¿Hacia un oasis en altura?

Rodrigo Martín Magallanes^[1] y Julián Quiroga Ríos^[2]

Introducción

Las grandes transformaciones que han experimentado las ciudades en América Latina en los últimos años, en especial las ciudades intermedias, ponen en evidencia la creciente importancia de los agentes empresariales privados en la producción urbana; quienes han comandado este proceso por medio de la producción residencial principalmente. Estos desplegaron diversas estrategias que modifican fuertemente la morfología de amplias zonas, como es el caso del Área Metropolitana de Mendoza (AMM) y sus zonas centrales, amparados por marcos normativos permisivos o excepciones constantes a las normativas que tienen como finalidad la atracción de inversiones en determinadas zonas.

En esta línea, los agentes empresariales de diverso tamaño han participado activamente en los dos procesos de crecimiento urbano de mayor importancia dentro de los límites del AMM en los últimos años. Nos referimos a la expansión urbana hacia la periferia, principalmente sobre tierras de uso rural con un alto valor agrícola, y al proceso de verticalización y densificación de la zona central del AMM (principalmente en los departamentos de Capital y Godoy Cruz).

Entendemos que analizar las prácticas de los agentes empresariales permite tener un acercamiento hacia las formas en que estos se apropian de grandes saltos de renta urbana (Schteingart, 1989) y cómo contribuyen a producir un tipo particular de ciudad, en la cual las grandes obras inmobiliarias cambian abruptamente la morfología de las zonas donde ellas se emplazan.

En este trabajo se indaga en los procesos de transformación urbana que ha experimentado el AMM en general y la zona central (los departamentos de Capital y Godoy Cruz) desde una mirada que abarque tanto los cambios morfológicos sobre la estructura urbana y las prácticas de los agentes empresariales, como también los tipos de productos inmobiliarios y su localización, ya que entendemos son parte de tendencias de desarrollo urbano particulares que analizaremos en las siguientes páginas.

Para caracterizar el accionar de los agentes empresariales, elegimos utilizar los conceptos de promotor y promoción inmobiliaria, ambos herederos de la tradición francesa (Topalov, 1979) y ampliamente extendidos en los trabajos urbanos en Latinoamérica (Cisterna & Capdevielle, 2015; Raspall, 2018; Schteingart, 1983, 1989; Ziccardi, 1989). Adoptamos dichos conceptos en relación con la capacidad que tienen los agentes empresariales de aglutinar diversos roles; es decir, son capaces de identificar el negocio, elaborar el proyecto, financiarlo, llevar a cabo la construcción y comercialización del producto final (Cuenya & Corral, 2011).

Por su parte, la actividad de promoción inmobiliaria es entendida como el sistema capitalista más avanzado en la producción de viviendas (Schteingart, 1989), tanto en los países centrales como en aquellos del capitalismo periférico. Aunque en estos últimos adquiere características particulares que dependen en gran medida de los marcos regulatorios y sociales heredados (Theodore et al., 2009).

En tal sentido, es posible esbozar algunas particularidades de los agentes empresariales analizados en este trabajo. Según Lovera (2013), en la producción del ambiente construido intervienen, en una articulación compleja, dos tipos de agentes; uno primario, el promotor inmobiliario, y otro secundario, el empresario constructor. Estos agentes detentan el control económico y técnico de los proyectos respectivamente. Es necesario sumar otro elemento de importancia, el capital financiero. Este facilita el capital necesario para la producción y consumo de los productos construidos; y, según el autor, “provee una herramienta que facilitó el surgimiento de la promoción inmobiliaria como actividad permanente e institucionalizada” (Lovera, 2013, p. 3).

Ahora bien, al analizar el accionar de los agentes empresariales locales de Mendoza identificamos que, por lo general, suelen aglutinar ambas actividades arriba descritas. Es decir, son a la vez promotor inmobiliario y empresario constructor. Decimos que son promotores ya que canalizan las principales actividades de promoción: identifican el negocio, adquieren el terreno, definen el proyecto, obtienen y organizan los capitales de inversión, y comercializan el producto final. A la vez que son entendidos como agentes constructores ya que asumen la construcción del proyecto por medio de empresas constructoras de su propiedad y el control técnico de la obra.

A su vez, la escala de los promotores les permite tener presencia simultánea en los procesos urbanos de Mendoza con varios proyectos diferentes, influir en modificaciones normativas y llevar adelante diversas prácticas especulativas como la compra anticipada de tierra. Esta práctica facilita una valorización de la tierra sin la necesidad de realizar ninguna inversión en capital-dinero, situación que coloca a los agentes empresariales de gran tamaño en una posición ventajosa para absorber rentas diferenciales producto del propio desarrollo urbano (Schteingart, 1979); de esta forma, la renta de promoción se articula fuertemente con el manejo de la tierra.

Si bien no es el objetivo del trabajo indagar en profundidad sobre el rol del Estado en la producción de ciudad, resulta imposible no hacer mención a algunas particularidades, ya que, en línea con los planteos de Ziccardi (1991), entendemos que es posible definir la relación existente entre Estados locales y agentes constructores privados atendiendo a algunas particularidades de la intervención estatal en el desarrollo urbano.

En este sentido, en los procesos de captación de rentas, primarias principalmente, los Estados locales ejercen un papel protagónico. Ya sea por medio de la provisión de suelo urbano, o bien generando grandes obras de infraestructura y equipamiento urbano, o realizando modificaciones parciales o totales en las principales normativas urbanas, como usos del suelo e índices de edificabilidad (Jaramillo, 2003).

Al analizar las prácticas de los agentes empresariales según su escala, identificamos que, en los casos de los promotores de gran tamaño, son las últimas dos situaciones descritas las que caracterizan la relación entre estos agentes constructores y los Estados locales. En algunos proyectos con una lógica de intervención estatal ex ante (como se da en el proceso de regreso al centro construido) o ex post (típico del proceso de expansión hacia la periferia del AMM) (Quiroga Ríos, 2022).

Por su parte, la orientación que adquiere el desarrollo urbano no es exclusivamente potestad del Estado, sino que, al ser este representante del interés general de la clase dominante (Topalov, 1979), la influencia ejercida por los agentes privados es fundamental para comprender la orientación de la política urbana.

Para el desarrollo de este capítulo, y lograr los objetivos planteados, se ha utilizado una conjunción de técnicas que incluyen una revisión bibliográfica exhaustiva sobre la temática en la provincia de Mendoza, análisis de datos cuantitativos como los permisos de construcción, recorridos en campo para relevar los proyectos inmobiliarios más destacados en la zona de estudio complementados con herramientas informáticas como Google street. A la par que se realizaron búsquedas en los principales portales periodísticos, publicaciones de revistas especializadas, consultas a las páginas web de los principales promotores inmobiliarios y revisión de planes de ordenamiento territorial municipales.

A partir de ello, se da cuenta del papel que juegan los diversos tipos de promotores en la construcción de ciudad y la forma en la que los Estados locales inciden con sus prácticas en los cambios de la estructura material de la ciudad.

Tendencias del desarrollo inmobiliario en el Área Metropolitana de Mendoza

En el Área Metropolitana de Mendoza se han desarrollado desde finales de la década del 80 una serie de procesos que han modificado su estructura urbana y que permiten identificar prácticas y agentes concretos. Este capítulo avanza sobre un análisis de las tendencias centrales que experimentó la zona central de la provincia de Mendoza.

El AMM se encuentra localizada en el Oasis Norte de la provincia de Mendoza, y es el cuarto aglomerado más grande del país. Está conformada por los espacios urbanos de los departamentos de Ciudad de Mendoza, Godoy Cruz, Guaymallén, Maipú, Las Heras y Luján de Cuyo (ver figura 1). Actualmente concentra el 65 % de la población total de la provincia (936.224 habitantes para el año 2016), ocupa una superficie del 0,1 % del territorio y alberga al 71 % de la población urbana (CIPPEC, 2019).

Figura 1. Ubicación geográfica de la provincia de Mendoza
y su área metropolitana

Fuente: elaboración propia.

Como la mayoría de las ciudades intermedias de América Latina, en las últimas décadas ha sufrido profundas transformaciones en su desarrollo territorial, sobre todo a partir de la implementación de políticas neoliberales, que combinaron procesos destructivos y creativos, lo que generó gran impacto económico, social y espacial (Schiavo & Gelfuso, 2018). En este proceso, como forma creativa, sostenemos que el Estado adoptó un modo de gestión que denominamos empresarialismo urbano (Harvey, 1989), estableciendo un fuerte vínculo entre el sector público y el privado, logrando atraer grandes inversiones externas y nuevas fuentes de financiamiento por parte de organismos multilaterales. En ese sentido, adquirieron mayor poder los gobiernos locales, que a través de la estrategia del marketing territorial buscaron ubicar a la ciudad en el mercado turístico internacional, aprovechando su riqueza paisajística y el creciente interés por el turismo vitivinícola. Por eso, la provincia se promociona en el mundo bajo el eslogan de “Ciudad Maravillosa”, “Tierra del sol y del buen vino”, “Capital internacional del vino”, “Ciudad sustentable” (Magallanes, 2023).

En cuanto a los procesos urbanos del AMM, entendemos que actualmente asistimos a una ciudad con tendencias combinadas de desarrollo urbano (TCDU), es decir, coexisten dos tendencias estructurales que conviven de forma simultánea y complementaria, estas son: tendencia a la expansión residencial de acceso restringido (TERAR) y tendencia al retorno en altura al centro construido (TRACC). En ellas se plasman la interacción, no menos contradictoria, de agentes empresariales, el Estado en sus diversas escalas y la población.

La periferia de la Ciudad de Mendoza como zona de expansión residencial

Como se pudo ver con anterioridad, la Ciudad de Mendoza y sus alrededores experimentaron transformaciones urbanas que cambiaron el paisaje urbano. Aquí se avanza sobre la primera tendencia, TERAR, iniciada en las últimas décadas del siglo XX, y que se caracteriza por un fuerte crecimiento poco planificado hacia la periferia del AMM, encabezado por grandes promotores inmobiliarios que disponen tanto del capital necesario para el desarrollo de emprendimientos de grandes dimensiones como la pericia para aprovechar fenómenos estructurales propios de la matriz productiva mendocina, como la crisis del sector vitivinícola principalmente.

Esta expansión responde principalmente a nuevos usos residenciales que avanzaron hacia terrenos de alto valor agrícola y el piedemonte cordillerano, que se manifiestan a través de la proliferación de barrios cerrados o de acceso restringido, lo que transformó a Mendoza en la segunda provincia con más barrios cerrados del país (Oliva & Castro, 2015).

Como contrapartida ha generado una marcada pérdida de población en áreas centrales, acompañado por un proceso de mercantilización del sentimiento de inseguridad (Cisterna & Capdevielle, 2015) que profundiza la fragmentación urbana y permite a los agentes empresariales captar rentas de monopolio por segregación (Jaramillo, 2010).

Como parte de esta tendencia (TERAR) se identifican tres subetapas con características diferentes en cuanto al desarrollo del fenómeno y la configuración de agentes empresariales privados en cada una de ellas. A grandes rasgos podemos afirmar que, en la primera subetapa, desarrollada a fines de la década del 80, aparecen como novedad grandes promotores inmobiliarios que desarrollan los primeros barrios de acceso restringido, se destaca el surgimiento del barrio Dalvian en el piedemonte de la Ciudad de Mendoza en el año 1979. Para ese entonces, estos barrios eran enclaves en las afueras de la ciudad, islas alejadas de los centros urbanos departamentales con vías de circulación todavía no consolidadas o que requerían una inversión para su renovación que permitiera mayor caudal de movilidad.

Una segunda subetapa se da durante la década del 90, cuando se produce una gran expansión metropolitana con una creciente importancia de las urbanizaciones cerradas. Aparece un fuerte vínculo económico y espacial entre promotores y nuevos centros comerciales que generan nuevas centralidades. Con los principales accesos remodelados, o en vías de remodelación, la trama urbana comienza a conectarse y surgen barrios que aumentan la mancha urbana del AMM.

Este avance urbano sobre tierras productivas se encontró con una serie de facilidades derivadas de la crisis que sufriera el sector vitivinícola en la década del 80, cuyas marcas territoriales son visibles hasta el día de hoy. Dicha crisis estuvo marcada por el agotamiento de las formas tradicionales de la industria del vino, que puso en jaque el negocio orientado al mercado interno y dio inicio a un proceso de reconversión vitivinícola con el objetivo de redirigir la producción al mercado externo. Este proceso de reconversión produjo el abandono de tierras productivas, se calcula una disminución de 15.000 ha de superficie cultivada entre los años 1980 y 2000 (Furlani & Gutiérrez, 2004) dado que el foco territorial del nuevo esquema del vino se posicionó principalmente en el Valle de Uco (Oasis Central de la provincia).

De esta forma, el capital desarrollador, y los agentes empresariales de gran tamaño, se encontraron con grandes extensiones de tierra, dispuestas a ser negociadas, adquiridas a bajo costo y luego valorizadas por medio de cambios normativos en los usos del suelo y la creación o refuncionalización de accesos viales.

Finalmente, una tercera subetapa, caracterizada por la explosión acelerada del fenómeno habitacional de acceso restringido, que avanza rápidamente sobre terrenos agrícolas y el piedemonte. Se da un boom de agentes loteadores de menor escala, lo que permite la incorporación de medianos promotores al segmento. Simultáneamente, los grandes promotores diversifican sus inversiones territoriales y ponen el foco para el desarrollo de nuevos proyectos en las zonas centrales del AMM, a la par que consolidan sus emprendimientos insignia en las afueras del área metropolitana.

En este escenario, el Estado intervino bajo una lógica que podemos definir como ex post, actuando en favor de desarrolladores inmobiliarios cambiando usos del suelo y suministrando nuevo equipamiento urbano, sobre todo construyendo accesos y nuevas vías de transporte como el Corredor del Oeste, renovación de Acceso Sur y Ruta Panamericana (Quiroga Ríos, 2022). De esta forma lograron conectar municipios que hasta entonces estaban aislados del continuo edificado, como Maipú y Luján de Cuyo.

A continuación, analizamos las manifestaciones de las TRACC en los municipios del centro del AMM.

Crecimiento urbano en el centro del Área Metropolitana de Mendoza

Como se explicó en las páginas precedentes, identificamos dos tendencias que incidieron en la morfología urbana. La primera, analizada en el apartado anterior, que tuvo como principal característica la proliferación de urbanizaciones de acceso restringido; y el segundo proceso, que denominamos TRACC, que fue iniciado principalmente a comienzos del nuevo siglo y podemos caracterizarlo como un proceso de retorno al centro construido (Avila et al., 2022), con un mayor protagonismo estatal. Este proceso puede ser leído en el marco de la promulgación de la Ley Provincial N.° 8051 de Ordenamiento Territorial y de Usos del Suelo en el año 2009, cuyo objetivo fue establecer un marco normativo y legal al ordenamiento del territorio. En 2016 surgió UNICIPIO como órgano de gestión metropolitana, y en 2018 fue presentado el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT), el cual planteó como objetivo principal regular la expansión desordenada e insertó el debate sobre el modelo de ciudad compacta (D’Inca & Berón, 2013; Magallanes & Avila, 2022).

En esta tendencia se identifican dos subetapas. La primera se desarrolló durante la década inicial del nuevo milenio, caracterizada por un retorno incipiente al centro construido comandado principalmente por el Estado local, reutilizando grandes vacíos urbanos ferroviarios (Morgani & Rizzo, 2015). Además, ya desde 2003 comienzan a aparecer emprendimientos de grandes promotores inmobiliarios que vuelcan sus capitales en forma de torres y condominios de alta gama, para uso comercial, administrativo y habitacional, que permite que vuelva a habitar al centro población de clase media-alta y alta (Gudiño et al., 2014).

Mientras que una segunda subetapa, que podemos ubicar a partir del año 2010, se caracteriza por la proliferación de medianos promotores en el segmento de multivivienda de baja altura y media densidad, reutilizando pasivos urbanos de tamaño medio y pequeño. A su vez, los grandes promotores refuerzan sus inversiones en altura, de esta forma comienzan a proliferar torres que superan las alturas permitidas hasta entonces.

En Ciudad, el uso habitacional explica en gran medida los datos de construcción en el departamento. Desde el año 2008 su participación nunca ha sido inferior al 50 %, con picos en el año 2017, que llegó a 94 % (figura 2) producto de la autorización de un emprendimiento de multivivienda que supera los 20.000 metros cuadrados para uso habitacional.

Figura 2. Participación de la superficie autorizada para construir
para uso habitacional sobre el total, Mendoza capital, 2008-2019

Fuente: elaboración propia con base en datos suministrados por la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas de Mendoza (DEIE).

El creciente peso de la multivivienda dentro de la superficie construida puede estar relacionado con el proceso de inquilinización, según el cual los productos habitacionales que ponderan los promotores, que cambian la morfología de la zona central, son volcados principalmente al mercado de alquileres, y la multivivienda explica gran parte del ambiente urbano construido en la Ciudad de Mendoza. Entre los años 2008 y 2019 el Municipio de la Capital autorizó para esta tipología un total de 305.586 metros cuadrados contra los 128.250 autorizados para vivienda unifamiliar. Si bien la tendencia provincial también habla de la importancia de este tipo de construcciones, en el departamento de Capital es donde se agudiza más. Mientras que para el año 2014 y 2017 la multivivienda a nivel provincial representaba un 29 % y un 26 % respectivamente (Frías, 2022), para la capital mendocina la multivivienda representaba el 45 % y el 78 %^[3] (figura 3).

Figura 3. Participación relativa de la superficie autorizada para construir por destino, capital de Mendoza, 2008-2019

Fuente: elaboración propia con base en datos suministrados por la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas de Mendoza (DEIE).

Si bien los cambios en el paisaje urbano son más disruptivos en las obras de los grandes promotores, dada la magnitud de sus inversiones, no es menor el cambio que han introducido los promotores de menor escala a la ciudad a partir de la construcción de complejos multivivienda.

A diferencia del anterior proceso, el rol estatal como regulador de usos del suelo es ex ante, es decir, establece excepciones urbanas y facilidades impositivas para quienes deciden invertir en zonas centrales. De esta forma se hicieron excepciones y modificaciones al Código Urbano de Edificación, que permiten nuevas alturas y densidades edilicias, y benefician al sector privado (Quiroga Ríos, 2022). Además, actúa como suministrador de equipamiento y generador de espacio construido, como veremos en los siguientes apartados.

En definitiva, entendemos que el AMM experimentó, desde fines de la década de los 80, procesos urbanos que han modificado su morfología y que no pueden entenderse por separado. Las prácticas de los grandes agentes empresariales han comandado estos procesos y permitieron el auge de nuevas modalidades constructivas además de la aparición, y proliferación, de nuevos actores de menor escala. Como muestra la tabla 1, cada tendencia de desarrollo urbano tuvo características particulares y agentes empresariales protagonistas en cada una de las etapas.

Tabla 1. Síntesis de tendencias combinadas de desarrollo urbano del AMM

Tendencias estructurales de desarrollo urbano	Período	Características	Agentes empresariales privados principales
Tendencia Expansión Residencial de Acceso Restringido (TERAR)	Comienzo: fines década del 80	Inicio del proceso de expansión metropolitana sobre terrenos agrícolas. Surgimiento de primeros barrios de acceso restringido.	Grandes promotores inmobiliarios con articulación de toda la cadena productiva.
	Desarrollo: década del 90	Fuerte proceso de expansión urbano. Centros urbanos se incorporan al continuo edificado. Creciente importancia de urbanizaciones cerradas. Construcción de grandes obras viales.	Grandes promotores que vinculan el negocio residencial con centros comerciales y generan nuevas centralidades
	Explosión: primeras décadas siglo XXI	Boom de barrios de acceso restringido hacia el piedemonte y terrenos agrícolas. La “década loteada”.	Ingreso o aparición de medianos promotores, principalmente loteadores. Grandes promotores abandonan la periferia para nuevos proyectos y consolidan sus emprendimientos insignia. Relativa saturación del mercado de barrios de acceso restringido.
Tendencia Retorno en Altura al Centro Construido (TRACC)	Primera década siglo XXI	Aparición de primeros grandes desarrollos en altura. Refuncionalización de grandes vacíos urbanos. Prácticas estatales de revitalización urbana.	Grandes promotores que vuelcan sus inversiones en el centro de la ciudad con torres de alta gama.
	Segunda década siglo XXI	Consolidación de desarrollos en altura (torres country y hoteleras). Proliferación de proyectos de multivivienda. Reformulaciones de marcos normativos y planes de ordenamiento en pos de densificaciones. Desarrollo de proyectos habitacionales de modalidades estatal y APP.	Fuerte presencia de grandes promotores que invierten en altura. Aparición de medianos promotores de la modalidad multivivienda. El Estado como constructor.

Fuente: elaboración propia.

Las TRACC en Ciudad y Godoy Cruz

Hasta el momento hemos podido avanzar en la caracterización de las dos tendencias de desarrollo urbano que se han desplegado sobre el AMM; ahora nos proponemos indagar en el impacto del segundo proceso en dos departamentos de la Ciudad de Mendoza, la Capital y Godoy Cruz.

La capital provincial tiene un poder jerárquico ya que es el centro administrativo, comercial y turístico del AMM. Su condición le permite brindar funciones y servicios no solo para la población residente, sino también para habitantes de otros departamentos que viajan pendularmente hacia el centro. Según la Encuesta de Origen y Destino realizada en 2010 para el AMM se contabilizaron 360.488 viajes con destino a este departamento, alrededor de 154.715 personas, lo que equivale a un aumento de 134 % de su población durante los días hábiles (Municipalidad de Ciudad de Mendoza, 2019). Mientras que Godoy Cruz se localiza contigua a la Ciudad, hoy cumple principalmente la función comercial y residencial, y alberga actividades industriales en su periferia. Este departamento surge como una expansión del centro hacia la periferia sur, a partir del avance de la vitivinicultura, la llegada del ferrocarril y de inmigrantes a fines del siglo XIX (Magallanes, 2023).

De acuerdo con los datos recientemente publicados del Censo poblacional 2022, la Ciudad de Mendoza tiene actualmente una población de 122.840 habitantes en una extensión territorial de 106,7 km². Administrativamente la Ciudad se distribuye en 12 secciones, siendo las más pobladas la cuarta, la sexta, la quinta y la segunda. Mientras que en Godoy Cruz su población actual es de 195.183 habitantes, el 99 % de la población es urbana, su extensión territorial es de 107,3 km², pero su población se concentra densamente en solo 36 km² del territorio en torno al centro distrital (INDEC, 2023). Se distribuye administrativamente en 9 distritos, siendo los distritos de Villa Hipódromo, Las Tortugas y Ciudad los más densamente poblados. Esta distribución da cuenta de que más de la mitad del territorio de ambos municipios corresponde al piedemonte precordillerano, y es hacia donde se ha expandido el límite urbano en las últimas décadas a través de ocupaciones informales del suelo.

En cuanto a la evolución de la población de Ciudad en las últimas tres décadas demuestra una importante pérdida de población como manifestación de la TERAR. Durante el período intercensal de 1991-2001 perdió un 8,7 % de población residente, y entre 2001-2010 se visualizó una leve mejora con un 3 % de crecimiento poblacional (Municipalidad de Ciudad de Mendoza, 2019). Mientras que en Godoy Cruz la tendencia de crecimiento presentó un estancamiento en las últimas décadas, atravesada también por la dinámica metropolitana (Municipalidad de Godoy Cruz, 2018). La leve mejoría poblacional presentada en el último censo se debe principalmente al aumento de personas que habitan asentamientos informales localizados en la zona del piedemonte y en menor medida a la tendencia de retorno al centro.

Son estos departamentos los que presentan el porcentaje más alto de población inquilina del AMM. La Ciudad de Mendoza pasó de tener el 22,7 % de población inquilina en 2001 al 32,5 % en 2010, acercándose a los valores de la Ciudad de Buenos Aires (35,5 %); mientras que Godoy Cruz pasó del 13,6 % en 2001 al 21,5 % en 2010, y si bien todavía no están los datos oficiales esta tendencia continuó hacia el último censo. Los datos recientemente publicados del censo 2022 indican que las viviendas particulares ocupadas por hogares en que la vivienda es propia en Ciudad representa el 48,6 % y en Godoy Cruz el 56 % (INDEC, 2023; Miranda Gassull & Ginestar, 2023).

En relación con el rol del Estado local en la TRACC, podemos decir que en la última década las gestiones de Ciudad y Godoy Cruz se posicionaron como líderes en la implementación de políticas de sostenibilidad en el AMM, incorporando estrategias para el sector inmobiliario. Como manifestación del empresarialismo urbano, adoptaron los eslóganes de “Ciudad sustentable” y “Godoy Cruz sustentable” como estrategia de marketing para atraer inversiones o adquirir bonos verdes. A su vez, ambos municipios presentaron su Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT), Godoy Cruz en 2018 y Ciudad en 2019, donde diagnosticaron y proyectaron los principales ejes de desarrollo hacia 2030. En dichos planes se explicita el objetivo de lograr una ciudad compacta, densificando los vacíos existentes dentro de la trama urbana y potenciando las bondades de la ciudad oasis a través de estrategias de sostenibilidad que conviertan al centro en un lugar más habitable.

Tal como planteamos anteriormente, en este proceso de retorno al centro la lógica de intervención estatal en el mercado inmobiliario es ex ante. En ese sentido, en la última década se produjeron modificaciones en el Código de Edificación Urbano del Municipio de Ciudad, siendo la del año 2014 la que tuvo mayor impacto territorial en cuanto a la zonificación y nuevas alturas permitidas. Actualmente la normativa vigente es la Ordenanza N.° 3978/19, que plantea la posibilidad de un mejor aprovechamiento FOT establecido en cada zona específica. Atendiendo a ello, la municipalidad puede dar lugar a la solicitud siempre y cuando no exceda el 15 % de lo permitido, por eso aquellos que solicitan hasta el 5 % de excedente deberán retribuir con el equivalente a un 15 % del excedente, mientras que los que soliciten hasta el 10 % retribuirá con el 20 % de este, y quienes soliciten hasta un 15 % de excedente deberán retribuir con 25 % (Municipalidad de Ciudad de Mendoza, 2019).

En relación con Godoy Cruz, también existieron modificaciones que permitieron que los indicadores FOT y FOS puedan ser aumentados (teniendo en cuenta la Ordenanza N.° 6589 de 2016 y la Ordenanza N.° 6613 de 2016) a partir de una contribución compensatoria que contemple el 20 % de la superficie incrementada, y lo recaudado debe ser destinado a obras de carácter urbano establecidas por el municipio (Otero et al., 2020).

Tal como plantean Otero et al. (2020), Ciudad de Mendoza y Godoy Cruz son los municipios pioneros para la implementación de estrategias edilicias que incorporan prácticas sostenibles. En ese sentido, esta estrategia de empresarialismo sustentable plantea que aquellos edificios públicos y privados que incorporen materiales, diseños bioclimáticos y tecnologías con bajo impacto ambiental son premiados por ambos municipios con beneficios en aforo y tasa municipal.

Por su parte, en Ciudad la normativa plantea que aquellos proyectos que apliquen mínimas estrategias constructivas bioclimáticas y de sustentabilidad (medidas a partir de la eficiencia en uso de energía, uso del suelo, uso del agua, gestión de residuos, uso de materiales) pueden solicitar una ampliación del FOT. De esta forma, si se suman ambos beneficios las construcciones pueden llegar a tener un excedente del 30 % en el FOT, razón por la cual se ha acentuado el proceso de verticalización en los últimos años (Municipalidad de Ciudad de Mendoza, 2019). Mientras que en Godoy Cruz desde 2016, mediante la Ordenanza N.° 6538, se implementó un sistema de bonificación a este tipo de construcciones, aplicando descuentos a la propiedad raíz y a los aforos por derecho a edificación (RAMCC, 2020).

La sostenibilidad se convierte en una estrategia atractiva para este modelo de gestión empresarialista, según el cual es el Estado local el que plantea una serie de requerimientos y excepciones en tasas municipales, y los desarrolladores inmobiliarios encuentran un nicho de inversión favorable. El municipio sintetiza esta propuesta en el concepto de oasis en altura, es decir, una estrategia arquitectónica y ambiental que pretende permitir el crecimiento en altura, pero tomando los principios de oasis que rigen en la ciudad, incorporando nuevas tecnologías.

Modalidades de las TRACC y el auge de las torres en altura

En el marco del retorno al centro construido, en este apartado identificamos las modalidades de desarrollo inmobiliario en altura. De esta forma encontramos cinco modalidades: torres destinadas al uso exclusivo del turismo, representadas por cadenas hoteleras internacionales; torres country de alta gama, por lo general de 8 pisos o más, destinadas al uso principalmente habitacional y que incluyen la opción turístico-comercial; complejos multivivienda y de uso mixto habitacional-comercial que son los que se dan con mayor intensidad; grandes proyectos urbanos (GPU) de renovación de áreas a partir de la asociación público-privada (APP); y complejo habitacional promovido por el Estado a través del programa Pro.Cre.AR.

La primera modalidad hace referencia a aquellas torres hoteleras que han surgido en las últimas dos décadas a partir del posicionamiento de Mendoza en la agenda turística como “Capital Internacional del vino”, ligada al enoturismo que exalta las cualidades de su paisaje y el patrimonio cultural vitivinícola. A partir de ello arribaron capitales extranjeros destinados a la construcción de hoteles premium localizados principalmente en las secciones del centro (Segunda y Tercera sección) de Ciudad, aunque se destaca la presencia de desarrolladores locales como Grupo Presidente en la construcción del Hotel Diplomatic (Quiroga Ríos, 2022).

La segunda modalidad tiene que ver con el fenómeno de las torres country destinadas principalmente para uso habitacional diseñadas para que los sectores de altos ingresos retornen al centro; cuentan con seguridad privada, amenities y servicios concentrados en la misma torre. Esta nueva oferta inmobiliaria está liderada por los grandes promotores locales y algunos nacionales; tuvo un gran crecimiento en la última década a raíz de la flexibilización de los marcos reguladores, inicialmente a partir de excepciones urbanas como es el caso de las Torres Grand Boulogne, y luego proliferaron en mayor cantidad cuando se reformaron los códigos urbanos. Las primeras manifestaciones de estos condominios se identificaron en Godoy Cruz, en el límite con Ciudad, y en los últimos cinco tienen gran presencia en la Quinta Sección, destacándose el rol de la desarrolladora Cioffi como constructora de las torres antes mencionadas y Torre Leloir (ver figura 4) (Bernabeu & Navarrete, 2020).

Figura 4. Desarrollo en altura en el límite de Ciudad y Godoy Cruz

Fuente: fotografía propia.

La tercera modalidad son los complejos multivivienda de departamentos, dúplex y soluciones habitacionales, que en su gran mayoría tienen hasta 3 o 4 pisos. Este proceso es liderado por un espectro más atomizado de promotores locales, que en su gran mayoría compran aquellos pasivos urbanos, sean vacíos o casas de adobe fuera del mercado, y construyen ampliando la oferta para alquiler. Este fenómeno es el más generalizado, manifestándose fuertemente en zonas centrales residenciales de Godoy Cruz, Ciudad y Guaymallén (Bernabeu & Navarrete, 2020; Frías, 2022).

La cuarta modalidad se da únicamente en Ciudad, y se vincula con el proceso iniciado a fines de la década del 90 a partir de la refuncionalización de las 36 hectáreas que quedaron vacantes con la privatización del Ferrocarril General San Martín. El Estado nacional cedió al municipio dichos terrenos, y desde su rol como generador de espacio construido desarrolló el Parque Central en 2005, vendió terrenos para la construcción de proyectos inmobiliarios y un centro comercial. Posteriormente inauguró la Estación Central del Metrotranvía, construyó la Nave Cultural y luego la Nave Universitaria, perteneciente a la Universidad Nacional de Cuyo, entre otras obras (Morgani & Rizzo, 2015).

Para el resto de los terrenos vacantes a lo largo de las últimas dos décadas se proyectaron distintos GPU bajo la modalidad público-privada para la densificación y renovación urbana. El primero fue en 2002 y buscó generar la tercera fundación de Mendoza a partir del proyecto Mendoza-Madero presentado por la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima, pero luego de numerosos conflictos la empresa desistió. La segunda propuesta surgió más recientemente, en 2018, en el marco del Plan de Renovación Urbana, desde el cual el municipio en conjunto con UNICIPIO lanzó el proyecto Distrito Sustentable. Esta es una propuesta de APP donde el Estado asumió el rol de promotor modificando las normativas, dando las pautas de urbanización, llamando a concurso de propuestas sustentables y eligiendo una de ellas. A pesar de que existe un proyecto seleccionado, nunca avanzó la propuesta porque las 16 hectáreas donde se localiza nunca fueron cedidas por la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) (Quiroga Ríos & Magallanes, 2021).

El otro proyecto es el denominado Distrito Central, que está aprobado y en proceso de construcción. Localizado en otros terrenos ferroviarios que continúan subutilizados frente al Parque Central (ver figura 6), donde el Estado local también actúa bajo la modalidad APP. La empresa ganadora es Criba S.A., gracias a su experiencia en la renovación de Puerto Madero y a su capacidad para la incorporación de estrategias de sostenibilidad, espacios verdes y energías renovables solicitadas por el municipio. Se construirá allí una miniciudad compuesta por seis edificios; tres son los denominados “placa”, con una altura de 6 pisos, y los restantes tres son torres de 17 pisos, que en total sumarán 456 viviendas.

Y la última modalidad de las TRACC se relaciona también con este proceso de reutilización de terrenos ferroviarios pero liderado plenamente por el Estado nacional a través del desarrollo del complejo habitacional Pro.Cre.Ar. Este contempló la construcción de 11.000 viviendas dispuestas en 18 torres de 12 pisos y cintas de menor altura que unen a dichas torres. Este plan nacional surge para brindar oportunidades de acceso a la vivienda a sectores de clase media a través del crédito entregado, mediante sorteo, por el Banco Hipotecario S.A. (Quiroga Ríos & Magallanes, 2021).

Teniendo en cuenta estas categorías, para el presente trabajo se desarrolló un relevamiento de torres de más de 8 pisos surgidas y proyectadas en zonas centrales de Ciudad y Godoy Cruz desde 2000 hasta la actualidad. El resultado arrojó que en las últimas dos décadas han surgido en el área de estudio un total de 75 torres, vale decir que 65 ya están construidas, mientras que 10 están proyectadas o en construcción, tal como se pudo constatar a partir de detalles de obra en su localización o publicidades en la web (ver figura 5).

Figura 5. Torres construidas y proyectadas en zonas centrales
de Ciudad y Godoy Cruz en los últimos 20 años

Para dar cuenta del volumen de este crecimiento en altura dividimos a las torres en las siguientes categorías: de 8 a 12 pisos, de 13 a 16 pisos y de 17 pisos o más; a su vez, diferenciamos respecto de cada una de ellas si son para uso hotelero o habitacional/mixto. Del total, 37 son torres de 8 a 12 pisos, representadas principalmente por complejos de uso habitacional y mixto con el comercial, pero incluyen edificios de hotelería y torres country. Otras 29 torres son de 13 a 16 pisos, donde 18 de este total corresponden a las torres Pro.Cre.Ar y el resto se distribuye entre torres country, hoteles y una torre de oficina. Y, por último, existen 9 torres de 17 o más pisos, de las cuales 5 están construidas y 4 en proceso de construcción. En este grupo se encuentran los hoteles cinco estrellas surgidos a comienzo del nuevo milenio, Da Vinci (22 pisos), Diplomatic (20), Sheraton (17), Hotel Executive (17); y también encontramos la torre country Leloir del Grupo Cioffi (20) surgida recientemente, las tres torres proyectadas a construirse (17 cada una) en el Distrito Central, y la torre Vesta (17) a construirse en la Quinta Sección por el Grupo Criba.

En cuanto a la distribución espacial, la gran mayoría se localizan en la Ciudad de Mendoza ya que se contabilizaron allí 58 torres. Y si tenemos en cuenta por secciones del departamento, debemos decir que 20 se localizan en la Sexta Sección, representadas por las 18 torres Pro.Cre.AR. y las torres del Edificio Karakorum sobre Boulogne Sur Mer. Esta sección se caracteriza por ser un área residencial de clase media, con casas tipo chalet de grandes dimensiones, pero que están sufriendo transformaciones a partir del surgimiento de edificios de modalidad de multivivienda de 2 o 3 pisos y por las torres mencionadas.

En segundo lugar, se encuentra la Segunda Sección del Barrio Cívico, que es el área donde ya existía una importante cantidad de edificios en altura debido a que es el centro comercial y administrativo de Mendoza. En esta surgieron 13 nuevas torres, la mayoría con más de 13 pisos, representadas principalmente por los hoteles cinco estrellas, pero también se identifican torres destinadas a oficinas y residencias.

En tercer lugar, encontramos a la Quinta Sección con 12 edificios, todos comparten la modalidad torre country, y da cuenta del perfil de habitantes que buscan atraer. Esto tiene que ver con que es la sección donde históricamente se localizaron las clases medias altas y altas de Mendoza, aprovechando las bondades del Parque General San Martín, y en las últimas décadas fue una de las que más población perdió. Actualmente se visualiza un fuerte proceso de inversión inmobiliaria que incluye complejos multivivienda y complejos country de menor altura no relevados, sumado a las lujosas torres dispuestas principalmente en el eje de Boulogne Sur Mer, Emilio Civit y en el límite con Godoy Cruz sobre Mariano Moreno. La mayoría de estas han surgido en los últimos cinco años a partir de la modificación del código de edificación, y 4 están en proceso de construcción.

En cuarto lugar, encontramos a la Primera Sección Parque Central con un total de 9 torres. De estas, 2 son hoteles nuevos y 2 edificios que han surgido más ligados a su cercanía al microcentro en el extremo sur. Mientras que desde calle Godoy Cruz hacia el Norte el crecimiento inmobiliario está directamente relacionado con el proceso de renovación de los exterrenos del ferrocarril mencionado, en ese sentido los 2 edificios recientemente surgidos se localizan en torno al Parque Central. Es el área con mayor potencial ya que es donde se proyecta el Distrito Sustentable y también la miniciudad de Distrito Central.

Por último, en la Tercera Sección Parque O’Higgins se identificaron 2 torres que corresponden al Hotel Sheraton y al recientemente inaugurado edificio Hilton. Mientras que en la Cuarta Sección se identificaron 2 edificios, uno es Casa Magna, surgida pocos años antes de la inauguración del Parque Central, y otra sobre calle San Martín, que es la primera identificada en ese eje. En estas dos secciones el proceso de transformación es más lento y el Estado local ha buscado incentivar la inversión a partir de excepciones impositivas. Vale decir que en la Cuarta Sección se puede visualizar un incipiente proceso de transformación a partir de complejos multivivienda de 2 o 4 pisos.

Las 17 torres restantes están localizadas en el departamento de Godoy Cruz. Se distribuyen en los distritos Centro y Villa del Parque, principalmente en las áreas limítrofes con la Ciudad de Mendoza en torno a la calle Moreno, Irigoyen y San Martín. También podemos decir que se visualiza un fuerte eje de crecimiento en altura en torno al eje del Metrotranvía y calle Beltrán. Vale aclarar que no se incluyen en este relevamiento los complejos multivivienda de altura inferior a los 8 pisos, que son los que han surgido con mayor intensidad en toda el área de estudio. De ese total, 15 son edificios de 8 a 12 pisos, y 2 de 13 a 16 pisos, representados por la Torre Agustina y el edificio de uso residencial y alojamiento turístico recientemente inaugurado Torre del Marqués, que se presenta como una propuesta sustentable de la empresa local Kristich Desarrollos dado que cumple con las demandas de energía renovable requeridas (Redacción El Nueve, 2022).

Reflexiones finales

A lo largo de estas páginas se ha podido plantear la relación no poco compleja entre agentes privados ligados al desarrollo inmobiliario, las formas en las cuales los Estados locales intervienen en la metamorfosis de la trama urbana y los cambios morfológicos concretos que se han expresado en el territorio de la zona central de la provincia de Mendoza.

Al ampliamente estudiado proceso de expansión urbana hacia la periferia del AMM, se ha buscado incorporar una lectura que relacione este proceso con el retorno al centro. Un retorno que involucra no solo la inversión inmobiliaria bajo diferentes formatos, como se ha explicado, sino también discursos por parte de los agentes estatales que persiguen el objetivo de volver a hacer atractivo y sostenible el centro de la ciudad, que retornen aquellos sectores que desde los inicios de la década del 90 encontraron en la periferia entornos urbanos acordes con sus necesidades.

Nos resulta importante remarcar las temporalidades de los agentes empresariales en los cambios en el paisaje urbano. Los grandes promotores inmobiliarios fueron punta de lanza en las TERAR y fueron también quienes apuntalaron las TRACC con inversiones inmobiliarias para el desarrollo de torres. Estas edificaciones en un primer momento fueron insignias de las constantes excepciones a las normativas urbanas y presionaron para las modificaciones de los códigos urbanos en busca de una ciudad más vertical y densa. Sin embargo, este interés de los promotores inmobiliarios de gran escala por el centro de la ciudad debe ser leído como parte de una relativa saturación del mercado de urbanizaciones cerradas en la periferia, sobre todo a partir de la proliferación de agentes de menor escala. Desde hace 10 años, las zonas centrales del AMM vuelven a ser atractivas para el desarrollo inmobiliario y se asiste a una posible nueva saturación del mercado dado el impulso que han tomado los promotores de menor tamaño con desarrollos inmobiliarios en complejos multivivienda, que son menos disruptivos pero que también cambian la morfología de la ciudad.

Así, los procesos parecen repetirse y plantean interrogantes sobre la evolución del mercado inmobiliario en el AMM; ¿se consolida la tendencia de una ciudad oasis en altura? ¿Para qué sectores sociales está pensado y construido este proceso de retorno? ¿La sostenibilidad para quiénes?

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