Los técnicos y profesionales y las técnicas y profesionales que gestionaron los programas alimentarios hacen políticas públicas. El saber sobre sus prácticas del hacer es un elemento constitutivo del diseño de la vida social porque el momento de producción de la acción es también un momento de reproducción en los contextos donde se escenifica la vida social (Giddens, 1998). El conjunto de actividades que despliegan implica reglas y recursos en diversos contextos de acción; así, su trabajo es producido y reproducido en condiciones de continuidad o de transformación. Por ello, las estructuras son constrictivas y habilitantes porque la constitución de los agentes y de la estructura representa una dualidad (Giddens, 1998). De esta manera, al revisar el recorrido histórico de las intervenciones las personas entrevistadas naturalizan y normalizan la permanente asistencia alimentaria que fue adquiriendo distintas nominaciones.

si uno va un poquito para atrás en el ministerio de acción social, con los distintos nombres que fue teniendo desde el ´83 para acá, siempre hubo programas alimentarios (E4, Técnico de Gestión Municipal)

en términos de programas sociales, todos los programas que hay miras para atrás y hubo uno dos tres cuatro todos parecidos, porque no hay mucho para inventar (E6, Técnica de Gestión Nacional)

Los modos de sociabilidad y de vivencialidad en la lógica de la gestión e implementación de los programas configura emociones en las/los técnicas/os ligadas a la acción. Se traman tejidos y significados que cristalizan límites para inventar, crear, innovar. Aparece la intervención alimentaria con un carácter constante, naturalizado y normalizado, en la experiencia diaria de la gestión pública. Siempre hubo programas alimentarios. El fraccionamiento burocrático que resulta de la descentralización funcional y atomización genera que la organización de actividades y/o complementariedad entre jurisdicciones distintas se torne, a menudo, innecesario o imposible (Oszlak, 2006). Entonces, si bien existen diversos programas parecidos -como menciona la persona entrevistada-, incluso de distinta jurisdicción gubernamental, en la práctica la complementariedad de los mismos resulta irreconciliable.

La superposición de intervenciones focalizada en la población con necesidades básicas insatisfechas refuerza la concepción de programas alimentarios parecidos^[2]. Además, las modalidades de prestación varían entre la entrega directa de alimentos secos, la entrega de la comida elaborada en comedores comunitarios o escolares, financiarización y apoyo técnico a proyectos de la organización de la sociedad civil, talleres sobre educación alimentaria saludable, huertas comunitarias y transferencias monetarias de ingresos. En este contexto, subyace en las narraciones de los técnicos y las técnicas las sensibilidades ligadas a la desilusión o decepción de no poder trabajar de manera colaborativa con otros espacios de gestión gubernamental que implementan programas similares porque las estructuras laborales se encuentran individualizadas.

Esto de trabajar en común no es tan fácil y ni hablar cuando es con una institución, con la otra, con la otra (…) vos seguís intentado, intentando, intentando, esa es la realidad. La verdad es que hemos atravesado una sociedad individualista que a veces trabajar en equipo cuesta (Técnica de Gestión Municipal)

Los modos de sociabilidad en el trabajo individual, indiferente y atomizado se hace cuerpo. En las prácticas del hacer de los técnicos y las técnicas se sacraliza la fragmentación, desarticulación, similitud en los objetivos, superposición territorial de intervenciones, focalización en la población con necesidades básicas insatisfechas. También, se registró con frecuencia el desconocimiento por parte de los técnicos y las técnicas de la gestión nacional sobre la implementación de programas de la gestión provincial, por ejemplo; aunque se trate de intervenciones que convergen en los mismos hogares destinatarios con prestaciones homologas.

Estas modalidades de trabajo configuran sensibilidades vinculadas a la impotencia que se asocian a la emoción de la frustración con la que se vivencia la desarticulación, el trabajo individualizado, la falta de cooperación y comunicación, las dificultades de coordinación que tensionan la disputa permanente entre lo administrativo-técnico y lo político. La frustración se siente en las interacciones sociales en las que se deja sin efecto un propósito, un objetivo, una intención sobre un modo de intervenir. De este modo, la desarticulación y fragmentación de los programas constituye a la práctica del hacer políticas públicas y se hace cuerpo en los y las agentes del Estado. Aparecen obturadas las expectativas porque más allá de las convicciones personales la práctica de hacer programas alimentarios es difícil de sostener en una modalidad de prestación acorde a los criterios de cada una de las personas entrevistadas.

la asistencia en alimentos tenía en si muchísimos déficit desde lo que es la implementación, más allá de lo que uno ideológicamente puede considerar y por eso se puso el acento en modificarlo, Mas allá de eso, en la práctica era muy difícil de sostener y que fuera asistencia de calidad (… ) Esto ya era una dificultad desde lo que uno pretende en cuanto a la dignidad de la persona, pero aun así, los últimos años se fue agravando lo que fue el circuito administrativo, para la adquisición de los alimentos. Entonces, desde todo punto de vista era para nosotros un sistema por demás deficitario. (E16, Técnica de Gestión Municipal)

Los modos de ver el mundo y la visión-del-otro se encuentra limitados por las condiciones materiales que la prestación del programa permite. La modalidad mediante la cual el Estado prescribe qué alimentos y de qué calidad se entregan define una mirada-del-otro-destinatario atravesada por la decepción que provoca la imposibilidad de actuar de otro modo. Desde la emoción resignación se pone en práctica un sistema por demás deficitario en el que resulta imposible intervenir sobre las condiciones alimentarias de los destinatarios y las destinatarias del programa de una manera acorde a su perspectiva ideológica. Por ello, las emociones son relacionales porque “son sentimientos directamente dirigidos a, y causados por, la acción de los otros” (Matthews, 1992, p. 151). Siguiendo a Von Scheve & Slaby (2019), las emociones no se producen en solitario, sino que, en ellas, se halla la subjetividad y la realidad social entrelazadas y, es en este sentido, que las emociones se hallan ligadas a la interacción social. En esta clave, la deficiencia de la prestación se tensiona con las concepciones e intenciones que los técnicos y las técnicas asocian a la dignidad de los destinatarios y las destinatarias.

La emoción de resignación se entrama con la emoción de frustración, relacionada con la imposibilidad de cumplir objetivos. En las vivencias de los técnicos y las técnicas, dichas emociones implican también encontrar limitada su capacidad de gestión, es decir, desplegar un bajo alcance en el nivel de cobertura, demorar en implementar el programa en el territorio, entregar de manera esporádica las prestaciones e incluso, no tener tareas asignadas. La desprocedimentalización de la administración pública implica la reducción de tareas y procedimientos a la vez que se prescinde de los saberes técnicos (Restrepo Medina, 2009). La abstención de las practicas del saber-hacer de los y las trabajadores/as de la gestión profundiza las sensibilidades asociadas a la frustración. Por ejemplo, la voz de los técnicos y las técnicas que se desempeñaron en el programa Unidos, entre 1999 y 2001, denotan la tensión entre los vestigios del modelo burocrático y la desprocedimentalización propia de la época. Mientras el programa Unidos se proponía la meta de una entrega mensual de alimentos, solo realizó una entrega cada seis meses.

Unidos no supo en la gestión, no supo a quién comprarles, cuáles eran los procesos administrativos para la compra, qué logística había que hacer para el material, después que llamaste a una licitación y tardaron 6 meses en entregarte, vos querían 25 productos y tenías 5 ¿Qué hacías? Tenías que seguir esperando. (E21, Técnica de Gestión Nacional)

La imposibilidad de dar respuestas y esperar limita la capacidad de acción. Ante esta disposición, los y las trabajadores/as desarrollan mecanismos de soportabilidad que permiten atenuar el conflicto, aceptar las condiciones y continuar su trabajo en sus formas posibles. Sin embargo, la descentralización, desburocratización y falta de recursos en la dualidad agente-estructura (Giddens, 1998) predomina. En este contexto, la masividad de las políticas y la vigencia permanente de las mismas ha configurado tramas de sensibilidades de indignación, hartazgo, enojo e ira en los agentes del Estado que las implementan. Tanto la discontinuidad de las entregas como el contenido de las prestaciones se ha vivenciado como frustración y resignación en los/as técnicos/as y profesionales de la gestión pública. De esta manera se configura una trama de sensibilidades que se tensionan, se contradicen, se solapan e impulsan la acción de hacer políticas alimentarias.

Como país que tengamos que tener todavía hoy el reclamo por políticas compensatorias en alimentos es dramático (…) a mí me parece terrible que mes a mes sube la población, y eso que llegamos a nada…a nada…creo que no toda la gente que esta con un déficit accede al programa (…) que tengamos muchas personas en el padrón significa que hay muchas situaciones críticas (…) pero tenemos que trabajar desde la política social que es lo que hacemos los compañeros que estamos en territorio para ver cómo esa familia puede hacer uso de ese programa para después despegar (E18, Técnica de Gestión Municipal)

La masividad de las prestaciones y la vigencia permanente de las mismas indica que la necesidad alimentaria en la población no se ha revertido. El egreso de los destinatarios y las destinatarias, el despegue del programa, se conoce como un horizonte y una prescripción moral, en relación a lo aceptado y aceptable en la sociedad, porque indica la superación de las condiciones de necesidad. Sin embargo, en la práctica impera el dramatismo por el aumento de la cantidad de destinatarios. Con el paso de los años, la masividad en el alcance de la cobertura se va constituyendo como aceptable a través de mecanismos de soportabilidad social (Scribano, 2010, 2015) que regulan las expectativas frustradas y resisten al conflicto.

La revisión exhaustiva e histórica de las intervenciones implementadas muestra los modos en los que el Estado implementa la integración y cohesión social. Estas son las maneras de dar respuesta al problema alimentario porque en la definición de los objetivos de las intervenciones subyace un tipo de sociedad deseable. Siguiendo a Bourdieu, “el Estado es el principio de organización del consentimiento como adhesión al orden social […] que es el fundamento necesario no solo de un consenso sino de la existencia misma de las relaciones que conducen a un disenso” (Bourdieu, 2014, p. 8). De esta manera, las emociones de los técnicos/as y profesionales denotan la vivencialidad de una época en la que el hambre acecha y las intervenciones se experiencian como ineficientes, fragmentadas, parecidas y permanentes.

La vigencia permanente de los programas alimentarios asistenciales y de emergencia es el orden social. Las prestaciones paliativas y de calidad cuestionable, desde la voz de quienes las implementan, constituyen el modo en el que se estructura la intervención sobre el problema alimentario en la pobreza. Los programas performan la organización cotidiana del trabajo diario de técnicos/as porque delimitan el consentimiento sobre el modo del resolver al problema alimentario y, además, marcan los disensos sobre las modalidades de intervención que la propia estructura política admite y tolera.

Regulación de las emociones: fantasmas y fantasías sociales

Los técnicos y profesionales y las técnicas y profesionales que vivencian a diario el trabajo en torno al problema del hambre van incorporando en su costumbre las (in)tolerancias a los contextos de desigualdad. En la frustración, la resignación, el enojo y la ira emergen mecanismos de soportabilidad social que permiten la regulación de las emociones porque operan de manera desapercibida, como parte de la normalización de la vida y del común sentido (Scribano, 2012). En este apartado se observará la activación de mecanismos de soportabilidad social para la regulación de las emociones en relación a las dos modalidades de prestación con mayor alcance de cobertura y masividad en el periodo estudiado: las entregas directas de alimentos secos y las transferencias monetarias de ingresos. El predominio de estas últimas implica un giro significativo respecto al rol del mercado en el problema alimentario.

Una amplia bibliografía discute en torno al rol de las políticas sociales en los procesos de integración social y la (des)mercantilización de sus prestaciones (Esping Andersen, 1990; Grassi, 2003; Danani, 2009; Adelantado, 2009). Como afirma Adelantado (2009) la política social interviene en el sector mercantil a través de la definición de qué es o no una mercancía. La desmercantilización es un resultado contradictorio, parcial y fragmentario, ya que se inscribe tanto en el distanciamiento del mercado para la satisfacción de necesidades, como en las reivindicaciones de los trabajadores (Danani, 2009). Es decir, los programas de transferencias de ingresos no des-mercantilizan las necesidades sino, las direccionan al mercado. Además, si los subsidios son bajos y están asociados al estigma social, el mismo sistema de ayuda empujara a las personas a participar en el mercado (Esping Andersen, 1990).

En la narración de los técnicos y las técnicas, sobre el reemplazo de la bolsa/caja/módulo de alimentos por una transferencias de ingreso bancarizada, subyacen expectativas y contradicciones en relación al cambio en la modalidad de prestación y los marcos normativos con enfoque de derechos sociales que contextualizan a la intervención.

En la trayectoria de programas estudiados predomina la entrega de módulos de alimentos secos. En tanto son transportables, baratos y provistos por las grandes concentraciones de capital industrial y principales proveedores del aparato estatal (Aguirre, 2005), su fácil distribución y bajo costo de logística provocan un detrimento de la entrega de alimentos frescos. De esta manera, a pesar de los múltiples objetivos que propusieron los programas la mayor parte de sus presupuestos se destinó a la entrega de módulos de alimentos (Aguirre, 1990; Britos et al, 2003). Este tipo de prestación presenta un carácter fuertemente prescriptivo sobre la alimentación de las personas destinatarias.

la familia no elige, de que yo elijo si comen fideos o arroz, como Estado, y entonces vos comes como yo elijo, la marca que yo elijo y todo lo demás (E2, Técnica de gestión municipal)

De esta manera el Estado normatiza y normaliza (Grassi, 2003) los alimentos que sus prestaciones habilitan. Diversos estudios señalan que las cajas de alimentos en algunos casos no cubrían las necesidades de una familia durante un mes (Britos et al, 2003; Aguirre, 2005). En la mayoría de los casos las entregas no eran mensuales, sino más esporádicas, entre siete y nueve veces en el año. Y por otro lado, si bien la prestación se focalizaba en determinado grupo etario del hogar esos alimentos se comparten y diluyen en el grupo familiar (Aguirre, 1990; Britos, et.al., 2003; Maceira y Stechina, 2008, entre otros).

Desde el cambio de milenio las prestaciones alimentarias viraron hacia la transferencia de ingresos monetarios. Algunos autores (Britos, et.al, 2015), sostienen que este mecanismo otorgo cierta “autonomía” a las personas titulares en la elección de alimentos dentro de las posibilidades de compra condicionada por los montos. Además, se reivindica la implementación de las tarjetas magnéticas con el argumento de evitar las redes clientelares y su utilización en todos los comercios adheridos al sistema posnet (Britos, et.al, 2015).

esta persona tiene que tener en sus manos la posibilidad de comprar, de elegir y tiene que tener garantizado este derecho. Podría decir yo desde lo profesional se reconocía ese derecho pero en la práctica no lo estaba porque había alguna circunstancia que hacía que ese mes no lo recibiera o recibiera una asistencia [bolsón de alimentos secos] con una calidad menor a lo que uno pretendería desde el punto de vista técnico. Esteee…era mucha la contradicción para nosotros, técnicamente y profesionalmente, era mucha la contradicción. Sigue habiendo contradicción porque el monto es limitado a lo que se pretende, es un monto de 200 pesos^[3]. Entonces donde yo tengo un objetivo con una familia en estado de vulnerabilidad, que hace que tenga que estar comprometida en respaldar durante X tiempo como Estado, bueno 200 pesos no es….lo que pasa es otra lucha a hacer (…) en realidad el monto hace a la práctica, que uno bueno diga “es poco” y nosotros lo sabemos, pero también ese este programa permite otras cuestiones porque la persona siente un reconocimiento de lo que está siendo una vida, un reconocimiento desde el Estado de algo. En cambio acá es el cara a cara con la persona y el yo decir “bueno yo tengo esta tarjeta que a mí me permite tal cosa” es saber eso y el sentirse contenido por el otro. El sentirse dentro de un sistema no caído del sistema. Dentro de ese sistema. Desde este programa que nosotras decimos, hay muchas cuestiones desde lo ideológico, la seguridad alimentaria es una cuestión política, la soberanía alimentaria también lo es, pero el derecho a la alimenta…también lo es. (E14, Técnica de Gestión Municipal)

En este relato, aparece un conjunto de pre-suposiciones y sentidos sobre los modos de intervenir en la cuestión alimentaria. La noción de seguridad y soberanía alimentaria emerge como estructura que organizan la mirada sobre la problemática. Ante el fantasma del hambre y la desigualdad social aparece en la narración la soberanía alimentaria como horizonte deseable. La fantasía sobre “tener en sus manos la posibilidad de comprar” opera como mecanismo de soportabilidad social ante el fantasma del bajo costo de la prestación y la situación de pobreza, en un contexto en el que el acceso a los alimentos es mediante el mercado. Esta contradicción se acepta con resignación. Sin embargo, la bancarización de las transferencias de ingresos, a pesar de su bajo monto, se define como un reconocimiento y como una contención. El hambre y la emergencia alimentaria opera como un fantasma que es regulado por la fantasía de que los y las titulares de la prestación sientan reconocimiento porque tienen en sus manos la posibilidad de comprar.

De esta manera, la fantasía opera ocluyendo el conflicto porque es eficiente en ocultar los antagonismos. Siguiendo a Scribano, “las fantasías sociales ocultan mostrando. Hacen aceptables conflictos estructurales invisibilizándolos, desplazando la mirada social hacia a otros objetos de la escenificación fantasmática” (2004:9). Así, emerge la soberanía alimentaria como un horizonte deseable. La fantasía guía al deseo ocultando las causas estructurales de la desigualdad y el hambre. Mientras, los alimentos son mercancía sus precios se encuentran en aumento constante (Aguirre, 2015).

Así, se oculta el nodo central del problema de hambre mostrándolo explícitamente: el mercado como regulador de las energías disponibles para la reproducción de la vida. Estas relaciones permiten desplazar la mirada social hacia otros elementos del escenario que ofrecen las transferencias monetarias de ingresos como por ejemplo, evitar las redes clientelares, reintegrar el 5% del impuesto al valor agregado en cada transacción de débito bancario, reivindicar la “elección” de los alimentos en el mercado, etc.

En este contexto de amplia desigualdad y pobreza resulta tranquilizador aceptar la fantasía como explicación de la problemática. En circunstancias de permanente frustración, ira y resignación tomar a la soberanía alimentaria como orientación de la acción regula el conflicto porque opera como un mecanismo de soportabilidad social. Entonces, ante el fantasma del hambre interviene la fantasía de que las transferencias monetarias garantizan soberanía alimentaria. Se consagra y naturaliza lo falso como condición social de posibilidad. Se sacraliza el derecho a “elegir alimentos en el mercado”, condicionado por los montos de la prestación y la oferta, en detrimento de las entregas de bolsones de alimentos en los que el Estado intervenía de un modo prescriptivo. Entonces, en la práctica, se trata más de un derecho a comprar que de un derecho a la alimentación.

Sobre derechos y fantasías sociales

Cuando los objetivos de los programas alimentarios proponen garantizar la seguridad alimentaria se enmarcan en un contexto internacional que legitima los derechos reconocidos en tratados y pactos internacionales. El enfoque de derechos busca contribuir a que los Estados puedan cumplir con las obligaciones que les compete en virtud de los mandatos incorporados en las constituciones políticas, sus compromisos aplicados en los pactos y tratados internacionales, que en muchos países de la región tienen jerarquía constitucional y el marco actual en que se desarrollan el conjunto de políticas y de estrategias focalizadas, que en la mayoría de los casos distan de ser respetuosas de los derechos humanos (Pautassi, 2010).

La seguridad alimentaria es el derecho de todas las personas a tener una alimentación cultural y nutricionalmente adecuada y suficiente. Se trata de un concepto utilizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) desde los años setenta. En 2001 se instituyeron cumbres paralelas a las realizadas por FAO que definieron a la Soberanía Alimentaria como el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos. Así, los derechos fijan marcos para la definición de políticas e inciden no sólo en sus contenidos u orientación, sino también en los procesos de elaboración e implementación, evaluación y fiscalización. Los derechos delinean una orientación para las definiciones habilitando al Estado un espacio de discreción para elegir las medidas específicas para garantizar esos derechos (Abramovich y Pautassi, 2009).

El discurso sobre el derecho a la alimentación y el derecho a la seguridad y soberanía alimentaria constituyen la otra cara de la moneda que mitiga la desigualdad y la expropiación de las energías que el modelo de acumulación dispone. En este contexto, la resignación se vincula también con la imposibilidad de ruptura con el conflicto permanente de amplios sectores sociales que, desde hace décadas, nutren las listas de destinatarios y destinatarias de programas sociales.

En esta complejidad, se cristalizan emociones en las/os técnicas/os vinculadas a la frustración y a la resignación, porque el uso de la retórica de los derechos se materializa, en un modelo de acumulación vulnerable, a través de una prestación que “se consolida en una suerte de “ficción ciudadana” en lugar de consolidación en un marco de derechos de un modelo económico sólido” (Abramovich y Pautassi, 2009:281).

Si bien el enfoque de derechos orienta al diseño de los programas alimentarios las estrategias de gestión e implementación permanecen ligadas a la interrelación de las esferas del bienestar (Adelantado et al, 2000) ubicadas en una estructura económica en la que prevalece la desigualdad. Sin embargo, el discurso sobre el enfoque de derechos aparece como una fantasía social que explica y justifica el problema del hambre. Ante el fantasma del no-acceso a los alimentos las transferencias de ingresos mitigan ese conflicto. Si bien el problema alimentario es social y estructural la intervención le adjudica a cada titular una “autonomía” y “responsabilidad individual” sobre el uso del monto de la prestación. Así, se consagra y naturaliza la fantasía del derecho a la alimentación como condición social posible y como reverso necesario de la dominación al narrar el escenario de la acumulación y la desigualdad.