Un breve repaso acerca de su situación en Argentina

Mariana Saidón^[1] y Santiago Sorroche^[2]

En Argentina, se estima que se generan aproximadamente 53.000 t diarias de residuos y 19 millones de t anuales (MAyDS, 2022). A su vez, los residuos se concentran en los territorios más poblados, como las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (PAGE, 2021).

En la Argentina, así como ocurre en la mayor parte de los centros urbanos del mundo, alrededor de la mitad de los residuos domiciliarios que se producen, medidos en toneladas, son generalmente orgánicos. La otra mitad, se estima, se compone de los denominados “reciclables secos”, como papel y cartón, plásticos, vidrios, metales (ferrosos y no ferrosos) y otros. Por ejemplo, al analizar la composición de los residuos por corrientes de materiales, se observa que, en efecto, en 2021, un análisis de caracterización de residuos por corrientes (MAyDS, 2022) arrojó que más del 44 % de los residuos que ingresaban a rellenos sanitarios de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), que recibe la mayor parte de los residuos del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), eran orgánicos, provenientes de restos de alimentos, y de podas y jardines (si bien esta información debe manejarse con cautela^[3]). El resto eran mayoritariamente los denominados “reciclables secos” (gráfico 1).

Gráfico 1. Composición de residuos que ingresaron a CEAMSE, 2021

Fuente: elaboración propia con base en MAyDS (2022).

Los patrones de producción y consumo de nuestra sociedad han tendido a generar, además, una masa creciente de residuos, que, por añadidura, es cada vez más heterogénea y compleja (Allen, 2022).

Para los municipios, responsables de la gestión de los residuos, el tema involucra un alto porcentaje de sus presupuestos: representan entre el 10 % y el 30 % de los mismos (i.e. Gutiérrez, 2015). A la vez, existen disparidades en materia de disponibilidad presupuestaria entre municipios, lo que generalmente se asocia directamente con los niveles dispares de poder adquisitivo y vulnerabilidad de sus poblaciones.

Como mecanismo formal de gestión, hoy domina en el país la recolección tradicional e indiferenciada de residuos para su posterior disposición final en rellenos sanitarios controlados o, en el peor de los casos, en basurales a cielo abierto (tanto formales como informales).

Basurales a cielo abierto: lugares de disposición de residuos sin aislamiento del suelo, ni cobertura, por lo que no cuentan con controles para prevenir la contaminación de la tierra, el agua y el aire. En la mayoría de los casos, en estos, algunas personas obtienen su sustento de la recuperación de materiales reciclables e, incluso, viven dentro de los mismos, por lo que presentan un problema ambiental y social.

Rellenos sanitarios: lugares para la disposición de residuos que cuentan con obras de infraestructura e ingeniería sanitaria que permiten el control de los lixiviados –líquidos producidos en la descomposición de los residuos–. En los sitios de disposición, se colocan membranas y distintos mecanismos de aislación para evitar que los contaminantes se filtren sobre la tierra y las napas. En algunos casos, los rellenos cuentan con tecnologías para la recuperación de cierta parte de los gases emitidos y, a partir de estos, la generación de energía.

De los residuos que se generan, alrededor de un 65 % se disponen en rellenos sanitarios. El resto se deriva a vertederos controlados o a basurales a cielo abierto. Existen alrededor de 5.000 basurales en Argentina (MAyDS, 2022).

Según evaluaciones técnicas, además, muchos rellenos han excedido su capacidad para operar (Saidón, 2020) y, si bien en algunos se han implementado tecnologías que mejoran su desempeño (como plantas que hacen un pretratamiento de los residuos o mecanismos de captura de gases), no están exentos de aportar al cambio climático, a la contaminación local y a la sobreexplotación de materias primas vírgenes, por lo que han sido cuestionados por sus efectos ambientales negativos. También, estos ámbitos para la disposición de residuos son criticados por el desperdicio de recursos en términos económicos (Lin, 2017; Saidón, 2020). Respecto de los mecanismos de disposición informal de residuos (basurales a cielo abierto, arrojos en cursos de agua, etc.), por su parte, existe bastante consenso acerca de que deben tender a desaparecer, debido a que tienen impactos negativos aún de mayor magnitud.

Sin embargo, pese al predominio de aquel modelo de economía lineal, orientado a la disposición final de la mayor parte de los residuos, se han desarrollado experiencias públicas y de la sociedad civil que promueven la GIRSU, especialmente a través de mecanismos de recolección o recepción diferenciada de materiales, de la instalación de plantas de clasificación y tratamiento orientadas a la recuperación de residuos, y de una industria recicladora emergente (i.e. Gutiérrez, 2020; Saidón 2020; Shammah, 2020).

Ahora bien, estas experiencias GIRSU no están sistematizadas ni extendidas. Se ha estimado que en el país se recicla solo un 6 % de los residuos –sin considerar los circuitos informales, llevados a cabo por fuera de las políticas, en basurales y en las calles de las ciudades– (MAyDS, 2019). Así, la envergadura de la instalación del modelo circular en las políticas públicas aún es bastante escasa. 

A lo anterior, se suma una situación específica: un alto número de familias que vive en o en cercanías de centros urbanos y subsiste con base en la actividad de algunos de sus miembros de la recuperación de residuos. A estos los denominaremos “recuperadores” o “cartoneros”, tal como se autoidentifican ellos en la región. La actividad de los recuperadores creció fuertemente con la debacle económica ocurrida en Argentina hacia diciembre de 2001, momento en el que grandes grupos de personas no encontraban fuentes de empleo que les generase una fuente de ingresos. Algunos de estos permanecieron en la actividad y otros no, a la vez que los devenires económicos han afectado a otros grupos que se sumaron.

Progresivamente, el sector de recuperadores, aunque con tensiones, comenzó a disputar la idea de que su actividad sea concebida como consistente con el paradigma GIRSU. Esto fue derivando en un reclamo de organizaciones, que nuclean a grupos de recuperadores, generalmente cooperativas, que han venido demandando la adopción de un sistema de gestión de residuos que los reconozca como prestadores de un servicio ambientalmente relevante y que, a su vez, atienda a sus derechos laborales^[4] (Sorroche, 2016a y 2016b; Montera et al., 2018; Carenzo y Sorroche, 2021). Desde estas organizaciones, a su vez, se plantea que el modelo dominante de gestión, que implementa sistemas tradicionales de recolección y deriva residuos masivamente hacia su disposición final, compite directamente con su actividad.

La GIRSU ha mostrado experiencias virtuosas de inclusión sociolaboral de los recuperadores –con diferentes grados y modalidades– llegando, en algunos casos, a la puesta en marcha de modelos de cogestión entre estos y áreas de gobierno (Gurrieri Castillo, 2020; Sorroche, 2022).

Por su parte, en conjunto, el cuerpo institucional vigente a nivel nacional (cuadro 1) promueve la reducción y la valorización de residuos, el fomento de medidas que contemplen la integración de los circuitos informales de recolección de residuos (abarcando la inclusión de los recuperadores y reduciendo el riesgo ambiental), la clausura de basurales a cielo abierto, la difusión de información, la comunicación y la participación, en materia de residuos.

Cuadro 1. Institucionalización de la GIIRSU en el nivel nacional

Normativa nacional	Aspectos relevantes para el manejo de residuos
Ley General del Ambiente, N.º 25.675/02.	Define los objetivos de la política ambiental y fija metas para cumplirlos. Establece el principio precautorio y el principio de responsabilidad del generador de los efectos degradantes sobre el ambiente, y define qué se entiende por presupuestos mínimos en materia ambiental en todo el territorio nacional, entre otras cuestiones.
Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, N.º 25.916/04.	Establece los lineamientos para el establecimiento de sistemas de Gestión Integral de los Residuos Domiciliarios: define los presupuestos mínimos, propiciando la valorización y minimización en la generación y disposición final de residuos domiciliarios. Propone la incorporación de los circuitos “informales” a la gestión.
Ley de Emergencia Social, N.º 27345/16.	Establece un salario social complementario (SSC) para quienes trabajan en la economía popular, por un monto (la mitad de un salario mínimo vital y móvil) a cargo del gobierno nacional. Aunque no está exclusivamente orientada a la gestión de los residuos, en muchas jurisdicciones el SSC se asigna como parte de pago de las actividades desarrolladas por los recuperadores de residuos.

Políticas del Poder Ejecutivo nacional	Aportes a la gestión de los residuos
Estrategia Nacional GIRSU (ENGIRSU), 2005.	Esta propuesta busca la implementación de la GIRSU (Ley N.º 2.596/04) en todo el país. En este marco, se acondicionaron rellenos sanitarios y plantas de tratamiento de residuos orientadas al reciclado. No es claro el impacto obtenido por esta Estrategia.
Coordinación de Residuos Sólidos Urbanos, dentro del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDS).	Se creó esta área para coordinar los lineamientos nacionales en materia de gestión de residuos, incluyendo políticas orientadas al cierre de basurales y al fortalecimiento del reciclado.
Programa Argentina Recicla, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, creado en 2020.	Este programa busca mejorar las condiciones de trabajo y los derechos laborales y de seguridad social de trabajadores cartoneros o recicladores, vinculados al recupero de residuos, organizando sistemas de recolección diferenciada y aportando maquinaria para el acondicionamiento y tratamiento de los residuos.

En ámbitos subnacionales también se ha desarrollado un marco institucional que especifica lo definido en el nivel nacional (cuadro 2). Por ejemplo, la normativa de CABA ha sido pionera tanto en términos de GIRSU, como de inclusión, y se deriva en gran medida de demandas sociales de agrupaciones de recuperadores. Esta define, por ejemplo, crear centros para clasificar y acopiar residuos secos provenientes de la recolección diferenciada, así como un registro oficial de los recuperadores urbanos y sus cooperativas, a los que se les atribuye participación prioritaria en el sistema. A partir de esto, se instauró en 2012 un Servicio de Recolección Sólidos Urbanos Fracción Secos, por concurso público (Gutiérrez, 2020; Gurrieri Castillo, 2020). Las resoluciones de grandes generadores de la provincia de Buenos Aires también han resultado en un hito importante en materia tanto de GIRSU, como de inclusión (i.e. Sarandón y Schamber, 2019; Saidón y Sorroche, 2022).

Cuadro 2. Ejemplos destacables de institucionalización general de la GIIRSU en el nivel subnacional

Provincia de Buenos Aires

Normativa y regulaciones provinciales más significativas	Aportes a la gestión de los residuos
Ley Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, N.º 13.592/06 (Decreto N.º 1.215/10)	Deroga la necesidad de derivar a relleno sanitario la totalidad de los residuos, autorizando su recuperación y reciclado. Establece lineamientos y conceptos para la gestión de los residuos. Propone la incorporación del sector informal de trabajadores a la gestión. Dispone reducir los residuos que se generan y establecer métodos de recuperación para proteger el ambiente. Establece la erradicación de basurales.
Res. generadores especiales, N.º 137/13, 139/13 y N.º 317/20	Regula a los grandes generadores de residuos de la provincia (shoppings, hipermercados, barrios cerrados, etc.) y los obliga a ser responsables por su gestión integral a través de la separación en origen y la recolección diferenciada, entre otras cosas.
Res. N.º 535/19	Crea Programa Provincial de Economía Circular, que define la articulación de acciones junto a los municipios, las industrias o las distintas estructuras de la comunidad, para fomentar el cuidado de los recursos naturales, el recupero y valoración de materia y energía de pérdidas y/o de desechos residuales.
Res. N.º 44/21	Crea el Registro de Tecnologías de Destinos Sustentables, de plantas de separación, acondicionamiento y/o valorización de residuos reciclables, en el marco de lo previsto en la Ley provincial N.º 13592/06 (art. 15) y su Decreto Reglamentario.
Res. N.º 112/22	Formaliza el Programa Mi Provincia Recicla, de Gestión Integral e Inclusiva de Residuos Sólidos Urbanos y Economía Circular, dentro del Ministerio de Ambiente provincial.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Normativa de CABA más relevante	Aportes a la gestión de los residuos
Ley N.º 992/02	Define un Programa de Recuperadores Urbanos, y establece que estos deben ser incorporados a la gestión pública de los residuos sólidos urbanos, eliminando su situación de ilegalidad. Prioriza la asignación de zonas de trabajo, considerando la preexistencia de personas físicas, cooperativas y mutuales.
Ley de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (“Ley Basura Cero”), N.º 1.854/05	Recupera lo dispuesto en la Ley Nacional de Residuos Domiciliarios de 2004 y por la Ley N.º 992/03 de CABA. Promueve la reducción, separación en origen, reutilización y tratamiento de los residuos y establece un cronograma de reducción de la disposición final en rellenos sanitarios. Prohíbe el enterramiento de materiales “reciclables o aprovechables” para 2020 y toda forma de combustión de residuos generados en la Ciudad, hasta tanto la disposición final no se reduzca en un 75 % respecto de 2004. Contempla la creación de Centros Verdes para la clasificación y acopio de los materiales provenientes de la recolección diferenciada, priorizando la participación de recuperadores.
Ley N.º 4.859/13	Clasifica a los generadores de residuos sólidos urbanos en individuales y especiales (supermercados, hoteles 4 y 5 estrellas, edificios públicos, etc.). Define las obligaciones para los generadores especiales, como inscribirse en un Registro, adoptar medidas para reducir la generación de residuos, separarlos, etc.
Ley N.º 5.966/18	Habilita la valorización energética prohibida por la Ley N.º 1.854/05 y relaja las metas GIRSU de dicha Ley.
Ley de Economía Circular, N.º 6.468/21	Define los lineamientos para implementar la Economía Circular en CABA para las áreas de gobierno y en articulación con los actores de la sociedad civil y privados, para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la agenda de Carbono Neutral 2050. Entre sus objetivos establece eliminar el desperdicio y la contaminación y preservar el capital natural, así como generar herramientas y regulaciones para promover la economía circular.

Más allá de tal normativa general, especialmente en algunos ámbitos provinciales o municipales se ha generado normativa específica por corrientes de residuos o para descartes o materiales específicos, como veremos más adelante en los siguientes capítulos. Ejemplos de esto son la Ley N.º 14.321/11 de la provincia de Buenos Aires, que estableció responsabilidades para la gestión sustentable de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), la Res. N.º 269/19, que formalizó la figura del gestor refuncionalizador de RAEE, y la Res. N.º 149/22, que creó el Registro de Gestores Refuncionalizadores. Otro ejemplo es la Ley provincial N.º 13.868/08, que prohibió el uso de bolsas de plástico convencional en supermercados, autoservicios, almacenes y comercios.

Distintos municipios también han desarrollado ordenanzas. Mientras que algunas son más generales en materia de GIRSU, otras proponen incorporar en la gestión a los recuperadores y/o sus organizaciones.

Pese a todo lo anterior, puede destacarse, sin embargo, que aún existe un vacío en cuanto a normativa nacional que incorpore el principio de Responsabilidad Extendida del Productor (REP) (Carenzo et al., 2023), respecto de los avances realizados en otros países. También, sobresale, en contraposición a la normativa previa y a la tendencia de los lineamientos internacionales, la habilitación relativamente reciente de la incineración de residuos producidos en el territorio de CABA, algo que había sido prohibido hasta tanto alcanzar metas significativas en la recuperación de residuos.

En materia de gestión propiamente dicha y en manejo de residuos, avaladas por el nuevo marco institucional, pero aún limitadas por los vacíos aún existentes, observamos experiencias vinculadas a la gestión de residuos desarrolladas en los últimos años que han sido relativamente exitosas, en tanto han logrado una alta captación de materiales para su recupero, a la vez que algunas de estas –con variantes– han promovido la inclusión sociolaboral de personas que viven de los residuos y que, cuando comenzaron en la actividad, lo hacían en condiciones de mayor informalidad, o en peores condiciones de trabajo, con menos derechos laborales garantizados, o bien en peores condiciones de integración social (Saidón y Sorroche, 2022). Por lo contrario, también advertimos experiencias que no han resultado exitosas en estos aspectos.

Asimismo, si bien se visualizan algunas políticas inclusivas, la mayoría de los recuperadores realiza la actividad en condiciones precarias e informales, por cuenta propia y sin reconocimiento como prestadores de servicios públicos (Saidón et al., 2022). A su vez, se advierte que la participación en cooperativas, si bien no siempre lo garantiza, promueve mayor inclusión respecto del trabajo por cuenta propia en las dimensiones económica, de cumplimiento de ciertos derechos laborales, condiciones de trabajo e integración social de los recuperadores. Esto se potencia, además, si las cooperativas se nuclean en organizaciones de segundo orden u operan con grandes generadores de residuos, aunque aún falta avanzar en todos estos planos, en comparación con otros empleos formales (Saidón y Sorroche, 2022).

Con todo esto, encontrar vías para profundizar un modelo de economía circular y una GIRSU inclusiva resulta un desafío complejo, que involucra pensar el rol de los distintos actores, sus necesidades, intereses, conocimientos, propuestas y demandas; contemplar las restricciones vigentes en términos de presupuesto y mercados disponibles para cada corriente de residuos; analizar iniciativas concretas exitosas o fallidas en términos ambientales y sociales; examinar tecnologías disponibles y su pertinencia de implementación en los distintos territorios; así como las posibilidades y oportunidades potenciales de implementar nuevas estrategias.

Agradecimientos

Al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) por el apoyo financiero y los aportes de los miembros del Seminario Interno del Área Ambiente y Política (AAP), Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín, al Proyecto PICT 2019-03110 “Análisis Comparativo de alternativas de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos considerando criterios Financieros, Ambientales y de Justicia Social” y al Proyecto PICT 2019-01426 “Modelos de co-gestión de los residuos reciclables en la provincia de Buenos Aires. Aportes tecno-cognitivos derivados del análisis de experiencias de Gestión Integral de RSU con Inclusión Social” y al proyecto PIP 2022-2024, 11220210100839CO “Residuos y sociedad. Caracterización, análisis y proyecciones de aspectos relevantes de los sistemas de gestión de los residuos sólidos urbanos en localidades de Argentina (2005/2025)”.

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