Acción política, trayectoria empresarial y reestructuración urbana en Córdoba

Carolina Cisterna^[1], Juan Pablo Del Río^[2] y Violeta Ventura^[3]

Hacia la consolidación del capital promotor avanzado

El presente escrito se basa en una investigación doctoral previa (Cisterna, 2023)^[4], la cual se enfocó en el análisis de la dimensión espacial de los procesos de mercantilización y neoliberalización de los espacios urbanos en la ciudad de Córdoba. La principal apuesta teórico-metodológica de dicha investigación fue examinar la relación entre las estrategias de los promotores inmobiliarios, la gestión urbana y los mercados de suelo.

Este capítulo se centra principalmente en el tratamiento de la primera dimensión de análisis. Por ello a continuación nos preguntamos: ¿cómo el capital promotor en la ciudad de Córdoba ha logrado consolidarse como un promotor avanzado con la capacidad de modelar determinadas instituciones urbanas y operar a una escala sin precedentes en la producción urbana local? Con esta orientación, se explorarán sus interacciones, negociaciones y enfrentamientos con la gestión municipal. También se examinará el proceso de organización colectiva empresarial que dio lugar a nuevas formas de acción sectorial. Estos elementos, en combinación con el análisis de la trayectoria empresarial y su estrategia territorial, son claves interpretativas fundamentales para comprender cómo este actor adquirió una posición hegemónica en la reestructuración del sudoeste de la ciudad.

Diversos autores han conceptualizado la promoción inmobiliaria y sus particularidades latinoamericanas (Topalov, 1979; Topalov y Velázquez Carrillo, 1984; Schteingart, 1979; Smolka, 1987; Jaramillo, 1999, 2009 y 2021; Abramo, 1987 y 2011). Reinterpretando estas lecturas, aquí se concibe que un promotor inmobiliario es un agente complejo que actúa tanto desde la lógica de la ganancia como de la especulación. A través de acciones estratégicas, el promotor busca interpretar, influir y modificar la estructura urbana para capitalizar rentas. En la dinámica de la producción inmobiliaria y la configuración del espacio construido, su acción empresarial se pone “en juego” en las formas organizativas y en su capacidad de agencia económica y financiera para modelar el espacio construido. Pero, también, consideramos que resulta relevante incorporar la dimensión del trabajo político en las estrategias territoriales del promotor para mercantilizar el suelo urbano.

Desde esta perspectiva, partimos de la hipótesis de que el caso de estudio del promotor inmobiliario que analizaremos en la ciudad de Córdoba puede ser interpretado como una forma de promoción inmobiliaria avanzada. Esta forma de promoción se caracteriza por la magnitud del capital movilizado; la escala urbana a la que opera el capital; la temporalidad que presenta el ciclo de desarrollo de sus operaciones inmobiliarias; el despliegue de estrategias que inciden en la transformación de la estructura urbana e inducen los movimientos en los precios del suelo; y, por último, la incidencia del capital promotor en la regulación y en el diseño de la modalidad de gestión urbana, instancia en la cual el sector inmobiliario privado comparte funciones de orientación del crecimiento urbano con el sector público.

Estas formas de promoción inmobiliaria guardan estrecha relación con la tendencia de la especulación inductiva que se intensifica con las políticas urbanas neoliberales (Jaramillo, 2021). A diferencia de la especulación inmobiliaria pasiva, bajo esta modalidad de especulación el capital no encuentra límites para su expansión. El primer motivo es que el agente no está sometido a esperar e interpretar o adivinar dónde y cuándo se producirán los cambios abruptos en los precios del suelo. Por el contrario, siempre que se disponga de una magnitud importante de capital para realizar operaciones urbanísticas de gran escala, el promotor puede determinar las coordenadas en las que se producirá el movimiento de precios. Pero para que este proceso ocurra, el agente debe lograr transgredir la estructura de la convención de usos del suelo vigente y el Estado debe actuar como facilitador.

Con base al planteo de Jaramillo, una segunda característica de la especulación inductiva es la apariencia de una operación productiva y no especulativa. El agente no compra tierra para venderla luego con las mismas características. En decir, el producto inmobiliario que se comercializará posteriormente presenta otra apariencia pero incorpora los incrementos en las rentas urbanas que el promotor direccionó hacia ese lugar. La capacidad del especulador inductivo de desencadenar el incremento de los precios debilita la posición de anticipación del propietario previo. De allí que para Jaramillo (2021), lo substancial de la eventual ganancia extraordinaria de las operaciones inmobiliarias a realizarse en dicho lugar queda en manos del actor que indujo el proceso, quien eventualmente puede hacer negocios con una tasa de ganancia superior a la normal.

En este marco, el caso de estudio que presentamos aporta al debate más amplio acerca de cómo la promoción inmobiliaria intensifica el proceso de mercantilización del espacio urbano en la etapa de la reestructuración neoliberal (Pirez, 2016). No se trata de una investigación aislada, sino de una ventana que permite adentrarnos en el análisis detallado de las estrategias que despliegan los promotores urbanos avanzados, frente a la forma de la financiarización subordinada en el contexto nacional (Socoloff, 2021), cuyo principal rasgo es la restricción del mercado de capitales y la inexistencia de un mecanismo de financiamiento a largo plazo, con una relativa desconexión del sistema financiero en la producción inmobiliaria.

El caso muestra, entonces, que pese a los esfuerzos realizados por el capital promotor para explorar al máximo las posibilidades de articulación del negocio inmobiliario con el capital financiero, su consolidación ‒como un promotor urbano avanzado‒ se explicaría mayormente por el modo en que la acción empresarial organizada logró construir una coalición local en torno a una nueva infraestructura normativa que potenció los procesos de especulación inductiva, permitiendo al promotor tener una posición hegemónica sobre los propietarios del suelo en la reestructuración urbana del sudoeste de la ciudad.

Esto no implica que el estudio de la trayectoria del promotor aquí analizado y el cambio de sus estrategias no deban ser interpretados a la luz de un contexto mayor. Por el contrario, tanto la interpelación del gobierno local al sector inmobiliario (2004) como los efectos de las crisis (2008) financiera internacional y política nacional (asociada al conflicto del gobierno nacional con el sector agropecuario) contribuyeron, junto con el agotamiento del ciclo de crecimiento económico (2012), al amesetamiento de la dinámica inmobiliaria observada en la década del 2010 (Cisterna, 2023). Y fue en el marco de estas crisis que la empresa analizada registró su principal mutación, lo que nos permite explorar nuevas formas de interacción público-privadas, formatos de asociación empresarial y una clara disputa por el control de la regulación urbana.

Desde esta perspectiva, el capítulo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección, presentaremos la dimensión política de la acción empresarial del capital promotor para comprender cómo este tipo de capital se ha establecido como un agente colectivo y ha incidido en la esfera de la estatalidad urbana. Se aborda su organización a partir de la constitución de la Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos de Córdoba (CEDUC) como proceso de organización empresarial y herramienta política.

En una tercera sección, se examina la materialización de la agenda urbana de la CEDUC asociada a la sanción de la Ordenanza Municipal de Convenios Urbanísticos N.° 12077/12. Este hito será caracterizado como una conquista de la institucionalidad urbana por parte del capital promotor y una pieza regulatoria clave para comprender el surgimiento de la megaurbanización de Manantiales en el sudoeste de la ciudad.

En paralelo, se reconstruye la trayectoria empresarial del Grupo EDISUR, una empresa líder en la promoción urbana provincial y nacional. El objetivo es reconocer tanto sus estrategias productivas y financieras como aquellas de valorización inmobiliaria. El análisis de este caso proporciona indicios de nuevas formas de promoción y de articulación de este capital inmobiliario con el espacio y la estatidad urbana.

En una cuarta sección, se analizan las estrategias de territorialización de la empresa y la reestructuración urbana del sudoeste de la ciudad a través de la megaurbanización de Manantiales. En este plano de análisis, se presentan los arreglos institucionales promovidos por los convenios urbanísticos impulsados por el capital promotor y su vinculación con los procesos de valorización del suelo urbano y capitalización de la renta.

La dimensión política de la acción empresarial inmobiliaria

La Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos de Córdoba (CEDUC) disputó desde sus inicios poder urbano (Leyva Botero, 2012) y como actor empresarial colectivo logró inscribirse en la agenda pública mediante nuevos arreglos institucionales (Brenner, Peck, Theodore, 2015), que habilitaron y amplificaron su acción territorial.

En esta línea, la sociología económica reciente ha generado una producción fructífera en torno a la acción empresarial (Dossi y Lissin, 2011; Gaggero, 2012; Socoloff, 2013; Raspall, 2014; Capdevielle, 2016, entre otros). Los agentes económicos y las estructuras de reproducción ya no son concebidos únicamente desde la lógica de la maximización de ganancias, sino que se analizan desde diversas dimensiones prácticas (Gaggero, 2012). Dossin y Lissin (2011) sostienen que cuando las corporaciones empresariales se organizan para canalizar sus necesidades a través de organizaciones representativas, estamos ante una acción empresarial organizada: un proceso de articulación de capitales en el que las organizaciones enfrentan el desafío de unificar posiciones diversas (y contradictorias entre sí) y organizarlas en acciones políticas colectivas consensuadas y parcialmente homogéneas de cara a sus relaciones con el ámbito político-institucional (Dossi y Lissin, 2011).

Entendiendo de esta manera la acción colectiva empresarial, en este capítulo exploramos el resultado del trabajo de la CEDUC, en tanto organización gremial y actor político, y su accionar colectivo en la política urbana de Córdoba y en la producción de la ciudad. Ahora bien, ¿desde cuándo, de qué manera, con qué propósito y por qué los promotores inmobiliarios de la ciudad de Córdoba actuaron colectivamente? Y, sobre todo, ¿cuáles fueron los efectos institucionales de esta acción empresarial organizada?

La génesis de la CEDUC está estrechamente relacionada con la interpelación que el juecismo hizo al sector inmobiliario en los primeros años de su mandato. En esencia, la coyuntura local indujo al capital promotor cordobés a prefigurar una estrategia corporativa colectiva. Esto sucedió a mitad de año 2004. En ese entonces, la CEDUC nucleó a 19 empresas de la provincia, en respuesta a este nuevo panorama político local. Como se verá, la Cámara tuvo primero una postura defensiva y luego asumió una posición más activa y propositiva.

Durante su mandato entre 2003 y 2007, Luis Juez ocupó el cargo de intendente de la ciudad de Córdoba. Su gestión se presentó en oposición a la flexibilización urbana (Peresini, 2020) y a las denuncias de corrupción que habían caracterizado a la administración anterior^[5]. En ese contexto, Juez asumió la intendencia con una propuesta de gestión urbana rupturista (Lemma, 2017) y provocó un intenso debate sobre el desarrollo inmobiliario, la política urbana y las prácticas del capital inmobiliario. Pocos meses después de asumir, además de sus declaraciones públicas que confrontaban con el sector inmobiliario, adoptó medidas concretas para regular el desarrollo inmobiliario. En este marco, el Ejecutivo municipal paralizó habilitaciones, permisos de obra y aprobaciones urbanísticas para regularizar diversas situaciones administrativas en lugares claves de la ciudad (barrios céntricos y áreas periféricas).

Estas prácticas de gestión urbana fueron lo que impulsó a los empresarios de Córdoba a organizarse a través de la CEDUC (Cisterna, 2023). Esta dinámica de acción y reacción quedó clara en el acto de lanzamiento de la Cámara, donde Martín Amengual (primer presidente de la CEDUC) expresó que la nueva entidad se había creado como respuesta a “la mala predisposición hacia los desarrollistas con que inició su gestión el intendente Luis Juez” (Amengual en La Voz, 2007).

En síntesis, frente al cambio de las condiciones institucionales, el capital promotor respondió con acciones empresariales colectivas que se materializaron en la creación de una herramienta gremial, la Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos de Córdoba (CEDUC). Esta entidad se convirtió en un cuerpo de acción corporativa destinado a ejercer presión y obtener las respuestas institucionales acorde con los intereses del sector. Ahora bien, ¿cuál era el perfil empresarial y la estructura organizacional de este actor corporativo?

Hacia el año 2019, la CEDUC ya representaba a 30 empresas. El 29 % de ellas se dedicaba a la construcción por encargo, estableciendo un esquema de vinculación entre promotores y constructores durante el proceso productivo. El 71 % restante eran empresas promotoras, aunque presentaban importantes diferencias en cuanto a la escala de integración y el volumen de producción. En este sentido, la Cámara reunía empresas promotoras que inicialmente surgieron como constructoras o simples inmobiliarias y que progresivamente diversificaron sus actividades hacia la promoción inmobiliaria mientras, en paralelo, mantenían su actividad económica original. Asimismo, la CEDUC congregaba promotores de gran tamaño, con altos volúmenes de producción, niveles elevados de complejidad en el proceso productivo y en sus estructuras organizacionales. En este último grupo se ubicaba la empresa EDISUR.

Un dato adicional que es crucial para comprender la relevancia de EDISUR en el ámbito empresarial y su influencia política en la defensa de los intereses sectoriales radica en el papel protagónico que ocupó en la CEDUC. A pesar de la heterogeneidad en la composición de la Cámara, fueron los grandes empresarios ligados a la promoción inmobiliaria los que ejercieron un liderazgo político dentro de la CEDUC. En este contexto, el Grupo EDISUR ocupó una posición destacada al asumir la dirección de la Cámara desde su fundación.

La materialización institucional de la agenda urbana empresarial

La CEDUC se presenta como un actor central para comprender las formas de organización colectiva adoptadas por la promoción inmobiliaria en la ciudad de Córdoba. Por ello nos preguntamos: ¿cuál fue su capacidad de lobby? ¿Cómo incidió en la agenda de la gestión urbana local? ¿Qué vínculos consolidó con el sector público? ¿Qué nivel de control logró sobre la institucionalidad urbana?

Antes de responder estos interrogantes, comencemos por decir que la acción política de la CEDUC estuvo enraizada tanto en la coyuntura política local como en el contexto macroeconómico nacional. Durante los años 2000-2010, las demandas sectoriales locales estuvieron principalmente vinculadas con la escasez de créditos hipotecarios para las clases medias y los límites territoriales que enfrentaba el capital promotor en la ciudad de Córdoba, producto de restricciones normativas y la capacidad de carga de las infraestructuras. Como se mencionó antes, estas demandas, combinadas con el impacto de la crisis financiera global y nacional de 2008 en el mercado inmobiliario, prepararon el terreno para que la acción colectiva de la CEDUC adquiriera un tono más ofensivo.

Frente a este contexto, el desempeño de la CEDUC demostró ser altamente efectivo en términos de influencia en las condiciones institucionales locales para moldear la forma de “hacer” ciudad. Un aspecto crucial para comprender la productividad jurídica y territorial de la Cámara radica en la sistemática estrategia desplegada para consolidar una agenda de gobernanza local basada en la concertación público-privada.

En este sentido, uno de los primeros objetivos de la CEDUC fue reconfigurar el Plan Director de la ciudad y la promoción de un nuevo espacio de diálogo público-privado para abordar las políticas urbanas y las prioridades de inversiones públicas. En 2006, apenas dos años después de su creación, la administración de Luis Juez estableció una mesa de trabajo para elaborar un nuevo Plan Director Urbanístico para la ciudad, con la participación activa de la Cámara. Este paso marcó un hito y fue interpretado por la CEDUC como un reconocimiento estatal a la importancia de los promotores inmobiliarios en la política urbana.

La constitución de este espacio participativo fue percibida por la CEDUC como una validación de los desarrolladores como legítimos actores para incidir en la política urbana. Se inició así un período de declive para el juecismo y un aumento en la influencia de la Cámara. La eficacia de la acción empresarial debilitó la posición del intendente, quien en un principio había implementado medidas como la paralización de habilitaciones, obras u aprobaciones urbanísticas.

En el año 2007, tan solo un año después, la mencionada mesa de trabajo se formalizó y se transformó en el Consejo de Planificación Urbanística de la Ciudad de Córdoba (CPU). A medida que avanzaba el año 2008, la concertación público-privada se estableció firmemente como un tema crucial en la agenda del capital promotor y en la gestión urbana. En este espacio, se argumentaba la necesidad de “modernizar” la actividad del sector inmobiliario y crear condiciones de inversión más favorables para el capital inmobiliario. De esta manera, la CEDUC logró uno de sus principales objetivos iniciales: establecer mecanismos de participación con las autoridades públicas en las decisiones que impactan en el sector.

Este proceso marcó un nuevo hito en la mediación de intereses, interacciones y formas de cooperación que trascendían las fronteras institucionales. Comenzaron a vislumbrarse los primeros resultados de las estrategias simbólicas implementadas por la CEDUC, lo que promovería un nuevo arreglo en la política urbana (Leyva Botero, 2012).

En este contexto, se propuso avanzar en la creación de instrumentos que permitieran esquemas de planificación urbana más dinámicos y flexibles. A su vez, se introdujo en la agenda la importancia de implementar mecanismos de captura de la plusvalía urbana (Smolka y Amborski, 2003) con el fin de fortalecer el financiamiento a nivel local y financiar proyectos de obra pública.

Desde el CPU se propusieron una serie de herramientas de gestión que facilitaron una relación más directa entre las necesidades del sector privado y el municipio, como por ejemplo los convenios urbanísticos que formalizan la negociación de normas e índices constructivos (Peresini, 2021). Partiendo del diagnóstico de las limitaciones que enfrentan los gobiernos locales para financiar el desarrollo urbano, la CEDUC estuvo de acuerdo en que el gobierno local avance en el diseño de mecanismos de recuperación de plusvalía, con el propósito de agilizar la recaudación y fomentar el desarrollo urbano. Sin embargo, surgieron puntos de debate vinculados a la aplicación, el cálculo y las alícuotas.

Otro elemento relevante en la trayectoria analizada fue en el año 2008 la firma del primer convenio urbanístico entre la Municipalidad de Córdoba y el Grupo EDISUR, quien en ese momento presidía la CEDUC. Este evento representó una materialización institucional significativa (Ordenanza N.° 11545/08), lo que demostró la progresiva consolidación de la participación empresarial en la agenda urbana. Este convenio dio el puntapié inicial para la ejecución del megaemprendimiento Manantiales a través de modificaciones en la zonificación, nuevos usos y fraccionamiento del suelo. A pesar de que la concertación público-privada se estaba fortaleciendo, la CEDUC continuó demandando la institucionalización definitiva de un marco que formalice la concertación público-privada como modalidad de urbanización.

Finalmente, la incidencia de la CEDUC en la política urbana y el reclamo de flexibilización de la normativa se materializó plenamente en la Ordenanza Municipal de Convenios Urbanísticos N.° 12077/12^[6]. Esta ordenanza estableció las bases legales para la celebración de convenios entre la Municipalidad de Córdoba y personas físicas o jurídicas de carácter público o privado. La nueva normativa delineó un procedimiento específico para llevar a cabo modificaciones en el fraccionamiento, uso y ocupación del suelo urbano en respuesta a demandas concretas. Asimismo, determinó un mecanismo de “participación municipal” en los beneficios económicos derivados de las modificaciones que cada convenio introdujera a la regulación de base.

La Ordenanza de Convenios Urbanísticos estableció las condiciones para que cualquier promotor o agente urbano pudiera presentar proyectos solicitando usos e indicadores urbanísticos, los cuales serían evaluados por el gobierno local. Tras la aprobación de esta normativa, que permitía presentar proyectos independientemente de los criterios generales de zonificación y regulación urbana, entre 2012 y 2019 ingresaron al Concejo Deliberante 33 proyectos urbanísticos, de los cuales 30 fueron aprobados.

Aunque algunos convenios estuvieron relacionados con la densificación urbana, la mayoría promovieron la ocupación residencial de baja densidad en la interfase urbano-rural, lo que implicó una extensión de la mancha urbana. Es decir, la mayoría de las solicitudes se localizaron en áreas donde la transmutación rentística (Pintos, 1993) es más significativa, lo que evidenció así una orientación hacia la captura de la renta generada por la transformación de esas áreas rurales en urbanas.

El objetivo de la ordenanza fue establecer las bases jurídicas que habilitaran “la firma de Convenios entre la Municipalidad de Córdoba y personas físicas y/o jurídicas de carácter público y/o privado, respecto al fraccionamiento, uso y ocupación del suelo urbano de la ciudad” (Ordenanza N.° 12077, 2012). De esta manera, se definía el procedimiento para modificar la norma urbana ante demandas específicas y se establecía un mecanismo de “participación municipal” en el incremento de los beneficios privados que el cambio de normativa urbana produjera.

La ordenanza determinaba que la participación municipal en los beneficios (o plusvalía urbana) no podía ser inferior al 10 %-15 %, dependiendo del tipo de hecho generador. Además, se estableció que el pago podía realizarse en el tiempo acordado y de tres formas: i) en efectivo, ii) mediante la transferencia al dominio municipal de un porcentaje de la superficie neta urbanizada, o iii) a través de la ejecución de obras de infraestructura, equipamientos sociales u otros proyectos determinados por el municipio, siempre que la inversión equivaliera a la plusvalía generada.

La sanción de la ordenanza estuvo marcada por numerosos debates, influenciados por los distintos actores involucrados^[7], algunos a favor de la nueva norma y otros en contra. Aunque la CEDUC fue un actor fundamental en la promoción de la nueva norma, surgió un punto de tensión con el proyecto original propuesto por la administración municipal. La Cámara expresó objeciones en relación con la falta de definición de una metodología de cálculo de plusvalía. Finalmente, el municipio incorporó una fórmula de cálculo atendiendo a la demanda planteada por la CEDUC, y así se creó un nuevo acontecimiento de la influencia de la Cámara.

La nueva norma de convenios urbanísticos se constituyó, entonces, en la principal manifestación institucional de la incidencia de la CEDUC en la agenda pública de la política urbana local. Es decir, fue el indicador más claro de la capacidad del capital promotor organizado para permear la regulación urbana y disputar su orientación en pos de construir un arreglo institucional que facilitase su despliegue en la ciudad.

De esta manera, y en línea con sus objetivos gremiales, la CEDUC logró una participación activa en el debate sobre la gestión pública y la regulación urbana municipal. La acción empresarial abonó por el discurso de concertación que se tradujo en una re-regulación. En otras palabras, la creación de este nuevo marco institucional no solo representó un momento creativo en términos de la producción de un nuevo arreglo institucional (Brenner, Peck y Theodore, 2015) producto del trabajo político de la Cámara, sino que también implicó la desestructuración implícita del régimen urbanístico anterior. En tanto para el segmento de los grandes desarrolladores, la normativa general de regulación del uso del suelo fue reemplazada por la negociación contingente de convenios urbanísticos.

En este marco, la promoción inmobiliaria avanzada generó las condiciones para proponer en cualquier lugar cualquier tipo de proyecto de reestructuración urbana. Aunque este tipo de iniciativas quedan ad referendum de la aprobación del sector público, implican un cambio de procedimiento y una importante innovación institucional.

La trayectoria empresarial de una “alquimia perfecta”

Antes de analizar la influencia que el régimen de los convenios urbanísticos tuvo en la reestructuración del sector sudoeste de la ciudad, es fundamental comprender el origen y la trayectoria de la empresa que impulsó este proceso. El Grupo EDISUR es una empresa cordobesa fundada en 1999 que cuenta con tres socios principales con una amplia y sólida trayectoria en finanzas, construcción, diseño y representación empresarial. Hace algunos años, esta tríada de desarrolladores se preguntaba:

¿Qué sucede si juntamos a un contador, un ingeniero y un arquitecto? En Córdoba, algún alquimista del destino se encargó de hacerlo y obtuvo nada menos que una triada de desarrollistas cuyos emprendimientos ya forman parte de la historia de la ciudad (Grupo EDISUR, Memoria y balance, 2019).

Indudablemente, la “alquimia” de EDISUR dejó una impronta significativa en la materialidad urbana (Ilustración 1)^[8]. Con 20 años de actividad en el mercado, el Grupo ha impulsado la mayor cantidad de proyectos inmobiliarios (57) en la ciudad de Córdoba desde la fundación de la CEDUC. Este liderazgo se respalda con datos sobre nuevas urbanizaciones y ventas publicados por la Dirección de Planeamiento Urbano de la municipalidad según los cuales el Grupo EDISUR ha obtenido el 17 % de las autorizaciones emitidas entre 1990 y 2018 (Registro Nuevas Urbanizaciones, Municipalidad de Córdoba, 2018), lo que evidencia el peso que la empresa tiene en el mercado local.

Figura 1. Emprendimientos residenciales del Grupo EDISUR (1999-2020)

Fuente: elaboración propia sobre la base del relevamiento de oferta residencial publicado en el sitio web oficial del Grupo EDISUR.

Pero ¿qué cambios podemos observar en las dos décadas de vida de EDISUR? Un análisis de su trayectoria empresarial revela una clara evolución desde la producción inmobiliaria básica hacia una promoción urbana avanzada. En sus orígenes (1999-2002), la empresa se caracterizó por hacer de la crisis una oportunidad, por su capacidad para transformar en activos inmobiliarios los depósitos bancarios inmovilizados por el “corralito” del año 2001. En esta etapa, como la mayoría de las empresas constructoras vinculadas a la producción residencial, la empresa construía un conjunto de vivienda multifamiliar en áreas pericentrales. En una segunda etapa (2003-2012), en consonancia con el ciclo expansivo de la economía argentina tras la salida de la crisis de la convertibilidad cambiaria, EDISUR consolidó sus funciones de promoción inmobiliaria, complejizando sus desarrollos y diversificando sus operaciones de distintos segmentos de mercado. En una tercera etapa (2013 en adelante), la propia empresa comenzó a autopercibirse como una “promotora urbana”. Esta etapa coincide con la institucionalización a nivel local del régimen de convenios urbanísticos y, a su vez, con la articulación de una red económica y política que le permitió a la empresa comenzar a desarrollar algunas funciones de gestión urbana.

El pasaje de la segunda a la tercera etapa de la trayectoria empresarial implicó diversas novedades que en conjunto permiten reconocer la transición que EDISUR realiza a aquello que en la introducción hemos denominado la promoción urbana avanzada. Esta modalidad de promoción se vio reflejada en la magnitud del capital promotor, la extensión de sus intervenciones urbanas, la diversificación de sus proyectos y productos inmobiliarios, las estrategias que este despliega en los procesos de gestión y producción de grandes fragmentos urbanos de modo privado, la capacidad para alterar las convenciones de uso del suelo y, por último, la habilidad para redefinir los regímenes de planificación existentes, mediante nuevas herramientas de articulación público-privadas.

Frente a este pasaje cabe preguntarse cuáles fueron los principales rasgos que permitieron leer esta transformación. A lo largo de su trayectoria, vimos que EDISUR experimentó un cambio significativo, implementando nuevas estrategias tanto en términos organizacionales, productivos, financieros, territoriales como de gestión urbana. La definición de EDISUR como “promotora urbana” o promotora inmobiliaria avanzada puede leerse en seis aspectos estratégicos:

1. Complejidad de la estructura gerencial: el gerenciamiento de la empresa está conformado por cinco direcciones y veintitrés áreas especializadas. Estas divisiones coordinan y organizan los diferentes procesos del circuito inmobiliario dentro de la empresa. Además, el liderazgo recae en directivos con una destacada trayectoria en finanzas, construcción inmobiliaria y representación empresarial.
2. Diversificación productiva: las estrategias de producción se distinguen por la diversidad en la cartera de productos, la creación de entornos urbanos controlados y la capacidad de adaptar la oferta a una demanda residencial heterogénea de sectores medios y altos. Ofrecer una variedad de productos ha sido una característica esencial para mitigar los efectos de la volatilidad en los mercados y mantener una rentabilidad sostenible a lo largo del tiempo, especialmente a finales de la década de 2000.
3. Innovación financiera: la amplitud en las fuentes de financiamiento es otro de los aspectos cruciales que han influido en la evolución de la empresa. Además de los mecanismos tradicionales como la preventa en pozo o los fideicomisos al costo, EDISUR ha establecido acuerdos con entidades bancarias para ofrecer planes de financiamiento a la demanda. Asimismo, ha obtenido recursos a mediano y largo plazo a través de su incursión en el mercado de capitales, la suscripción y emisión de títulos de deuda, como son la emisión de obligaciones negociables, y la creación de fondos de inversión inmobiliaria. Además, la empresa ha implementado el Programa Desarrollador de Desarrollistas, que atrae inversores y constituye implícitamente una forma de financiamiento para sus operaciones urbanas.
4. Prestigio social: EDISUR ha dedicado tiempo y recursos considerables para fortalecer su imagen y posición de liderazgo en el sector inmobiliario. La empresa ha tenido una participación activa en diversos foros y organizaciones sectoriales. Como se mencionó, desempeñó un papel fundamental en la dirección e impulso de la CEDUC durante sus primeros ocho años (2004-2012). Además, tanto sus socios como la empresa en sí han recibido numerosos premios y reconocimiento de sus pares. En este sentido, la construcción de la reputación y la legitimación de su posición en el sector han sido un recurso movilizado en las disputas que la empresa ha enfrentado en la arena pública.
5. Concertación público-privada: EDISUR ha implementado una estrategia única para establecer y manejar relaciones con el sector público. Desde la CEDUC, fue uno de los principales impulsores de los acuerdos urbanísticos público-privados. Estos acuerdos le brindaron la oportunidad de influir o participar activamente en la dirección de las políticas urbanas locales. Específicamente en el sector sudoeste de la ciudad, donde la empresa planeó la megaurbanización Manantiales. El Grupo EDISUR fue pionero en la utilización de convenios urbanísticos como un mecanismo de concertación público-privada que le permitió establecer, negociar y acordar decisiones de gestión urbana con el municipio en tierras de su propiedad y en las de otros propietarios con los cuales la empresa estableció acuerdos estratégicos. En resumen, esta modalidad de gestión urbana también marcó un hito significativo en la trayectoria de la empresa.
6. Especulación inductiva: otro factor clave que explica la evolución de EDISUR está relacionado con la estrategia territorial que ha implementado la empresa, su habilidad para entender y transformar la estructura urbana y su forma de influir en el mercado de suelo. Aunque estos aspectos serán abordados en detalle en la siguiente sección, es importante introducir algunos puntos. Con el tiempo, la empresa ha desarrollado una política de focalización geográfica para revitalizar un sector de la ciudad, concentrando la mayoría de sus operaciones en el sector sudoeste de manera progresiva. A través de estas acciones territoriales, la empresa ha fomentado la aglomeración y sinergia entre sus propios proyectos. La compra anticipada de terrenos en el sector, en conjunto con los acuerdos establecidos con los propietarios por un lado, y la negociación de convenios con el municipio por el otro le han permitido hacer de la especulación inductiva (Jaramillo, 2009; 2021)^[9], la principal forma de captación de la renta urbana.

A continuación, nos preguntamos cómo la reestructuración urbana en el sudoeste de la ciudad implicó una innovación en la localización y en el modo de producción urbana propuesto por la empresa. Estas innovaciones permitieron a EDISUR crear nuevos segmentos de mercado en lugares donde décadas atrás resultaba impensable. Al mismo tiempo, la economía de escala que la empresa fomentó a través de la megaurbanización de Manantiales transformó significativamente la trayectoria de la empresa, lo cual consolidó al Grupo EDISUR como una empresa de promoción urbana avanzada.

El proceso de reestructuración urbana en el sudoeste de la ciudad

El Grupo EDISUR inició sus operaciones en el sector sudoeste de la ciudad en el año 2004, con la gestión de Manantiales Country. En 2008, la aprobación del proyecto urbanístico y la firma del primer convenio consolidaron su ingreso en el sector. A través de este acuerdo institucional, se posibilitó la modificación del uso del suelo y se llevaron a cabo negociaciones entre los sectores público y privado para establecer las cargas y beneficios urbanísticos. De este modo, se sentaron las bases de la primera etapa de la megaurbanización Manantiales (1.220.481 m²). En el año 2012, mediante el trabajo político de la CEDUC, se logró concretar la ordenanza general que regulaba la implementación de convenios urbanísticos. Posteriormente, en los años 2014 y 2015, EDISUR formalizó a través de un segundo y tercer convenio urbanístico, suscrito con la municipalidad, la presentación de la segunda etapa de la megaurbanización más allá de la avenida de circunvalación (6.396.171 m²). Este paso representó un notable aumento en la escala de la operación urbana en cuestión.

Antes de la intervención de EDISUR, la zona donde se ubicaría la megaurbanización se caracterizaba por su larga historia industrial (Ricci, 2018). Dentro de la avenida de circunvalación, era un espacio intersticial aislado por diversas barreras urbanas y cruzado por el arroyo La Cañada, calificado urbanísticamente como reserva de espacio verde. A pesar de que el curso de agua estaba degradado, aún conservaba un potencial paisajístico. Fuera de la avenida de circunvalación, predominaba normativamente el uso rural-industrial, aunque estas actividades aún no se habían materializado por completo.

El área mostraba señales incipientes de expansión urbana, pero con notables contrastes, como la presencia de algunos countries, la construcción de barrios de mutuales o sindicatos, así como el surgimiento de asentamientos precarios (Buthet, Baima y Maldonado, 2009; Sangroniz y Torres, 2020; Monayar, 2016). Esta configuración reflejaba la disputa por el uso de un espacio de transición entre lo urbano y lo rural, principalmente asociado a estratos socioeconómicos bajos y medios bajos (Aguirres y Luna, 2018).

Figura 2. Ubicación del gran proyecto urbano Manantiales

Fuente: Grupo EDISUR.

La empresa seleccionó un área de intervención que se destacaba por su potencial hiperconectividad, ubicada estratégicamente cerca de la intersección entre la circunvalación y las rutas que conectan la ciudad de Córdoba con Carlos Paz y Alta Gracia. Aunque la empresa inició sus operaciones en esta zona en 2004, las obras de la avenida de circunvalación (un anillo vial diseñado hace cinco décadas) no se completaron sino hasta 2019.

Aspectos cruciales como la accesibilidad y el saneamiento ambiental se vieron reforzados por las obras de infraestructura acordadas entre la empresa y la municipalidad en los convenios. Estos acuerdos no solo posibilitaron el cambio de zonificación y el aumento de indicadores para un mayor aprovechamiento económico del suelo con una diversidad de usos, sino que también incluyeron el compromiso de la empresa de contribuir con el pago de la plusvalía urbana. Sin embargo, en la etapa inicial del desarrollo de la megaurbanización, esta obligación se tradujo en obras que buscaron valorizar la propia operación urbana. Específicamente, una de las prioridades a las que se destinó el pago de la plusvalía fue financiar la estructura circulatoria, el saneamiento ambiental y el tratamiento paisajístico para integrar el sector.

La reconversión urbana llevada a cabo por el capital promotor representó una innovación espacial (Abramo, 2011) verdaderamente disruptiva. Al año 2019, el desarrollo realizado por EDISUR suponía el control del 3,8 % de la superficie urbanizada de la ciudad de Córdoba. La intervención abarcaba aproximadamente 1.000 hectáreas e incluía 34 urbanizaciones residenciales de diversas tipologías, como countries, loteos abiertos con seguridad y vigilancia, proyectos de vivienda multifamiliar y viviendas individuales agrupadas, además de un sanatorio privado, un colegio privado, dos establecimientos industriales y zonas comerciales. La magnitud de la megaurbanización se manifestaba en la subdivisión de más de 5.200 lotes, la edificación de 1.000 departamentos y 500 casas, que albergaban alrededor de 5.000 familias. Según las estimaciones de la propia empresa, esto representa apenas el 4 % de la demanda efectiva para un ciclo de desarrollo proyectado a 40 años.

Este proyecto urbano, de una envergadura sin precedentes en la ciudad, puso de manifiesto la capacidad del capital promotor para modificar el orden urbano existente (Abramo, 2011), transgredir la estructura de la convención de usos del suelo vigente (Jaramillo, 2009) e impulsar un proceso de valorización y transformación radical de la estructura urbana. Sin lugar a dudas, una clave fundamental para comprender esta reestructuración urbana está vinculada a la configuración de la política urbana como arreglo público-privado moldeado por la capacidad para movilizar recursos en las coaliciones locales (Stone, 1989; Leyva Botero, 2012) y en los modos en los cuales al interior de estos entramados se instituyen las decisiones de política. La construcción de nuevos sentidos culturales sobre la importancia de crear condiciones favorables al mercado para la inversión del capital promotor se materializó como una expresión política en el ámbito urbano. Ahora bien, ¿cómo se llevó a cabo este proceso en la dimensión espacial de la megaoperación urbana de Manantiales?

Las interacciones de la empresa con el municipio fueron parciales y progresivas, lo que afectó la capacidad del gobierno local y de los propietarios del suelo de anticiparse a la operación urbana. En otras palabras, en el caso de Manantiales no se estableció un plan integral para el sector ni se logró una coordinación formal con las estrategias de planificación pública de la ciudad. La negociación a través de un convenio desdibujó el papel de la gestión local en el diseño urbano del sector. A diferencia de los planes de grandes proyectos urbanos (Lungo y Smolka, 2005; Rodríguez y Abramo, 2005; Resse, 2009), que en muchas ciudades vehiculizan estrategias de reestructuración urbana mediante nuevas instituciones asociadas a un urbanismo contingente y donde el sector público no cede la competencia del plan del sector, ni el liderazgo o coordinación del proceso de planificación, en el caso de Manantiales, la ausencia de estos elementos fue notoria. Esto permite afirmar que la integración del sector público estuvo subordinada a la visión dominante del capital promotor.

Figura 3. Cartografía institucional del GPU Manantiales (2004/2019)

Fuente: elaboración propia con base en trabajo documental en Ordenanzas y Expedientes Municipales.

En esta línea, EDISUR demostró una notable capacidad para leer el potencial que el sector podría alcanzar al convertirse en un nuevo eje de expansión urbana, en particular tras la finalización de ciertas obras de infraestructura clave. La empresa capitalizó esta lectura, al iniciar un proceso de colonización primaria y adquirir extensas áreas de tierras rurales con la intención de reacondicionarlas y convertirlas en zonas urbanizadas.

Además, en medio de la persistente crisis de financiamiento urbano que enfrentan los gobiernos locales (Blanco et al. 2016), el capital promotor abrió la puerta para negociar los indicadores urbanísticos a cambio de asumir mayores cargas de urbanización. La solidez financiera de la empresa, combinada con su influencia sobre la normativa urbana, le otorgó una posición privilegiada para establecer una auténtica plataforma territorial de negocios en el sector sudoeste de la ciudad.

El dominio territorial que la empresa logró sobre el área de estudio le posibilitó establecer acuerdos con los propietarios. La estrategia de adquirir con anticipación extensas áreas a través de compras directas se combinó con la novedosa integración de otros propietarios de terrenos mediante la figura del mandato^[10]. Por un lado, la empresa promovió acuerdos con los propietarios para ampliar progresivamente la envergadura del proyecto urbano. Por otro, negoció con el municipio el cambio de uso del suelo, debilitando la posición de los propietarios de anticiparse al proceso de reestructuración urbana y al movimiento de los precios.

De esta manera, sin adquirir la totalidad de las tierras ni asumir el costo de inmovilizar capital en ellas, EDISUR logró representar a los propietarios en las negociaciones de los convenios urbanísticos ante el municipio. A su vez, el mandato otorgado por los propietarios al capital promotor facilitó el acaparamiento de tierras y la generación de un efecto de aglomeración entre cada uno de los proyectos inmobiliarios que constituían unidades de negocio independientes.

El control sobre la propiedad del suelo a través del mandato, la información vinculada a los cambios normativos a través de los convenios urbanísticos y el master plan empresarial del proyecto urbano, brindaron a la empresa la capacidad de establecer relaciones con diversos desarrolladores secundarios desde una posición dominante. En este contexto, EDISUR lanzó el Programa Desarrollador de Desarrollistas.

Las empresas asociadas asumieron la responsabilidad de inversión y construcción de proyectos inmobiliarios en unidades de tierra controladas por el capital promotor primario. A través de fideicomisos, este último garantizó el pago de la tierra a los propietarios del suelo en unidades de metros cuadrados vendibles de los proyectos inmobiliarios futuros a ser construidos por los desarrolladores secundarios.

Además de ofrecer los módulos de tierra para urbanizar a los desarrolladores asociados, EDISUR colaboró activamente en el proceso de desarrollo de las empresas vinculadas, brindando apoyo a través de sus equipos técnicos y profesionales. EDISUR participó de manera integral en todas las etapas de los proyectos: desde la gestión de servicios y aprobaciones municipales, el análisis de viabilidad y diseño arquitectónico, hasta la dirección y diseño del proyecto, promoción, comercialización y estrategias de marketing publicitario. También se encargó de la gestión de la cartera de clientes, administración, relación con propietarios y el servicio posventa.

De esta forma, quedó demostrado cómo EDISUR se convirtió en un capital promotor avanzado con la capacidad de operar a escala urbana y reestructurar integralmente un sector de la ciudad. En síntesis, esta estrategia territorial, política y organizacional le permitió maximizar la captación de la renta urbana.

La trama de la innovación urbana empresarial

A modo de cierre, se puede afirmar que la combinación de la acción política empresarial de la CEDUC y la consolidación de EDISUR como capital promotor avanzado dieron lugar a una forma particular de concebir la política urbana y llevar a cabo el negocio inmobiliario. El trabajo político de la CEDUC contribuyó de manera significativa a promover nuevos arreglos institucionales que moldearon la política urbana, y generaron lo que podría describirse como un tipo de urbanismo “a la carta”. Esta visión ha permitido al Grupo EDISUR desplegar una estrategia territorial inteligente que facilitó la materialización del Gran Proyecto Urbano Manantiales, el cual representó una verdadera innovación urbana (Abramo, 2011) que reestructuró el sector sudoeste de la ciudad.

El capital promotor analizado consolidó un nuevo tipo de agencia centrada en la producción del espacio urbano a través de innovadoras formas de mercantilización del suelo. Asumió un papel donde integró subordinadamente al sector público y adquirió un rol de urbanizador total. Es decir, este promotor urbano avanzado, guiado por la lógica de la ganancia y la especulación inmobiliaria inductiva, fue capaz de avanzar en instancias de planificación y gestión de la ciudad mediante la promoción de alianzas tanto privadas como público-privadas en distintos niveles.

Tres dimensiones de análisis articuladas permitieron establecer el carácter novedoso de este agente. En primer lugar, la acción empresarial organizada (Dossi y Lissin, 2011) en la CEDUC, que proporcionó un marco de coordinación y acción colectiva para los promotores inmobiliarios en la ciudad. En segundo lugar, la trayectoria empresarial del EDISUR posicionó al Grupo como un desarrollador de desarrolladores, mostrando su habilidad para impulsar y guiar proyectos inmobiliarios a gran escala. Por último, la estrategia territorial observada en la forma en que estructuró el Gran Proyecto Urbano de Manantiales permitió mostrar que la negociación de convenios urbanísticos y el uso de la figura del mandato para gestionar la tierra de los propietarios del suelo fueron aspectos cruciales para valorizar el suelo urbano y establecer una posición privilegiada en la apropiación de la renta urbana por parte de EDISUR.

La acción colectiva del capital promotor organizado favoreció directamente el desarrollo de sus acciones y estrategias orientadas a promover una regulación del suelo promercado. La CEDUC, como organización gremial y actor político, permitió al capital promotor llevar a cabo una acción política dirigida a cuestionar la institucionalidad urbana preexistente (Leyva Botero, 2012). Se evidenció un posicionamiento corporativo sólido que identificó las limitaciones de la gestión municipal. A pesar de que la administración local inicialmente tenía la intención política de asumir una posición de liderazgo y orientación de desarrollo inmobiliario, la capacidad de asociación empresarial en defensa de sus intereses terminó erosionando la matriz de decisiones públicas iniciales.

En el plano del análisis empresarial, EDISUR se convirtió en un modelo de empresa que experimentó una transición de la promoción inmobiliaria convencional a la promoción urbana avanzada. La acción centrada en la especulación inductiva (Jaramillo, 2009) en un proceso de reestructuración urbana sin precedentes para la ciudad fue notable. La focalización geográfica en el sudoeste de la ciudad le permitió convertir este espacio en un verdadero laboratorio de planificación urbana empresarial y promover proyectos inmobiliarios que abarcan una amplia gama de usos, funciones y productos. Esto resalta el poder y alcance del desarrollo urbano en manos del capital promotor, cuando este queda exento de asumir parte de las cargas urbanísticas para financiar el acceso a la ciudad de sectores de demanda insolventes.

El rol de EDISUR fue fundamental para llevar a cabo la megaurbanización de Manantiales, haciendo de ella una plataforma territorial de negocios. Este Gran Proyecto Urbano permitió al capital promotor obtener ganancias extraordinarias a partir de su posición dominante. La construcción de esta posición dominante fue posible gracias a una visión estratégica del proyecto, el control del suelo urbano, la administración de la “llave normativa” vía los convenios urbanísticos, la capacidad de asociación de la empresa para financiar la operación y el capital movilizado por la propia compañía.

Si bien es evidente que Manantiales habría sido un proyecto inviable sin la intervención pública, es crucial resaltar la importancia que tuvo la construcción de sentido por parte del capital promotor en este punto. Las posturas inicialmente antagónicas evolucionaron hacia instancias en las que reguladores y regulados compartían visiones de mundo (Bourdieu, 2008). Este cambio justificó, por ejemplo, que ante la falta de recursos municipales para financiar el desarrollo urbano, el municipio acepte que en la etapa inicial de Manantiales el pago de la plusvalía urbana fuera absorbido internamente por el capital promotor o se destine a respaldar la propia operación urbana de la empresa inmobiliaria más grande de la ciudad de Córdoba.

En suma, el análisis de la trayectoria del capital promotor analizado en la ciudad de Córdoba muestra la consolidación de la promoción inmobiliaria avanzada, estrechamente vinculada a la especulación inmobiliaria inductiva. La cual, según la bibliografía, se ha intensificado al calor de las políticas urbanas neoliberales. Sin embargo, el dinamismo de negocio inmobiliario visto en la megaurbanización aquí analizada no estuvo apalancado en los vínculos con el capital financiero internacional ni nacional. Por el contrario, la construcción a nivel local de las coaliciones de poder y la capacidad de capital inmobiliario para moldear las instituciones de regulación urbana parecen haber tenido mayor peso explicativo en la concentración del negocio inmobiliario.

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