Conocimiento e innovación para la transformación, ¿virtuosa y pasajera o semilla con futuro?

Miguel Sierra Pereiro e Isabel Bortagaray

1. Introducción

Ciencia, tecnología e innovación (CTI) están llamadas a cumplir un rol fundamental en la resolución de los desafíos y las encrucijadas que atravesamos. De las pocas certezas actuales que tenemos, una es haber llegado a un límite insostenible en la vinculación entre sociedad y ambiente. Resulta imposible mantener las formas de producción y consumo conocidas por quienes hoy estamos vivos en el planeta. Problemas nuevos se suman a otros que persisten, como la desigualdad de la riqueza a nivel mundial, el trabajo infantil, más formas de esclavitud, procesos de polarización política y desafíos en el ámbito de los derechos humanos (Giuliani, 2018), crecientes diferencias de oportunidades en los servicios de salud, vivienda y educación en América Latina (Bértola y Williamson, 2016), crisis civilizatoria, punto de inflexión (Biggeri, Clark, Ferrannini y Mauro, 2019), riesgo del antropoceno (Keys et al., 2019) y cambio de época (Naciones Unidas, 2016) son algunas de las formas de caracterizar esta encrucijada, que en cualquier caso plantea una urgencia sin precedentes de transformación del paradigma de desarrollo actual hacia el desarrollo humano sostenible (Arocena, 2019).

En este contexto de incertidumbre y urgencia en la necesidad y velocidad de los cambios que debemos impulsar y consolidar, se plantea el imperativo de hacer del conocimiento y la innovación instrumentos de cambio en la dirección del desarrollo sustentable. Este abordaje, que tiene una acumulación y trayectoria sustantiva en América Latina de la mano de pensadores y organizaciones como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (Fajnzylber, 1989; Furtado, 1961, 1970; Prebisch, 1959, 2012), ha adquirido un eco reciente en la comunidad académica internacional al subrayar el apremio por un rol transformativo de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) para contribuir con la resolución de los desafíos globales, traducidos en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.

Esta aproximación a las políticas de CTI se enfrenta con un escenario complejo en los países de la región. El rol clave indiscutible de la inversión pública para la producción de conocimiento científico se encuentra en América Latina con un panorama bastante desolador: mientras que, en los países industrializados, estos apoyos se complementan sustantivamente con otros del sector privado, en la región y en Uruguay, la apuesta por el conocimiento y la innovación es –con suerte– una cuestión casi exclusiva de la órbita pública y de forma muy austera. En las últimas décadas, los instrumentos de apoyo para la construcción de capacidades científicas se han ido consolidando, aunque el proceso está lejos de ser sostenidamente acumulativo, es volátil y sujeto a vaivenes políticos. Aun en ese contexto, por un largo tiempo, aquellos han sido casi la única herramienta de política de CTI (Mercado y Casas, 2015; Sagasti, 2011).

La desconexión entre los sistemas de investigación y desarrollo, y las sociedades en las que estos se arraigan es un rasgo persistente en América Latina. En 1995, Amílcar Herrera lo señalaba como uno de los problemas claves de la región, agravado por una fuerte desvalorización de la ciencia y la tecnología, que quedaban ausentes de los proyectos nacionales, atributos que se acompañan por una dualidad discordante entre una política científica explícita a cargo de los organismos nacionales de CyT –a nivel formal y declarativo– y una política implícita que toma cuerpo y marca la realidad, sostenida por una clase política desinteresada en crear sistemas de investigación y desarrollo (I+D) autónomos y fuertes (Herrera, 1975). Aquel escenario regional de hace unas décadas ha cambiado. Hoy, los países de la región cuentan con una institucionalidad directamente vinculada a CTI, con planes y políticas explícitas (Lemerchand, 2015; Padilla-Pérez y Gaudin, 2014; Rivas, Rovira y Scotto, 2014), aunque estos espacios están constreñidos en el panorama de las políticas públicas, con legitimidad limitada, y en general son marginales a la agenda y las estrategias de desarrollo.

Estos avances conviven con ciertos rasgos estructurales persistentes, como es la débil demanda de conocimiento desde el sector productivo. En cuanto al nivel de la valorización pública y política de ciencia y tecnología, y su rol basal en el desarrollo humano sustentable también hay mucho camino por andar. Sin embargo existen señales de cambio a partir de la crisis desatada por el COVID-19, la cual ha significado –al menos circunstancialmente– una muestra de ruptura de algunas de estas inercias. Este artículo pretende ahondar en esa reflexión, aunque con carácter de ensayo, para dejar planteadas preguntas dirigidas a continuar profundizando. Así, el trabajo busca señalar algunos trazos de la relación entre las estrategias para afrontar el COVID-19 y la trayectoria de las políticas de CTI en Uruguay, con la pregunta de qué se puede aprender de este indicio de ruptura –hoy planteado en un panorama desconocido e incierto– respecto del devenir de la política pública de CTI y los posibles cambios relacionados con la forma de concebir y diseñarla, así como su vínculo con los problemas y desafíos que enfrentamos.

La necesidad de generar un compromiso político para hacer de la política de CTI una política de Estado, enraizada en la sociedad y como instrumento privilegiado de respuesta a problemáticas y desafíos locales, pero en diálogo global, ha visto la luz durante el pasado año y medio en el país. Este cambio parece constituir un punto de inflexión al menos en algunos planos.

Por un lado, este escenario de cercanía y consulta explícitamente orquestada entre la ciencia y la política se presenta como un fenómeno novedoso y disruptivo en el quehacer político y de las políticas a nivel nacional, que se materializó con y a través de la constitución del Grupo Asesor Científico Honorario (GACH) el 16 de abril de 2020 (Presidencia de la República Oriental del Uruguay, 2020), convocado por Presidencia de la República para asesorar sobre la resolución de los desafíos impuestos por la pandemia y avanzar en el “camino hacia una nueva normalidad”. Del lado del gobierno, el interlocutor es un equipo con distintos integrantes: Transición UY, que actuó como intermediario entre el GACH y la Presidencia de la República Oriental del Uruguay.^[1]

Por otra parte, este proceso revela una forma de concebir y gestionar el rol del conocimiento y la innovación para la resolución de un problema nacional y global, en sintonía con lo planteado analíticamente desde el estudio de las políticas de CTI que señala la urgencia de cambiar el modelo de estas para que realmente sirvan como vehículo de transformación para los desafíos globales que hoy enfrentamos como humanidad. En este trabajo se estudia el proceso de producción y uso de conocimiento y de diseño de políticas para enfrentar el COVID-19 como un ejemplo único, hasta el momento, de política transformativa de CTI.

2. Evolución de enfoques y políticas de CTI

Los desafíos que atravesamos como humanidad nos sitúan hoy en una encrucijada de gran relevancia. El modelo de desarrollo imperante ha mostrado sus límites al punto de que resulta imposible pensar en mantener un ambiente que soporte las formas de producción y consumo conocidas hasta el momento. La desigualdad de la riqueza a nivel mundial permanece como un problema endémico, así como el trabajo infantil y nuevas formas de esclavitud, junto a procesos de polarización política y desafíos en el ámbito de los derechos humanos, que son algunos de los rasgos de esta insustentabilidad multidimensional (Giuliani, 2018). En América Latina, las diferencias de oportunidades respecto de los servicios de salud, vivienda y educación crecen (Bértola y Williamson, 2016).

En este contexto avanza la necesidad de repensar el rol del conocimiento, la ciencia y la innovación en un sentido instrumental, como vehículos de ese “nuevo” desarrollo (Sutz y Bértola, 2020). Hacer de la ciencia y la tecnología motores de la resolución de problemas locales y globales es imperativo. Y, para eso, las políticas orientadas a fomentar estos procesos también deben cambiar.

Es así que los estudios de las políticas de innovación plantean la necesidad de repensar estas en un sentido más instrumental y transformativo (Arond, Rodríguez, Arza, Herrera y Sánchez-Mejía, 2011; Schot y Steinmueller, 2016). Se propone así avanzar en políticas de CTI que resulten transformadoras de dinámicas estructurales y prácticas productivas y de consumo, en vista de resolver los grandes desafíos globales que enfrentamos (Geels, 2002; Markard, Raven y Truffer, 2012; Rip y Kemp, 1998).

El carácter transformativo de las políticas de CTI al cual se apela se suma a los abordajes sistémico y lineal de estas. En este último, las políticas se proponen fortalecer el conocimiento y el desarrollo de capacidades, mientras que los sistémicos dan lugar al involucramiento de actores múltiples y plurales con sus distintos roles y funciones, con la valorización de la participación de la sociedad civil. El encuadre transformativo es complementario a los anteriores y apela al direccionamiento del cambio sociotécnico hacia el desarrollo sostenible (Vélez Agudelo et al., 2018). Para una deseable y necesaria complementariedad entre estos abordajes es importante contemplar las “distintas racionalidades subyacentes”: fortalecer los recursos humanos, las capacidades de infraestructura de ciencia, la tecnología y la innovación en la concepción lineal de las políticas de CTI, aumentar la competitividad de empresas y sus capacidades de desarrollo, absorción y adaptación de nuevas tecnologías e innovaciones para procesos productivos más eficientes en la visión sistémica, y contribuir al bienestar de personas y sociedades en la mirada transformativa de la PCTI. Estas tres visiones suponen estrategias e intervenciones distintas para alcanzar sus objetivos, requieren de diferentes niveles de coordinación y articulación con el resto del concierto de las políticas, apuntan a distintos colectivos y buscan resolver distintos problemas públicos (Casas, 2021).

La preocupación por hacer de ciencia, tecnología e innovación instrumentos genuinos de un desarrollo humano tiene una larga historia en el pensamiento latinoamericano. Si bien las perspectivas sobre el desarrollo para el continente se han situado en enfoques diversos y fluctuantes, la reflexión sobre las causas y los caminos de salida del subdesarrollo ha sido muy prominente. Según Hirschman (1961), las guerras civiles, la inestabilidad política y la lucha por la independencia ha mantenido a los ideólogos latinoamericanos ocupados en el siglo xix, lo que limitó las posibilidades de caminos emergentes locales. A principios de 1900, la preocupación por el desarrollo estaba presente, pero las respuestas se centraban más bien en un “culpar a la víctima”, y la falta de modernización y desarrollo del continente tendían a justificar cuestiones raciales, de barbarie y la falta de actitud consecuente frente al trabajo. El remedio parecía estar de la mano de la adopción de nuevos patrones culturales, a imagen de los países exitosos. Luego de la Segunda Guerra Mundial, esta perspectiva cambió y el foco de la crítica se situó fuera del continente. Esos años fueron testigos de la emergencia de movimientos y teóricos revolucionarios, como los de la revolución mexicana, y de pensadores como Víctor Raúl Haya de la Torre y José Carlos Mariátegui, quienes planteaban la importancia de las dinámicas internacionales para explicar el atraso o subdesarrollo del continente. Con ellos cambió fundamentalmente el enfoque, el lugar analítico desde el cual se explicaba y comprendía la realidad socioeconómica del continente. Puede resultar paradojal que, en ese contexto, las causas de los problemas económicos se asociaran a dinámicas internacionales, pero se entendía necesario que las soluciones debían surgir desde dentro, a través de la acción política y en base a una ideología nacionalista. Es interesante anotar además que, hasta los años cuarenta del siglo xx, el pensamiento y discurso sobre el (sub)desarrollo económico, el progreso y la modernidad latinoamericana se daba entre ensayistas, literarios y escritores políticos. Y las ideas económicas se alimentaron a partir de ellos.^[2] En los años cincuenta se dio un cambio desde una agenda regional encabezada por economistas, especialmente en el contexto de la influyente CEPAL, creada en 1948 (Hirschman, 1961). El estudio de la relevancia de las condiciones estructurales que han marcado el desarrollo del continente y su relación con la economía global, y el especial rol de la tecnología y la innovación han sido foco de la agenda cepalina.

Que ciencia, tecnología e innovación sean reales instrumentos de desarrollo sostenible e inclusivo supone cambios profundos en varios niveles. Por ejemplo, requiere de una resignificación de cómo se conciben estas políticas, qué instrumentos se formulan, cuáles son las razones que las explican, y cómo se diseñan, implementan y evalúan. La innovación aparece no solo como objeto de la política, sino también como forma de funcionamiento y búsqueda del sistema, con la experimentación y el aprendizaje como sus motores, orientada a objetivos sociales y ambientales, y a la transformación en la dirección de los sistemas sociotécnicos (Schot y Steinmueller, 2018).

Un elemento clave de esta propuesta de políticas de CTI transformadoras a nivel nacional es la identificación y el reconocimiento de los problemas socioeconómicos y ambientales con sus respectivos sistemas sociotécnicos que configuran el desarrollo, en base a procesos participativos plurales y sostenidos en el tiempo tanto para el diseño y la formulación de las políticas como para su implementación y evaluación.

Acerca del diseño, Colombia ha avanzado en este modelo en su Plan de CTI para el Desarrollo Sustentable (Libro Verde 2030) (Vélez Agudelo et al., 2018), donde se plasman cinco principios guías: direccionalidad, participación, aprendizaje y experimentación, interdisciplinariedad, y anticipación de resultados y efectos. La coordinación de programas y políticas de los distintos ámbitos de políticas –sociales, ambientales y políticos– es una pieza clave, así como la participación de los actores involucrados en un sentido amplio y plural a lo largo de las distintas fases de las políticas públicas, incluyendo el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación.

En el caso concreto de los enfoques que abordan los sistemas de innovación vinculados al sector agroalimentario internacional se reconocen diferentes modelos y períodos, aunque estos siguen existiendo en la realidad en forma contradictoria y simultánea. Uno de ellos son los llamados Sistemas Nacionales de Investigación Agropecuaria (NARS, por sus siglas del inglés National Agricultural Research Systems), en los ochenta, que ponían foco en la importancia de generar conocimiento con una visión lineal de la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i). Luego surgieron los Sistemas Agrícolas de Conocimiento e Innovación (AKIS, por sus siglas del inglés Agricultural Knowledge and Innovation Systems), en los noventa, centrados en la generación y difusión con una visión más interactiva, pero aún sin una perspectiva sistémica que abordara la complejidad de la innovación. Posteriormente, en los 2000 aparecieron los Sistemas de Innovación Agrícola, que enfatizan en la aplicación del conocimiento en entramados construidos con actores privados y públicos. Y recientemente, el Sistema Agrícola de Innovación Orientado por Misión (MAIS, por sus siglas del inglés Mission-oriented Agricultural Innovation Systems), que promueve la reflexión sobre la direccionalidad y la capacidad de transformación del sistema de innovación, enfocado en abordar misiones que construyan sistemas agroalimentarios sostenibles en lo económico, ambiental y social (Klerkx y Begemann, 2020).

Así, una forma de avanzar en este cambio de políticas es la identificación de misiones que sirvan de guía para hacer de la ciencia, la tecnología y la innovación instrumentos de desarrollo nacional. Las políticas orientadas por problemas o misiones ayudan a favorecer dinámicas de vinculación con las necesidades locales. Ergas (1987) sugiere dos formas de políticas de apoyo a la investigación y la tecnología: las orientadas por misiones, en las cuales la ciencia en una escala considerable (big science) se orienta a la resolución de grandes problemas (defensa, agricultura, salud y energía, entre otros), y las dirigidas a la difusión para proveer capacidades amplias en vista de ajustarse al cambio tecnológico a través de la estructura industrial.

Las políticas selectivas suponen algunos riesgos. Por ejemplo, uno de estos es el sesgo que pueden imprimirles a las capacidades académicas (Crespi, Maffioli y Restelletti, 2014). Por eso resulta fundamental acompañar estas políticas de orientación de agendas académicas con otras horizontales de fomento a la investigación en todas las áreas del conocimiento. Esto es clave para realmente avanzar en las capacidades de CTI. También es importante tener en cuenta cómo se identifican estas problemáticas o misiones para orientar las políticas, y que estos mecanismos sean abiertos y plurales, dotados de una fuerte legitimidad por parte de la sociedad en general y de la comunidad académica en particular.

El ambiente institucional es vital para la innovación y según Crespi et al. (2014) hacen falta capacidades en tres niveles: estratégico, político y de implementación (Crespi et al., 2014, pp. 5-6). El estratégico implica que las políticas se asocien a consensos de largo plazo, en los cuales las metas y los desafíos nacionales establecidos vayan más allá de los cambios de gobierno (problemas de inconsistencia dinámica). El político se vincula con capacidades para la definición, la coordinación, el financiamiento y el monitoreo de las políticas, con espacios de encuentro y coordinación como gabinetes interministeriales, donde también es necesario dar lugar al surgimiento de complementariedad entre políticas explícitas e implícitas, y entre las distintas instituciones de apoyo a la innovación (eficiencia sistémica) (Crespi et al., 2014). Por último, para la implementación, uno de los aspectos que estos autores señalan es la importancia de contar con herramientas y procesos ágiles, transparentes y de calidad en la formulación y gestión de programas o instrumentos de CTI. Importan también la experimentación en el diseño y en la implementación (Breznitz y Ornston, 2013, en Crespi et al., 2014), la formación de nuevos mercados (Mazzucato y Semienuk, 2017, en Crespi et al., 2014) y el espacio para el “autodescubrimiento” de nuevos problemas, además de las capacidades de articulación y coordinación (Crespi et al., 2014).

3. Sinopsis de las políticas de CTI en Uruguay

En Uruguay, las políticas de CTI se expandieron en las últimas décadas y la cantidad de instrumentos se quintuplicó de 2007 a 2019, aunque la mayoría de estos son horizontales (Baptista, 2016; Bianchi, Bortagaray, Liurner y Magallán, 2021), a la vez que se densificó y diversificó la estructura del sistema asociado a estas políticas (Bianchi et al., 2021).

En 2007 se dio un cambio sustantivo en la institucionalidad a través de la ley N.º 18.084 (Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales [IMPO], 2007), que definió los cometidos y las competencias de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), a la vez que replanteó los del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) –fundado originalmente en 1959– y creó el Gabinete Ministerial de la Innovación. La coordinación de políticas e instrumentos resulta vital para un sistema de ciencia, tecnología e innovación, más aún si se busca fortalecer su vinculación con la resolución de problemas del desarrollo sustentable (Borrás y Edquist, 2013).

La investigación orientada a la resolución de problemas nacionales en sectores clave de la economía en Uruguay es promovida por diferentes instituciones. La Universidad de la República ha avanzado en este sentido, desde hace unas décadas, a través de convocatorias a proyectos de investigación en colaboración con organizaciones nacionales, como la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP), la Administración Nacional de Puertos (ANP), la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) y el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), entre otras. El proceso establecido comenzó con un espacio de diálogo entre la comunidad académica y los actores demandantes de conocimiento, para arribar a una serie de problemas y necesidades de conocimiento, pero desde la construcción temprana y sostenida de vínculos de confianza y reconocimiento entre ellos (Cohanoff, Mederos y Simón, 2014).

La ANII también tiene varias ediciones en sus convocatorias a fondos sectoriales vinculados con el agro (Fondo Innovagro, junto con el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria [INIA]), la salud (Fondo Sectorial de Salud), la energía, la educación y la seguridad ciudadana (ANII, 2015). Por su parte, la investigación agropecuaria impulsada desde el INIA se orienta por problemas y oportunidades identificadas junto con los ámbitos privados y públicos. La participación de actores múltiples se da en distintas instancias de planificación estratégica, así como en los consejos asesores regionales y en los grupos de trabajo. El Fondo Innovagro es cofinanciado con la ANII y en algunos casos con participación de otras instituciones (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca de Uruguay [MGAP], Laboratorio Tecnológico del Uruguay [LATU]y demás). Se han financiado, también, fondos sectoriales con foco en la salud animal. Mediante los Fondos de Promoción de Tecnología Agropecuaria (FPTA) se han promovido llamados de investigación y de transferencia de tecnología y coinnovación, con el involucramiento de diversos actores vinculados a las universidades (Universidad de la República [UDELAR], Universidad Católica del Uruguay [UCU], Universidad ORT y demás), institutos de investigación (Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable [IIBCE] e Institut Pasteur de Montevideo [IPMon], entre otros) y privados. En el Plan Estratégico que está culminando (2016-2021) se identificaron los principales desafíos –problemas y oportunidades– vinculados a los siete sistemas productivos que presenta el INIA: agrícola-ganadero, ganadería extensiva, forestal, arroz-ganadería, vegetal intensivo, familiar y lechero.

Estos ejemplos ilustran experiencias de políticas de CTI que relacionan y buscan responder a problemáticas sociales y productivas concretas. Pero este contexto tiene como encuadre uno más complejo, en el cual estas políticas en general quedan en un hiato con los otros dominios de las políticas públicas que hacen al desarrollo humano sustentable, como las ambientales, las industriales, las agropecuarias, las sociales y las de salud. Las políticas de CTI no son pensadas o diseñadas transversalmente y, a la vez, las de salud, ambiente, agro o industria rara vez acuden a alianzas con las de ciencia, tecnología e innovación como forma de potenciar el rol del conocimiento y la innovación en las soluciones planteadas. Esta separación –en un doble sentido– constriñe el alcance de los resultados y genera esfuerzos paralelos, desaprovechando así la oportunidad de afianzar círculos virtuosos de desarrollo humano sustentable.

La transición hacia instrumentos más complejos, que simultáneamente contemplen el avance a la construcción de capacidades de CTI, la sustentabilidad ambiental y la inclusión social, es parte de la propuesta de estas políticas transformativas, como complemento de los enfoques de política apoyados en I+D y de los sistémicos, apuntando a la transformación de las sociedades en la cual la innovación es una forma de funcionamiento y de búsqueda a nivel del sistema de CTI, tomando como norte la agenda de desarrollo sustentable. Para que el proceso de innovación alcance estas metas es necesario que sea inclusivo, experimental y que busque cambiar la dirección de los sistemas sociotécnicos en todas sus dimensiones. Para eso es clave no solo el involucramiento activo en las políticas de CTI, sino también en la política (politics) (Schot y Steinmueller, 2018). Más aún, la agencia de los individuos para situarse y actuar frente a los cambios –y en particular la dirección hacia donde encaminarlos– es una cuestión fundamental (Kaplinksy, 2021).

Una de las dimensiones subyacentes a esta discusión, y clave para avanzar en la dirección propuesta, es la del uso del conocimiento y en particular la de la relación entre conocimiento y política. Hace ya unas cuántas décadas, Weiss señalaba las distintas dinámicas que atraviesan a la relación investigación y políticas (Weiss, 1979)^[3]. En el caso del conocimiento vinculado a las ciencias sociales, se identifican tres posibles usos desde el ámbito de la toma de decisión: a) uno instrumental, en el cual el conocimiento académico sirve directamente para resolver problemas de políticas; b) uno conceptual o de “iluminación” (enlightenment), en el cual los avances conceptuales de la investigación en ciencias sociales permean el ámbito de las políticas públicas, contribuyendo a cambiar abordajes, conceptualizaciones o los términos del debate en temas específicos, y c) uno simbólico, estratégico o de legitimidad, a través del cual la investigación se utiliza para apoyar una postura predeterminada en los tomadores de decisión o para legitimar visiones existentes, incluyendo también un uso táctico que no se vincula con el contenido de la investigación sino con el procedimiento para darles más prestigio a las políticas (Snoeck, Sutz, Cohanoff y Gras, 2010). El estudio empírico realizado por Snoeck et al. (2010) en distintos países de la región sobre este nexo entre investigación en ciencias sociales y humanidades, y el uso del conocimiento en el ámbito de las políticas públicas, muestra el interés explícito de la comunidad académica de contribuir con su trabajo en el proceso de toma de decisión y su percepción de haber logrado algún tipo de influencia en el desarrollo de las políticas, y que los caminos a través de los cuales logran influir son conceptuales y vía la movilidad de personas que transitan entre estos ámbitos. Estos caminos están lejos de ser directos, ordenados o lineales, ya que se constituyen en interconexiones desordenadas, con idas y vueltas, como también lo planteara antes Weiss (1979) (Snoeck et al., 2010).

Para el mundo, y por supuesto para Uruguay, el COVID-19 significó un quiebre en varios sentidos. Uno de estos fue la necesidad de apelar y convocar a la ciencia a un primer plano, de la mano con las políticas. Siguiendo la categorización de Weiss (1979), parece plausible plantear que la ciencia sirvió y se utilizó en el país tanto instrumental como conceptualmente y también de modo táctico, dependiendo del momento y las circunstancias sanitarias y políticas. Hubo emergencia, incertidumbre, falta de soluciones ya existentes y de disponibilidad de recursos, simultaneidad en la emergencia del problema a nivel global y urgencia para afrontar la cuestión sanitaria. También, una comunidad académica fuertemente vinculada a nivel nacional e internacional, espacios y trayectorias de interacción interinstitucional que estaban probados y afianzados, confianza a nivel de estos ámbitos y un clarísimo interés de servir al país. Además, liderazgo científico, en clave de difusión-divulgación y cercanía con la sociedad y la problemática en puerta, y legitimidad y reconocimiento en la comunidad académica con el grupo conformado. Este conjunto jugó un rol vital para la resolución del problema del COVID-19 y lo hizo desde una postura que integró múltiples aristas: la de los “científicos puros”, reconocidos y valorados por sus pares; la de “árbitro científico”, con capacidad para además interactuar con la élite política y la ciudadanía; la de “intermediarios honestos”, que contribuyen a traducir y expandir las opciones disponibles para los tomadores de decisión, y la de “defensores del tema”, que reducen el universo de lo posible para una planificación con opciones específicas (Pielke, 2012).

4. Políticas públicas, pandemia de COVID-19 y ciencia en Uruguay

4.1. La idea de creación y conformación del GACH

El día que surgieron los primeros casos de COVID-19 en Uruguay, el 13 de marzo de 2020, la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) y su presidente en aquel entonces, Hugo Odizzio, convocaron a una reunión virtual con un grupo de referentes con la idea de generar un grupo científico con fuerte reconocimiento y calificación para estimar lo que podría ocurrir con la pandemia en el país. A partir de allí, y en base a contactos institucionales y personales, se conformó ese grupo que incluía como integrante al bioquímico y científico biomédico Rafael Radi (académico uruguayo de prestigio internacional, presidente de la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay), a quien luego se le ofreció la coordinación del equipo. Así, Radi aceptó la propuesta con el planteo de incluir cuatro dimensiones en el trabajo: a) la sanitaria, b) la económica, c) la socioeducativa y d) la vinculada a ciencia de datos y modelos predictivos (Gatti, Núñez y Santos, 2020).

El diseño del Grupo Asesor, su constitución y su dinámica de funcionamiento parecen ser parte importante de la clave y la justificación del alcance, la notoriedad, la legitimidad, la confianza y la rigurosidad con los cuales fue asociado. Desde la perspectiva de los integrantes que lo coordinaron, algunos de estos factores fueron (Cohen, 2021):

1. Metodología de trabajo muy bien estructurada.
2. Fértil interdisciplinariedad de la trama del grupo.
3. Constatación de impactar realmente en la vida de la población.
4. Identificación de una fuerte valoración de la sociedad, que servía para calibrar la relevancia del trabajo en un contexto muy exigente e incierto.
5. Proyección de un grupo en el cual no se permeaban divisiones ideológicas.
6. La primacía de lo científico por encima de lo político (poder “asesorar sin tener interferencias”).
7. Que el GACH “se construyó de adentro hacia fuera y de lo pequeño hacia lo grande”, a través de círculos concéntricos, y con un fuerte y estrecho vínculo respecto de la calidad del vínculo en el círculo concéntrico más pequeño, entre los tres cocoordinadores.
8. La confianza y el liderazgo de Radi como coordinador general en todos los niveles del grupo: “Voz de independencia, de mesura y de un justo punto medio”.
9. “En un país que no genera unanimidades [nos dimos cuenta de que] era casi una unanimidad el apoyo y el cariño [recibido]”.

Gatti et al. (2020) identifican algunas características que explican el alcance del GACH en su legitimidad, aprobación, visibilidad y apoyo:

1. Alta calificación y reconocimiento científico.
2. Multidimensionalidad, reflejada en la conformación del equipo.
3. Selección de los integrantes.

Una de las fortalezas del diseño institucional en torno al GACH parecería ser la autonomía con que este grupo funcionó, con la primacía de recursos cognitivos o mentales, recursos humanos, artefactuales e infraestructura, quedando reservada para otros espacios la movilización de recursos monetarios y legales, por ejemplo (Avelino y Rotmans, 2011; Dente Dente y Subirats, 2014). De todos modos, esta lectura es engañosa porque si bien la labor fue honoraria, y este aspecto facilitó y dejó de lado posibles tensiones, detrás de ese carácter, para el gobierno hubo recursos económicos cuantiosos a cargo de las instituciones donde se desempeñan los integrantes del grupo, como las universidades, en particular la UDELAR, el IPMon, el IIBCE y la ORT.

La figura a continuación ilustra la estructura de la vinculación GACH-Presidencia de la República Oriental del Uruguay.

Diagrama 1: Estructura de funcionamiento del GACH

Fuente: Presidencia de la República Oriental del Uruguay (2020).

4.2. Rasgos transformativos en la puesta en marcha del GACH y su rol en las políticas

Dentro de los rasgos transformativos de las políticas se plantean la direccionalidad, la participación, el aprendizaje y la experimentación, y la interdisciplinariedad.

La idea de la dirección de las políticas de CTI y su orientación hacia el desarrollo humano sustentable interpela y convoca la discusión sobre la cuestión de los efectos de estos procesos y su carácter no neutral. La dirección del desarrollo es un tema clave de discusión que subyace a esta idea de agenda transformativa de ciencia, tecnología e innovación. A qué dirección apunta, hacia dónde dirige los esfuerzos y en qué agenda se basa a la hora de apoyar conocimiento e innovación son algunos de los aspectos planteados a través de la discusión sobre la direccionalidad, que desde el estudio de las políticas de CTI tiene una acumulación considerable (R. Arocena y Sutz, 2009; Arond et al., 2011; Bianco, Oliva, Sutz y Tomassini, 2010; Bortagaray y Gras, 2013; Bortagaray y Ordóñez-Matamoros, 2012; Cozzens y Sutz, 2012; Cozzens, Gatchair, Harari y Thakur, 2006; Freeman, 1991; Nelson, 1977, 2011; Stirling, O’Donovan y Ayre, 2018; Thomas, 2012). Algo similar ocurre con el lugar de la participación en el diseño, la implementación, la evaluación y el monitoreo de las políticas, aunque el alcance del concepto y el enfoque de la participación suele ser bastante más vago y problemático. ¿A qué se llama participación? ¿Es participación la asistencia de un grupo diverso de actores en una instancia puntual para colaborar en la definición de una agenda? Esta discusión ha concitado su estudio en el área de ciencia, tecnología y sociedad desde sus comienzos, en particular vinculada a la participación pública en problemas y controversias donde el conocimiento científico juega un rol clave (Joss y Durant, 1995; Nelkin y Pollak, 1979).

En el caso del COVID-19, la direccionalidad claramente estuvo impuesta por una realidad que no admitía muchas demoras y requería de convergencias y compromisos claros. Esta nitidez en la dirección en que ciencia, tecnología e innovación fueron convocadas sirvió de factor aglutinante y de norte bien definido. En cuanto a la participación, el espacio del GACH fue un ámbito de expertos científicos y académicos signado por la interdisciplinariedad, aunque –como se aprecia en el Cuadro 1– la multiplicidad de disciplinas involucradas mayormente convergía en el área de la salud humana y la ciencia de datos. Un análisis más en profundidad requeriría analizar este proceso a la luz de la participación en al menos tres dimensiones: quiénes participaron (públicos implicados), cómo se dio el intercambio de información y cómo se tomaron las decisiones en el proceso, y cómo fue el vínculo entre el proceso y la toma de decisiones (Fung, 2003). Para analizar el tipo de proceso participativo ayuda pensar en los siguientes aspectos: la apertura del proceso para dar lugar a la participación de quienes estén interesados, el espacio para la participación de actores implicados, la participación de ciudadanos no implicados o integrantes del “público general” y la posibilidad de contar con procesos mixtos (con implicados y no implicados) o procesos eslabonados con distintos públicos deliberantes (Kahane, Loptson, Herriman y Hardy, 2013; Lázaro, Bortagaray y Stuhldreher, 2018; Lázaro, Bortagaray, Trimble y Zurbriggen, 2021).

Como se aprecia en el cuadro a continuación, la composición del GACH muestra interdisciplinariedad en las áreas biológicas, de la salud y científico-tecnológicas. Las ciencias sociales intervinieron en forma más restringida. La estructura y organización del grupo también indican una arquitectura con nodos fuertes y, a su vez, una base también amplia.

A nivel de aprendizaje y experimentación, la puesta en marcha de las distintas acciones vinculadas a la estrategia de combate al COVID-19 ha estado marcada por el aprendizaje y la experimentación de medidas y políticas. El diseño y la implementación de acciones en los distintos ámbitos ha constituido un laboratorio con múltiples aprendizajes. También, a nivel de las políticas públicas (Mytelka y Smith, 2002).

La anticipación de resultados y efectos parte de los rasgos constitutivos de la política transformativa; en el caso del COVID-19, fue muy limitada. Sin embargo, como se aprecia en la conformación del grupo, la modelización y la proyección de escenarios fueron pilares fundamentales.

Cuadro 1: Estructura y composición del GACH

Planificación de salud, asistencia y prevención	Coordinación general	Bioquímico, médico
		Coordinador del grupo	Médico gastroenterólogo
			Grupo coordinador principal	Estadístico
				Neuropediatra
				Médico otorrinolaringólogo
				Médico intensivista
				Médico laboral
			Cocoordinadores	Infectóloga, epidemióloga pediátrica
				Médico internista
				Médico neonatólogo
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			Aspectos biomédicos básicos	Estadístico
				Médico y biofísico
				Virólogo
				Epidemióloga
				Microbióloga
				Inmunólogo
				Virólogo
			Atención primaria	Neuropediatra
				Geriatra
				Medicina preventiva
				Infectólogo pediatra
				Ginecólogo
				Nutrición
				Medicina laboral
				Internista
				Pediatra
				Medicina familiar
				Enfermería
				Infectóloga, epidemióloga pediátrica
				Odontóloga
				Medicina familiar
			Especialistas	Médico otorrinolaringólogo
				Cuidados paliativos
				Médico internista, neumólogo
				Infectólogo
				Médico internista, hematólogo
				Psiquiatra
				Cirujano
				Cientista social
			Equipo intensivo	Médico intensivista
				Médico neonatólogo
				Nurse intensivista
				Médico intensivista
				Médico nefrólogo
			Medicina legal y derechos humanos	Médico laboral

Fuente: Presidencia de la República Oriental del Uruguay (2020).
https://www.gub.uy/presidencia/politicas-y-gestion/integrantes-del-grupo-asesor-cientifico-honorario-gach.^[4]

4.3. Aprendizajes y funcionamiento sistémico para el desarrollo

Las capacidades construidas a lo largo del tiempo y consolidadas en las últimas décadas fueron los pilares de la respuesta científica y tecnológica al COVID-19 en Uruguay. A nivel de la UDELAR, la política de construcción de capacidades en distintas regiones del país que se afianzó a partir del 2007 fue fundamental en esta historia.

A modo de ilustración, el Laboratorio de Virología Molecular P3 del Centro Universitario Regional (CENUR) Litoral Norte, instalado en 2010 en la sede de Salto de la UDELAR, sirvió de referencia como único laboratorio P3 en todo el país. Entre el 31 de marzo de 2020 y el 15 de marzo de 2021, desde allí se realizaron aproximadamente 12.000 tests de RT-PCR (del inglés Reverse Transcription – Polymerase Chain Reaction o reacción en cadena de la polimerasa con transcripción inversa), que cubrieron Artigas, Salto, Paysandú y Río Negro, y también Tacuarembó y Rivera. A partir del 15 de marzo de 2021 se concentró en el trabajo con muestras positivas para el virus SARS-CoV-2 (síndrome respiratorio agudo severo coronavirus 2) en el marco del Grupo de Trabajo Interinstitucional (GTI, integrado por la UDELAR, el IPMon, el Sanatorio Americano y el Ministerio de Salud Pública de Uruguay), para estudiar las variantes genéticas del patógeno para el norte y litoral del país en el laboratorio de Salto, con más 2.000 muestras analizadas^[5].

Conocimiento e innovación delinearon las estrategias para atravesar esta ruta de emergencia. Uno de los pilares de la serie de conquistas que marcaron esta historia fue la estrecha y comprometida colaboración entre los distintos espacios de producción de conocimiento del país. Las capacidades construidas a lo largo de los últimos años desde la UDELAR, el IPMon, el IIBCE y el INIA consolidaron una red de aliados insustituibles cuya interacción y cooperación son un rasgo insoslayable detrás de las conquistas alcanzadas durante este proceso.

Las demandas emergentes para resolver problemas acuciantes –como la ausencia de kits de diagnóstico y la necesidad de introducir un sistema de vigilancia y seguimiento en todo el país, entre otras– crearon las condiciones y el sentido de urgencia para alinear las capacidades de ciencia y tecnología entre los distintos colectivos en la búsqueda de soluciones, incluyendo la comunidad académica, actores del sector productivo, el gobierno y la sociedad. Se configuró un escenario que debía dar respuesta a la urgente crisis planteada. Sin dudas, en este sentido no hubo anticipación alguna.

Otra enseñanza de esta experiencia es que las plataformas científico-tecnológicas con equipos humanos de primer nivel e infraestructuras que fueron movilizadas para dar respuesta a las necesidades surgidas por el COVID-19 son fruto de décadas de construcción sostenida. Con relación a la UDELAR, la apuesta por la descentralización y el desarrollo de capacidades en los distintos territorios en sintonía con los sistemas socioproductivos de las distintas regiones lleva más de una década. En igual sentido, la formación de médicos en el exterior, el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas (PEDECIBA), la creación del IPMon, la acumulación en institutos como el IIBCE o el INIA, la Universidad Tecnológica, la creación de nuevas carreras en universidades privadas (UCU, ORT y Universidad de Montevideo [UM]) son parte de una trama institucional muy asimétrica y todavía concentrada, pero que se ha densificado sustantivamente en las últimas décadas. Esta experiencia también dejó en evidencia que es inconducente la tendencia a clasificar el conocimiento según sea aplicado o básico. Sí importa la calidad de este conocimiento, su capacidad de respuesta y su articulación interdisciplinar a nivel tanto local como global. Y en este concierto que funcionó orquestadamente fue clave también el rol de los poderes públicos para habilitar y reglamentar las condiciones para dar lugar a productos y procesos tecnológicos desarrollados endógenamente, incorporando la ciencia de datos en vista de generar modelos predictivos acerca del desarrollo de la pandemia.

Queda además el aprendizaje de los diferentes roles que tienen quienes gobiernan y asesoran e informan las políticas desde la ciencia. Como señala Ribeiro, este vínculo tan cercano que se dio entre la toma de decisiones y las áreas del conocimiento científico ha redundado en una nueva visibilidad para la ciencia, que ha convertido a estas personas en figuras cotidianas que pasaron a integrar los hogares uruguayos (Ribeiro, 2021). El GACH no fue convocado para actuar en la lógica de un gobierno de científicos, sino como asesores del gobierno, en un ámbito en el cual el límite entre ciencia y política estaba nítidamente definido en un contexto relativamente hostil para los vínculos entre ambas disciplinas (Caetano, 2021).

5. Reflexiones finales

Los problemas y desafíos imperantes requieren un abordaje acorde, en el cual los recursos, saberes y esfuerzos se orienten coordinadamente. El COVID-19 actuó como catalizador a través de un problema urgente, incierto y dramático que originó una misión clara de salud pública, en primer lugar, y que requirió una respuesta concertada, convergente y unánime. Ahora, la pregunta y el desafío es cómo se hace para gestar cambios más permanentes a partir de esos aprendizajes. Cómo se orienta proactivamente el sistema de ciencia, tecnología e innovación de Uruguay para la resolución de los desafíos del desarrollo humano sustentable. Esta experiencia puede quedar como un ejemplo virtuoso, pero pasajero, o servir como semilla de cambio para una política de CTI en estrecha cercanía y coordinación con los problemas del desarrollo. Las encrucijadas que hay por delante como país involucran al menos tres retos: el primero está relacionado con la generación de riqueza, agregado y captura de valor, diversificación de la matriz productiva y productividad; el segundo se relaciona con la desigualdad y la inclusión social, y el tercero está dado por lo ambiental (Alatorre y Porcile, 2021; Deagosto, 2020; Pascale, 2021). El dilema de cómo reducir la desigualdad debe vincularse con las preguntas de innovación y creación de riqueza, articulando el interés y el estudio por la inclusión social y las reformas del estado de bienestar asociados al problema de la desigualdad, con la preocupación por la productividad y las políticas de innovación que afectan el emprendimiento. Estas comunidades y discusiones deben integrarse en una visión de creación colectiva de valor (Mazzucato, 2021).

La relevancia de la interdependencia entre salud humana, animal y ambiental quedó bien presente con esta crisis causada por el COVID-19. Del mismo modo, existe una conciencia cada vez mayor sobre la importancia de contemplar los aspectos ambientales por razones tanto éticas y filosóficas como otras más pragmáticas, vinculadas a los nichos comerciales a los que puede acceder Uruguay y a la relación del ambiente saludable con el turismo. Estos tres retos se deberían concebir en forma relacionada e interdependiente, fundamentales para una consolidación democrática.

La superación de la desigualdad y la generación de riqueza, así como las utopías de movilidad social y de justicia social (Gerchunoff, 2020) son factores claves que inciden en la conformación de procesos transformativos densos, complejos, profundos y direccionados en un contexto en el cual se debe superar la trampa de los ingresos medios, donde la transformación productiva hacia actividades más complejas es pilar de la sostenibilidad del crecimiento en una apuesta por el desarrollo de nuevos sectores y actividades con productividad creciente (Bianchi, Isabella y Picasso, 2020).

Para qué, qué, cómo y quién son preguntas para incorporar en los estudios de las políticas para dar lugar a la importancia de los procesos de transformación hacia sociedades más sostenibles (Kaplinksy, 2021). Además de preguntas fundamentales como ¿por qué cambiar? (justificación), ¿hacia dónde? (visión) y ¿qué debemos hacer para lograr la visión? (cómo), importa motivar el proceso y sus dinámicas, posibles tensiones y contradicciones, por ejemplo, entre sostenibilidad ambiental, económica y social, y la gestión de los trade offs o compensaciones entre –por caso– actividades que generan riqueza pero dañan severamente el ambiente. En este llamado a las transformaciones y a un nuevo rol de las políticas de CTI debemos cambiar nuestros estilos de vida y la distribución del poder, y permitir una mayor participación cívica (Pérez y Murray Leach, 2018).

En síntesis, la experiencia del COVID-19 y las estrategias públicas para enfrentarla sostenidas en conocimiento e innovación demostraron la enorme relevancia de nutrir la construcción de capacidades académicas, de invertir en formación e infraestructura científica, y de la mirada del largo plazo para hacer de la ciencia, la tecnología y la innovación pilares del desarrollo humano sostenible. Esta ha sido una historia con muchos matices, pero uno de sus rasgos más nítidos fue el que se construyó en torno al GACH y la oportunidad de valorar y visibilizar que como país se necesita cuidar y apostar por estas actividades, para generar dinámicas virtuosas entre ciencia, investigación e innovación y políticas, entre conocimiento y desarrollo. Si esta experiencia es aprovechada como un laboratorio para aprender a vincularlos de otro modo, generando esos espacios de encuentro, buscando las intersecciones no solo entre un mundo y el otro, sino también dentro de las distintas disciplinas e instituciones vinculadas a CTI, así como dentro de los distintos dominios de políticas públicas, o la registramos como una excepción más dentro de nuestra historia nacional, depende de nosotros, la sociedad y sus comunidades políticas, académicas y sociales. Este quizás nuevo escenario está atravesado por tres retos simultáneos: generar riqueza, disminuir la desigualdad y avanzar sustantivamente en la sostenibilidad ambiental. Eso requiere conformar coaliciones para el cambio que integren una diversidad de actores y culturas, y en las cuales se defina claramente el porqué de la transformación, el qué, el cómo, el para quiénes y con quiénes se desplegarán estos procesos. En estas coaliciones es fundamental el aporte de los científicos y las ciencias para informar e influenciar las decisiones políticas, que finalmente serán responsabilidad de los decisores políticos elegidos democráticamente.

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