En 1983, el poder ejecutivo nacional asumió el compromiso de garantizar el derecho a la alimentación, señalando que la democracia sería una “ficción” si permite “cuerpos y mentes apagadas por la falta de alimentos”. La Presidencia de la Nación envió al Congreso de la Nación un proyecto de ley, sancionado ley N° 23.056 el 15 de marzo de 1984, que la facultaba a realizar acciones destinadas a enfrentar la crítica situación de deficiencia alimentaria aguda de la población más vulnerable y de pobreza extrema, y que denominó en situación de emergencia al Programa Alimentario Nacional. Algunos pasajes del proyecto de ley permiten observar la concepción de la problemática alimentaria como un problema de acceso a los alimentos:

La causa del hambre y la malnutrición en la Argentina no obedece fundamentalmente a la falta de alimentos. Una persona pasa hambre porque no puede comprar ni producir alimentos que necesita y no porque exista una escasez real de los mismos. Las causas son por lo tanto políticas, económicas y sociales y en estos mismos campos están también las soluciones. (Fundamentación del proyecto de ley presentado por la Presidencia de la Nación al Congreso Nacional, 1983 citado en Ierullo, 2010, p. 93-94)

Desde 1984 comienzan a implementarse sucesivas intervenciones que se suman al histórico Programa Materno Infantil, vigente desde 1936; Programa de Comedores Escolares, con sus orígenes en 1906 mediante el Servicio de Copa de Leche; y las prestaciones alimentarias de la Sociedad de Beneficencia de la Iglesia Católica que datan desde el siglo XIX y fueron continuadas por Cáritas Argentina desde 1956 (Britos, et al, 2003; Rozas Pagaza, 2001).

El objetivo general del PAN fue complementar la alimentación de familias pobres y especialmente de los grupos más vulnerables mediante la entrega de alimentos^[2] (Britos et al, 2003; Sordini, 2018). En principio, se implementa como un programa de emergencia por dos años pero, en 1986, se extiende por decisión del poder ejecutivo hasta el fin del mandato presidencial. En 1989, la nueva gestión de gobierno prescribe el PAN e instala el Bono Solidario de Emergencia con el mismo objetivo, pero reemplaza la entrega directa de alimentos por bonos para comprar alimentos en el mercado minorista. Mientras, en el plano municipal, a la disponibilidad permanente de la intervención alimentaria Asistencia a Emergencia se le suma en 1989 el programa Asistencia Familiar Directa. Ambas proponen asistir y complementar la alimentación de sectores sociales vulnerables mediante la entrega de una bolsa de alimentos secos. De esta manera, se instalan los programas alimentarios con carácter de “emergencia” que desde sus diseños se definen como paliativos, provisorios y asistenciales.

En el año 1990 se inaugura la línea de programas que tienen por objetivo promover estrategias de autoproducción para el consumo de alimentos, con una mirada agroecológica y la enunciación de la “soberanía alimentaria” como horizonte. Entran en vigencia el Pro-huerta de dependencia nacional, el Programa Alimentario Integral y Solidario (PAIS) desde la jurisdicción provincial y el Programa de desarrollo alimentario integral (PRODAI) mediante el Programa Municipal de Huertas. El PAIS también implementó la organización colectiva para realizar compras comunitarias. De los tres programas, el provincial se discontinuó en 1992 y los demás continúan en vigencia, con treinta años de trayectoria en la tarea de aumentar la disponibilidad, accesibilidad y variedad de alimentos, mediante la autoproducción de los mismos para complementar las necesidades alimentarias (MDS-INTA, 2011; Fica, 2017).

Arriban a la agenda de los PA, los financiamientos de organismos internacionales de crédito con el Programa Materno Infantil y Nutricional (PROMIN) en 1993, y el Fondo Participativo de Desarrollo Social (FOPAR) en 1995. Ambos brindan, en términos generales, asistencia técnica y financiera a espacios comunitarios que se ocupan de la necesidad colectiva de comer. También, se incorporan a la agenda alimentaria las intervenciones para los adultos y las adultas mayores con el ProBienestar, que desde 1992 está vigente en la actualidad, y el Programa Apoyo Solidario a Mayores (ASOMA) durante el periodo 1994-2001. En ellas se plantea el objetivo de complementar la alimentación de los adultos y las adultas mayores en condiciones de pobreza. El ProBienestar se focaliza en los afiliados al Instituto nacional de servicios sociales para los jubilados y pensionados y las jubiladas y pensionadas que cobran jubilación mínima, y el Asoma, en los desafiliados (Vinocur y Halperin, 2004).

También se amplía el despliegue de intervenciones materno-infantil. Entre 1993 y 2014 se implementó el programa de la Comisión de Lactancia Materna (CLAMA) de dependencia municipal, con el objetivo de promocionar la lactancia materna. Desde 1994 está en vigencia el Plan Vida, de dependencia provincial, focalizado en el binomio madre-hijo desde la gestación hasta los seis años del niño/a, con el objetivo de disminuir la desnutrición y la morbimortalidad infantil (Plan Vida, 2000, 2003). La prestación es una entrega diaria de leche fluida y un suplemento mensual en alimentos frescos y secos. Desde 2004 el programa comienza a llamarse Plan Más Vida, y si bien mantiene sus objetivos y población destinataria, reemplaza la entrega de alimentos por la transferencia monetaria de $600 mensuales, lo cual requiere modificar la participación de las Trabajadoras Vecinales y Comadres que implementaban el programa en el territorio (Sordini, 2019).

Si bien a lo largo de los años se incorporan diversos programas alimentarios focalizados en distintos sectores etarios o con modalidades de prestación diferentes, otros programas se “renuevan” cambiando de nombre. Por ejemplo, en el plano municipal, se discontinuó la Asistencia Familiar Directa pero se habilitó el Programa Alimentario Único (PAU), con similar objetivo y modalidad de prestación. En el año 2000, el poder ejecutivo dispone la creación del Sistema Alimentario Federal como una instancia de concentración entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios en pos de coordinar las acciones de asistencia alimentaria, propiciando la creación de un registro único de beneficiarios y beneficiarias en tanto múltiples programas se dirigen a hogares en condiciones de pobreza. En este contexto, desde el ámbito nacional, se crea el programa UNIDOS para nuclear al programa Asoma, ProHuerta y Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI). El objetivo de UNIDOS fue impulsar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar, fomentando mecanismos de asistencia, privilegiando el ámbito familiar y el fortalecimiento de las redes solidarias en la comunidad, y apoyando las estrategias de producción y autoconsumo de alimentos. Las prestaciones del programa incluían un apoyo económico a los grupos solidarios a través de transferencias (bolsones o cajas de alimentos secos), compras comunitarias de alimentos y autoproducción de alimentos. (Vinocur, Halperin, 2004). Sin embargo, a los pocos meses de vigencia, se discontinuó y continuó funcionando únicamente ProHuerta (Vinocur y Halperin, 2004).

En el año 2002 mediante el decreto 108/2002 se declaró la Emergencia Alimentaria Nacional y se reorientaron los fondos presupuestarios, profundizando la descentralización para reforzar programas sociales de salud y nutrición; en ese contexto se crea el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA). Se decreta como imprescindible la atención de las necesidades básicas alimentarias de la población en condiciones de vulnerabilidad y con riesgo de subsistencia.

En ese contexto de crisis, algunas organizaciones de la sociedad civil (Grupo Sophia, Fundación Poder Ciudadano, Grupo Vox Populi y Red Solidaria) realizaron una propuesta técnica titulada “El hambre más urgente” para demandar la atención de la nutrición, el cuidado de la salud y la estimulación temprana de todos los niños y niñas en situación de pobreza desde la concepción hasta los 5 años de edad en todo el país. Esta iniciativa fue acompañada por algunos medios de comunicación, vehiculizando su visibilización y la adhesión de más de un millón de firmas. De esta manera se logró el estatus de iniciativa popular para el consiguiente tratamiento parlamentario, como lo indica el Artículo 39 de la Constitución de la Nación Argentina (Archidiácono, 2012). Ese mismo año, el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales realizó el Foro para un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, con la participación de 300 técnicos y técnicas de organismos gubernamentales, legisladores/as, investigadores/as de universidades y centros de investigación, y miembros de organizaciones no gubernamentales reunidos durante dos días en la Biblioteca Nacional. Así, se dinamizó la discusión parlamentaria y se enriqueció y modificó la propuesta original, dando origen a la Ley 25.724 que creó el Programa Na­cional de Nutrición y Alimentación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA).

El PNSA articuló la multiplicidad de programas alimentarios preexistentes y pretendió unificar en una base única a sus destinatarios (Lava, 2014). Integró diversas participaciones vinculadas a la seguridad alimentaria, con una coordinación operativa desde el Ministerio de Desarrollo Social, buscando recuperar la comensalidad en el hogar y descentralizar las acciones hacia las provincias, a través de la transferencia de recursos y con el propósito de realizar intervenciones masivas en contraposición a la focalización (Abeyá, 2016). Se desplegaron cuatro líneas de acción: la entrega de alimentos en comedores escolares y comunitarios; los subsidios al consumo y complemento alimentario, mediante entrega inmediata de alimentos o transferencias de ingresos; financiamiento y apoyo técnico para promover la autoproducción de alimentos; promoción y educación alimentaria y nutricional (Lava, 2014).

Desde su diseño, se propone como una política alimentaria y nutricional explícita que se diferencia de las antecesoras numerosas acciones alimentarias, generalmente de asistencia directa (Aguirre, 2006). Sin embargo, después de una década de vigencia, otros estudios sostienen que el valor nutricional de las prestaciones resultó insuficiente, y los aportes monetarios tampoco aseguraron una efectiva contribución para reducir la inseguridad alimentaria; también hubo falta de regularidad en las entregas de las prestaciones y se presentaron retrasos en la ejecución de los convenios con las jurisdicciones (Perelmiter, 2016; Gamallo, 2017). Si bien el PNSA plantea el deber del Estado de garantizar el derecho a la alimentación de toda la ciudadanía, se focalizó, en condición de emergencia, en cubrir los requisitos nutricionales en niños y niñas de hasta 14 años, embarazadas, discapacitados y discapacitadas y, los adultos y las adultas mayores de 70 años en situación de pobreza. Aunque el programa surge en un contexto de “emergencia”, esa situación no es condición de su permanencia y el programa continua en vigencia en la actualidad. (Perelmiter, 2016; Gamallo, 2017).

Diversos programas se indexaron en la órbita del PNSA, por ejemplo ProHuerta del orden nacional. Otros programas modificaron aspectos de sus diseños para adecuarse a los lineamientos del PNSA, o se crearon orientados a dicha perspectiva. En el plano municipal el Programa Alimentario Único se discontinúa, e inicia el programa Complemento Alimentario Familiar para incorporar la transferencia de ingreso como modalidad de prestación; en 2005 se incorpora el programa municipal de Atención Domiciliaria para Adultos Mayores, que se focaliza en las personas desafiliadas del sistema de previsión social jubilatoria; en 2008 se implementa Asistencia Alimentaria Especial focalizada en personas con celiaquía; en 2012 el Programa de Educación saludable del municipio implementa los Kioskos Saludables en todas las escuelas del PGP.

Como se puede observar en la tabla N° 1, entre 2009 y 2015 se registra la mayor cantidad de intervenciones vigentes de manera simultánea. Dieciséis programas alimentarios del orden nacional, provincial y municipal se implementaron al mismo tiempo en el territorio del PGP. A partir del año 2016 se discontinuó el PROMIN, el FOPAR y Kioskos saludables; anteriormente, en dos mil catorce salió de vigencia CLAMA. En este contexto aparece Cáritas con Creciendo Sanos y, más tarde, el Fortalecimiento Red de Espacios Comunitarios, dependiente de la provincia de Buenos Aires, para acompañar con asistencia financiera a comedores comunitarios o merenderos.

En un contexto de profundización de la tasa de desempleo y de aumento de la pobreza, en el mes de septiembre de 2019 se sanciona la Ley 27.519, que prorroga hasta el 31 de diciembre del año 2022 la Emergencia Alimentaria Nacional dispuesta por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 108/2002, el cual declaró la Emergencia Alimentaria Nacional hasta el día 31 de diciembre de 2002 (BORA, 2020). En línea con las acciones que lleva adelante el PNSA, se implementa desde 2019 el Plan Argentina Contra el Hambre mediante la “Tarjeta AlimentAR”, para la promoción y el fortalecimiento del acceso a la canasta básica de alimentos. Se destina a madres y padres con hijos e hijas de hasta seis años de edad que al momento esté percibiendo la Asignación Universal por Hijo^[3] (AUH), mujeres embarazadas que perciben la Asignación Universal por Embarazo y personas discapacitadas destinatarias de la AUH. La prestación es una transferencia monetaria de $4000 para las familias con un hijo o hija y de $6000 para las familias con más de un hijo o hija menor de seis años. La tarjeta permite comprar alimentos en los comercios habilitados con servicio de posnet (MDS, 2020). Algunos estudios reconocen en la Asignación Universal por Hijo un alto impacto al gasto en alimentos de las familias en situación de pobreza (Salvia, et al, 2012; Britos et al, 2015; Andiñach, 2014; Abeyá, 2016; Sordini, 2018), por este motivo, se la incluye en la revisión sobre los PA, a pesar que desde su diseño no tenga dicho carácter.

Tabla 1: Programas alimentarios implementados en el Partido de General Pueyrredon en el periodo 1983-2020 según jurisdicción gubernamental^[4]

Fuente: elaboración propia

El entramado de los múltiples programas alimentarios configura una matriz en la que la urgencia y la emergencia alimentaria contornean las modalidades de prestación, las partidas presupuestarias, el diseño de sus objetivos, la focalización y las decisiones políticas que han hecho de la intervención contra el hambre una disputa permanente. El recorrido cronológico muestra que la vigencia permanente de estos programas, el sistemático cierre y apertura de intervenciones y la ampliación de la cobertura mediante la focalización de distintos grupos etarios no revirtió el problema alimentario, más bien lo acompañó en diversas modalidades de asistencia.

Siguiendo los datos del trabajo de campo, los programas alimentarios forman parte de los ingresos de los hogares de manera complementaria con otros programas sociales. A su vez, estas intervenciones también se complementan con otras estrategias para la obtención de alimentos. Las diversas generaciones se apoyan unas a otras para optimizar el acceso a los programas de acuerdo a las normas de compatibilidad que los mismos presentan. En todos los casos, la generación de los padres y madres y la de los hijos/as se complementan en diversos roles para optimizar todos los mecanismos que permiten aumentar los ingresos y no perder los programas conseguidos anteriormente. Los programas alimentarios acompañan la trayectoria de vida de las personas en condiciones de vulnerabilidad social porque:

a) Existe un programa alimentario para cada grupo etario.

b) Los programas alimentarios mantienen una vigencia permanente desde hace más de treinta y cinco años.

c) Los objetivos no se plantean para revertir las causas, sino para atenuar el conflicto alimentario de manera provisoria.

Los objetivos de las intervenciones

Los objetivos contornean el horizonte de posibilidades mediante las cuales el Estado atiende a la cuestión alimentaria. Siguiendo los registros mencionados las acciones predominantes en cada objetivo refieren a impulsar, mejorar, complementar, incentivar, promover, prevenir y fomentar en determinados sectores sociales su situación alimentaria hacia otros estadios. A partir de la lectura integral de todos los diseños de los programas alimentarios se observa un consenso en la definición de la cuestión alimentaria como un problema de acceso a los alimentos.

La cuestión alimentaria en tanto cuestión social también se estructura sobre las intervenciones que proponen como objetivos complementar la alimentación, brindar apoyo técnico y financiero a espacios comunitarios, disminuir la morbi-mortalidad infantil, promover hábitos saludables y realizar capacitación socio-alimentaria, promover estrategias de autoproducción y consumo de alimentos y disminuir las condiciones deficitarias de la alimentación de escolares. El objetivo de disminuir las condiciones deficitarias de la alimentación de escolares esta en vigencia desde inicio del siglo XX mediante la copa de leche escolar y los comedores escolares y, el objetivo de disminuir la morbi-mortalidad infantil está en agenda alimentaria desde la década de 1930, como se mencionó en el capítulo I. También en esa década aparecieron los primeros talleres populares sobre el consumo de alimentos que constituyen el antecedente al objetivo de fomentar la asistencia y promover hábitos saludables. Desde esta lectura, la definición sobre el problema alimentario y el modo de responder al mismo se apoya sobre cimientos de larga trayectoria.

El objetivo de complementar la alimentación es el principal en catorce intervenciones. En los años ochenta el PAN se implementa con el objetivo de complementar la alimentación de los hogares en condiciones de desocupación y pobreza y desde allí, numerosas intervenciones se implementan con ese mismo objetivo: de cobertura nacional el Bono Solidario de Emergencia, Unidos, PEA, ProBienestar, Asoma; de alcance provincial se implementó Asistencia Alimentaria Especial; y, de cobertura municipal se ubica Asistencia Familiar Directa, Programa Alimentario Único, Complemento Alimentario Familiar, Asistencia a Emergencia, Atención Domiciliaria a adultos mayores. Las intervenciones de Cáritas también se integran en esta línea mediante Ayuda Inmediata y Creciendo Sanos.

En la nominación de los programas subyace el carácter paliativo y provisorio de las intervenciones porque se nombran como programas de “asistencia”, “emergencia”, “ayuda”, “complemento”. Además, tanto por su simultaneidad en la implementación como por su consecución, cuando termina uno se inicia el siguiente, prevalece una fragmentación de la política alimentaria porque múltiples programas se proponen lo mismo, al mismo tiempo de manera permanente entre 1983 y 2018.

Desde los años noventa se han instalado en los contornos de la cuestión alimentaria hasta la actualidad los programas que proponen brindar apoyo técnico y financiero a espacios comunitarios. Este último objetivo fortalece y acompaña a las OSC que se resuelven la necesidad colectiva de comer. Como se desarrolló en el capítulo I, si bien los comedores comunitarios se improvisaron en una situación de emergencia con una expectativa de transitoriedad fueron acompañados por el apoyo técnico y financiero del PROMIN, el PRANI, el FOPAR y la Red de Fortalecimiento a Espacios Comunitarios. De esta manera, las políticas alimentarias han configuran también modalidades de comensalidad.

Las intervenciones que se proponen promover estrategias de autoproducción para el consumo de alimentos y mejorar la seguridad alimentaria tienen una trayectoria de treinta años que apela a la auto responsabilidad del problema alimentario en la que la mejora de la seguridad alimentaria se plantea como un horizonte.

Como se ilustra en el Gráfico N° 8, según los objetivos las intervenciones se entraman entre sí y se superponen. Por ejemplo, el programa ProHuerta para lograr su objetivo general también se propone promover hábitos saludables mediante talleres de huertas. El programa PROMIN para disminuir la morbi-mortalidad infantil también brinda apoyo técnico y financiero en los espacios comunitarios. El PNSA al definirse como una política integral que unifica y coordina todos los programas alimentarios nacionales vigentes se constituye por múltiples objetivos como fortalecer el desarrollo de organizaciones comunitarias, promover la autoproducción de alimentos, promover hábitos saludables y complementar la alimentación. Bajo el paraguas de garantizar la seguridad alimentaria se propone fomentar mecanismos de asistencia y promoción de hábitos saludables que privilegien el ámbito familiar y el fortalecimiento de redes solidarias en la comunidad y realizar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar mediante sus múltiples líneas de acción detalladas en el capítulo anterior. De esta manera, el PNSA propone una suerte de síntesis de múltiples programas pre-existentes en el marco del diseño de una política “integral” que, sin embargo, continuó con los criterios de focalización. Entonces, en perspectiva histórica, la “asistencia” y el carácter de “emergencia” han sido elementos transversales en todo el recorrido que constituyen los cimientos de la política alimentaria en Argentina desde 1983. Los múltiples programas que comparten los mismos objetivos conforman el archipiélago de intervenciones que, desde sus diseños, revelan más una fragmentación que una modalidad integral.