equipara con las disparidades socio-económicas que se reproducen a nivel nacional y regional.

La contracción de los recursos públicos y la privatización de los servicios educativos (que comprende a una población acotada en correspondencia con sus capacidades de pago) han reducido la posibilidad de muchos países para llevar a cabo oleadas de expansión que puedan ir adaptándose a los incrementos de la demanda educativa, sobre todo en su parte pública, aún en la mayoría de los países más grandes y de mayor desarrollo en la región. A ello se agregan las condiciones de desigualdad con fines de trayectorias educativas continuas y exitosas, que se ven entorpecidas por las grandes diferencias en los niveles de ingreso y salarios, la pertenencia a algún grupo indígena, la lengua materna, el género, las distintas discapacidades físicas, y otras de carácter geográfico y suburbano.

Por ejemplo, con la pandemia del covid-19 (2020-2021), la generalización de la educación a distancia se presentó como la mejor alternativa ante el confinamiento sanitario, en donde las minorías con posibilidades de mantenerse activamente en condiciones de aprovechamiento de las tecnologías instruccionales ya son clientes masivos de los servicios de las plataformas digitales (Lago, 2015: 50), debido a que

La concentración de poder en los campos social, político y económico se replica en el cultural, de modo que una de sus derivaciones es la de generar saber para pocos (que) tiene su correlato en que el acceso al conocimiento, a su producción e incorporación, es crecientemente limitado a sectores privilegiados, lo que resulta en un círculo vicioso por el cual estos imponen qué conocer y de qué modo, y así marginan a poblaciones, instituciones y grupos de gran parte del planeta (Lago, 2015: 53).

Los cambios emergentes en la universidad y en los conocimientos

El anterior contexto puede abordarse para el periodo más reciente (en términos generales correspondiente a las últimas dos décadas), cuando se comparan dos fases o momentos de la política pública hacia la educación superior en la región. Por un lado, entre los años noventa y la primera década del nuevo siglo (2010, como año de corte para este periodo), en donde algunos países presentaron iniciativas legislativas, de política pública y de importantes programas asertivos e inclusivos que mejoraron de manera importante el acceso, la permanencia y la organización de las instituciones de educación superior, y junto con ello, se impulsó la creación de nuevas universidades.

Alrededor de la primera década de este siglo, una serie de gobiernos, entre los que vale destacar el de Argentina, Brasil, Ecuador, Bolivia y Uruguay, habían mostrado fehacientemente políticas que se acoplaban a las demandas sociales por ampliar la capacidad de sus sistemas de educación superior, desde una emergente reorganización tanto de política pública, como de diversos actores, que se manifestaron a favor de una gran transformación en las universidades. Esto se manifestó de manera multitudinaria, por mencionar algunos casos, en las demandas del movimiento estudiantil chileno (2011-2014/2020-2021), del puertorriqueño (2011-2012), del colombiano (2011/2021) o del mexicano (2011-2012), que daban cuenta de un giro cualitativo respecto de la manera como se habían presentado las exigencias de este sector respecto de los reglamentos y políticas, o de la tendencia dominante en el mundo académico de la agenda tradicional de debate sobre lo público y lo privado, con demostraciones que han trascendido el ámbito institucional hacia el político, a nivel nacional o subregional.

Desde otras perspectivas, en los casos de Argentina, Ecuador, Bolivia, Brasil, Venezuela o Uruguay, y aún en el conglomerado centroamericano y caribeño, la discusión respecto de una nueva agenda para el conjunto de la educación superior alcanzó un enorme interés en las comunidades universitarias, y aún más allá en el ámbito de otros sectores de la sociedad y de la vida política nacional. Es el caso, por ejemplo, de Ecuador, cuando se aprobó la Ley Orgánica de Educación Superior (loes, 2010) bajo una fuerte movilización universitaria, que hizo posible la redefinición de la política pública hacia la educación superior en ese país; o en Brasil, en donde se pusieron en marcha sendos programas afirmativos hacia las minorías y sectores de tradicional marginalidad, con un importante avance en sus tasas de posgraduación (en particular a nivel del doctorado) y de investigación científica. Para mayor referencia, también están los caminos opuestos que se presentaron en Chile y en Argentina, que dan cuenta de casos harto diferenciados en el tratamiento del significado del bien social y de la responsabilidad del Estado frente al interés público y privado. Otras experiencias de gran calado y debate nacional se presentaron, desde diversas ópticas, en Colombia, en Bolivia, en Perú, en México y en Costa Rica.

Entre estas experiencias y reformas, se fueron organizando e impulsando esquemas de innovación académica, conceptos, políticas y programas que permitieron constatar una suerte de nueva ola de cambios en la educación superior en la región, que tuvieron como sustrato el debate sobre lo que aquí se denomina una nueva agenda de transformación, muy relacionada con la Declaración de Cartagena de 2008 (Didriksson, 2018), en la perspectiva de la participación de las universidades en el contexto de lo que está ocurriendo en el carácter y orientación de sus gobiernos.

Los ejemplos afortunadamente fueron múltiples y en muchos casos emblemáticos, porque representaron el esfuerzo por trascender los modelos tradicionales de universidad desde opciones distintas. Se mencionan, dado el espacio de este trabajo, algunos de los más conocidos (en orden alfabético):

• Argentina: quizás se trate del país (junto con Brasil) que, en su momento (durante los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner), tuvo la iniciativa de creación de nuevas universidades públicas, con subsidio del Estado, y que más se pudo posicionar en la defensa del concepto de educación superior como un bien público. De ello da cuenta que, en tan soloalgunos años, fueron creadas nueve universidades nacionales, tanto dentro como fuera del perímetro del Gran Buenos Aires, en donde habría que incluir la expansión de subsedes de la emblemática Universidad de Buenos Aires (uba), con centros regionales (12) (en zonas del alta marginación), y las restantes al interior del país, que prefiguraron un esquema de descentralización novedosa, sobre todo en las provincias de Córdoba, San Luis, Entre Ríos, entre otras.
• Bolivia: en 2010, se presenta una ley de educación superior denominada “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, con una nueva forma de entender la educación identificada con el concepto de Estado Plurinacional de Bolivia, y que la ubica en el sentido de comunidad e identidad nacional, en lo anticolonial y fuera de las ideologías hegemonistas, en un contexto que había estado dominado por las elites económicas y políticas (Lagos, 2015: 62). Bolivia tiene 11 universidades públicas y autónomas, y para entonces se impulsa el sistema de acreditación de carreras y el énfasis en la calidad, muy apegada a los ordenamientos del mercosur, pero desde el enfoque plurinacional se busca orientar la universidad desde principios de calidad social y popular, con gratuidad, como un derecho garantizado por el Estado, y no desde enfoques de mercado (Patiño, 2018: 59). Durante el gobierno del presidente Evo Morales, fueron creadas, además, tres universidades interculturales.
• Brasil: 18 nuevas universidades e ies fueron creadas, algunas de ellas bajo un esquema de innovación académica y responsabilidad del Estado: nos referimos a la Universidad para la Integración Latinoamericana (unila) y la Universidad Afro-Brasileña, o la Universidad abc, de estructuras y ofertas educativas y de orientación estratégica para este país, fundamentales para trastocar la visión de la idea de universidad tradicional que trasciende sus mismas referencias. Asimismo, a partir de 2011 y bajo el gobierno del presidente Ignacio (Lula) da Silva, el incremento de universidades públicas fue sobresaliente (60), con énfasis en la creación de instituciones de tipo estatal, sin demérito de las de tipo federal, como las que se han mencionado. Importante el dato cuando se conoce que en este país existía un tradicional predominio de la oferta privada frente a la pública.
• Colombia: también con el objetivo de ampliar los niveles de cobertura, en un país de alta concentración de la oferta universitaria privada, fueron impulsados los Centros Regionales de Educación Superior (ceres), con una modalidad público-privada de organización y financiamiento, así como bajo esquemas de trabajo híbridos que combinaban lo presencial con la educación virtual, ubicados en localidades de poca cobertura de las ies tradicionales o de las grandes universidades privadas. Para 2012, se contaba con 176 de estos centros, con más de 30.000 estudiantes. Desde 2014, Colombia también deja de tener un sistema de educación superior predominantemente privado, y ahora el sector público es un poco mayor al 50% del tamaño de la matrícula. Colombia se rige por la Ley 30 de 1992. En 1994, se establece la Ley 115 o Ley General de Educación, en donde se establece un marco regulador del servicio público de la educación. En 2003, con el Decreto 2230, se establecen las funciones del Consejo Nacional de Educación Superior (cesu) y de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (coneces), que luego sería modificada en 2004. Sin embargo, la inversión en educación superior se mantiene congelada, aunque en 2009 se crea colciencias (Ley 1286) para propiciar la investigación e innovación y la agregación de valor con fines económicos, y se pone énfasis en la calidad, muy apegado a las definiciones y reglas impuestas por la ocde. En 2011 se da el retiro de una nueva reforma en la Ley 30 (dentro de un gran conflicto universitario), pero se propicia una consulta nacional con el llamado “Acuerdo por lo superior 2034”, a partir de lo cual se establecen metas nacionales a ser logradas: 60% de tasa bruta de escolaridad (2018), acreditación del doble de ies, en 2021 reducir la migración a las grandes ciudades, incrementar el porcentaje de inversión respecto del pib, aumentar la modalidad virtual y la movilidad de estudiantes, y de estos con formación para el trabajo. También se propuso que para 2029, 50% de los profesores tengan grado de doctor, todo ello organizado por el cesu. No hay gratuidad completa, pero sí un sistema liderado por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (icetex) (Patiño, 2015: 62).
• Ecuador: a raíz de la promulgación de la Ley Orgánica para la Educación Superior (loes), se impulsaron, durante el gobierno de Rafael Correa, importantes cambios en el sistema de educación superior. Destaca la creación de 4 nuevas universidades, denominadas “emblemáticas”, como lo son la Universidad Nacional de Educación (unae), la Universidad Regional Amazónica (ikiam), la Universidad de las Artes (uniartes) y la Universidad de Investigación Experimental Tecnológica (yachay), todas estas de carácter público, con la perspectiva de impulsar un modelo de transformación, tal y como se ha planteado desde su ministerio rector:

En Ecuador, a partir de 2008, el Gobierno empieza públicamente a interpelar crítica y propositivamente a la universidad ecuatoriana, iniciando con esto un proceso de transformación inédito en el sector de la educación superior desde el retorno a la democracia en 1979 (Ramírez, 2010: 38).

• México: aunque desde hace décadas el Estado mexicano no ha contribuido a la creación de nuevas universidades federales, sí se han constituido una serie de instituciones con esquemas de financiamiento “dual”, federal-estatal, como la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y la Universidad de la Ciénega de Michoacán, con modelos alternativos, fomentados y auspiciados por sus respectivos gobiernos locales. A nivel de política pública, durante los dos últimos gobiernos del pan y del pri, se impulsó la creación de ies a nivel estatal, de tipo intermedio y de tipo “híbrido” en su financiamiento (federal-estatal-privado), denominadas como universidades tecnológicas, politécnicas, institutos tecnológicos estatales o interculturales. Asimismo, las universidades federales y autónomas más importantes han impulsado la creación de sedes alternas, también estatales, como subcampus o extensiones de ellas, como la unam, la uam, el ipn, la Universidad de Guadalajara, entre otras. Vale destacar la creación, en este abigarrado enjambre, de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, que tiene como principal objetivo ampliar los niveles de acceso social a la educación superior. En perspectiva, en 2018, se propuso crear 69 universidades de tipo intermedio (técnico), 30 nuevos campus como extensión de las universidades consolidadas y 4 universidades federales (metas incumplidas para la fecha, sin embargo).
• Paraguay: en este país, se contaba tradicionalmente con una sola universidad. Para principios del siglo existían 7 universidades más, ubicadas en el interior, sobre todo para dar respuesta al incremento de la demanda por estudios superiores, con lo cual también se presentó un crecimiento notable de la oferta privada por encima del crecimiento tendencial, como ha ocurrido en otros países de la región.
• Perú: a partir del presente siglo, se han creado 21 universidades públicas en el interior, pero también el crecimiento de la oferta privada ha sido constante. En 2012 se decretó una moratoria para suspender el crecimiento de instituciones públicas, con el objetivo de replantear las políticas en el sector y redefinir el marco normativo de una nueva etapa, hacia modelos de “universidades de investigación”. En 1996 con el Decreto 882 (bajo la presidencia de Fujimori), se establece la idea de que las “universidades son promovidas por entidades privadas y públicas”, con lo cual se desata la mercantilización de la educación superior, en donde también se establece la no-regulación de las privadas por parte del gobierno, con la idea de que con ello se “modernizaría” la es y se fomentaría la “finalidad lucrativa” (Patiño, 2015: 68). Entre 2013-2014 se establece una nueva ley universitaria que cambia este esquema, pero tarda mucho en aplicarse y aún ahora sigue en debate.
• Uruguay: así como en Paraguay, o como en República Dominicana u otros países del Caribe o de Centroamérica, en este país se vivió durante décadas la existencia de una sola universidad asumida como el baluarte de la educación superior, y la definitoria de las políticas sectoriales, como es el caso de la emblemática Universidad de la República. Con el nuevo siglo, se creó una nueva institución, la Universidad Tecnológica del Uruguay (2013), y está en discusión la creación de una nueva universidad pública (especializada en la formación de profesores), en donde, junto con Argentina y Cuba, existe un fuerte predominio de lo público frente a lo privado.
• Venezuela: el gobierno bolivariano de Venezuela, dentro de una gran controversia a nivel universitario respecto de la relación calidad-cantidad, se propuso impulsar una amplia regionalización y creación de sedes universitarias y no-universitarias, de tal manera que para inicios del presente siglo se contaba con 232 sedes y extensiones de ies, de las cuales 59 se ubicaban en la zona urbana de la ciudad de Caracas. No obstante, la matrícula de ies privadas alcanzó el 77% de su total. Para ampliar los niveles de cobertura, se crearon las Aldeas Universitarias, las Universidades Politécnicas Territoriales y nuevas universidades (20) a lo largo y ancho del país de carácter público, dentro de una estrategia que se ha concentrado en la “universalización” de la tasa bruta de escolarización (tbe). De entre las nuevas universidades vale destacar la creación de la Universidad Bolivariana de Venezuela, la Universidad del Cine y la Universidad de las Fuerzas Armadas, las que, para 2010, ya habían alcanzado una matrícula de cerca de medio millón de estudiantes. Entre 2012 y 2013 se han creado 5 universidades estatales más, y se planeaba crear 4 nuevas universidades territoriales en otros estados del país.

Este panorama general de cambio en algunos casos nacionales importantes, incompleto, sin ninguna duda, porque habría que incluir los proyectos de articulación integracionistas que están prefigurando un nuevo escenario ‒como, por ejemplo, desde lo que se impulsa ahora por la augm, el mercosur, o lo que se proyectaba desde la unasur, por mencionar estos impresionantes esfuerzos multinacionales en materia de educación superior, ciencia y tecnología‒ da cuenta de que en la región se estaba ingresando a un nuevo periodo de expansión institucional y de innovación académica y social, en donde empezaba a destacarse la constitución de plataformas de conocimientos y aprendizajes, el uso y manejo extenso de nuevas tecnologías y la gestión de procesos de innovación, para ir empatando con la idea de una “sociedad latinoamericana del conocimiento”, o de un “espacio común del conocimiento”, en la perspectiva de un énfasis en el bien social del valor de los estudios y la investigación universitaria.

En este periodo, pues, se presentaron importantes acontecimientos universitarios y nuevas conformaciones institucionales, porque a pesar de las terribles circunstancias de sucesivas crisis económicas y de la abismal desigualdad social, en los casos que aquí se abordan, se impulsaron cambios relevantes de creación de nuevas ies, con un renovado interés en ampliar y cualificar la base de investigadores, de producción endógena de conocimientos y sus relaciones con sistemas de innovación científico-tecnológica en una perspectiva integracionista, todo lo cual se empataba con algunas de las metas propuestas por los ods.

Para 2018 (como fecha de corte coyuntural), sin embargo, y hasta la actualidad, en muchos de esos países ocurrieron cambios gubernamentales que dieron un vuelco radical hacia su lado contrario a las políticas progresistas y de democratización que se estaban construyendo, esto es, hacia regímenes represivos y de ultraderecha que han propiciado un muy preocupante clima de persecución y contracción de recursos hacia las universidades, sobre todo las de carácter público.

Así, entre 2018 y 2020, ocurrieron movimientos de factura electoral o de golpes de Estado de un “nuevo tipo” (a diferencia de los que se presentaron durante los años sesenta y setenta bajo una directa intervención militar o policiaca), con el pretexto de movimientos electorales o de la irrupción de movilizaciones masivas de estudiantes y de la sociedad civil, que alteraron los esfuerzos de ampliación de la matrícula, de creación de universidades, de impulso a proyectos de inclusión de grupos y sectores tradicionalmente marginados de este nivel educativo (como había ocurrido en Brasil, Ecuador, Bolivia, Uruguay y Argentina), que interrumpieron proyectos constitucionales, propuestas de amplio desarrollo inclusivo y reformas académicas de gran calado.

Este periodo se cierra entre 2018 y 2020, con el cambio de regímenes en diversos países y el inicio y peor año de la pandemia del covid-19, en donde el ambiente de creación e innovación de las universidades nuevas y tradicionales comenzó a alterarse de forma significativa, sobre todo cuando el tema educativo y universitario había estado en el centro de las políticas públicas de los gobiernos que antes se han mencionado.

A inicios de 2019, en Haití se desataron las primeras revueltas ciudadanas en el periodo, cuando se hicieron públicas la serie de acciones corruptas alrededor del caso de PetroCaribe del gobierno de Jovenel Moise, que se sumaron al agudizamiento de la crisis económica en ese país, quizás el más pobre de la región, y que trajeron consigo más de 40 muertos. La salida fue insustancial, tan solo con la destitución del primer ministro. Después de allí sobrevino la debacle en este país, con sismos, el asesinato del presidente y un caos incontrolable. En Nicaragua, las manifestaciones estudiantiles y ciudadanas se detonaron con la propuesta de un plan de seguridad social impulsado por el gobierno de Daniel Ortega y otras medidas consideradas lesivas a la autonomía universitaria. La cifra de muertos durante el mes de abril se calcula en unos 325. En Puerto Rico, durante el mes de julio fueron conocidas por la opinión pública múltiples acciones de corrupción derivadas de una pésima gestión gubernamental y de acciones de represalia en contra de la Universidad de Puerto Rico, la más importante del país, a lo que se sumó la crisis económica y de infraestructura que se había vivido durante los desastres naturales sufridos por la población, lo que condujo a manifestaciones multitudinarias de ciudadanos y estudiantes que llevaron a la salida de la cúpula del gobierno dependiente de Estados Unidos liderado por Ricardo Rosselló y a las condiciones de incertidumbre que se mantienen ante la llegada de un periodo electoral sujeto a los intereses del gobierno de Donald Trump.

En la parte continental de la América Latina, las movilizaciones ciudadanas y universitarias se multiplicaron entre 2018 pero sobre todo en 2019. Esto ocurrió con la propuesta de reforma constitucional en Panamá, y en Ecuador a partir de los recortes a los subsidios públicos y la polarización del gobierno encabezado por el presidente Lenin Moreno en contra de su antecesor Rafael Correa. En Colombia, con un paro nacional en contra del gobierno de Iván Duque (al igual que el anterior de Gaviria), que ha asumido medidas que van en retroceso respecto de lo alcanzado en sus anteriores gobiernos, sobre todo en materia de educación superior. En Bolivia, cuando se fragua un golpe de Estado en contra de la presidencia de Evo Morales con claros tintes racistas, religiosos y de revancha política de las clases medias y altas de la población; y en Chile, cuando el gobierno de Piñera, en un contexto de polarización y debate sobre las reformas universitarias, decide subir el precio del transporte público. La salida política al debate sobre una nueva Constitución, en donde el tema de la reforma de la educación universitaria es parte crucial de este.

En Argentina, el cambio ha sido menos drástico entre el gobierno de Macri y el actual, del presidente Fernández; y está por verse lo que ocurra en Uruguay, en donde se había garantizado la vigencia de la universidad desde enfoques de amplia cobertura y desarrollo de programas de inclusión, así como de creación de alternativas subregionales como las que lleva a cabo la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo (augm). En el caso de México con el gobierno de López Obrador, de manera similar al caso del nuevo gobierno de Argentina, el cambio de régimen ha sido muy positivo porque se están impulsando cambios legislativos y sociales con reformas de fondo y programas que buscan una muy amplia inclusión y equidad social en el sector educativo.

En Chile, en el momento en que se avanzaba en el establecimiento gradual de la gratuidad en la educación superior, y se proponían esquemas alternativos a los pagos de aranceles y de la enorme deuda contraída por los estudiantes, el panorama se ha abierto recién con el triunfo de la izquierda en la presidencia de la república, que sigue concentrándose en la discusión de una nueva Constitución, y que aún deja en suspenso una salida efectiva a la problemática que se había presentado durante más de una década, acompañada de sendas movilizaciones estudiantiles.

El panorama también es incierto, desde hace tiempo, con los intentos de reforma de la Ley 30 en Colombia, y las movilizaciones universitarias que se han presentado de forma ininterrumpida, que abren un escenario de incertidumbre frente a políticas de corte represivo y de mercado del actual gobierno de Duque, y ante la cercanía de las elecciones nacionales y presidenciales.

En Bolivia, las condiciones de las universidades estuvieron al vilo por un golpe de Estado de factura policial, de altos contenidos racistas, elitistas y de ultraderecha, antidemocrático y retardatario, que echó por la borda las posibilidades de ampliar el acceso a los siempre marginados, de manera especial a los indígenas. En 2020, y a pesar de este clima golpista, las elecciones nacionales volvieron a poner en el poder un régimen progresista que empezó a recuperar los años de democratización que habían sido impulsados por el entonces presidente Evo Morales.

En Brasil, con la llegada del presidente neofascista Bolsonaro, el ambiente es de verdadera crispación y persecución en contra de las universidades públicas y de sus autoridades electas, y para los profesores el temor se ha extendido de manera inconcebible.

En Ecuador, con la llegada del gobierno de Lenin Moreno y su sucesor el banquero Lasso, la contracción de recursos hacia las universidades públicas ha sido brutal (alrededor del 60%) y se persigue a los universitarios como si todos fueran seguidores absolutos del expresidente Correa, en una lógica de total atraso e ignominia antiintelectual. Esto ha continuado durante 2020 y 2021, con el triunfo electoral del candidato de la derecha, y con ello se está dando continuidad a una política neoliberal en la educación superior, característica de los gobiernos de este corte en la región.

Lo logrado en estos países se fue desvaneciendo en el aire.

Este breve repaso de algunos de los acontecimientos que se han vivido durante la última década en América Latina permite afirmar que lo conseguido en algunos países a favor de cambios de fondo en el sistema universitario puede llegar a desmoronarse de un año para otro, y que esto está provocando conflictos de una mayor envergadura educativa y social, de modo que el panorama que se presenta en la región sigue siendo en extremo convulso.

En unos años más, veremos los resultados de los acontecimientos y cambios que ahora se viven en Chile, en Uruguay, en México, en Argentina, en Bolivia, en Colombia, entre otros, para poder proyectar un escenario distinto que dé certidumbre a los acuerdos y consensos que han sido firmados y asumidos por un importante caudal de universitarios, como ocurrió en Córdoba (Argentina) durante la Conferencia Regional de la unesco sobre Educación Superior (cres-2018), y lo suscrito a nivel de todos los gobiernos para alcanzar las metas de los 17 Objetivos para un Desarrollo Sostenible (ods) impulsados por la Organización de las Naciones Unidas (onu).

La construcción de una agenda de transformación para la universidad en América Latina y el Caribe: las conferencias regionales de la UNESCO

A diferencia de otras partes del mundo, las reuniones regionales organizadas por el Instituto para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (iesalc) de la unesco (incluyendo la que organizó en su momento su antecesor, el cresalc, en 1996), las denominadas Conferencias Regionales en Educación Superior (a partir de aquí: cres), han constituido un referente de la discusión regional y mundial que los universitarios de América Latina y el Caribe han sostenido y defendido, y durante ellas se han posicionado temas de gran relevancia para el presente y el futuro de sus universidades y de las instituciones de educación superior. No existe ningún referente a nivel de otras regiones respecto del interés y de la concentración multitudinaria que han tenido estas reuniones para los universitarios de América Latina y el Caribe. Es por ello que vale la pena abordar su importancia y los procesos sobre los cuales se ha construido una agenda de transformación para la educación superior, que se ha proyectado de manera muy consistente hacia dentro y fuera de la región.

De ello da cuenta el impacto que han tenido las posturas y las declaraciones de estas reuniones regionales en organismos como el Banco Mundial, la ocde y la misma unesco, así como en distintos gobiernos que en su momento tomaron posiciones críticas, o en tantos otros que adoptaron y asumieron de manera explícita los conceptos y planes de acción de las respectivas cres en sus políticas públicas para la educación superior, así como también se presentaron, en el ámbito de la región, por parte de asociaciones universitarias o de rectores, de grupos locales, nacionales o subregionales, o de iniciativas integracionistas de conglomerados de países, de redes y consejos universitarios de cooperación.

Esto mismo se fue construyendo, de manera muy importante, con la Declaración de la cres-2008 (celebrada en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia), y con las posturas adoptadas por el Grupo Latinoamericano y Caribeño (grulac) en la Conferencia Mundial de París de 2009, y también ha empezado a tener amplias repercusiones con los resultados de la cres-2018 (celebrada en la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina) y sus distintos pronunciamientos, la que ya constituye un nuevo referente por la cantidad y la calidad de lo que allí se discutió y se acordó, de manera multilateral, regional y mundial.

El contexto general de la educación superior que enmarcó el debate de la cres-2018 fue distinto, y quizás podría decirse mucho más complejo, que el de las décadas y reuniones anteriores. En este apartado se presenta un breve análisis al respecto, sobre todo para enfatizar la complejidad, la diversidad de la cobertura y del desempeño general de las instituciones de educación superior, pero en particular la condición crítica que se ha alcanzado en los niveles de desigualdad social en el acceso y permanencia, el creciente y desafiante nivel de la privatización y mercantilización de la oferta institucional, los cambios en las políticas de gobierno de algunos países, la creación de nuevas universidades, junto con la tendencia de generación de innovaciones académicas altamente relevantes, frente a un mar de obsolescencia en los procesos de formación tradicionales, como un conjunto de aspectos que dan cuenta de que en las universidades, sobre todo públicas, algo se está moviendo y lo está haciendo en condiciones altamente críticas e inestables.

La CRES-2018

De acuerdo con los organizadores, esta cres alcanzó una capacidad de convocatoria que reunió a alrededor de 12.000 universitarios (teniendo en cuenta los asistentes presenciales y los virtuales), entre los que se destacó un nutrido grupo de académicos, rectores, estudiantes y todo tipo de autoridades de la educación superior, de una muy representativa muestra de redes y asociaciones tanto de instituciones de educación superior públicas como privadas, de organismos subregionales y regionales, además de la presencia de representantes de distintos organismos internacionales y multilaterales.

Vale la pena destacar, en comparación con la cres de Cartagena de 2008, la presencia y participación de grupos indígenas y la fuerte defensa de la interculturalidad en la vida académica de las universidades.

Otro aspecto que debe resaltarse es el mayor número de eventos preparatorios que fueron realizados antes de la celebración de la Reunión de Córdoba. En la práctica, la convocatoria despertó un enorme interés en casi toda la región y se organizaron reuniones de trabajo, desde el propio iesalc o desde otros organismos y grupos de trabajo académico, con el fin de ir construyendo la temática central del evento, pero también reuniones celebradas en algún país de la región con distintas convocatorias y actores de forma progresiva, así como de redes o de asociaciones. También se llevaron a cabo reuniones de grupos de científicos de distintas áreas del conocimiento que relacionaron su quehacer con el contexto del debate de la educación superior a nivel local, nacional o regional.

A ello debe agregarse la presencia activa de centros de investigación relacionados con la temática de la educación superior, la destacada presencia del Movimiento Sindical de Trabajadores Universitarios y la de organismos no-gubernamentales.

A lo anterior habría que sumar el impacto que alcanzó la reunión de Córdoba en los medios de comunicación. Puede decirse, sin ninguna duda, que ha sido la que mayor cobertura en prensa, radiofónica o televisiva, ha tenido, respecto de las dos anteriores.

Por ello, en el plano de la opinión pública esta cres-2018 hizo correr tinta desde posturas y editoriales muy diversos y a menudo contrastantes, pero siempre como noticia del día con un alto nivel de cobertura e interés antes y durante la reunión, y debe apuntarse que lo fue tanto por la misma convocatoria y magnitud de la reunión regional, como por el simbolismo y la carga mediática que tuvo el aniversario de los 100 años del movimiento estudiantil y de la autonomía universitaria (1918-2018).

La calidad conceptual y programática de la CRES

En este apartado se destaca la importante contribución teórica y analítica que tuvo esta reunión regional, tanto por los trabajos elaborados previos a ella como por los que se presentaron in situ. La referencia con la que se cuenta es que la abundancia, la calidad, el esfuerzo de organismos, universidades, instituciones de educación superior, conferencistas y ponentes fue mucho más prolífica que la cres-2008 celebrada en Cartagena de Indias. Pero más allá de la calidad y abundancia de los trabajos, hay una notable diferencia: que en 2008 se presentó un documento base a la discusión general, amén de las ponencias y documentos que circularon profusamente durante la reunión. Este documento central fue elaborado por un equipo de trabajo durante 2007 y 2008, bajo la convocatoria de la dirección de iesalc-unesco, que trabajó en su sede, en la ciudad de Caracas (Venezuela), y que presentó sus primeros resultados en una reunión de Redes y Asociaciones de Universidades de América Latina y el Caribe, celebrada en la ciudad de Brasilia, a principios de 2008.

En Córdoba 2018, se presentaron temáticas de abordaje definidas por iesalc, así como la integración de sus respectivos grupos de trabajo, pero durante las reuniones previas a la Conferencia se expuso un número indeterminado de ponencias, propuestas, declaraciones, documentos de todo tipo, y en la misma reunión destacaron las publicaciones tanto de iesalc como de otros organismos, como oei, y no hubo un documento central de referencia.

El contenido de las principales publicaciones (que por lo que se ha señalado no podría en este trabajo siquiera llegar a comprenderse en un porcentaje importante) fue expresado en términos generales en su Declaración Final, en los resúmenes de las mesas de trabajo centrales, en los esbozos del Plan de Acción, todos presentados en la sesión de clausura de la Conferencia, así como en los libros que fueron editados de manera profusa.

La Declaración Final de la cres-2018, que tiene como apellido “Preámbulo”, es una composición que se compone de tres grandes apartados: a) el de una remembranza histórica e identitaria de la gesta estudiantil de 1918, en donde se articulan algunos de los pasajes más conocidos, pero también de gran fuerza narrativa, del Manifiesto Liminar, retomándolos como propios, para refrendar su vigencia y mostrar de manera explícita su reconocimiento como parte del legado fundamental de la universidad de América Latina y caribeña; b) el posicionamiento de la cres-2018 respecto de la vigencia de la educación superior como un bien público y un derecho humano y la garantía del subsidio estatal para el buen desempeño de sus actividades, conceptos que, como es bien sabido, fueron el núcleo del posicionamiento de las universidades de la región durante las Conferencias Mundiales sobre Educación Superior, organizadas por la unesco en su sede de París, en 1998 y sobre todo en 2009; y c) el posicionamiento crítico respecto de la mercantilización de la educación superior en la región, y en el mundo, que se expresa en las instituciones con fines de lucro y en la venta de servicios educativos como si estos fueron una mercancía cualquiera.

La Declaración de la cres-2018 no buscaba presentar un análisis de las tendencias de cambio o un diagnóstico de la situación de la educación superior en la región, porque esto ya estaba difundido y organizado en las mesas temáticas y en los documentos, conferencias y estudios que llenaron las reuniones multitudinarias de esta conferencia. No era este pues el objetivo (como lo quisieron presentar ciertos editorialistas de prensa en algunos países de la región), sino uno meramente declarativo y de posicionamiento histórico, porque se celebraba el centenario del movimiento reformista de Córdoba de 1918, y porque había una suerte de consenso de refrendar los principios que son garantes de la autonomía, la libertad de pensamiento, la conciencia crítica y la lucha de los universitarios.

El nuevo escenario y las metas a 2030

El contexto en el que se desenvuelve el polo más significativo del sistema de educación superior en la región de América Latina y el Caribe ‒las universidades públicas‒ hace referencia a un largo periodo de transición de crisis y ciclos breves de recuperación (dentro de un periodo que va de las años ochenta a la fecha), que apuntan a la imagen de una región en donde prevalecen las más difíciles condiciones de desigualdad y pobreza, con rezagos muy pronunciados en todos los órdenes de su gobernabilidad, y aún de altos niveles de obsolescencia y tradicionalismo académico e institucional, con una inversión económica y social en constante contracción y poco sostenida en el tiempo, con una infraestructura pobre en la mayoría de sus casos y que con trabajos se renueva lentamente, si bien de forma obstinada las universidades públicas siguen demandando la ampliación de los recursos que tienen como derecho adquirido.

La globalización de carácter dominante en beneficio de algunas potencias y países, presente como discurso unilateral, impuso nuevas asimetrías y condiciones que, en lugar de potenciar y beneficiar el desenvolvimiento de las capacidades locales de creación y difusión de conocimientos y de ampliar las posibilidades del desarrollo general con equidad, las condicionó de forma negativa y debilitó.

Con todo esto y el incremento de las tasas brutas de escolarización en educación superior en los países de América Latina y el Caribe, la universalización del nivel terciario sigue siendo un fenómeno ubicado en los países más desarrollados, en donde se mantienen tasas que fluctúan entre el 60 y 70% del grupo escolar correspondiente, a diferencia de América Latina, que tiene una cobertura de entre un 25% y un 40%, con algunas destacadas excepciones, como Cuba. Las tasas de matriculación en el nivel de posgrado tienen indicadores a la baja aún más pronunciados.

Esto repercute de forma considerablemente negativa en las posibilidades de ascenso social, de movilidad laboral y de relación de la ubicación en el trabajo, de los egresados de la educación media, media superior y superior, debido a las disparidades socio-económicas que se reproducen en el sistema educativo.

Es por lo anterior que el crecimiento del número de jóvenes del grupo de edad escolar correspondiente ha ubicado el tema de la universalización y la gratuidad en el acceso como componentes centrales de la nueva agenda de equidad en los sistemas de educación superior, entendido ello como la ampliación consecutiva del grupo de edad correspondiente a los procesos contemporáneos de producción y transferencia de conocimientos, de aprendizajes significativos y saberes múltiples y articulados, con pertinencia, relevancia y calidad social.

Sin embargo, la contracción de los recursos públicos y la privatización de los servicios educativos (por abarcar a una población acotada en correspondencia con sus capacidades de pago) ha minado la capacidad de muchos países para llevar a cabo oleadas de expansión que puedan ir adaptándose a los incrementos de la demanda educativa, sobre todo en su parte pública, aun en la mayoría de los países más grandes y de mayor desarrollo en la región. A ello se agrega la fuga de cerebros, y principalmente las condiciones de desigualdad con fines de trayectorias educativas continuas y exitosas, que se ven entorpecidas por la desigualdad en el ingreso, la pertenencia a algún grupo indígena, la lengua materna, el género, las distintas discapacidades físicas, u otras también de carácter geográfico y urbano.

Las definiciones de corte neoliberal de muchos gobiernos de América Latina y el Caribe muestran que los cambios, la expansión y el mejoramiento de la calidad y de la innovación de las universidades no han sido dirigidos por el Estado, sino que en muchos casos se han debido sobre todo a iniciativas de las propias instituciones o bien, a definiciones del sector empresarial que buscan responder a los intereses del mercado. Esto se muestra notablemente en el incremento del número de instituciones privadas y del aumento e importancia de los proveedores privados nacionales e internacionales.

Esta situación ha limitado el papel central que juega la educación superior de carácter público, que no puede estar determinada por el mercado ni por el mero gasto privado, puesto que las inversiones sociales impactan de forma directa los niveles de desarrollo y bienestar de la población, pero los mercados laborales no operan de forma directa en la regulación de los perfiles de egreso.

Sin embargo, frente a estos conceptos que fueron dominando la lógica de la organización de la política pública en una gran cantidad de países, también se fue construyendo una estructura conceptual y política alternativa que ha sido motivo de importantes innovaciones y reformas a nivel local y en particular en algunos destacados países, y que ha colocado nuevos componentes en la discusión regional.

Desde esta perspectiva, las universidades no pueden estar al margen de la crítica social a los modelos de desarrollo que favorecen la desigualdad y el bienestar de una absoluta minoría y la destrucción de las condiciones fundamentales de vida y existencia. Es por ello por lo que el Estado, desde su papel de garante de un desarrollo humano con sustentabilidad, debe mantener la exigencia del rigor académico en la organización de las universidades, sobre todo en tres áreas estratégicas:

1. respecto de la vida y los derechos para la vida, es decir, en el desarrollo de alternativas para los derechos humanos frente a la mercantilización de la existencia y del control de la intimidad y de la individualidad y la dignidad, la privatización de la salud, el manejo indiscriminado de la manipulación genética, de la alimentación y del futuro de las nuevas generaciones;
2. de los fundamentos de la organización de la sociedad, del dominio político y de la economía local, nacional, regional o mundial, frente al dominio del pensamiento único, la irreversibilidad de la globalización dominante y excluyente, la pobreza, el hambre y la miseria, la marginalización y la ignorancia, y los enfoque teóricos y metodológicos que la justifican; y
3. respecto del desarrollo de alternativas para la cooperación, la comunidad, el bien común, los derechos para todos, la inter- y la transculturalidad, la seguridad, la participación ciudadana, su organización y su representación en los gobiernos y los Estados

No obstante, a partir del primer quinquenio del nuevo siglo, la educación en general y en particular la educación superior han vuelto a ser discutidas (después de décadas de abandono relativo y más allá de los discursos de programas formales de determinados gobiernos) como palanca fundamental de un “desarrollo con justicia y equidad”, como mecanismo de igualdad y modernización no excluyente, si bien aún está lejos de traducirse todo ello en indicadores efectivos de mejoramiento social y de “buen vivir”.

De forma desigual, y de nuevo desde la perspectiva de determinados países, nuevas expectativas se han abierto en el periodo político de principios del siglo xxi con la emergencia de gobiernos democráticos en Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Ecuador, Venezuela (y ahora también en México), que representan un manejo distinto de estrategias que se orientan a articular la educación universitaria con la sustentabilidad y la vida democrática, desde la conformación de plataformas de nuevos conocimientos con pertinencia social.

Las condiciones sobre las cuales hay que trabajar y los retos que ello implica son enormes, pero tampoco pueden ser abordados tan solo desde una perspectiva local, de bajo aliento pragmático, ni tampoco elevarse, socialmente hablando, sin una nueva perspectiva de acuerdos de integración nacional y regional, articulada a la nueva división internacional de los conocimientos. No se puede caer en los nacionalismos estrechos, porque las instituciones aisladas no sirven como tales para afrontar los grandes retos del futuro.

En síntesis, lo anterior significa que la globalización dominante no ha alcanzado a construir una alternativa adecuada ni socialmente generalizable para sustentar una necesaria y urgente cooperación internacional de las capacidades mundiales, ni para apuntalar un nuevo escenario de sociedad del conocimiento basado en el bienestar general e igualitario. Más bien se ha propiciado lo opuesto: la fragmentación de bloques y nuevos poderes que apuntan a la reconformación del orden mundial, desde la condición de decadencia de la potencia militar y económica más importante, los Estados Unidos. Esto se expresa en una crisis de transición en donde las condiciones para su eventual ruptura y desbordamiento no están debidamente calculadas ni aún comprendidas. Remontar esta situación fundamental acumulada por años es el tema de mayor importancia que deben asumir las políticas públicas de los gobiernos y sociedades de América Latina y el Caribe.

La realidad de la educación superior en estas condiciones y desde nuestra región debe ser, entonces, abordada desde su complejidad, pero también desde las posibilidades de su salida de tales condiciones, siempre y cuando esto significa volver a darles a las universidades públicas el papel que les corresponde, tanto en sus aspectos de formación como en los de su responsabilidad social y de desarrollo.

A diferencia de lo que ocurre en otras latitudes del planeta, la universidad latinoamericana y caribeña ha construido su particular identidad histórica y presente desde una autonomía institucional integral, un gobierno colegiado y participativo, que mantiene un modelo dominante ‒con importantes diferencias entre sus países‒, el público, y se coloca como una de las pocas instituciones sociales que han asumido de forma recurrente un posicionamiento crítico o se han movilizado de manera constante (sobre todo desde sus principales actores: los estudiantes y sus profesores) ante la barbarie, la injusticia y los excesos autoritarios de los gobiernos o de los ricos y poderosos, así sean locales, nacionales o extranjeros. Pero también se ha movilizado por la defensa del bien público, de la libertad y la igualdad, de los derechos humanos o aun de su misma existencia.

Durante las últimas décadas, la universidad tuvo que enfrentar la velada –y muy a menudo descarada‒ violación a su autonomía, por la vía de organismos externos de evaluación y acreditación, de la imposición de indicadores que conducían a competir entre sí, para obtener migajas de recursos extraordinarios etiquetados como programas de “calidad y excelencia”, y tuvo que enfrentar la tendencia de una creciente privatización, como ocurre hasta ahora, pero especialmente de mercantilización, que garantizaron en el tiempo trayectorias de reproducción de los intereses de clase y de elites, que no representan los intereses de las mayorías.

El dato es fundamental por no decir extraordinario, dado que se trata de la región que tiene la tasa de participación privada más alta del mundo, aunque se vive en la parte del planeta más desigual e inequitativa.

La universidad pública, a pesar de todo, sigue concentrando la mayor participación de las cohortes de demanda social de ingreso, la que tiene el monopolio de la producción de nuevos conocimientos y del desarrollo científico y tecnológico, de las innovaciones en la oferta académica tanto al nivel de su curriculum como del perfil de egreso, y se mantiene como la institución líder en todos los campos de la difusión de la cultura; además de, por si fuera poco, de los procesos de integración y de internacionalización por su contribución en materia de artículos en revistas científicas, de bibliografía y resguardo del patrimonio histórico y natural de cada país, y de muchas otras cosas más; mientras que las ies privadas apenas alcanzan a organizar carreras que saturan el de por sí saturado mercado de profesiones liberales, y escasamente contribuyen, salvo algunas excepciones (no más de 10 ies a nivel regional), al conocimiento del país o del mundo.

Durante las últimas dos décadas, la universidad pública en la región ha impulsado los principales cambios estructurales relacionados con sus plataformas de articulación en redes y asociaciones, en sus procesos de regionalización e integración, en sus curricula, en la orientación de su investigación y de innovación científica y tecnológica, y ha impulsado lo mejor de su quehacer en el campo de la producción de nuevos conocimientos, a pesar del evidente retraso comparativo respecto de los indicadores mundiales de referencia.

La presentación de una opción alternativa se ubica en un marco de urgente necesidad, puesto que no existe mucho tiempo para que los gobiernos y los principales actores y sectores relacionados e involucrados puedan llevarla a cabo. Los costos de la ignorancia, de atraso tecnológico y científico, el rezago y la inequidad social se traducirán muy pronto en condiciones de riesgo y de una verdadera catástrofe social y económica. Se trata, por ello, de una tarea que debe ser asumida con responsabilidad y urgencia por la actual generación… Para la que sigue, los problemas serán otros.

Las metas de los ODS

A partir de la secuencia de crisis políticas y económicas cíclicas que se han vivido durante este siglo, la profundización de la pobreza, las inhumanas migraciones masivas y la extensión de los niveles de desigualdad globales, la Organización de las Naciones Unidas (onu) tuvo que reconocer el fracaso de sus denominadas Metas del Milenio, así como la unesco respecto de su programa prioritario de Educación para Todos, cuando entre 2005 y 2010 las condiciones educativas en el mundo, más allá de lo alcanzado en los países más desarrollados y en algunas potencias emergentes, sobre todo Asia Pacífico, podrían calificarse como fallidas por múltiples razones, entre otras por la falta de compromisos políticos de muchos gobiernos signatarios de estos programas de convergencia multilateral.

Durante los años 2014 y 2015 fueron redefinidos estos programas y ahora se ha propuesto, como es ampliamente conocido, una nueva agenda global en donde se plantean 17 metas interrelacionadas entre sí, para el logro de un desarrollo sustentable hacia 2030.

El tema 4 de los Objetivos para un Desarrollo con Sustentabilidad (ods, o sdg por sus siglas en inglés) hace referencia a la educación y en estos, por primera vez, se establece que el papel de la educación superior es crucial y estratégico para el logro del conjunto de las metas.

En términos generales, en los ods se retoman de manera muy amplia los resolutivos de las conferencias regionales sobre educación superior que fueron, como se ha mencionado, defendidos por los universitarios de América Latina y el Caribe, entre los que resaltan: la educación superior como un bien común y un derecho humano universal; lograr su gratuidad; la plena vigencia de la autonomía universitaria; la responsabilidad de las ies en la solución de los más importantes y trascendentes problemas de la sociedad, por la vía de la producción de un conocimiento responsable y de innovación hacia el bienestar de la sociedad; y el compromiso para erradicar los males de desigualdad, pobreza y medio ambiente que se han reproducido en este siglo de forma absolutamente alarmante.

En relación con la educación superior, la propuesta general de los ods para 2030 es asegurar el amplio ingreso de la mayoría de la población del grupo de edad correspondiente, con calidad, equidad e inclusividad, desde plataformas de aprendizaje para toda la vida, para todos y todas, con la responsabilidad social de impulsar la investigación y producción del conocimiento desde las universidades, para alcanzar un desarrollo sostenible.

Lo anterior tiene que ver directamente con las funciones sociales que llevan a cabo estas instituciones en el contexto del actual periodo y ante sus enormes desafíos: cambios en la segmentación de los mercados laborales, avances tecnológicos, urbanización, migración, inestabilidad política, degradación ambiental, desastres naturales, competencia por los recursos naturales, cambios demográficos, incremento del desempleo global, persistencia de la pobreza, ampliación de los niveles de inseguridad y amenazas a la paz y la salvaguarda de las personas, particularmente, de manera magnificada, en el contexto de los países menos desarrollados y de algunas de las denominadas economías emergentes.

Este papel de la educación superior en el logro de un desarrollo sustentable plantea, sin embargo, un debate que debe diferenciar el carácter más bien general, retórico y sobre todo formal respecto de las metas propuestas, dado que en la realidad estas no podrán cumplirse de manera sostenida (por lo menos para la mayoría de los países en desarrollo, que son la prioridad marcada por la onu para ser alcanzadas en el año 2030), tal y como ya se está documentando en los estudios de seguimiento que realiza la misma unesco en sus Informes de Seguimiento de la Educación (gem por sus siglas en inglés), propuestos y definidos en la Declaración de Incheon (septiembre de 2015), desde donde se está monitoreando, anualmente, el desempeño de los Objetivos para la Educación, así como su relación con el resto de los ods.

Con la diversidad desarticulada y la segmentación de los sistemas de educación superior en América Latina y el Caribe, las metas planteadas en los ods no podrán ser alcanzadas si no ocurren cambios radicales en las universidades y en las ies, en sus plataformas orgánicas, en su visión de desarrollo social, en la orientación de la producción de sus conocimientos científico-tecnológicos, en su capacidad para innovar y en sus curricula, desde definiciones estratégicas de responsabilidad social y de bien común; pero sobre todo si no se logran articular estrategias de acción compartidas con otros actores, tanto gubernamentales como no-gubernamentales.

Con los avances que se lograron durante la pasada década, tal y como se han reseñado con antelación, pero con los cambios gubernamentales hacia regímenes de represión y conculcación de la autonomía universitaria, el panorama en la región es más bien convulso y de mayor incertidumbre respecto de lo que las universidades, incluso un puñado de ellas, pudieran organizar para incidir en el logro de los ods. El panorama sigue siendo aún muy pobre.

Así, por ejemplo, en el Reporte de Seguimiento de la unesco (gem Report, 2016) se enfatiza que de no ocurrir cambios reales en las actuales tendencias de desarrollo durante los próximos 5 años, será improbable, en la mayoría de los países de la región, que puedan alcanzarse las metas planteadas para 2030, porque ello solo podría lograrse para 2054 (de acuerdo con su análisis de tipo proyectivo) u otras para 2080, por ejemplo las referidas al amplio acceso a la educación secundaria superior y a la educación superior, y esto será casi imposible de conseguir con las tendencias de marginalización de los grupos indígenas, de las personas que viven en las zonas rurales o de los jóvenes en las zonas pobres de las grandes y medianas ciudades.

Reseñando un par de recientes reportes al respecto, también el balance es bastante sombrío. Por ejemplo en el Sustainable Development Goals Report (2019), de la onu, se señala que, a nivel mundial, aún 617 millones de niños y adolescentes no alcanzaron el nivel mínimo de competencias en lectura y matemáticas; que 750 millones de adultos están en condición de analfabetismo, de los cuales dos terceras partes son mujeres; que 1 de cada 5 niños de entre 6 y 17 años no asiste a la escuela; y que en América Latina entre 52% y 36% de estos grupos de edades no alcanzan a comprender los estándares básicos de lectura y escritura.

En el Informe de Avance Cuatrienal sobre el Progreso y los Desafíos Regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, de la cepal (2019), se analiza el contexto mundial, caracterizado como de “hiperglobalización”, que se presenta como muy desfavorable para la existencia y permanencia de democracias estables y para los ods, en donde: “… el escenario que emerge es de choques mercantilistas, rivalidad hegemónica (en el campo comercial, pero sobre todo en el tecnológico y milita) y menor cooperación para la provisión de bienes públicos globales” (CEPAL, 2019: 28).

En este informe, se enfatiza que el sistema educativo mantiene mecanismos de exclusión y que no ha alcanzado a desarrollar procesos de igualación de oportunidades, porque se han impuesto las limitantes socio-económicas por encima de las acciones afirmativas que se pudieran haber echado a andar en algún tiempo, lo cual “se ve reflejado en una marcada segmentación y estratificación de la calidad y la eficiencia de la oferta educativa” (CEPAL, 2019: 133). Esto tiene como consecuencias la baja articulación del egreso de técnicos y profesionales en los sectores productivos y, en particular, en el nivel de educación superior. Esta articulación se ve agravada por las altas tasas de inserción temprana de los jóvenes en el mercado laboral y su expulsión del sistema educativo, que reproducen de manera intergeneracional la pobreza y la vulnerabilidad, todo lo cual contradice la meta 8b de los ods, en la que se insta a “desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes y aplicar el pacto mundial para el empleo de la oit” (cepal, 2019: 140).

Asimismo, se confirma que

la desigualdad por nivel socio-económico es un grave problema de la región. En el Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá, el Perú y la República Dominicana, las tasas de matriculación son elevadas en el caso de la población más rica (de un 40% a un 75%) y bajas en el de la población más pobre (de un 1% a un 10%) (CEPAL, 2019: 139).

Tal y como ya se había mencionado con antelación.

Un escenario de contraste

En la práctica, los 17 Objetivos planteados por la onu son y pueden ser abordados e impulsados por las universidades de América Latina y el Caribe, porque en ellas se desarrollan los conocimientos y los profesionales que se dedican a producir y transferir conocimientos hacia la sociedad en todas las áreas y también en sus articulaciones problemáticas, además de que están organizados con un sentido de transversalidad desde lo educativo. Esto hace que la responsabilidad de las universidades en el logro y avance de estos objetivos haya sido un tema fundamental y de consenso en la cres-2018, así como en las reuniones que se han venido celebrando después de esta.

En el marco de la agenda internacional que ha proyectado lograr la onu, con los objetivos y metas a concretar para 2030, se da cuenta de un intento renovado (que contrasta con el modelo de desarrollo predominante de insustentabilidad global) que pone el acento en lograr un esfuerzo compartido para la superación de la desigualdad, desde una visión de gran altura que demanda una acción concertada de los Estados y los actores prominentes del cambio, como las universidades, para alcanzar un nuevo modelo de desarrollo.

Ello se enfoca (a diferencia de esa política nacionalista y cerrada que insiste en que hay un solo país que debe estar por encima de todos los demás, como la que pregonaba gobierno de Donald Trump) en una propuesta colectiva y urgente de carácter multidimensional y multinacional de esfuerzos compartidos, bajo el entendimiento de que estos no pueden ni deben ser parciales ni equivalentes, porque son diferenciados de acuerdo con los distintos niveles de desarrollo y brechas de carácter regional o nacional, pero sí con una agenda transversal que no depende del logro de uno o dos objetivos, o de un solo factor (digamos el económico o el tarifario), sino de la concurrencia de los 17 Objetivos, que al ser adoptados por los países miembros, están en relación directa con sus contextos de aplicación.

Para América Latina, por lo que se ve en este horizonte de tiempo, si se pudiera mantener un crecimiento estable del 3% anual respecto del pib (por el momento, para 2021 solo se proyectaba un crecimiento de entre 0 y 0.5 como media y un máximo de 2% para 2022), la posibilidad de alcanzar los ods ocurriría si se pudiera avanzar de manera transversal en las metas planteadas en ellos, siempre y cuando se presentaran políticas públicas e institucionales, incluyendo las universitarias, en donde los aspectos relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida, la sustentabilidad y la educación fueran una verdadera prioridad.

Desde la perspectiva de los ods debe destacarse, sin embargo, el esfuerzo que se ha debatido y concretado en la región de sustentar un plan de acción coordinado y compartido, tal y como fue aprobado en la cres-unesco-2018, organizada como se ha mencionado en la Universidad Nacional de Córdoba, en donde se valoró de manera muy positiva que, por primera vez, en el marco de los acuerdos de la onu y de la unesco, las instituciones de educación superior hayan sido incluidas en este tipo de pronunciamientos internacionales, por lo que se acordó avanzar en un esfuerzo de acciones estratégicas para hacer posible la convergencia de las distintas agendas nacionales, subregionales y regionales, y poder movilizar a las universidades en favor de las metas que se han propuesto en los ods.1

Se considera, por ello, que el nuevo papel global/local de las universidades y las instituciones de educación superior se ha convertido en un tema particular para los ods, debido a los vínculos de estas con el aprendizaje y su impacto en él, además del desarrollo del conjunto de los sistemas de educación, y que gracias a que la investigación debe estar orientada de manera socialmente responsable, la producción de nuevos conocimientos y la innovación pueden impactar de manera positiva en un escenario de nuevo desarrollo con justicia, equidad y bienestar para todas y todos, desde los desafíos que están presentes.

Estos desafíos incluyen mercados laborales cambiantes, avances tecnológicos, urbanización, migración, inestabilidad política, degradación ambiental, riesgos y desastres naturales, competencia por los recursos naturales, cambios demográficos, aumento del desempleo global, pobreza persistente, creciente inseguridad y amenazas a la paz y la seguridad, retos que son particularmente difíciles en las economías y sociedades subdesarrolladas y emergentes.

Sin embargo, aun contando con una voluntad colectiva y consensuada, el contexto regional presenta problemas complejos para poder alcanzar los ods, debido a las grandes brechas económicas y sociales existentes y a la creciente desigualdad que se ha profundizado o mantenido en las últimas décadas, y peor aún al impacto de los cambios gubernamentales que se han dado en los últimos años, por ejemplo, por mencionar los más dramáticos y represivos, en Brasil, Bolivia, Ecuador o Colombia.

En el sistema de educación superior, los ods no podrán alcanzarse si en los próximos diez años las universidades y las instituciones de educación superior no impulsan cambios radicales en su propia organización, visiones y plataformas curriculares; si no promueven la investigación socialmente responsable y las innovaciones socialmente beneficiosas; si no refuerzan su propia autonomía y se comportan de manera más comprometida para que estas, con su tremendo potencial y legitimidad, puedan influir en otros actores y partes interesadas, a fin de que hagan los mismos esfuerzos y compartan agendas comunes para llegar al escenario 2030. Es por ello significativo que, en el contexto de la región de América Latina y el Caribe, el Informe de Seguimiento de la Educación Global de 2016 haya señalado que algunos gobiernos y autoridades educativas no han podido entender que los ods educativos estén vinculados a otros objetivos y agendas de desarrollo sostenible.

Además, debe considerarse seriamente que, en la última década, la desigualdad social ha crecido y el acceso a la educación terciaria es peor de lo que era a fines del siglo pasado: el quintil más rico del grupo de edad de 18 a 24 años tiene entre un 50% y un 70% más de probabilidad de ir a la educación superior y completar su grado que el quintil más pobre. Las cifras son peores para las minorías étnicas, las personas de las zonas rurales, las mujeres y para las personas de las zonas urbanas más pobres.

Además, la tendencia actual de mercantilizar la educación superior (tratar a los estudiantes como consumidores) está más extendida en esta región que en otras partes del mundo y tiene un impacto negativo en la ampliación de la participación de las mayorías en el sistema de educación superior.

En términos generales, el Informe Global de Monitoreo Educativo encuentra que el objetivo de lograr que el 72.7% del grupo de edad de 18 a 24 años complete la educación secundaria no será posible sino hasta 2080 y solo si la expansión continúa a un ritmo regular.

Con 22 millones de estudiantes en educación superior, atendidos por 4.200 universidades e instituciones de educación superior (48.2% de ellos en el sector privado), solo el 21.7%, como media, de las personas de 18 a 24 años está accediendo a plazas en la región.

En algunos países –Cuba, Brasil, Venezuela, Argentina, Uruguay y Bolivia– las desigualdades han sido aminoradas o han sido enfrentadas con programas de inclusión educativa de forma positiva, pero en la mayoría de los países el sistema de educación superior se ha mantenido casi estático durante las últimas cuatro décadas, con la misma estructura de gestión, el mismo curriculum de estudios estrecho, los altos niveles de desempleo de los graduados y la producción deficiente de la investigación y el rendimiento en la producción de conocimiento y descubrimientos científicos.

El movimiento hacia una mayor responsabilidad social y pensamiento crítico se ha presentado, sobre todo, por los movimientos estudiantiles y, en ocasiones, de académicos y docentes. Esto da cuenta de que para el logro de los ods y la definición de políticas que garanticen la accesibilidad y la gratuidad desde un combate frontal a la desigualdad, que resulta ser un binomio fundamental a ser resuelto por las políticas de Estado, se requerirá de políticas de gran altura y progresividad de las mismas universidades e ies de la región, para que se sustenten en la acción y participación de los estudiantes como palancas estratégicas que logren realizar rupturas e innovaciones en los tradicionales modelos de enseñanza, curriculum, investigación y docencia, con plataformas múltiples de aprendizaje social, con la articulación de novedosas estructuras de gestión de conocimientos y saberes interculturales de gran vigencia y con la inclusión de las temáticas que se presentan en los ods, tal y como se aprobó en la cres-2018 ya referida, desde un proceso de construcción de alternativas respecto de las 169 metas propuestas por los 17 ods para potenciar la soberanía científica y orientar sus procesos y resultados a la solución de los más importantes e ingentes problemas de la sociedad, de su prosperidad y buen vivir.

Conclusiones

En términos generales, el balance de una época es que en la región se sigue manteniendo un sistema abigarrado pero desestructurado, diverso pero no complementario, autónomo pero no cooperante, cada vez más complejo pero no por ello más activo y actuante en el desarrollo de una sociedad del conocimiento sustentable y de bienestar para todos.

En este marco de tendencias y cambios, de fracturas y desigualdades, la idea tradicional de una universidad de modelo hegemónico público, con el énfasis en su responsabilidad de tipo “profesionalizante”, con la noción de que su principal tarea consiste en ampliar y garantizar el acceso a este nivel educativo, y con la referencia a esquemas de gestión y organización basados en el cogobierno, la autonomía institucional, el subsidio del Estado y el dominio de una curricula de corte liberal y disciplinaria, empezó a dejar de ser el “modelo” predominante en la región.

Para que una reforma educativa y social pueda traducirse en estrategias de transformación adecuadas para América Latina y el Caribe, deben considerarse, por lo menos, tres ámbitos de realización: a) el grado de aceptación y el contexto político para que esta sea comprehensiva, nacional y diversa para el periodo al que se hace referencia (2020-2030); b) que comprenda acciones que impacten de forma transversal en el conjunto del sistema educativo formal y no formal; y c) que estén consensuados (con los actores involucrados, y no con una selección de ellos “a modo”) los contenidos del modelo educativo y de país al que se aspira, los mecanismos, fases de diseño, planeación e implantación a través de los cuales ocurrirá el escenario deseable de referencia.

Definir una política pública para el futuro que no tome en cuenta estos mínimos requerimientos de un constructo sociopolítico y paradigmático (de organización y gestión de nuevos conocimientos y aprendizajes), implicaría que la universidad se encuentre ubicada en un contrasentido, porque solo haría referencia al presente y no a lo que se desea obtener en un horizonte de tiempo.

Una reforma en la educación superior que pretenda postularse como pertinente hacia los próximos 15 o 35 años (o que se considera como la plataforma de implosión de un escenario de cambios y transformaciones estructurales) debe contar con una verdadera capacidad de liderazgo para llevarla a cabo, en todos los ámbitos de la educación tanto formal como no formal, pero sobre todo en las instituciones de educación superior y universidades (dado que son estas el pináculo del conjunto del sistema educativo nacional), y sustentar una visión de largo plazo a través de un conjunto articulado de estrategias.

En un horizonte temporal de mediano y largo plazos, se debe apuntar, por tanto, a la conformación de un sistema integrado y articulado de lo propiamente educativo y académico, humanístico y científico (conocimientos y aprendizajes organizados desde plataformas sociales de inclusión e interculturalidad muy amplias y convergentes en el tiempo), que comprenda acciones radicales de transformación de los actuales niveles deficitarios de aprendizaje, en correspondencia con los avances previstos del conocimiento, de la ciencia y la tecnología; del tipo, acceso y características que debe alcanzar la infraestructura universitaria, la nueva gestión y organización de los sistemas curriculares de formación de maestros, directivos, y sobre todo de los estudiantes; así como de los requerimientos de un nuevo desarrollo y de un tipo distinto de sociedad.

Cuando los indicadores y resultados de la educación dan cuenta de que para la gran mayoría de los estudiantes la entrada y salida de la universidad no se traduce en una mejora de sus conocimientos y habilidades de aprendizaje, que se reproducen relaciones sociales y económicas que en su gran mayoría cargan con capitales culturales deficitarios, resulta que se tienen condiciones en extremo difíciles para su ingreso y permanencia en la universidad, y luego para mantenerse estables y en ascenso en un determinado empleo (a pesar del título o grado educativo alcanzados). Esto que ha sido la pauta que se ha reproducido durante décadas en la región, y que ha generado una profunda desigualdad social y cultural, sería un verdadero agravio si se mantiene en la perspectiva de una nueva política pública y de futuro. Por ello sería una irracionalidad reproducir los actuales esquemas de acceso y permanencia, de organización de las escuelas y universidades, de los existentes contenidos de aprendizaje, lenguajes, métodos y contenidos, como si para dentro de 10 años todo fuera a seguir siendo igual.

El punto de partida debe ser el sustentar, como principio, una educación de bien público y social y no una de tipo comercializable, para evitar que esta se convierta en un mero servicio o en una mercancía, y las escuelas en un espacio para el lucro. Para las nuevas generaciones decidir mantener y reproducir un sistema “mixto” (público/y de fines de lucro) como el que existe ahora, en donde la garantía de una educación de “calidad” esté sujeta al cobro de cuotas o pagos por parte de las familias o de los estudiantes, significaría un total retroceso.

Se trata, por el contrario de pensar en otro tipo de educación, para sujetos que la demandaran, en otro tipo de sociedad y de Estado. Es el postulado de proponerse construir una nueva política de Estado en el sector que proponga una educación distinta.

Integración y universidad en América Latina: dinámicas contrapuestas

La integración en América Latina y el Caribe ha sido un proyecto histórico memorable, que va desde la época de la independencia con la unidad bolivariana, y que también se ha expresado en otros momentos bajo el lema de la unidad regional, el de la idea de una raza cósmica con Vasconcelos, o con la frase emblemática de la unam: “Por mi raza hablará el espíritu”, alrededor del escudo de esta universidad que tiene como fondo a América Latina.

Para finales del siglo xx y durante estas décadas del xxi, se puede constatar el siempre renovado interés por la integración latinoamericana, la cantidad de agencias, organismos, asociaciones, redes, grupos y hasta corrientes académicas y científicas que trabajan de una u otra manera con proyectos de colaboración y de creación de espacios comunes de educación superior, desde una perspectiva unitaria, en una lista que sería interminable, quizás como en ninguna otra región del mundo. Con todo, no obstante, no ha sido posible alcanzar la organización de un espacio común o un solo proyecto de alcance regional, aunque existen iniciativas de este tipo, debido a la prevalencia de las distintas agendas propias y a menudo excluyentes de todos los tipos de organismos existentes, en medio de un discurso de articulación de esfuerzos o de miradas comunes, y de manera más pesada por la tendencia a marcar el interés de las instituciones y de los gobiernos, de los grupos y agencias de cooperación en los modelos que se imponen como dominantes desde el exterior.

Este es el caso de la importancia que se le ha dado al modelo unitario de Europa, tanto de la educación superior como del conocimiento, bajo la forma de iniciativas de tipo eurolatinoamericanistas, o bien de recurrentes asociaciones con proyectos y modelos de internacionalización de afuera hacia adentro, de movilidad o de suscripción de acuerdos multilaterales con la pretensión de insertarse en el “mundo global”.

Así y todo, como se verá en esta sección, debe notarse una influyente y muy activa corriente de pensamiento latinoamericano en las universidades públicas y nacionales de la región a favor de ir avanzando en una cooperación solidaria, tal y como se manifestó en los acuerdos de la cres-2008^[1] y luego fue refrendado en la cres-2018,^[2] y de articular esfuerzos, valores e intereses con programas de trabajo bilaterales, multilaterales o internacionales que apuesten al desarrollo de una nueva fase de integración regional o subregional.

En la región de alc, la integración “ha estado siempre en su agenda desde los albores de su independencia y constitución de sus Estados nacionales en la primera mitad del S. xix conocido como ideario bolivariano y panamericanismo”. No obstante, los idearios integracionistas de los independentistas se fueron diluyendo con la conformación de los Estados nacionales, y en las universidades, con el movimiento por la autonomía de 1918 (Córdoba, Argentina, y sus repercusiones en varios países y universidades [Didriksson, 2018]), su arraigo nacional y aun institucional predominan por encima de cualquier intento de vinculación regional o subregional, más allá de los intentos estudiantiles por converger en principios e ideologías, o los más bien formales convenios bilaterales entre algunas universidades para fines de colaboración específica hasta bien entrado el siglo xx.

Es a partir de entonces, surgen distintos organismos (oea, 1948), y algunos que proclaman la integración (mercosur, aec, sica, caricom, unasur, alba, celac, entre otros), en donde la cooperación educativa es transversal a sus objetivos y principios (oea, 1948: 131).

Al nivel de la cooperación universitaria regional, los casos originarios y de referente histórico son: la udual (1949), el Convenio Andrés Bello (1970) y la oui (1979). Luego, con la influencia del Proceso Bolonia (Bruner, 2008: 119-145), la concepción de un Espacio Latinoamericano y Caribeño de Educación Superior, con la iniciativa de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento, impulsado por la segib, la oei y el cuib (Taborda, 2014: 132), para mediados de los años setenta y hasta los noventa.

Los obstáculos se concentran en la realidad de la universidad en la región, sus condiciones de desigualdad y segmentación, tanto como las particulares agendas de cada grupo, organismo o asociación, se interponen de manera constante para dar pie a la posibilidad de poner en marcha planes de acción comunes y compartidos en el tiempo. Entre estos obstáculos, vale mencionar las asimetrías entre los sistemas universitarios, los tamaños y las prioridades de cada universidad, sus disparidades en términos de infraestructura, calidad y desempeño institucional, sus recursos disponibles para echar a andar acuerdos unitarios, y hasta las distintas maneras como se reglamentan e instrumentan las formas de gobierno, sus normas generales y particulares, y la propia legislación nacional, que llega a ser una condición a menudo insuperable para impulsar acuerdos de equivalencias en el caso de la movilidad de estudiantes por las diferencias entre la manera como se califican y acumulan los créditos académicos, los distintos ciclos escolares, la reglas nacionales para el otorgamiento de títulos y grados, o las restricciones para la transferencia de conocimientos, de la propiedad intelectual o las patentes, que constriñen la colaboración entre grupos o miembros individuales de los cuerpos académicos para la realización de estancias de investigación, el desarrollo de programas de posgrado conjuntos o la integración en redes que puedan ser valoradas con los mismos criterios con los que se evalúan las trayectorias académicas y de investigación en las universidades o en los países. Sin embargo y a pesar de todo ello, se ha alcanzado a consolidar mecanismos subregionales y multilaterales que ofrecen un panorama optimista respecto de la potencialidad que tendría un frente y una agenda unitaria de integración, que pudiera nuclear las experiencias logradas a lo largo y ancho de América Latina y el Caribe.

Como tendencia principal, los procesos de integración han estado deshilvanados y se han enfrentado a modelos y perspectivas de gobierno y de organismos muy variados. Como señala, por ejemplo, Daniela Perrotta: “La creación, el estudio y la evaluación de esquemas de integración regional ha estado influenciada por dos modelos que adquirieron estatus distinguidos: el europeo y el regionalismo nuevo o abierto”. El uno definido por el proyecto de la ue y el otro por los organismos financieros internacionales (Perrotta, 2018: 10).

Mientras en el primero la nota distintiva versó en la cesión de soberanía en diversas agendas de política pública, el segundo se concentró en la regulación del comercio internacional para promover la liberalización de bienes, servicios, inversiones, propiedad intelectual y compras públicas (Perrotta, 2018).

De modo que en ambas la construcción de la integración se sustenta en “redes centrales y periféricas de producción del conocimiento, conforme a la actual geopolítica del conocimiento” (Perrotta, 2018: 11).

En este sentido, para la autora, las formulaciones realizadas desde una perspectiva latinoamericanista han mantenido su carácter periférico y su escasa visibilidad (Perrotta, 2018), pero que se han mantenido presentes en el campo de los estudios de “nueva regionalización”.

Durante los noventa: “La construcción de regiones obtiene renovada popularidad como parte de las discusiones sobre la supuesta pérdida de centralidad de los Estados en este nuevo orden ‒en detrimento de otros actores de actuación global con capacidad de incidencia y de organización transnacional‒.

Dos debates marcan la readecuación de los postulados de la integración: “globalización versus regionalización, por un lado, multilateralismo versus regionalismo, por el otro. En el marco de este último, las experiencias históricas de construcción de regiones se resignifican a partir de la noción de olas de regionalismo, indicando como viejo/cerrado a los acuerdos regionales creados en la década de 1960 para diferenciarlos de los nuevos/abiertos que se encontraban en formación. La categoría integración es reemplazada por la de regionalismo” (Perrotta, 2018: 15).

El modelo de regionalismo de Europa, a partir de 2010, entra en crisis y se enfatiza el desarrollo del “regionalismo comparado” (Perrotta, 2018: 16), en donde se valoran los procesos tanto globales como locales, bajo estudios paralelos.

Desde la perspectiva de al,

con la recuperación y visibilización de los aportes latinoamericanos y latinoamericanistas se afirma un pensamiento latinoamericano para la integración entendido como el conjunto de ideas sistematizadas sobre los procesos deconstrucción de región, unionismo e integración y las dimensiones asociadas a éstos en América Latina, cualesquiera fueran los límites difusos que esta arena política representa (Perrotta, 2018: 19).

Estos avances han sido fruto de organizaciones y redes académicas regionales muy relacionadas con temáticas afines y con la presencia de un componente de transferencia de conocimientos de bien público, de un esquema de cooperación horizontal y de una arraigada tendencia teórica e ideológica de solidaridad mutua y latinoamericanista.

Esto se ha hecho notar, por ejemplo, con la comparación de índices de publicaciones indexadas, en donde a pesar de que es notable la subrepresentación de la región en el ámbito de la producción de conocimientos a nivel mundial, aun con una importante presencia de artículos más bien relacionados a temáticas de académicos con estudios en el extranjero y con temas también relacionadas con problemas de afuera de la región como principales (Perrotta, 2018: 27), se tiene una producción endógena que ha buscado contribuir a temas que sean de interés para la toma de decisiones en los diferentes ámbitos de los países, o que la importancia de la publicación llegue a ser un referente relacionado con las problemáticas ingentes de la región.

Con todo, la integración desde las universidades, la academia o la ciencia y la tecnología ha sido más bien entendida y difundida desde la lógica de los organismos que la pretendían desde su inserción con el exterior:

Así, los mismos organismos regionales que postularon la integración de los sesenta ‒como cepal o bid-intal‒ junto a los de la renovada estructura del orden económico mundial promovieron la firma de los acuerdos de regionalismo abierto a modo de inserción internacional competitiva en el nuevo marco multilateral y así cristalizar el proceso de reforma estructural por medio de un cerrojo jurídico-institucional (Perrotta, 2018: 27).

En contraste, la unesco, entendida como un organismo que se ha legitimado desde las propias universidades, ha influido de manera muy importante, como se ha señalado más arriba, para sustentar una integración distinta.

Como se ha mencionado, con las propuestas que fueron formuladas en la cres-2008, se fue configurando un proceso de “internacionalización solidaria”,

que recogió las experiencias previas de integración regional de la ciencia y la universidad ensayadas y reconfiguradas a lo largo del tiempo y se postuló como una propuesta estratégica deseable destinada a balancear y/o amortiguar las presiones del modelo hegemónico, de corte mercantilista, elitista e ideado a partir de metas vinculadas a la productividad y el posicionamiento geopolítico de países y regiones en el marco de contextos radicalmente diferentes al latinoamericano (Perrotta, 2018: 11).

Esto se oponía al mainstream de una internacionalización competitiva y con fines de ganancia, por lo que la integración de alc estuvo más bien relacionada con los principios de bien público, soberanía y autonomía, autogobierno y sobre todo de beneficio y desarrollo de un modelo endógeno y sustentable, desde el plano de la producción y transferencia de nuevos conocimientos con responsabilidad social (Perrota, 2019).

Desde otras perspectivas integracionistas, uno de los ejes de desarrollo de los estudios comparados en al fue el monitoreo de políticas públicas e institucionales (evaluación, financiamiento, internacionalización), simultáneamente en varios países:

A partir de los 90, la unesco y sus antenas regionales en América Latina (iesalc u orealc), el bid, la ocde y el Banco Mundial expidieron un número ingente de contratos a especialistas para que evalúen programas similares implementados en distintos países de la región. También los mecanismos de cooperación educativa derivados de tratados comerciales (tlc o mercosur educativo) o los proyectos alfa entre la Unión Europea y América Latina convocaron a expertos a integrar balances vía estudios de caso y emitir recomendaciones (clacso, 2020).

Desde este panorama, se fueron impulsado redes, como guni, asociaciones internacionales de universidades (uaip, udual), instituciones (latinoamericanas con cobertura regional [flacso y clacso]) y observatorios regionales especializados: el iesalc en respuesta a los acuerdos de la ii Conferencia Mundial sobre Educación Superior (2009) creó 4 observatorios regionales, y se crearon fundaciones, ong y agencias de cooperación (Didou, 2020: 89).

Entre las redes y asociaciones de integración que se han ubicado en alc, están: columbus, udual, uagm, cinda, la Red de Macrouniversidades de alc, la Red Iberoamericana de Acreditación de la Calidad de la es (riaces). Otros considerables esfuerzos son: el sistema arco-sur del mercosur, del que forman parte Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile desde 2008, para la evaluación y acreditación de carreras universitarias. En 2012, se creó el Observatorio Nacional de Internacionalización de la Educación Superior Universitaria (Argentina), en el marco del Observatorio de Movilidades Académicas y Científicas ‒obsmac‒ del iesalc (Fernández, 2016: 18-19).

En este espectro, quizás el más ambicioso proyecto que se ha presentado de unidad de carácter iberoamericanista, con una fuerte influencia de la experiencia del Área Europea de Educación Superior, es el de la creación del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, que a pesar de contar con el respaldo de jefes y representantes de los distintos Estados de alc y de España y Portugal, no ha podido cuajar más allá de las muy relevantes declaraciones y de algunas iniciativas, que no han sido apreciadas como propias o asumidas como estratégicas para la integración regional de tipo solidaria y colaborativa.^[3] En el espectro del impulso al Espacio Iberoamericano del Conocimiento, las iniciativas más recientes se han concentrado en la movilidad académica, con 3 convocatorias: el Proyecto de Movilidad de Docentes Paulo Freire, el Programa de Intercambio y Movilidad Académica (pima), el Programa Cumbre Pablo Neruda.

La tendencia dominante, entonces, que prevalece en la región se puede concentrar en un enfoque que considera la educación superior como un servicio más, con la contracción de la inversión pública y que busca expandir la privatización y la internacionalización de los sistemas de educación superior.^[4]

Bolonia y el Espacio Iberoamericano

Siendo el Proceso Bolonia considerado como el más importante desde el pasado siglo en términos de los cambios en la educación superior europea, su influencia en otras regiones ha tenido un impacto considerable (Triana, 2010: 601-611). Sin embargo, como se ha demostrado, la imitación del proceso dista de ser factible en alc, y aún muy distante de la realidad (Triana, 2010: 606). A pesar de ello, hubo intentos para promoverlo en la región, como entre 2004 y 2006, con el Proyecto Tuning-América Latina para intercambiar información y promover la cooperación entre Europa y alc entre las ies y mejorar su calidad, transparencia y efectividad (Triana, 2010). Un total de 62 instituciones de 18 países fueron parte de este proyecto, que buscó hacer coincidir los programas de Bolonia en 4 líneas: la definición de competencias vinculadas a las calificaciones, la renovación de enfoques sobre la educación, aprendizaje y evaluación, el establecimiento de créditos académicos y programas de aseguramiento de la calidad.

Otro similar fue el Proyecto proflex (The Flexible Professional in the Knowledge Society), relacionado con iesalc y el proyecto alfa, y luego con el impulso a Espacio Iberoamericano del Conocimiento y la implantación de la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación (riaces). Estos proyectos han ido de arriba abajo, y no han podido desarrollarse, aunque la tendencia a implantar modelos de evaluación y acreditación vía empresas sí logró expandirse en la región, así como las universidades proveedoras de servicios de educación a distancia, sobre todo españolas y estadounidenses, lo cual, considera el autor, se asemeja a los programas implantados en Europa (Triana, 2010).

En el aspecto de la movilidad estudiantil y los programas de intercambio y cooperación, destaca el mercosur educativo y el csuca en Centroamérica, en particular en los estudios de posgrado (Triana, 2010).

El más ambicioso ha sido, sin embargo, el de la creación del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, que es lo que más se asemeja al Área de es de Europa, desde su perspectiva integracionista y regional, con acuerdos de los jefes de gobierno y de Estado, suscritos en diferentes cumbres, impulsados por la segib de España, el Consejo Iberoamericano Universitario (cuib) y la oei.

Asimismo, en relación con el Proyecto Bolonia, en noviembre de 2000 fue creado el Espacio Unión Europea/América Latina y el Caribe (uealc/alcue) con la presencia de 48 ministros de educación que firmaron la Declaración de París, con el objetivo de llegar a constituir el mayor espacio universitario del mundo: el Espacio Común de Enseñanza Superior (alcue). De ello surgieron dos proyectos: el Proyecto alfa-Tuning América Latina y el Proyecto 6×4 (Triana, 2010: 133), este último convocó a 120 universitarios de 11 países y trabajó sobre 6 profesiones en 4 ejes. Mientras que el alfa se propuso condiciones en lo referido a la provisión de títulos y de los conocimientos, habilidades y niveles de comprensión de los egresados certificados, identificar e intercambiar información sobre competencias y destrezas, y mejorar la colaboración entre instituciones de educación superior para el mejoramiento de la calidad, efectividad y transparencia.

En el caso del mercosur, se busca la promoción de programas a escala regional y la reformulación de las prioridades en materia de integración educativa. Respecto del desarrollo de la movilidad y la acreditación para la cooperación internacional universitaria, logros como el mexa (Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado del mercosur) y el marca (Programa de Movilidad Académica Regional para los cursos acreditados por el mexa) dan cuenta del mercosur educativo.

Así, en términos generales, se debe valorar el proceso de integración desde su conjunto, en donde se han impuesto tendencias por encima de las posibilidades de una integración solidaria y alternativa.

La larga transición

La pandemia también ha bloqueado las iniciativas de integración en todo el mundo, y ha fortalecido el nacionalismo conservador, dentro de una crisis global multisistémica.

Poco sobrevive de la progresión de las iniciativas de integración regional latinoamericana, ya sean tratados y acuerdos o foros políticos de coordinación, del periodo desarrollista donde primaba una relativa orientación “endógena”. De las iniciativas recientes, aquellas de corte más ideológico, el alba se ha visto reducido a su mínima expresión, por la caída y crisis de casi todos los gobiernos bolivarianos, y con el triunfo de Andrés Manuel López Obrador (amlo) en México y las crisis internas de algunos países la Alianza del Pacífico perdió velocidad. Por otra parte, la alguna vez amplia Unión de Naciones Sudamericanas (unasur) prácticamente se disolvió en 2018 con la retirada de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. En cuanto al Mercado Común del Sur (mercosur), quizás la iniciativa más consistente y consolidada, sigue vigente en sus tratados, pero ha perdido dinamismo y proyección, primero por la crisis de Venezuela, y luego por la orientación ultranacionalista y pronorteamericana del nuevo gobierno brasileño que además no congenia con la actual orientación del gobierno argentino, dejando este acuerdo más bien a la deriva ante la incertidumbre global (Sanzana, 2020: 4).

Frente al déficit de la integración política se ha constreñido la integración regional, como se presenta en el parlatino o en la celac, y de otros organismos que más bien operan en contra de Venezuela, pero cuyas acciones no han logrado aglutinar al grueso de los países de la región.

Otro impedimento a la integración y la unidad de alc se ha dado por la firma de tratados de libre comercio, con los proyectos neoliberales de tipo extractivista, y sobre todo con los acuerdos comerciales y económicos con potencias como ee.uu., China o Europa, lo que ha vulnerado la soberanía a favor de las empresas transnacionales (Sanzana, 2020: 5).

Además de la pandemia: “Las severas desigualdades socio-económicas y etno-territoriales de las sociedades latinoamericanas, unidas a la alta polarización, fragmentación y crisis de los gobiernos y sistemas políticos, acerca los escenarios de inestabilidad política” (idem).

La tendencia ha sido, frente a la opinión pública, “una preferencia de los gobiernos por impulsar una integración negativa, orientada a la eliminación de barreras para la liberalización comercial, en lugar de una integración positiva, centrada en el diseño de políticas comunes e instituciones” (Morales, 2020: 8). Siempre la lógica del pragmatismo.

Los procesos de cambio en la educación superior han estado marcados, desde los años ochenta, por la “convergencia de políticas, aunque no necesariamente de coordinación entre los gobiernos”. El concepto de convergencia significa que los sistemas de educación superior “son gobernados en forma creciente por presiones, procedimientos y patrones organizacionales similares”, como los de los organismos internacionales, la transnacionalización, la educación virtual o la comparabilidad, como el referente del Proceso Bolonia (Morales, 2020: 54).

Se trata de una “convergencia” que no implica uniformidad total, pero sí de comparabilidad, como es el caso también de la “americanización” de los modelos (Cambours, 2020). De este modo, se ha ido configurando un espacio diverso pero dinámico de iniciativas, programas, proyectos, redes y asociaciones que trabajan de manera permanente y conjunta en todos los ámbitos del conocimiento, de las relaciones interuniversitarias, y que establecen pautas de colaboración que han logrado impulsar programas de gran calado, como en el mercosur, en Centroamérica, entre las macrouniversidades públicas, y han impulsado amplios programas de movilidad, de transferencia de conocimientos y tecnologías, y establecido mecanismos estables en distintos campos y actividades. La lista es larga y los tipos y niveles de la asociatividad son variables y abundantes.