4.1. Introducción

En el capítulo previo, presentamos las determinaciones de la expansión de la formación técnica, su tendencia hacia la homogeneización y su alto grado de especialización. En este capítulo, analizaremos las tendencias que presenta dicha educación a partir de mediados de la década de 1970, también con base en el curso seguido por la acumulación de capital. En particular, analizaremos las transformaciones en la producción y reproducción de la fuerza de trabajo y su manifestación concreta en los cambios operados en la enseñanza media de orientación técnica.

En términos generales, no se registran cambios sustantivos en términos institucionales o curriculares para la escuela media técnica desde los realizados por el CONET hasta principios de la década de 1990, momento en que se implementaron importantes reformas de la estructura académica del sistema educativo. En particular, éstas afectaron el contenido de la enseñanza media, y con ello de la especialidad técnica, así como las formas institucionales del financiamiento, el diseño curricular y la gestión educativa. En el primer apartado, por lo tanto, presentaremos el contenido de estas reformas, que pueden dividirse en dos períodos: el primero que va desde el año 1992 hasta el año 2004, y el segundo que parece dar marcha atrás con aquellos cambios y tiene lugar entre los años 2005 y 2014.

Asimismo, aquí analizaremos críticamente algunas de las principales interpretaciones respecto de la implementación de estos cambios en la política educativa. Por un lado, se ha argumentado que las reformas del primer ciclo tuvieron por finalidad modernizar los contenidos de la formación técnica hacia perfiles más desespecializados, y diversificar posibles trayectos de formación de acuerdo a los nuevos paradigmas productivos y la heterogeneidad e incertidumbre reinantes en el mercado de trabajo. Por otro lado, otra serie de análisis tuvo como eje el cuestionamiento de dichas reformas, argumentando que el objetivo político de los gobiernos neoliberales fue el desmantelamiento del tejido industrial y, consecuente, de la educación técnica. Bajo esta misma matriz de análisis, la bibliografía que aborda el segundo ciclo de reformas tiende a coincidir en que fue producto de un cambio de modelo político que buscó fortalecer la modalidad en sintonía con proyecto económico reindustrializador.

A continuación, en el segundo apartado, analizaremos las transformaciones de la acumulación de capital en la Argentina luego de la década de 1970 y el modo en que éstas determinan un viraje en las formas de reproducción de la fuera de trabajo a partir de cambios en las formas de intervención política del Estado, incluyendo la política educativa y particularmente la que afecta a la educación técnica. Nos detendremos aquí por considerar que allí radican gran parte de las diferencias con la bibliografía especializada.

Sobre esta base, en el tercer apartado presentaremos nuestro propio planteo acerca del sentido subyacente a los dos ciclos de reforma de la educación secundaria, sobre la base de un análisis de la evolución de la matrícula en relación a la del resto de las modalidades del nivel medio, los cambios curriculares y de las condiciones institucionales que suponen las formas de financiamiento, planificación curricular y gestión educativa a lo largo de las dos décadas.

Hacia el final del capítulo sintetizaremos las conclusiones del desarrollo y presentaremos el curso que tomará la investigación a partir del análisis de un caso que permite restituir el modo concreto en que se desarrollan las tendencias hasta aquí identificadas.

4.2. La educación técnica en la Argentina a partir de la década de 1970

Tras la implementación de las reformas de la educación técnica emprendidas por el CONET a mediados de la década de 1960, no se produjeron cambios sustantivos sino hasta iniciada la década de 1990. Allí se desplegaron importantes reformas de la estructura académica del sistema educativo y el contenido de enseñanza media, lo que incluyó ciertamente a la especialidad técnica; del mismo modo, se transformaron las formas institucionales del financiamiento, el diseño curricular y la gestión educativa. Una década después, en particular a partir del año 2005, la escuela media volvió a ser objeto de importantes reformas. En lo que hace a la especialidad técnica, éstas parecieron dar marcha atrás con las reformas implementadas en la década de 1990. A continuación, describiremos las reformas implementadas en ambas décadas y, debatiendo con diversas interpretaciones al respecto, plantearemos que aquéllas no hacen sino expresar el devenir del proceso de acumulación de capital.

4.2.1. El primer ciclo de reformas de la escuela media y de la especialidad técnica a partir de la década de 1990: ¿Modernización o avance neoliberal?

De acuerdo a la normativa oficial, los objetivos de las reformas educativas en el nivel medio y, en particular, de la modalidad técnica en la década de 1990 eran diversos. Entre ellos, destacan: prolongar la educación general extendiendo la obligatoriedad escolar y postergar la especialización, convirtiendo a la escuela media en una formación más polivalente; tornar optativa la formación técnica y modernizar sus contenidos y los perfiles profesionales a partir de la creación nuevas orientaciones -muchas en servicios- y un modelo de formación de competencias con módulos que integrasen conocimiento teórico y práctico y que habilitasen diversidad de trayectorias a partir de la elección de los estudiantes; descentralizar los espacios de toma de decisión desde la esfera nacional hacia la jurisdiccional, incrementando la autonomía institucional para la definición del proyecto pedagógico (Gallart, Oyarzún, Peirano y Sevilla, 2003).

Lo primero que aconteció fue la descentralización educativa. En el año 1992, se implementó la Ley de Transferencia de Servicios Educativos (Ley No 24.049, 1991), se completó el proceso por el cual las instituciones educativas que estaban a cargo del gobierno nacional pasan a depender de los gobiernos jurisdiccionales (las provincias y la Ciudad de Buenos Aires). Concretamente, en esta fase se sumaron los establecimientos de nivel medio y las instituciones de formación docente. Así, tanto el financiamiento y la gestión efectiva del sistema educativo como la planificación curricular quedaron fuera de la órbita del gobierno nacional. Si bien se mantuvo un espacio para la concertación de acuerdos generales a nivel nacional (el Consejo Federal de Cultura y Educación), la implementación de esas definiciones pasó a manos de las jurisdicciones.^[1] En lo que respecta a la educación técnico profesional, si bien se mantuvo una instancia de gestión nacional a partir de la transformación del CONET en el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) en el año 1995 (Decreto N°606, 1995) la responsabilidad efectiva sobre la planificación y la acción educativa en las escuelas técnicas fue trasladada a las jurisdicciones.

Simultáneamente, se implementó una profunda reforma de los dos primeros niveles del sistema educativo. Se incrementó la obligatoriedad escolar a 10 años y se modificó la estructura académica y el contenido curricular de la educación básica y media mediante la implementación de la Ley Federal de Educación en 1994: del tradicional modelo de 7 años de educación básica y 5 de educación media, se pasó a 2 años de nivel inicial, 9 de lo que pasó a llamarse Educación General Básica, y 3 de educación media “Polimodal” y se establecieron 10 años de educación obligatoria, de la última sala del nivel inicial hasta el hasta 9º año de la educación básica. Esto implicó el incremento de la formación general, tanto por la extensión de la educación general básica (EGB) hasta 9° año, que atrasó 2 años la elección de orientaciones, como por el incremento de contenido general en la escuela media, que a partir de ahora ofrecería bachilleratos con 5 orientaciones (Ley No 24.195, 1993).^[2]

El carácter “polimodal” de la educación media y su correlato con la desespecialización de la formación técnica se sustentaba en la idea de que la LFE implicaba un avance hacia la integración del trabajo en toda la formación, sin reservarlo solo específicamente para la escuela técnica. Funcionarios impulsores de la reforma han argumentado en artículos académicos y notas periodísticas que, a pesar de que la LFE no tuviese un capítulo específico abocado a la relación entre educación y trabajo, su importancia podía entreverse en la lectura de su articulado.^[3] Sin embargo, en los hechos, la educación técnica desapareció como modalidad específica y cada jurisdicción -y cada escuela- tuvo que optar por reconvertir su plan de estudios a alguno de los 5 mencionados con anterioridad.

Aún así, la formación técnica no fue eliminada totalmente de la escuela media, sino que cambió la forma que asumía el diseño curricular y su enfoque pedagógico. A partir del año 1996, el INET comenzó a desarrollar lineamientos curriculares para que cada Jurisdicción diseñara Trayectos Técnicos Profesionales (TTP): una formación optativa para los estudiantes o los egresados del polimodal que quisieran complementar su formación “bachiller” del Polimodal para acceder a la titulación de “técnicos”.^[4] Del mismo modo, el INET avanzó con la definición nacional de criterios para la evaluación, la acreditación y la promoción de los TTP (INET, 1998; Resolución CFCyE N°55, 1996).^[5]

Tabla 13. Estructura Académica del Sistema Educativo Argentino a partir del año 1993.

Fuente: Elaboración propia en base a Ley Federal de Educación (Ley Nº 24.195, 1993).

La zona gris clara corresponde a la obligatoriedad escolar.

El diseño de los TTP comenzó con la definición de “Áreas ocupacionales”, consistentes en espacios potenciales de inserción laboral de los técnicos. Sobre esta base, se delinearon “Perfiles Profesionales” que comprendían un conjunto de “Competencias Profesionales”, es decir, “un conjunto identificable y evaluable de conocimientos, actitudes, valores y habilidades relacionados entre sí que permiten desempeños satisfactorios en situaciones reales de trabajo, según estándares utilizados en el área ocupacional”.^[6] Algunos de los Perfiles Profesionales definidos correspondieron a las orientaciones tradicionales de la escuela técnica, aunque también se crearon otros nuevos vinculados al sector de servicios e informático (Resolución CFCyE N°55, 1996).^[7]

El eje central del cambio radicaba en la actualización de la formación técnica, no sólo por la creación de nuevas orientaciones, sino también a partir del cambio en los contenidos y el enfoque pedagógico. Se eliminaba la caja curricular fija conformada por asignaturas de conocimiento general, específicas de la especialidad y el espacio de la práctica laboral del taller de los planes de estudio tradicionales, así como el enfoque pedagógico de dominio de técnicas. Asimismo, se proponía pasar a un diseño curricular basado en competencias que integrara la teoría y la práctica, permitiera la elección de trayectos y fomentara el desarrollo de “proyectos tecnológicos” más que la destreza en la ejecución del trabajo.

Para ello, las propuestas de los Perfiles Profesionales nacionales delimitaban “Áreas modulares” compuestas por diferentes “módulos” de formación electivos que articulaban teoría-práctica y se organizaban en torno a problemas de la práctica laboral.^[8] Además, se buscaba incrementar la flexibilidad para el diseño curricular en relación con los antiguos planes de estudio con materias obligatorias para todo el país (tal como vimos en el capítulo anterior). Bajo este nuevo esquema, las jurisdicciones, y cada una de las instituciones, podía optar por establecer una combinación particular de módulos dando lugar a distintos Trayectos Técnicos Profesionales -cuya finalización otorgaba el título de Técnico- o distintos Itinerarios Formativos (IF). En particular, el cursado de algunos módulos podía otorgar certificaciones de calificaciones laborales. Cabe destacar, por otra parte, que el diseño curricular de los TTP fundía en el interior de los módulos la formación de tipo práctica y teórica, pretendiendo que no fueran dos momentos de formación diferenciados como establecían los planes de estudios de la secundaria técnica del CONET, donde la práctica del Taller representaba un cuarto de la carga horaria total y tenía asignado un espacio curricular específico.

Además, la propuesta de los TTP suponía que las escuelas de nivel medio no fueran las únicas encargadas de ofrecerlos. Se pretendía que diversas instituciones del sistema educativo y productivo pudieran implementarlos y funcionasen articuladas en red. De igual modo, se esperaba mantener actualizados los contenidos de los trayectos de formación mediante un mecanismo de consulta a realizarse cada 5 años.

El argumento era que la formación polimodal no tenía que implicar una “bachillerización” sino una “tecnologización” de la educación (Albergucci, 1995). De este modo se avanzó en la desespecialización de la educación técnica, y su subsunción en la formación polimodal.

Ante la pregunta ¿desaparece la escuela técnica?, el Director del INET afirmaba que:

Se transforma, es como decir ¿desaparece la escuela secundaria? No, se transforma. Yo diría incluso que se extiende. Se diversifica. Por un lado, la posibilidad de hacer ofertas de formación técnicoprofesional se abre a las escuelas técnicas, que son las que se sienten más interpeladas por los TTP porque cada una de ellas tiene su identidad particular, que no se pretende romper en absoluto. Por otro lado, se abre a escuelas polimodales, lo cual significa que la enseñanza técnica abarca áreas que hasta ahora no estaban contempladas dentro de la propia educación técnicoprofesional, por lo menos de manera sistemática, y es la que tiene que ver con los servicios. (Hernández, 1998: 33)

4.2.1.1. Discusiones en torno al contenido de la reforma

Los análisis respecto al fundamento de las transformaciones educativas en cuestión presentan diversos argumentos. Algunos vinculados a la incidencia de los cambios productivos a partir de la década de 1980 y la demanda de perfiles más polivalentes, otros a los cambios en los modelos políticos, es decir en el tipo de políticas asumidas por el Estado y el rumbo económico que las mismas definen.

Por un lado, se plantea que los nuevos paradigmas productivos flexibles habrían tornado caducas las calificaciones restringidas, vinculadas a los métodos de producción taylorista y fordista, y comenzaban a demandar otro tipo de “competencias”. Estos trabajos parten de suponer que se iría incrementado la competencia intelectual por sobre la manual, es decir, que crecientemente se requeriría un trabajador que entienda de forma más global el cómo y el porqué de cada paso en el proceso además de ser capaz de aplicar habilidades específicas (Albergucci, 1997:115-116). Así, la propuesta de extensión de la obligatoriedad escolar y el cambio de la formación secundaria hacia un abordaje menos especializado (polimodal) es interpretada en el marco de las nuevas demandas de la “sociedad del conocimiento” o de la “sociedad de la información” (Tedesco, 1996, 2000) o como un modo de “recalificación” de los trabajadores (Gallart, 2002). Aunque en algunos casos se reconoce la coexistencia de este proceso con el de una crisis fiscal y un ajuste presupuestario por parte del Estado, no se ofrece una explicación unitaria de ambos fenómenos:

Pero a partir de los años ochenta se produjo un replanteo de las políticas de formación para el trabajo. Esto obedeció a la confluencia de dos situaciones: la crisis de la “década perdida” con su secuela de ajuste estructural del Estado, y la difusión de nuevos paradigmas productivos de producción flexible, los cuales cuestionaban la formación profesional tradicional elaborada a partir de calificaciones acotadas y estrechas al modelo taylorista-fordista. La reestructuración productiva y el cambio tecnológico se dieron en el marco de políticas económicas que buscaban una mayor integración con el proceso de globalización, con sus exigencias de competitividad empresarial y, por ende, de recalificación de los recursos humanos. Se imponen dos necesidades: sólida educación general básica y media como fundamento para adquirir las competencias que demandan las formas modernas de producción (Cepal 1991); por el otro lado, mayor nivel de instrucción y adecuación a las demandas de la reestructuración productiva y cambio tecnológico (cinterfor/oit 1990). (Gallart, 2002: 294)

Por otro lado, algunas de estas apreciaciones respondieron a una caracterización general del movimiento de los cambios productivos en el capitalismo más que a un análisis situado de su alcance dentro del espacio nacional argentino.

Existen, no obstante, trabajos que avanzaron en relacionar las particularidades de la economía argentina con las transformaciones educativas en curso. Los trabajos realizados en el marco Programa de Educación, Economía y Trabajo del Instituto de Investigación en Ciencias de la Educación se inscriben en estos esfuerzos. Su foco de análisis se ubicó en el carácter heterogéneo de los capitales industriales que operaban localmente y la segmentación que esto generaba en el mercado de trabajo. En otros términos, identificaron que un sector de grandes empresas y actividades “dinámicas” -que introdujo modernización tecnológica y demandaba trabajadores de alta calificación- coexistía con otro sector de pequeñas y medianas empresas de actividades “vegetativas” -que no lograba acceder al mismo nivel de modernización de sus medios de producción ni de productividad y abonaba al desempleo y subocupación o a la existencia de puestos de trabajo con demanda de bajas calificaciones- (Riquelme y Herger, 2005; Riquelme, Herger, y Langer, 2005; Riquelme y Razquin, 1999). De allí que la educación “polimodal”, más generalista y menos especializada que las antiguas orientaciones de la escuela técnica, pudiera ser beneficiosa para los trabajadores, en tanto les permitiría tener mayor movilidad laboral y adaptarse a un mercado de trabajo más incierto, “heterogéneo y segmentado” (Riquelme, 1995). Una pregunta que podemos desprender de estos avances de investigación es si el carácter segmentado de la industria -que genera la presencia de empresas más “dinámicas” y persistencia de pequeños capitales con menos nivel de modernización de sus medios de producción- no estaría determinando la necesidad de continuar con el desarrollo parcial de una formación especializada coexistente con una “polivalente”.

Durante el proceso de implementación de la reforma de la educación secundaria técnica comenzaron a explicitarse balances críticos sobre su incidencia en la diferenciación y la degradación educativa, así como también discusiones acerca de cuáles habrían sido sus verdaderos objetivos. Por una parte, se señaló que el cambio curricular en la escuela media podría haberse implementado incorporando saberes del trabajo a la escuela secundaria, y que las reformas tenían por fundamento, en realidad, el desarrollo de un proyecto de “vaciamiento y desindustrialización neoliberal” (Puiggrós, 2005). La base de este proceso habría sido la imposición de una nueva ideología, de la mano de las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito en alianza con los sectores conservadores como la Iglesia católica, haciendo prevalecer los intereses de las “fuerzas económicas” y fortaleciendo la “dependencia” del país (Puiggrós, 1996, 2003).

Desde esta perspectiva, la LFE habría consagrado las tendencias de las políticas neoliberales para la educación que ya expresaban los documentos de los Organismos Internacionales, particularmente la “subsidiariedad del Estado” en materia educativa. Esto se habría expresado, principalmente, en la transferencia de las instituciones educativas del gobierno nacional a los gobiernos provinciales. Pero además, las concepciones de “empleabilidad”, “competencias” y “equidad” presentes en las reformas comenzaron a ser cuestionadas por considerarse que abonaban a un corrimiento del Estado y a una responsabilización de las personas cuya competitividad en el mercado dependía de su esfuerzo individual para formarse. En definitiva, la idea subyacente era que la reforma tendía a incrementar la privatización de la educación (Wiñar y Vázquez, 2007).

En estos planteos críticos, el contenido de este proceso refiere, fundamentalmente, al rol del Estado en la dirección del curso que asume el desarrollo económico y, en particular, al desarrollo industrial del país. De este modo, en la década de 1990 se habrían profundizado las tendencias hacia la disolución de la matriz industrial argentina, abonando a la dependencia nacional (Riquelme, 2004), en sintonía con un “modelo de desarrollo tardío e incompleto” (Filmus, 2003).

En particular, y más allá de las diferencias entre ellos, los planteos tienen por base la idea del desmantelamiento del modelo de acumulación implementado entre mediados de la década de 1940 y mediados de la década de 1970. El supuesto más o menos explícito es que dicho modelo de acumulación, basado en la sustitución de importaciones, habría sido reemplazado por uno de ideología neoliberal basado en la “desindustrialización” acompañado por la apertura económica al ingreso de mercancías importadas, así como el endeudamiento externo y la “valorización financiera”, en beneficio a los “capitales más concentrados que se diversifican” y en “detrimento de los pequeños y medianos capitales nacionales” que, en definitiva, son los que emplean mayor cantidad de trabajadores. Este planteo es presentado de manera más explícita por Wiñar (1997), y retomado posteriormente por otros autores, convirtiéndose así en la interpretación dominante (véanse, entre otros, Bottinelli y Sleiman ( 2015), Maturo (2014); Rodrigo (2017) y Sosa (2016a)). A modo ilustrativo se cita el fragmento que sigue:

El modelo aperturista que se gesta en la Argentina a partir del golpe de Estado de 1976 creó las bases de una nueva estructura de poder hegemónico integrado por una alianza entre los sectores más concentrados del empresariado nacional, empresas transnacionales y el estamento militar. La apertura externa de la economía modificó la orientación industrialista de períodos anteriores y condicionó el desarrollo posterior. Un impulso decisivo a este modelo se concretó a partir de 1989 con la actual administración gubernamental, que adoptó las propuestas económicas y sociales del neoliberalismo y del neoconservadurismo. Las consecuencias de esta estrategia de desarrollo se expresan en la supervivencia y expansión de los sectores más concentrados, con inversiones diversificadas e integración sectorial, en muchos casos. Por el contrario, se debilitó el universo de empresas de menor tamaño y productividad y, en consecuencia, el peso de la clase obrera. Esto sería un efecto buscado de la política económica adoptada para dificultar el impulso de otro modelo de acumulación. (Wiñar, 1997: 112)

En el próximo apartado plantearemos nuestras diferencias respecto al papel que jugó la política estatal en el curso seguido por la economía argentina. Asimismo, se intentará abonar a un enfoque unitario de las diferentes explicaciones. Por un lado los análisis respecto al vínculo entre las transformaciones educativas y las transformaciones de la oferta y la demanda de trabajo en el mercado y los cambios técnicos y organizaciones de los procesos de trabajo, y por otro lado, los análisis respecto a la toma de decisiones políticas que hacen a un determinado “modelo de desarrollo” o “modelo de acumulación”.

4.2.2. El segundo ciclo de reformas de la escuela media y de la especialidad técnica post 2005: ¿el retorno del Estado?

La estructura académica, las orientaciones y los contenidos de la escuela media volvió a ser reformada bajo la gestión del gobierno de Néstor Kirchner. La LFE fue reemplazada por la Ley de Educación Nacional en el año 2006 (Ley No 26.206), extendiendo la obligatoriedad escolar hasta la finalización del secundario y estableciendo la vuelta a la estructura académica anterior sin unificarla totalmente: las jurisdicciones debían optar entre una combinación de 6/6 o de 7/5 años para el nivel básico y medio. Esta posibilidad de elegir se enmarcaba en la persistencia de la modalidad descentralizada del financiamiento, la planificación curricular y la gestión educativa.

A partir de la sanción de la Ley de Educación Técnico Profesional (Ley N° 26.058, 2005) en el año 2005 y las sucesivas resoluciones del Consejo Federal de Educación, que comenzaron a ser de carácter obligatorio para las jurisdicciones, se reestableció la modalidad técnica como una orientación de la escuela secundaria con una formación de 6 o 7 años de duración^[9] y se multiplicaron las especialidades de educación media técnica, incrementándose las vinculadas a la producción industrial y disminuyendo las dedicadas a servicios que se habían creado a partir de la reforma de la década de 1990 (ver cuadro con la comparación de especialidades en el Anexo).

Tabla 14. Estructura Académica del Sistema Educativo Argentino a partir del año 2006.

Fuente: Elaboración propia en base a la Ley de Educación Nacional (N°26.026).

La zona gris claro muestra la obligatoriedad escolar. En el año 2014 se sumó la sala de 4 del Nivel Inicial (Ley 27.045).

* Las jurisdicciones pueden optar por 6 o 7 años de Educación Primaria.

** Las jurisdicciones pueden optar por 5 o 6 años de Educación Primaria.

*** Se requiere un año más de cursada (por fuera de la obligatoriedad escolar) para obtener el título técnico.

La nueva gestión se propuso establecer criterios para incrementar la unidad y la coherencia de la formación a nivel nacional garantizando el ejercicio de la responsabilidad concurrente entre Nación, jurisdicciones y órganos de participación sectorial, mejorar y actualizar los modelos institucionales y los modos de intervención, y asegurar niveles de inversión que permitan la mejora continua (INET, 2010).

En este sentido, a pesar de la vigencia de la responsabilidad jurisdiccional sobre el financiamiento educativo, se estableció la creación del Fondo Nacional de Educación Técnica Profesional, por el cual se empezó a destinar un monto no menor al 0,2% de los ingresos corrientes previstos para el presupuesto anual consolidado para el sector público nacional en concepto para financiar dicha modalidad -tanto en el nivel medio como en el superior no universitario y en la formación profesional no formal-. Su distribución contemplaba diversas variables -la matrícula, la cantidad de establecimientos, el monto recibido por coparticipación federal y la situación socioeconómica y educativa de las jurisdicciones-^[10] y el mecanismo de asignación comenzó siendo principalmente competitivo -sobre la base de presentaciones de “proyectos de mejora” por parte de las escuelas y de las jurisdicciones- (ver varios cuadros sobre los montos y la distribución del financiamiento en el Anexo). Se crearon, asimismo, 3 instrumentos para la regulación curricular de alcance nacional: el Registro de Instituciones de ETP, el Proceso de Homologación de Títulos y Certificaciones para su validación nacional y la conformación de un Catálogo Nacional de Títulos de Educación Técnico Profesional.^[11]

Este mecanismo fue creado con el fin de centralizar la información de todas las instituciones abocadas a la formación técnico profesional en un único Registro Federal para poder planificar la oferta de formación, teniendo en cuenta las particularidades de los territorios y sus principales sectores productivos, así como colaborar en la articulación entre instituciones. Una vez inscriptas en el Registro, las escuelas pueden solicitar financiamiento a partir de la presentación de “proyectos de mejora institucional”. Asimismo, las jurisdicciones pueden acceder al financiamiento de los “proyectos de mejora jurisdiccionales” si someten a evaluación sus propuestas curriculares en los plazos que el INET estableció con el objetivo de homologarlos a nivel nacional y que ingresen en el Catálogo de Títulos.

De este modo, el INET concentra la potestad de evaluar y aprobar los Diseños Curriculares pero no la de elaborarlos, tal como lo hacía el CONET con anterioridad a la descentralización educativa del año 1992. Dicho organismo exige a las jurisdicciones que eleven sus propuestas curriculares para ser evaluadas a partir de criterios generales que determinan el acceso a la validez nacional, lo que se constituye como condición para acceder al financiamiento.

Esos criterios generales elaborados a nivel nacional se establecen en Marcos de Referencia similares a los de los TTP diseñados en la década anterior: a ciertas “áreas ocupacionales” le corresponden “perfiles profesionales”, que contemplan a su vez determinadas “competencias profesionales”. La diferencia con el instrumento curricular de la década de 1990 es que se elimina la propuesta de combinatoria “módulos” de formación. En este sentido, se establece un listado de contenidos mínimos generales correspondientes a cada una de las competencias especificadas, pero no se define qué tipo de espacio curricular tiene que abordar cada contenido, cuánto tiempo se debe dedicar a cada uno, ni cuáles deben ser las articulaciones entre ellos. Solo se establece que los diseños tienen que sumar un mínimo de horas totales distribuidos en 4 campos de formación: general, científico tecnológica, técnico específica y prácticas profesionalizantes -horas dedicadas al desarrollo de una práctica laboral dentro o fuera de la escuela- (ver lineamientos nacionales para el diseño de planes de estudio jurisdiccionales en el Anexo).

Por otra parte, el análisis de los nuevos lineamientos curriculares a nivel nacional para la formación de técnicos a partir del año 2005 evidencia una diminución del grado de desespecialización en contraste con las propuestas curriculares de la década de 1990, aunque no implica un retorno a la situación previa a dichas reformas. Es decir, el porcentaje de horas de formación general -en detrimento de las del taller- es menor que el previsto por los lineamientos nacionales de los 90, pero es mayor a los del CONET.^[12]

A diferencia de los TTP, que redujeron el peso de las prácticas, los nuevos Marcos de Referencia nacionales creados a partir del año 2007 para la elaboración de diseños jurisdiccionales volvieron a darle un peso importante. En particular, le asignan un tercio de la carga horaria total a la “práctica de diversa índole”, sin establecer que tenga que desarrollarse necesariamente en un espacio de taller. También se estipula que 200hs. de la caja curricular total (el 10% del campo de la formación técnica específica) sean destinadas al desarrollo de Prácticas Profesionalizantes (Marcos de Referencia Escuela Secundaria de Nivel Secundario, n.d.). Esto implica el desarrollo de proyectos productivos en la propia escuela, relacionados con la comunidad o prácticas laborales en empresas públicas o privadas, con lo que se busca que la práctica que se asemeje lo más posible a una situación real de trabajo aparece como contenido mínimo para toda la formación técnica de nivel medio.

4.2.2.1. Discusiones en torno al contenido de la reforma

Al igual que en el caso anterior, la bibliografía especializada ha explicado estas transformaciones basándose, de manera general, en la orientación del proyecto político estatal en pos de la recuperación del desarrollo industrial nacional y, con ello, de la educación técnica. Identifican el año 2001 como un momento de quiebre a partir del cual se abrió, no sólo una nueva fase ascendente de crecimiento económico, sino también la reaparición de la voluntad política necesaria para generar desarrollo industrial y, por ende, el interés en la extensión y el mejoramiento de la calidad de la formación técnico-profesional (Almandoz, 2010; Novick, 2004). Al respecto, se ha sostenido que el “patrón de crecimiento de la pos convertibilidad” se extendió a todos los sectores productivos permitiendo la incorporación al empleo y la reducción de la pobreza, y que la superación de la crisis económica mundial abrió la oportunidad para avanzar en una estructura productiva con más conocimiento incorporado a partir de la conformación de entramados productivos entre los capitales más grandes y los más chicos (Novick, 2010).

En este sentido, se ha interpretado que el nuevo marco legal buscó enfrentar los problemas heredados de la “aplicación dispar” de la LFE y del “bache legal” que la misma supuso en torno a la educación técnica (Senén Gonzalez, 2008) que la independencia respecto a los organismos internacionales permitió el mayor margen de distanciamiento de las políticas neoliberales anteriores en relación con otros países latinoamericanos (Maturo, 2016).

De allí que se caracterice como un período de “recuperación postneoliberal” (Sosa, 2016a) que dio lugar al resurgimiento de industrias y talleres que demandaron una mayor cantidad de personal calificado que el existente, lo que resultó en la necesidad de reconsiderar el rol de la escuela técnica (Gallart, 2006b; Wiñar, 2008). De manera general, por lo tanto, la bibliografía plantea que se buscó relocalizar “la relación educación-trabajo desde una perspectiva crítica a la racionalidad imperante en la década de 1990, ubicando al Estado en un lugar de centralidad” (Sosa, 2016: 191-192). A modo de ilustración:

Con el kirchnerismo comienza un proceso de recuperación de la formación técnico profesional de nivel medio. Dentro de un escenario marcado por la protección e impulso a la industria nacional y del desarrollo del mercado interno, las orientaciones que definieron a la política educativa asumieron un nuevo rumbo. En este escenario, se pusieron en marcha una serie de acciones tendientes a fortalecer la educación técnica, que se materializaron en la sanción de un nuevo cuerpo normativo que buscó acompañar los procesos de recomposición económica. (Rodrigo, 2017: 12)

En este sentido, si bien en algunos trabajos se identifican límites al proceso de industrialización, el Estado continúa siendo considerado como un actor con capacidad de superarlas.^[13] Tampoco resulta desconocida la persistencia de la “heterogeneidad” de la estructura económico-productiva argentina. Sobre esta cuestión, no obstante, se plantea que la tarea que el Estado tiene por delante es disolver la brecha entre las empresas que están en la frontera tecnológica y organizan de forma flexible sus procesos de trabajo, y aquéllas que mantienen estructuras ocupacionales y procesos de trabajo tradicionales (Almandoz, 2010).

El trabajo de Gallart hace foco en la cuestión de los cambios productivos. Plantea que el hecho de que esta nueva propuesta de reforma de la educación técnica no vuelva al modelo único -y rígido- de las ENETs constituye una expresión de las actuales demandas de formación laboral. Sostiene que los procesos de trabajo requieren una formación flexible debido a que las tecnologías de la información y comunicación con base microelectrónica cruzan todos los procesos productivos (Gallart, 2006). Maturo, por su parte, menciona la incidencia de las nuevas demandas del mercado de trabajo globalizado en la sanción del nuevo marco normativo, pero sin profundizar en ello (Maturo, 2015 y 2016). Riquelme y Herger (2014: 137-139), por su parte, recuerdan que el cuestionamiento hacia la educación técnica y la formación profesional en América Latina en la década de 1980, en el marco de los avances tecnológicos traccionados por la informatización y, al mismo tiempo que reconocen la persistencia de una estructura productiva heterogénea y bajo nivel de desarrollo sostienen la necesidad de que las políticas públicas oficien de impulso para superar ambos límites.

4.3. La especificidad de la acumulación de capital y la reproducción de la fuerza de trabajo en la Argentina a partir de mediados de la década de 1970

Como hemos mostrado, gran parte de las explicaciones acerca de las transformaciones de la educación técnica de las últimas dos décadas pivotean sobre un mismo pie: el rol del Estado. De forma general, los gobiernos “neoliberales” habrían implementado un patrón de acumulación destinado a liquidar una fracción del entramado industrial, lo que llevó al desmantelamiento de la educación técnica; de manera contrapuesta, los gobiernos “posneoliberales” habrían puesto en marcha políticas económicas tendientes hacia la industrialización, con lo cual la reforma de la educación técnica es entendida como parte de este proyecto.

A continuación, y con base en la especificidad ya desarrollada del proceso nacional de acumulación de capital, plantearemos que, lejos de ser “patrones de desarrollo” o “modelos de Estado” opuestos, constituyen dos caras de la misma moneda: bajo formas políticas efectivamente contrapuestas -al menos en algunos aspectos- se realizan las mismas determinaciones económicas. De allí que el vaivén de reformas de la educación técnica no responda a modelos políticos y económicos disímiles, sino que exprese diferentes necesidades de formación de fuerza de trabajo para cada fase del mismo proceso de acumulación. En este sentido, dichos análisis no ponen su atención en el vínculo entre las transformaciones educativas y las transformaciones de la oferta y la demanda de trabajo en el mercado, ni en los cambios técnicos y organizaciones de los procesos de trabajo. Focalizan, más bien, en la toma de decisiones políticas que definen un determinado “modelo de desarrollo” o “modelo de acumulación”, aunque algunos planteos enfatizan en la incidencia de la voluntad gubernamental y otros en el conflicto social y la presión de la clase trabajadora que orientar esas decisiones políticas gubernamentales.

Por su parte, los trabajos que si atendieron al análisis de las demandas productivas, argumentaron la necesidad de la modernización de los contenidos en los 90s hacia perfiles más desespecializados y una diversidad de posibles trayectos de formación de acuerdo a la incorporación tecnológica de los procesos de trabajo, la heterogeneidad entre capitales de diverso tamaño y la inestabilidad del mercado de trabajo argentino. Como veremos, sin embargo, lo han hacen partiendo de supuestos que no guardan relación con el carácter del proceso nacional de acumulación de capital.

En lo que sigue, procuraremos dar unidad al análisis de formas políticas y transformaciones productivas en relación a la implementación de los dos momentos de reforma de la educación técnica.

4.3.1. La reproducción del carácter específico de la acumulación en el contexto de la nueva división internacional del trabajo

Como señalamos anteriormente, hacia mediados de la década de 1970 el proceso nacional de acumulación de capital chocó contra sus propios límites. Tras la afluencia de una enorme masa de renta de la tierra en los años 1973 y 1974 hacia la economía nacional -que se constituyó como base para un último espasmo expansivo- volvió a contraerse no sólo en términos relativos, sino también absolutos. Una de las determinaciones más importantes de ello fue la crisis de sobreproducción general que tuvo lugar a mediados de la década de 1970 en tanto implicó una caída en el precio de las mercancías y, en particular, en el de las materias primas, que para la Argentina supuso una brusca contracción de su saldo de exportación de mercancías agrarias. La contracción económica subsiguiente, que implicó tanto el desmantelamiento de mecanismos de apropiación como una brutal caída del salario, tomó la forma política de una dictadura militar particularmente violenta.

Así, por una parte, la venta de la fuerza de trabajo por debajo de su valor se consolidó como una nueva base para la valorización de los capitales del sector industrial. Por otra parte, la contracción de la escala de la acumulación resultó en la liquidación de una gran masa de pequeños capitales, cuya producción fue reemplazada por la importación de mercancías. Esto agudizó las contradicciones propias de la especificidad de la acumulación, ya que la desaparición de aquéllos resultó en la contracción de la plusvalía que liberaban en la circulación y que era apropiada por los capitales de mayor concentración. Por último, el endeudamiento externo se constituyó también como base para el sostenimiento de su valorización. Dichas fuentes de compensación, sin embargo, no bastaron para superar los límites propios de la especificidad de la acumulación en Argentina. Entre los años 1974 y 2004 el PBI creció en promedio al 1% en términos de valor,^[14] registrando su pico en 1984 y contrayéndose un 10% a lo largo de los 20 años siguientes.

Estos procesos tuvieron como consecuencia la expansión sostenida de la masa de población sobrante.^[15] A su vez, esto hizo menguar la capacidad de consumo obrero, comprimiendo aún más el mercado interno en el que se limita a operar la mayor parte de los capitales del sector industrial (Kornblihtt, Seiffer, y Mussi, 2016).

En suma, el estancamiento de la economía argentina no tiene por base la implementación de un nuevo “patrón de acumulación” (Basualdo, 2006) sino el choque del carácter específico de la acumulación contra sus propios límites. Este choque, por otra parte, se vio particularmente agudizado por la consolidación de una serie de transformaciones materiales en los procesos de producción a escala global, que dieron origen a lo que la literatura especializada denomina “Nueva División Internacional del Trabajo” (NDIT).

Revisar en qué consistieron estas transformaciones, desarrolladas con mayor detalle en el capítulo 1, resulta de importancia dado que se las ha utilizado como base argumental para sostener la necesidad de reformar la educación técnica. A partir de la década de 1960, la aceleración en el desarrollo de una serie de ramas de la producción -entre las que destacan la informática, la electrónica y la robótica- revolucionaron la base material de un enorme número de procesos de producción. La computarización del ajuste y el control de la máquina, así como la robotización del montaje, permitieron avanzar en la automatización tanto de la producción maquinizada así de la producción de la maquinaria misma (Fitzsimons, Alejandro Guevara, 2019; Grinberg, 2011; Iñigo Carrera, 2008a) Esto dio lugar a una simplificación de los procesos manuales de producción, habilitando la incorporación de fuerza de trabajo con un menor desarrollo de sus atributos productivos y, por tanto, más barata.

En consecuencia, esta revolución técnica profundizó la brecha entre los dos tipos de subjetividades productivas de la fuerza de trabajo, tal como fue desarrollado con anterioridad: la de atributos expandidos y la de atributos degradados. El capital necesitó extender y complejizar la formación de la primera porción del obrero colectivo, y acortar y simplificar la de la segunda porción. A su vez, esta fragmentación en la reproducción de la fuerza de trabajo tomó curso a partir de diversas formas concretas en cada espacio nacional. El proceso de “privatización” de los “gobiernos neoliberales”, que implicó el reemplazo de la provisión estatal de servicios para la reproducción de los trabajadores por su cobertura a partir de la capacidad de pago individual, fue una de estas formas. La apertura a la inmigración (ya fuera mediante vías legales o haciendo la vista gorda ante la realizada de forma clandestina), asimismo, fue otra forma de diferenciar la reproducción de la fuerza de trabajo en espacios nacionales que reproducían a los trabajadores de un modo relativamente indiferenciado. Al mismo tiempo, los propios espacios nacionales se constituyeron en base para esta profundización en la fragmentación de la fuerza de trabajo. En efecto, la aplicación de los desarrollos tecnológicos sobre el transporte y la comunicación permitió incrementar la productividad mediante la fragmentación los procesos productivos y su localización en diversos espacios nacionales, con lo cual la producción y reproducción de la fuerza de trabajo quedó fragmentada también en una escala nacional.

En consecuencia, se gestó una reestructuración de la clásica división internacional del trabajo, que hasta el momento tenía por base a países especializados en la producción industrial y otros especializados en la producción de materias primas. A partir de esta revolución técnica, los procesos de producción más complejos se siguieron localizando en los países clásicos, mientras que los de menor complejidad se relocalizaron en países que hasta allí constituían simplemente reservorios de población obrera sobrante, y en los que dicha población poseía los atributos productivos requeridos para la participación en estos procesos, particularmente disciplina de trabajo. De manera general, los países del sudeste asiático integran este último grupo (Fitzsimons, Guevara, 2019; Grinberg, 2016a; Iñigo Carrera, 2008a; Starosta, 2016).

Por otra parte, la especialización en la producción de materias primas continuó dando base a una tercera forma específica de acumulación. No obstante, la producción industrial sustitutiva que se había desarrollado allí tendió a contraerse, ya que los avances en la productividad del trabajo que emergieron como consecuencia de la consolidación de la NDIT agrandaron la brecha productiva hasta un punto en que la masa de renta de la tierra que fluía hacia ellos resultó insuficiente. La Argentina representa uno de los casos más significativos de este fenómeno.

Veamos, a continuación, las formas políticas que asumió este proceso desde la década del 1970 hasta la actualidad, tanto en la fase más aguda de contracción económica hasta fines de 1990 como en la de reciente expansión con posterioridad al año 2001.

4.3.2. El “modelo neoliberal” como expresión política de la fase de estancamiento y contracción económica

La fase de estancamiento y contracción económica iniciada a mediados de la década de 1970 cobró un nuevo impulso en la década de 1990. Uno de los rasgos más característicos de esta etapa es la expansión del endeudamiento externo. Este proceso, junto con la privatización de fragmentos de capital bajo control del Estado nacional -en gran número de casos, a precios de liquidación-, permitió sostener durante una década la sobrevaluación de la moneda local,^[16] que se constituyó en el principal mecanismo de apropiación de renta a lo largo del período. Asimismo, a lo largo de esta década, el Estado implementó un proceso de apertura comercial (mediante reducción de impuestos y eliminación de restricciones a las importaciones) que, en combinación con la sobrevaluación, alentó el ingreso de mercancías de capitales extranjeros que desplazaron rápidamente a las producidas por los pequeños capitales locales.^[17]Además, el proceso fue acompañado por la Ley de Emergencia Económica que eliminó los regímenes de promoción industrial, así como otros mecanismos de transferencia de renta de la tierra hacia los capitales industriales. En contraste, el mercado interno se amplió relativamente para los capitales más concentrados (en ramas como la automotriz) mediante la creación del MERCOSUR (Kornblihtt et al., 2016).

En síntesis, los gobiernos neoliberales implementaron una serie de reformas que resultaron, por una parte, en una aceleración del proceso de concentración y centralización para los capitales de mayor tamaño y, por la otra, de liquidación de pequeños capitales. Este último aspecto tuvo como consecuencia un marcado aumento en la magnitud de la población sobrante, que se expresó en un crecimiento sostenido de la tasa de desempleo.

Hemos señalado con anterioridad que esta última cuestión es la que suele tomarse como base para plantear la existencia de un proceso de “desindustrialización”. Estos análisis, sin embargo, dejan de lado que una fracción de los capitales aumentó significativamente su escala, lo que se expresó en un marcado aumento de la productividad del promedio del sector industrial (Llach, 1997). De este modo, no puede decirse que las características de esta etapa hayan configurado un “patrón de acumulación” distinto al existente en décadas anteriores; por el contrario, el carácter específico del proceso de acumulación se reprodujo bajo esta nueva forma. Sucede que el estancamiento económico, la privatización de empresas públicas, el aumento del endeudamiento externo, la liquidación de los pequeños capitales de origen nacional y la consolidación de una masa de población sobrante sólo pueden ser personificadas por sucesivos gobiernos de signo neoliberal.

En este sentido, no puede decirse que el Estado se “ausente” sino que, por el contrario, interviene para introducir las reformas que permitan mantener la valorización de los capitales que operan en Argentina. De modo que la “reforma del Estado” viabiliza las transformaciones económicas necesarias, pero no es causa sino consecuencia de ellas.

4.3.3. El “modelo posneoliberal” como expresión de la fase de expansión económica

Hacia finales de la década, la deuda externa se había tornado marcadamente insostenible. El default del año 2001 evidenció la imposibilidad de renovar el endeudamiento, agotando la fuente de riqueza que había permitido sostener la sobrevaluación. La crisis se manifestó entonces mediante una devaluación del peso, que lo dejó significativamente subvaluado. A partir del 2003, sin embargo, tuvo lugar una fase de expansión económica sostenida.

En primer lugar, la devaluación tuvo como efecto inmediato una brutal caída del salario, que compensó el encarecimiento de los costos de producción.^[18] Los capitales industriales renovaron sus bases de valorización a partir de la compra de fuerza de trabajo abaratada, lo que se sumó a la utilización del capital fijo ocioso instalado -cuya puesta en producción trababa la sobrevaluación-, y la liquidación de otra masa de capitales como producto de la crisis. Posteriormente, el precio de las materias primas en el mercado mundial ingresó en una fase de alza, lo que multiplicó la renta de la tierra apropiable por los capitales industriales. Dicho movimiento se realizó, principalmente, mediante la consolidación de una nueva fase de sobrevaluación a partir del año 2008, así como a la reinstalación de retenciones a la exportación de mercancías agrarias, que fueron incrementándose conforme subían los precios de éstas en el mercado mundial (Iñigo Carrera, 2005). Del mismo modo, se implementaron políticas de protección industrial sostenidas, entre las que se encuentran los subsidios para sostener los precios de insumos claves como el transporte y la energía en las zonas metropolitanas del país donde se concentra gran parte de la manufactura y la población obrera cuyo consumo también se ve subsidiado (Bil y Mussi, 2015; Farfaro Ruiz y Bil, 2012).

Cabe destacar, sin embargo, que en este período siguieron evidenciándose límites al crecimiento industrial. Por una parte, el PBI medido en términos de valor creció hasta el año 2008, tras lo cual se estancó y comenzó a contraerse a partir del 2011. Por otra parte, la brecha productiva entre los capitales que operan en mercado local y aquéllos que lo hacen con una escala normal en otros procesos nacionales de acumulación continuó incrementándose. Asimismo, la composición del tipo de mercancías que se exportan a lo largo de toda la década de expansión de la industria tampoco registró cambios significativos. Por último, el saldo de la balanza comercial muestra que a medida que se incrementa el nivel de actividad manufacturera interna, más deficitario se torna el sector reproduciendo la dinámica de estrangulamiento (Bil y Mussi, 2015).

De este modo, la fase expansiva se sostuvo sobre bases tan o más precarias que las de antaño, esto es, la valorización a partir de la apropiación de fracciones de renta de la tierra y de la compra de fuerza de trabajo por debajo de su valor. Los límites de este proceso se pusieron rápidamente en evidencia cuando, nuevamente, el flujo de renta resultó insuficiente para sostener la escala que había alcanzado la acumulación. Asimismo, la recuperación salarial apenas si alcanzó a compensar la pérdida de poder adquisitivo a lo largo de la década de 1990, mientras que el nivel que alcanzó el mercado de trabajo en negro, en el que tanto los salarios como las condiciones de trabajo resultan significativamente peores que el promedio, se mantuvo en valores históricamente altos.

El caso de la industria automotriz y siderúrgica resultan ilustrativos de los límites de este proceso de “reindustrialización”. La productividad comparada de las ramas con capitales medios extranjeros y el lugar que ocupan la producción nacional a nivel mundial evidencia el carácter restringido de su crecimiento y la persistencia de la necesidad de obtener compensaciones para lograr mantener niveles medios de valorización (Bil y Mussi, 2015; Fitzsimons y Guevara, 2018).^[19]

4.3.4. La producción y reproducción de la fuerza de trabajo

Pasemos ahora a dar cuenta de la forma concreta que adoptó la producción y reproducción de la fuerza de trabajo en este período. El proceso de eliminación de capitales sobrantes y la consecuente contracción de la industria manufacturera en curso desde la década de 1970 tuvieron un momento de reversión en los primeros años del nuevo siglo. Esto impactó sobre la composición de la fuerza de trabajo local.

En primer lugar, la población económicamente activa tuvo un importante crecimiento según la información de los Censos nacionales de población: de un 38,1% en el año 1970 a un 65,58% en al año 2010. No obstante, la magnitud de desocupados llegó al 25% entre 2001-2002 y, aunque descendió progresivamente pos 2002 hasta llegar a un 7,5% en el año 2009, volvió a subir y alcanza el 10% en la actualidad -duplicando la cifra de comienzos de la década del 1970. El mismo movimiento -y cifras iniciales y finales- registra la tasa de subocupación, aunque con picos menos pronunciados (Cazón, Graña, Kozlowski, y Lastra, 2015). Además, se registró un cambio cualitativo en la composición de la fuerza de trabajo. En efecto, la proporción de empleados por la industria manufacturera, que representaba casi el 25% de la PEA en la década de 1960, y habían descendido a menos del 12% en el año 2001, y continuó cercana a esos niveles en el año 2010 (11,3%) (Datos Censos Nacionales de Población).

Este excedente de fuerza de trabajo, le permitió al capital bajar los salarios de modo tal que la fuerza de trabajo argentina se constituyó masivamente en población sobrante estancada. Como ya vimos, la fuerza de trabajo siguió vendiéndose en promedio por debajo de su valor a lo largo de todo el período bajo estudio. Esto implica, de manera general, la imposibilidad de que se reproduzca normalmente. Sin embargo, el deterioro de las condiciones de reproducción de los trabajadores en Argentina no es un proceso íntegro ni homogéneo. La especificidad del proceso nacional de acumulación permite la supervivencia, aunque con una escala restringida y el atraso técnico relativo correspondiente, de un gran número de las producciones materiales que tienen lugar en los países clásicos. Esto significa que los fragmentos de capitales medios que operan localmente realizan, aunque con limitaciones, la integralidad de los procesos productivos y, consecuentemente, necesiten disponer de fuerza de trabajo dotada de atributos materiales y morales relativamente similares a los de la fuerza de trabajo explotada por los capitales medios (Iñigo Carrera, 1998, 2007b). Esto supone la necesidad de reproducir fuerza de trabajo con atributos productivos expandidos -aunque retrasados– respecto de la vanguardia del desarrollo de fuerzas productivas sociales (Cazón, Graña, Kozlowski, y Lastra, 2018). Ciertamente, también se reproduce una porción de población obrera que ve crecientemente degradados sus atributos productivos. Más allá de esta fragmentación, sin embargo, avanzó también la diferenciación respecto de las condiciones bajo las que se produce y reproduce la fuerza de trabajo en los espacios nacionales que en los que si tiene lugar el desarrollo de las fuerzas productivas (Iñigo Carrera, 2008a: cap. 2).

Una expresión de esta diferenciación a escala global la constituye, en primer lugar, la brecha salarial. Del mismo modo, la disímil composición de la fuerza de trabajo constituye otro elemento que da cuenta de este proceso. En efecto, el porcentaje de técnicos entre la población trabajadora argentina no sólo es más alto que en EEUU y Europa Occidental, sino que duplica el de los países nórdicos. El carácter restringido que cobra aquí la expansión industrial determina que la demanda de fuerza de trabajo con capacidad para intervenir de manera más directa en los procesos de producción, esto es, poniendo en juego su pericia manual y sensorial, se expanda de manera significativa en relación a lo que sucede en aquellos países. Del mismo modo, también es relativamente mayor la proporción de trabajadores con poca calificación (69% entre los de calificación operativa y sin calificación, contra 65% de EEUU, 61% de Europa Occidental y 56% de los Países Nórdicos). En contraposición, los trabajadores argentinos de mayor calificación (directivos y profesionales) representan solo la mitad de los de EEUU y Europa y menos de un 1/3 de los de los Países Nórdicos. Pero estas diferencias son mucho más agudas si se consideran los datos de los trabajadores argentinos no registrados, que incluyen al 90% de los trabajadores con menor desarrollo de su subjetividad productiva. La tabla que presentamos a continuación refleja estas características.

Tabla 15. Porcentaje de trabajadores por tipo de calificación. Argentina (2013), Estados Unidos, Países Nórdicos y resto de Europa (2010).

Fuente: en base a EPH, Eurostat, BLS y PENN 8.1 (Kozlowski, 2015).

En cuanto a la dispersión salarial, se observa la emergencia de una brecha significativa entre el salario promedio de la economía y el salario industrial (Cazón et al., 2015; Iñigo Carrera, 2007b). Del mismo modo, existen diferencias marcadas entre los ingresos promedio de los trabajadores privados registrados, de los privados no registrados y de los públicos (Beccaria y Maurizio, 2017; Benza y Calvi, 2006; Groisman, 2013),^[20] junto con un crecimiento de la cantidad de trabajadores no registrados.^[21] Por último, cabe destacar la expansión del gasto público destinado a políticas asistenciales, lo que permite sostener el consumo de la fracción más empobrecida de la población obrera sobrante. Dicho fenómeno, que comenzó a verse durante la década de 1990, se consolidó bajo el gobierno kirchnerista, llegando a duplicar los picos más altos registrados a principios de 1970 y fines de 1980 (Seiffer, Kornblihtt, y Luca, 2012).

Este proceso de diferenciación de la población obrera incluye, ciertamente, su formación institucionalizada. Por una parte, se registra un ascenso creciente del nivel promedio de escolarización. El promedio de años de escolaridad de la población de entre 15 y 24 años, que había llegado a 7,41 en 1970, ascendió a 9,63 en el año 2010 (Barro y Lee, 2015). Los datos que se presentan a continuación muestran el peso que en ello tuvo la escolarización de nivel medio (incompleta y completa):

Tabla 16. Población ocupada de 15 años o más según nivel educativo alcanzado. Años 1970, 1980, 1991, 2001 y 2010. Total País.

Fuente: Elaboración propia en base a los Censos Nacionales de Población, INDEC.

Dicha extensión se realizó principalmente sobre la base de la prolongación de la obligatoriedad escolar. No obstante, el tránsito más prolongado por el sistema educativo no garantiza que los estudiantes logren adquirir los contenidos mínimos esperados y, más aún, registran importantes diferencias entre ellos (Iñigo y Rio, 2016). La descentralización educativa -que comienza en la década de 1970 y termina en la de 1990- junto al proceso de desregulación pedagógica -que permite diversificar la oferta educativa privada desde la década de 1960- operó como medio de diferenciación de la oferta de formación (Paviglianiti, 1988). De allí que el creciente proceso de segmentación educativa venga siendo problematizado desde la década de 1980 (Braslavsky, 1985) pero se vea crecientemente profundizado, al punto de que ya no se concibe al sistema como un conjunto de circuitos educativos de diversa calidad interconectados internamente, sino como mosaico de fragmentos aislados unos de otros que ponen en duda su mismo carácter de sistema (Tiramonti, 2004). Una manifestación de este proceso está dada por la relación entre el nivel de ingreso y el carácter público o privado de la escuela a la que se asiste. En las últimas décadas, puede observarse una creciente migración de la población correspondiente a los quintiles de mayor ingreso hacia instituciones de gestión privada (Jaume y Gasparini, 2013; Krüger, 2012; Kruger y Formichella, 2012). Dicha tendencia es acompañada por la existencia de resultados disímiles en las mediciones de calidad educativa (o más bien, de rendimiento de los estudiantes), que se expresa tanto en relación al régimen de los establecimientos como a las distintas regiones del país (Ibáñez Martín, 2016; Rivas, 2010). Esta fragmentación educativa no puede dejarse de lado al momento de analizar las razones por las cuáles, a pesar de haberse incrementado los niveles educativos de la población ocupada, no se han reducido las brechas en el acceso a empleos registrados y no registrados en comparación con la década precedente (Vera y Salvia, 2015).

En síntesis, a pesar de la expansión económica y la consecuente recomposición del nivel de empleo, el poder adquisitivo del salario, y el nivel de escolarización en relación a la década precedente que mejora las condiciones de reproducción de los trabajadores, nos enfrentamos a una tendencia que no se revierte: la consolidación de una fracción de la población como sobrante para el capital, así como una profundización en su diferenciación.

Alcanzado este punto del desarrollo, cabe hacer una aclaración. Es condición para la fluidez de la acumulación, que exista sobrepoblación con toda la gama de atributos productivos que el capital precisa; lo que va desde la población de subjetividad más degradada hasta la población de subjetividad más expandida. No obstante, en Argentina, se manifiesta la necesidad de una mayor magnitud relativa de población sobrante por el carácter particularmente agudo que asumen los ciclos económicos, atados a las fluctuaciones naturales de la renta agraria -que profundizan las fluctuaciones inherentes a la dinámica de la acumulación de capital general (Cazón et al., 2018). En los momentos en que la renta diferencial logra sostener la valorización de los capitales poco competitivos que operan localmente, se reactiva la producción, crece la demanda de empleo y el salario real. Cuando, por el contrario, la renta se contrae o resulta insuficiente para generar la compensación de productividad necesaria, se inicia una fase opuesta de contracción de la producción, del empleo y del salario. Estos ciclos de expansión y contracción económica se presentan, en consecuencia, con la agudeza de los ciclos de la renta diferencial, pero solo se realizan a partir de la lucha política, a partir de la debilidad o la fortaleza del movimiento obrero que pelea por sus condiciones de reproducción y la mayor o menor “presencia” estatal para garantizarlas, tal como fue desarrollado en el apartado anterior. En pocas palabras, la determinación de ciclos económicos pronunciados atados al vaivén del precio de las materias primas le imprime una especificidad a la reproducción de la fuerza de trabajo en la Argentina. No solo tener un reservorio más grande de población sobrante fluctuante sino que conserve, además, sus atributos productivos para poder estar disponible a pesar de dichos vaivenes (Cazón et al., 2015). La posibilidad de contar con población obrera de diversos tipos de calificación que pueda entrar y salir de producción acompañando este marcado vaivén de la acumulación de capital, requiere producir y reproducir sus atributos productivos -es decir, mantenerlos sin que su carácter de sobrante los deteriore de un modo irreparable (Cazón et al., 2015).

Más que un “desfasaje entre oferta y demanda” (Gallart, 1985), lo que tenemos delante es la necesidad de que “sobre para que alcance”. Así de indirecta es la organización de la producción mercantil, y el Estado -aún cuando sea la relación más directa de todas las que median esta organización de la producción- no puede anticipar las necesidades de los capitales individuales y solo puede ir operando sobre las manifestaciones inmediatas de sus necesidades.

Teniendo en consideración esta determinación de la producción y reproducción de la fuerza de trabajo producto del carácter particular de los ciclos de la acumulación en la Argentina, que se expresó con agudeza en las últimas dos décadas, así como las anteriores determinaciones vistas, se analizarán las transformaciones de la educación secundaria técnica.

4.4. La evolución de la formación técnica del nivel medio como expresión del desarrollo del proceso nacional de acumulación de capital

En esta sección, presentaremos un análisis alternativo respecto del contenido de las reformas de la educación técnica. Lo haremos sobre la base del desarrollo de la acumulación de capital sintetizada previamente.

4.4.1. Las reformas de la década de 1990: disminución relativa, diferenciación y desespecialización de la formación técnica

La implementación de esta nueva formación de nivel medio polimodal no fue inmediata ni universal. Su inicio se estimaba para el año 1997, pero se demoró por las dificultades financieras, administrativas y de gestión pedagógica que enfrentaron las jurisdicciones para poner en marcha la EGB.^[22] De modo que para el año 2000, más de la mitad de la matrícula de nivel medio de la orientación técnica aún cursaba el antiguo plan de estudios (Gallart et al., 2003).

Esto tuvo consecuencias, asimismo, en la limitación del diseño e implementación de TTP en las jurisdicciones: para el año 2004 (año anterior a la nueva reforma de la escuela técnica que se analizará en el próximo apartado), alrededor del 70% de la matrícula de orientación técnica cursaba bajo la modalidad de TTP y el 30% bajo la de la secundaria técnica tradicional.^[23]

Otro aspecto a considerar sobre la evolución de la matrícula de la especialidad técnica de la formación de nivel medio es que, si bien no detuvo su crecimiento histórico en términos absolutos, si disminuyó el peso que tenía en el total de la matrícula del nivel, lo que significa un decrecimiento real de la especialidad.^[24] Tal como vimos en el capítulo anterior, la especialidad había superado el 25% de la matrícula del nivel medio a mediados de la década de 1970. Hacia 1996, representaba ya solamente un 17,4% de dicha matrícula y en el año 2000, apenas el 13,6% (ver Cuadros en el Anexo).^[25]

A pesar de lo significativo de esta reducción, el porcentaje de matrícula sigue representando una proporción suficientemente amplia como para plantear que la educación técnica como modalidad fue desmantelada. Lo que sucedió, en cambio, es que se vio transformada cualitativamente. En particular, se generaron condiciones institucionales que fomentaron la diferenciación entre jurisdicciones y entre escuelas y se avanzó en la desespecialización del curriculum. Veamos esto con un poco más de detalle.

En primer lugar, la reforma descentralizaba la responsabilidad sobre el financiamiento, el diseño curricular y la gestión educativa hacia las jurisdicciones, al mismo tiempo que ampliaba la autonomía de las escuelas en la toma de decisiones sobre el proyecto pedagógico. Esto derivó en una implementación diferenciada de la reforma que no permite hablar de “un solo modelo” de educación técnica, sino más bien del despliegue de diversos modelos curriculares e institucionales (Gallart, 2006). Un relevamiento de escuelas técnicas a lo largo del país identifica tres tipos de situaciones: las escuelas que no aplicaron la reforma porque jurisdiccionalmente no se implementó la LFE (Capital Federal y Neuquén), las que sí la aplicaron (por ejemplo, Chubut) y las que la aplicaron pero hicieron adaptaciones (entre las que se hallan, por caso, Buenos Aires y Córdoba), tales como tornar obligatorios los TTP o incluso sumar otro año de cursada. En definitiva, la autonomía escolar habría redundado en una diversidad de modelos curriculares e institucionales que tuvieron como resultado el mantenimiento de la formación tradicional previa a la reforma en algunas jurisdicciones, en la relativa modernización de la formación en otras -aunque con impacto en la calidad de la formación, como se verá más adelante-, y hasta en la desaparición de su especificidad al convertir las escuelas técnicas en bachilleratos con formación laboral (Gallart, 2006b; Gallart et al., 2003).^[26]

La reforma suponía que las jurisdicciones disponían de capacidad para la planificación y la ejecución de los cambios, así como para renegociar con los colegios profesionales las incumbencias de los títulos, la realización de diagnósticos de las demandas locales, y la planificación de proyectos institucionales y su implementación (Gallart et al., 2003: 73-74). No obstante, estas capacidades distaban de ser homogéneas a nivel nacional, lo que generó -o más bien, profundizó- las condiciones institucionales para la diferenciación educativa.^[27] Lo mismo puede decirse, ciertamente, respecto de sus capacidades financieras, como lo atestiguan las diferencias en la inversión por alumno (véase en particular el análisis de Riquelme (2004) sobre el sobre el gasto social y la implementación de la reforma en el nivel medio y el de Morduchowicz (2002) sobre los problemas que atravesó el financiamiento educativo durante este período).

De este modo, las nuevas condiciones institucionales generadas por la descentralización educativa dejan de fomentar la formación de técnicos de nivel medio en forma masiva y homogénea -como hemos visto en el capítulo 3-, pero no hacen desaparecer totalmente la especialidad. Lo que sucede es que se reduce en términos relativos esta matrícula en el nivel medio, y se amplía la dispersión de modelos institucionales así como la calidad de las propuestas formativas, como forma concreta de desarrollarse la diferenciación.^[28]

Resta analizar el grado de “modernización” de los perfiles y de los contenidos de la educación técnica tradicional propuestos por la reforma. Su objetivo, como ya señalamos, consistió en transformar el tipo de capacitación técnica u ocupacional específica en una formación tecnológica más amplia y desespecializada, basada en competencias asociadas a grandes áreas ocupacionales. Esto fue logrado sólo parcialmente. Por una parte, las especialidades tradicionales acabaron primando,^[29] y no se logró la flexibilidad que se esperaba tuviera la formación basada en competencias y organizada en módulos. Por la otra, se tendió a convertir a las escuelas técnicas en Polimodales de Producción de Bienes y Servicios, introduciendo el contenido técnico como asignaturas en muchos casos obligatorias.^[30] Asimismo, tampoco se logró readecuar el curriculum a las demandas laborales del medio local, porque se relevó que la mayor parte de las escuelas usaron sus espacios institucionales para reubicar a los docentes de taller que quedaban sin espacio curricular. Por el contrario, parece haberse “secundarizado” la escuela media, alejándola del mundo laboral (Gallart et al., 2003: 138-140).^[31]

Al mismo tiempo, se generó una desarticulación vertical y horizontal del currículum, es decir, la interrupción de la continuidad entre Ciencias básicas y aplicadas, aprendizaje de tecnologías y práctica de taller de la propuesta de formación técnica tradicional (Gallart, 2003: 66-67). En contraste, ganó importancia la formación teórica sobre la práctica y se incrementó la formación general o “de fundamento”, perdiéndose profundidad en los contenidos de asignaturas técnicas.

En este punto, es preciso reconocer una contradicción entre lo buscado por las reformas y su implementación real. Al mismo tiempo que aumentó la formación general, la elección vocacional en algunas jurisdicciones no solo no se retrasó sino que se adelantó, ya que se tendió a sumar contenido técnico en el EGB 3 bajo la forma de un Trayecto Técnico Pre-Profesional, de modo que los estudiantes tenían que decidir su trayectoria educativa en el campo técnico-profesional en un momento anterior al que hubiera correspondido al sistema en funcionamiento antes de la reforma: sólo en muy pocos casos elegían su especialidad en el Polimodal propiamente dicho, ya que muchas jurisdicciones traspasaron el 7° año de la EGB 3 a las instituciones de nivel medio (Gallart et al., 2003: 138-140).

En síntesis, las transformaciones en las condiciones institucionales descriptas -financieras, de planificación curricular y de gestión- resultaron en una la reducción en la cantidad y la diferenciación de la cualidad de la formación de técnicos, pero no el desmantelamiento de la modalidad. Asimismo, la desespecialización de la formación avanzó de forma parcial. En este sentido, bajo la forma ideológica de la modernización educativa que permitiría estar a tono con las nuevas demandas productivas y lograr la versatilidad necesaria en economías como la argentina, se avanzó en un proceso de diferenciación que supone tanto un cierto grado de modernización de la formación para algunos estudiantes como la degradación en la formación para otros.

A continuación, analizaremos el segundo ciclo de reformas educativas iniciadas en el año 2005 para dar cuenta de en qué medida se dio marcha atrás con las reformas implementadas durante los ´90.

4.4.2. Las reformas post 2005: desaceleración sin eliminación de las tendencias en curso

Los datos disponibles para el período 2005-2014 evidencian un incremento sostenido de la cantidad de estudiantes, establecimientos y de egresados de la modalidad técnica a nivel nacional (la matrícula crece un 28%, la cantidad de escuelas un 16% y los egresados un 11,5%; cuadros en el Anexo). Así mismo, la proporción de la matrícula de modalidad por sobre el total de la matrícula del nivel medio había registrado un descenso hacia el año 2000 (llegó a 13,6%) y luego, aunque con oscilaciones, se incrementó hasta representar un 15,8% de los estudiantes secundarios en 2013. Esto representa un incremento en relación con la década de 1990, pero un descenso comparado con los momentos de mayor crecimiento de la modalidad a mediados de los años 70, cuando superaba el 20%.

Los datos precedentes, resultan expresivos del crecimiento de la demanda social de formación técnica. Al respecto, Monza y Riquelme sostienen que el “optimismo de la recuperación política y económica” tuvo expresión en algunos discursos sin la suficiente evidencia empírica respecto a la “mayor necesidad” de técnicos e ingenieros o a “mayor expansión” de la formación de algunas ocupaciones técnicas, pero cierto es que hubo una fuerte recuperación del empleo y que el incremento más pronunciado se registra en las ocupaciones operativas y especializadas por orden operario (Monza y Riquelme, 2014:115).

El crecimiento de la modalidad se desarrolló a partir de la mediación de las políticas de financiamiento, planificación curricular y gestión nacional descriptos en la primera parte del capítulo que, si bien tenían por objetivo disminuir la diferenciación educativa, no lograron resolver los problemas suscitados por la implementación asincrónica de la descentralización educativa (Botinelli y Sleiman, 2015), ni tampoco eliminaron los mecanismos que generan condiciones institucionales para el avance de la diferenciación. De hecho Riquelme y Herger alertan sobre la persistencia de fragmentación y yuxtaposición de ofertas educativas, aún a pesar de haberse implementado regulaciones que pretendían aminorar los efectos de las “transiciones críticas” del sistema educativo en la década anterior (Riquelme y Herger, 2014: 140-153).

Comencemos por el análisis del financiamiento. La creación del Fondo Nacional para la ETP implicó un salto de la inversión de aproximadamente 15 millones de pesos en el año 2005 a 215 millones en el año 2006. Monto que se mantuvo constante hasta el año 2014, si se considera la evolución del gasto deflactada por inflación (solo en el año 2006 superó el 0,2% de los ingresos corrientes nacionales tal como preveía la legislación; ver cuadro en el Anexo). Pero es preciso hacer dos observaciones. Por una parte, el mecanismo de asignación de la mayor parte de este monto asumió una forma novedosa (entre el 60% y el 100% dependiendo del año; ver Anexo). En lugar de transferirse de modo directo desde la esfera nacional hacia las jurisdicciones, comenzó a distribuirse a partir de la presentación de Proyectos de Mejora por parte de las escuelas (Proyectos de Mejora Institucionales) y por parte de las Jurisdicciones (Proyectos de Mejora Jurisdiccionales) (Resolución CFE N°62/08, 2008: Anexo I, art. 25).^[32] Por otra parte, el gasto se orientó principalmente hacia la reconstrucción de las condiciones básicas para el proceso de formación técnico en las escuelas durante los 10 años analizados, y menos a dar un salto en la cualidad de la formación. En este sentido, el análisis de las líneas de acción a las que corresponden los montos de inversión nacional en Planes de Mejora para el período 2006-2014 evidencia que la mayor cantidad del gasto estuvo orientada a recomponer el entorno formativo (42,7%) y, en segundo lugar las condiciones edilicias de las escuelas (23,1%). Por otra parte, el mecanismo de asignación de los fondos no elimina la diferenciación educativa entre jurisdicciones e instituciones; por el contrario, la favorece.

Gráfico 3. Distribución por áreas del Fondo de Financiamiento a la Educación Técnico Profesional. 2014.

Fuente: Elaboración propia en base a INET-ME, 2015.

Entre 2006 y 2008, asimismo, período que corresponde a los tres primeros años de implementación del Fondo de Financiamiento a la Educación Técnico Profesional, el gasto se orientó casi exclusivamente a la recomposición de los “entornos formativos” y de “infraestructura”. A partir del año 2009 comienza a tener algo de presencia la inversión en Alumnos, TICs y Docentes (y Aulas móviles desde el año 2011). Sin embargo, entre todos esos rubros apenas alcanzaron a superar el 50% del gasto en el año 2014 (INET-ME, 2015). Un análisis de la composición del gasto al interior de las líneas de financiamiento muestra que la mayor cantidad de inversión estuvo puesta en el equipamiento y el aprovisionamiento de insumos para talleres y laboratorios de las escuelas (el 80% de la línea “Entornos Formativos”) y la refacción y ampliación de edificios escolares preexistentes (el 92% de la línea “Infraestructura”).^[33]

Cabe aquí hacer una observación respecto al mecanismo de transferencia de fondos por medio de proyectos respecto al doble papel que juega en un sistema educativo que sigue estando descentralizado. En primer lugar, distribuye los recursos públicos entre las jurisdicciones; asimismo, establece un tipo de regulación central pero indirecta. En tanto mecanismo de financiamiento, avanza un paso más en la descentralización de los años ´90 para depender ahora de la demanda de las propias escuelas. Así, el mecanismo por el cual los niveles centrales definen las necesidades de los niveles locales e institucionales queda totalmente invertido, ya que ahora las escuelas deben realizar un autodiagnóstico de sus requerimientos y diseñar proyectos para que las instancias centrales los evalúen y aprueben. Si bien puede representar una instancia para explicitar las necesidades escolares, también opera como una forma de profundización de la diferenciación interescolar, ya que el financiamiento pasa a depender de la capacidad diferencial de gestión que tienen las instituciones. Las que mejores proyectos diseñen accederán a mayor cantidad de recursos, retroalimentando la posibilidad de diseñar mejores proyectos en el futuro y fortaleciendo, de este modo, la diferenciación educativa. Así, la “mejora de la calidad” educativa se limita a la unidad escolar (Álvarez, Marisa, Borrelli, María Luján y López, 2011).

Por su parte, las escuelas afirmaron encontrar múltiples dificultades en la elaboración de los proyectos: excesiva burocracia; tiempos demasiado prolongados entre el diseño, la presentación, evaluación, adjudicación e implementación efectiva que no solo no corresponde con los tiempos pedagógicos sino que además licua el valor del dinero asignado imposibilitando la realización del proyecto inicial; falta de tiempos institucionales para el diseño y necesidad de trabajo gratuito “voluntario” de docentes y directivos; dificultad para articular los proyectos a un plan integral; falta de apoyo técnico para el diseño, entre otros (Jundergloben, Mirta y Gardyn, 2011).

Cálculos hechos entre 2006 y 2010 estimaban que las instituciones secundarias técnicas habían recibido financiamiento por un promedio de 4,31 proyectos de mejora institucional cada una. Sin embargo, esos números escondían una realidad muy desigual. En primer lugar, solo 930 escuelas secundarias habían recibido financiamiento (de las cuáles 122 había superado los $800.000) mientras que otras 600 no había recibido nada en concepto de planes de mejora institucional (INET, 2010).

Estas diferenciaciones institucionales intentaron ser aminoradas por medio de cambios en los lineamientos del INET. A partir del año 2012, el financiamiento se asignó no solo a través de Proyectos de Mejora Institucionales (PMI) y Jurisdiccionales (PMJ), sino también de Planes Federales y las instituciones solo podían presentar un proyecto anual sobre una sola de las siete líneas definidas (Resolución CFE Nº 175/12).^[34] A su vez, pasó a ser responsabilidad de las jurisdicciones solicitar financiamiento para las otras líneas y participar en el diseño de los planes federales, para luego distribuir esos fondos a todas las escuelas que componen esa región. Del mismo modo, éstas debían garantizar que todas las escuelas hayan solicitado un proyecto en no más de dos años. El cambio en el incremento del financiamiento jurisdiccional por sobre el institucional se refleja en la evolución de la distribución entre la asignación jurisdiccional y la directa a las instituciones. Si en el año 2006 la proporción era de 87% PMI y 13% MPJ fue incrementándose los PMJ hasta alcanzar una proporción casi equivalente 51% PMI y 49% PMJ que incluso han superado a los PMI algunos años.

De modo que el balance de la distribución del financiamiento destinado a Planes de Mejora para todo el período 2006-2015 da como saldo una equiparación entre el porcentaje asignado a los PMI (42,3%) y a los PMJ (41,4%). Sin embargo, la asignación directa de fondos desde Nación hacia las provincias sin la mediación de la presentación de proyectos de mejora (los Programas Federales) representa un porcentaje mucho menor (16,3%).

Gráfico 4. Evolución de la inversión nacional en Planes de Mejora Institucionales y Jurisdiccionales. Total país. Período 2006-2013

Fuente del gráfico 4: Elaboración propia en base a información brindada por la Unidad de Gestión de la Información del INET.

Gráfico 5. Porcentaje de inversión nacional por tipo de Plan. Total País. Período 2006-2014

Fuente del gráfico 5: Elaboración propia en base a INET-ME, 2015.

Por otro lado, puede observarse la diferencia interjurisdiccional en el financiamiento nacional recibido. El porcentaje de asignación de fondos solicitados en el año 2014 varió desde un 22,5% (Rio Negro) hasta un 93% (Tierra del Fuego), según la jurisdicción; y el aporte nacional por alumno varía desde $665 (Ciudad de Buenos Aires) hasta $8.654 (Catamarca) (ver tablas en el Anexo). De este modo, la forma en que se distribuyó el financiamiento se constituyó como un elemento diferenciador.

Lo mismo puede decirse respecto de la estructura de las carreras, que podemos considerar como un segundo elemento. Si bien hay 22 Marcos de Referencia nacionales aprobados, el catálogo de títulos ha homologado y registrado un total de 2519 para los 23 sectores socioproductivos entre las 24 jurisdicciones. Por caso, respecto de la orientación Electromecánica, esto implica una oferta de más de 500 títulos diferentes. El gráfico muestra la cantidad de títulos homologados por especialidad a nivel nacional y el porcentaje de su oferta según el tipo de gestión (pública o privada) (INET-Catálogo de Títulos y Certificaciones, n.d.; Marcos de Referencia Escuela Secundaria de Nivel Secundario, n.d.).

Gráfico 6. Cantidad de Planes de Estudio de Nivel Secundario Técnico ingresados al Catálogo Nacional de Títulos y Certificaciones por sector productivo (barras) y porcentaje según tipo de gestión (eje izquierdo). Total del País. 2015.

Fuente: Elaboración propia en base a INET-ME, 2015.

Del mismo modo, la estructura académica dista de ser homogénea a nivel nacional. En efecto, la mitad de las jurisdicciones ofrece una formación de nivel medio de 6 años mientras que en la otra mitad la formación es de 7 años.

En tercer lugar, es preciso dar cuenta de que las diferencias cualitativas no son simples variaciones de propuestas curriculares, sino que llegan a constituir diferencias en las formas de tránsito por la escolaridad y la calidad de los aprendizajes. Según los datos oficiales del año 2014, una década después de iniciada las reformas educativas en cuestión, la tasa de promoción varía entre 82,7% (para el caso de Tucumán) y 69,43% (en el caso de Salta), la de repitencia entre 5,44% (en la provincia de Catamarca) y 17,93 (Santa Cruz), la de abandono entre 10,15% (Tucumán) y 21,39% (Chaco), la de sobreedad entre 22,39% (Tucumán) y 49,88% (Corrientes), y la de egreso entre 30,14% (Tierra del Fuego) y 52,8% (Neuquén) (para más detalle, ver el Anexo). Si se consideran las mediciones de la calidad educativa -al menos en el restringido sentido de “rendimiento académico” de los estudiantes a partir de las pruebas estandarizadas a nivel nacional- se pueden ver importantes diferencias (ver Anexo ).^[35]

Este problema excede, por cierto, a la modalidad técnica, y constituye uno de los puntos clave de un nivel que muestra un crecimiento exponencial de la matrícula, pero bajas tasas de rendimiento académico y altas tasas de desgranamiento. Cabe destacar, en este sentido, que la modalidad técnica registra mejores resultados en las mediciones de las pruebas de aprendizaje, y sus egresados muestran mayor continuidad en estudios superiores e inserción laboral, así como mejores promedios salariales en relación con los de la escuela media en general (Sosa, 2016c, 2016b). Sin embargo, no puede desconocerse que, a la inversa, registra menor tasa de promoción, mayor repitencia y abandono, y menor porcentaje de egreso que la secundaria no técnica.^[36]

Esta serie de aspectos que caracterizan la diferenciación tienen lugar en el ámbito de la gestión pública. En efecto, la oferta de educación secundaria técnica continúa siendo en su amplia mayoría de gestión pública estatal, oscilando entre el 87% y el 90% durante toda la década pos reformas (ver Anexo). Lo que puede observarse como consecuencia del análisis anterior es que la política estatal se constituye como forma concreta de la desaceleración, mas no la desaparición, de las condiciones institucionales -financieras, curriculares y de gestión- que facilitan la diferenciación educativa. En otras palabras, es el propio aparato estatal, en sus distintos niveles, el que sigue sosteniendo las bases que dan lugar a la diferenciación.

En lo que respecta al análisis de la evolución del grado de especialización/desespecialización de la formación técnica, resulta necesario tomar un caso jurisdiccional concreto, ya que existen problemas metodológicos para realizar un análisis de los lineamientos nacionales. El caso que elegimos presentar es el de la provincia de Bs. As., ya que representa más del 40% de la matrícula de la escuela secundaria técnica a nivel nacional. Al respecto, realizamos una comparación de la evolución de los planes de estudio de la especialidad Electromecánica, que es la más numerosa en matrícula y egresados (INET-ME, 2015), lo que nos permitirá dimensionar el avance de la desespecialización de la formación desde mediados de la década de 1960 hasta la actualidad.

Los gráficos presentados a continuación muestran los porcentajes correspondientes a la formación general y técnica de los diferentes planes de estudios implementados por Bs. As. en cada uno de los 3 momentos históricos analizados: los del CONET desde 1965 y los que derivan de los lineamientos del INET desde 2002 y, luego, desde 2008.

Allí puede observarse un incremento de la formación general y una disminución de la formación técnica hacia la década de 1990 (la formación general pasa del 38% al 56%),^[37] así como un leve retroceso de la tendencia a la desespecialización, que ubica la formación general en torno al 50% hacia la primera década del 2000, esto es, no se vuelve a la situación de mediados de siglo XX. Si se analizan por separado la distribución porcentual de dicha formación en los dos ciclos que componen la trayectoria de formación de los técnicos, puede observarse que el tránsito hacia la desespecialización de la formación de los técnicos tiene mayor énfasis en el Ciclo Superior. En el Ciclo Básico, por su parte, se exhibe un incremento porcentual de los espacios curriculares de formación general (pasa del 62% al 80%, y luego un leve descenso a 77%) en detrimento de la formación técnica. Pero en el Ciclo Superior, que ha concentrado históricamente la mayor carga horaria de formación técnica, el incremento de la formación general y, con ello, la disminución de la formación técnica es más pronunciada (se incrementa del 16% al 38%, para luego descender ligeramente al 33%). Esto significa que, en la actualidad, se mantiene la tendencia que expresó la reforma del Polimodal al duplicarse la formación general en el Ciclo Superior del plan de estudios de 1965, aunque con un menor ímpetu.^[38] Pero, es preciso destacar, a su vez, que se incrementa en unos 5 puntos porcentuales la formación técnica en dicho Ciclo en sintonía con el refuerzo de la especialidad que prevenían las orientaciones curriculares del INET descriptas.

Gráfico 7. Formación General y Técnica de las propuestas curriculares de la escuela secundaria de orientación técnica. Provincia de Buenos Aires. 1965, 2002 y 2009.

Fuente: Elaboración propia en base a las tablas A1, A2 y A3 del Anexo.

Por otra parte, si bien se registra un crecimiento de la oferta de especialidades del sector agropecuario e informático, las ofertas tradicionales continúan siendo las más importantes: Electromecánica, Construcción, y Electrónica (INET, 2015 y ME-CNEP, 2017); (se puede consultar el Anexo). Asimismo, datos elocuentes respecto a la persistencia de la formación especializada tradicional son presentados por una encuesta del INET a nivel nacional del año 2013: muestra que solo el 45% de los egresados ocupados utiliza herramientas informáticas en sus puestos laborales, entre 13% y 25% utilizan sistemas o equipos electromecánicos (dependiendo de la especialidad), y entre 29 y 41% del total de egresados no utiliza ninguno de los dos.

Gráfico 8. Egresados técnicos ocupados por tipo de herramienta utilizada según Pertenencia a la Especialidad. Total País. 2013.

Fuente: Elaboración propia en base a Álvarez (2015) sobre datos de la Encuesta a Egresados de Escuelas Técnicas 2013 (INET).

En síntesis, el apartado se ha abocado a mostrar el alcance de las políticas de reforma de la escuela técnica respecto a las implementadas en la década precedente. En primer lugar, se incrementó el monto del financiamiento destinado a la educación técnico profesional, lo que permitió reconstruir sus aspectos básicos e incrementar la cantidad de escuelas, matrícula y egresados, pero el mecanismo a través del cual se realizó favoreció la diferenciación entre jurisdicciones y entre instituciones. En segundo lugar, a pesar de la intención expresa de reunificar nacionalmente la formación técnico profesional, siguió existiendo una gran diversidad de planes de estudio al interior de cada jurisdicción y entre las diversas jurisdicciones. En definitiva, a pesar de que las políticas de reforma educativa intentaron otorgarle al Estado nacional un papel más importante en el financiamiento, la planificación curricular y la gestión educativa, la implementación de mecanismos indirectos de regulación (el entramado del Registro, el proceso de Homologación, El Catálogo de Títulos y Certificaciones, y los Proyectos de Mejora) atenuaron pero mantuvieron las condiciones institucionales que favorecían la diferenciación entre jurisdicciones e instituciones en un sistema educativo que no revirtió la descentralización. Por último, el grado de desespecialización de la formación se vio aminorado pero no cambió su tendencia creciente en comparación con los planes de estudio anteriores a la década de 1990.

4.4.3. Revisión de la relación entre educación, política y economía para explicar el contenido de las reformas

Como señalamos previamente, la mayor parte de las explicaciones sobre las reformas de la educación técnica implementadas tanto en la década de 1990 como luego del 2005 se apoyan en la idea de que existieron “dos modelos de acumulación” contrapuestos. Por un lado, el modelo neoliberal, caracterizado por la “desindustrialización”, la apertura económica, el endeudamiento externo y la especulación financiera en beneficio de los capitales más concentrados y en detrimento de los pequeños capitales de origen nacional. Por el otro, un modelo de características contrarias en el que se buscó impulsar el crecimiento económico a partir de políticas activas de desarrollo industrial destinadas a la generalidad de los capitales, la generación de empleo, y la reducción de la pobreza, lo que habría logrado expandir los niveles de “inclusión social” y avanzar en la redistribución de la riqueza. Esta oposición constituye la base de la interpretación hegemónica en la historiografía de la escuela técnica argentina, incluso la más actual.

Asimismo, en este tipo de planteos subyace también la idea de que los Estados son actores exteriores a la dinámica de la acumulación de capital nacional e internacional. En otras palabras, que portan la potencia para determinar el curso concreto de la acumulación, beneficiando a diversos sectores sociales con independencia –o dependencia solo relativa- de las determinaciones del proceso de acumulación. En contraste, en esta tesis hemos planteado que no se trata de patrones de acumulación o modelos de Estado contrapuestos, sino de las formas políticas bajo las cuales se reproduce la especificidad del proceso nacional de acumulación de capital.^[39]

Del mismo modo, en la literatura que analiza las reformas en cuestión subyace la idea de que la educación se constituye como un ámbito exterior al de las relaciones económicas y políticas, que actúan sobre ella de algún modo. De allí la idea extendida de que existen dos racionalidades en tensión -la educativa y la económica- y que la política estatal tiene “incidencia” en ellas. El Estado aparece desde esta perspectiva como un actor con potencialidad para revertir los efectos nocivos del mercado y no el principal garante para su normal funcionamiento. De allí que la historia del desarrollo económico argentino y de la educación argentina se delimite por fases políticas, que se distinguen entre sí por el tipo de fuerza política que resulta mayoritaria y accede al gobierno.

En Argentina se produjeron grandes cambios económicos, sociales y educativos durante el siglo XX. Tuvieron lugar periodos en que la actividad industrial fue significativamente promovida desde el Estado y otros en que por el contrario, fue desalentada y socavada. Estos periodos, claramente diferenciados en relación a las características productivas del país, encuentran un correlato en la historia y etapas de la educación técnica. Mientras que durante los periodos en que predominaron modos de acumulación con fuerte impronta industrial la educación técnica fue apuntalada y promovida, dando lugar a través de su formación a la movilidad social ascendente de grandes capas de la población; durante el periodo desindustrializador (iniciado a mediados de los años ´70) la educación técnica fue relegada, desfinanciada y casi destruida, encontrándose al borde de la desaparición en la década de 1990. La etapa iniciada a partir de la recuperación económica en el año 2003 fue acompañada por un proceso de reindustrialización acotado que dinamizó la demanda de trabajadores calificados y dio lugar a que la educación técnica cobrara un nuevo impulso, que se materializó en la sanción de una ley específica que regula su implementación y prevé mayor financiamiento […] A partir de lo expuesto, puede señalarse la estrecha vinculación de la educación técnica a los ciclos económicos, más precisamente al desarrollo de la industria. En este sentido, la vinculación entre educación y trabajo enmarcada en proyectos de desarrollo económico a nivel nacional ha dado lugar a los periodos de mayor bienestar de la población en Argentina. (Sosa, 2016a: 192-193).

Por último, cabe referirnos a las cuestiones de “ausencia” o “corrimiento” del Estado en relación a la educación. De manera general, se ha asociado a las políticas de “desregulación” y “descentralización” durante la década de 1990 a la ausencia del Estado o, como usualmente se denomina en la bibliografía especializada, como “subsidiariedad” estatal. Sin embargo, desde nuestro enfoque, la reducción de la intervención estatal es una forma específica de su intervención en el curso del financiamiento, la supervisión pública, el contenido de los programas y planes de estudio, etc. Asimismo, la “descentralización” de servicios públicos no implica, el paso inmediato a la prestación privada sino una redistribución de responsabilidades en el interior de las propias dependencias del Estado. Pero, incluso si lo hiciese, no cambia un ápice el hecho de que ambos tipos de gestión forman fuerza de trabajo para el proceso de producción social. El análisis de la necesidad que subyace a una u otra forma y sus implicancias para la clase obrera, es otra cuestión.

Como planteamos en el primer capítulo de esta tesis, entendemos que el papel social de la educación es formar a los miembros de una sociedad con los atributos productivos necesarios para su participación en el proceso de producción y consumo social. En el capitalismo, el sistema educativo nacional tiene por función la formación de la fuerza de trabajo. De modo que las políticas educativas implementadas por el Estado se constituyen como una de las formas concretas bajo las cuales se realiza la organización del trabajo. Lo que implica que los términos en los que se suelen pensar las reformas educativas se invierten: las transformaciones en los procesos de producción transforman, a su vez, los atributos productivos que debe portar el conjunto de los trabajadores; pero esto solo se concretiza mediado por las políticas educativas del Estado.

No obstante, identificar tendencias de cambio en las demandas de calificación de los trabajadores a partir del análisis de las formas de producción vigentes no significa que pueden verse desplegadas de un modo inmediato. En el capítulo 1 hemos reconocido el movimiento general hacia la desespecialización de los atributos productivos requeridos de los trabajadores, al mismo tiempo que avanza su diferenciación. En el capítulo 2 hemos visto la expresión que ambos movimientos tienen en la educación secundaria y, particularmente, en la especialidad técnica. En este capítulo, hemos podido ver que la tendencia general tiene un despliegue particular a partir de la especificidad de asume la acumulación del capital en la Argentina y, de allí, el fundamento de las políticas educativas.

4.5. Síntesis

El presente capítulo avanzó en el análisis de los dos ciclos de reformas educativas de la escuela secundaria técnica en Argentina que tuvieron lugar en la década de 1990 y a partir del año 2005 modificando las formas institucionales que adquirió su financiamiento, diseño curricular y gestión. En contraste con las características que tenía dicha especialidad en décadas anteriores, las reformas presentan tres movimientos. En primer lugar, una tendencia a desespecializar la formación, esto es, a atrasar la orientación técnica, incrementar las horas de formación académica o general, e integrar en mayor medida la enseñanza teórica y práctica, procesos que en el segundo ciclo de reformas retrocedieron sólo parcialmente. En segundo lugar, una tendencia a descentralizar el financiamiento, la planificación curricular y la gestión educativa, lo que generó condiciones institucionales que favorecieron la profundización de la diferenciación, especialmente a lo largo del primer ciclo. En tercer lugar, la matrícula técnica atravesó un movimiento de contracción en la década de 1990 y expansión con posterioridad al año 2005 en relación a la matricula del nivel medio, con una relativa continuidad de las orientaciones tradicionales.

Si bien estas tendencias se aceleraron y desaceleraron a lo largo del período, no cambiaron su dirección. En este capítulo, procuramos mostrar que esto respondió a los vaivenes propios de los ciclos económicos en la Argentina, determinados por el carácter específico que toma aquí la acumulación.

En este sentido, la reproducción de la fuerza de trabajo en Argentina, tanto en general como la que emplea la industria manufacturera, está atada a estos péndulos económicos regidos por el flujo de una masa de renta diferencial de la tierra capaz de sostener la valorización de los capitales individuales que operan localmente por debajo de la productividad media mundial. En la década de 1990, la insuficiencia relativa de la masa de renta apropiable en relación a la escala de la acumulación resultó en la contracción de la demanda de fuerza de trabajo con la especialidad técnica, debido a la eliminación de una masa de pequeños capitales industriales. Las reformas que contrajeron la formación de técnicos, por lo tanto, no tuvieron por contenido el avance de la automatización y la consecuente desespecialización de la fuerza de trabajo industrial, procesos que habían comenzado a desarrollarse en los ámbitos nacionales de acumulación que se hallan a la vanguardia del desarrollo de las fuerzas productivas, argumento que se halló en la base de los programas planteados por los organismos internacionales y una porción de la bibliografía. Por otra parte, no sólo la industria no fue “desmantelada”, sino que una serie de fragmentos de capitales medios (entre los que destacan la industria siderúrgica y la automotriz) modernizaron sus procesos productivos, incorporando parcialmente tecnología más moderna (o más bien, menos obsoletas), lo que explica que la desespecialización haya avanzado parcialmente, y la consolidación de la diferenciación en los niveles de jurisdicciones, regiones y escuelas.

Hacia la salida de la crisis desatada a finales de la década de 1990, volvió a expandirse la demanda de técnicos debido a la multiplicación de pequeños capitales. Esto determinó la necesidad de revertir parcialmente la desespecialización (ya que la base electromecánica sobre la que producen los capitales en la Argentina no cambió de forma radical y aún requiere fuerza de trabajo con atributos particularistas), así como la necesidad de que el Estado nacional vuelva a transformar las formas bajo las que se lleva a cabo el financiamiento y diseño curricular, de modo de expandir la cantidad de técnicos a formar y contrarrestar las diferencias cualitativas entre las ofertas educativas. Sin embargo, este “refortalecimiento” de la escuela técnica va a contrapelo de las tendencias mundiales vistas en el capítulo 2 –esto es, la contracción en la formación técnica y la expansión en la general, y la diferenciación de oferentes y trayectos-, lo que no constituye sino expresión de que la industria argentina se reproduce bajo bases precarias y no desarrolla las fuerzas productivas sociales.

El desarrollo que presentamos aquí, por otra parte, puso en discusión las interpretaciones más extendidas de ambos ciclos de reforma por parte de la bibliografía especializada, y cuyas diferencias sintetizamos en la última sección del capítulo, en la que discutimos las caracterizaciones sobre el vínculo entre el Estado y la educación o más precisamente entre la economía, la política y la educación. Retomemos esta cuestión brevemente, antes de avanzar con el curso de la investigación.

Como ya habíamos planteado, el capital se constituye como el sujeto concreto inmediato del proceso de vida humana. Encarna, por tanto, las potencias del trabajo social. Y realiza sus necesidades a través de la confrontación de los intereses de las diversas personificaciones. En lo que refiere al objeto de estudio de esta tesis, aquí entran en juego la acción política de los estudiantes y sus familias, de los directivos y docentes de las escuelas, de los funcionarios del sector educativo, de los representantes sindicales docentes y de otras ramas de la producción, de los representantes de los capitales individuales, las posiciones de los analistas de la educación (ámbito académico o técnico nacional o internacional). El Estado cristaliza el resultado de la confrontación de estos intereses. Y la fuerza de los diversos sectores en pugna se halla determinada por las necesidades de formación de atributos productivos de la fuerza de trabajo, que a su vez queda determinada por el carácter de la acumulación de capital en la Argentina. Es por ello que el curso de la investigación continua con un estudio de caso que permite ilustrar cómo la demanda de formación de fuerza de trabajo (en este caso técnicos de nivel medio) es resuelta a partir de vínculos jurídicos políticos entre diversas personificaciones sociales (representantes de los capitalistas individuales, de los trabajadores y del capital social).

En consecuencia, la segunda parte de la tesis continua con el reconocimiento de las transformaciones productivas y de demanda de fuerza de trabajo industrial en una localidad específica y con el desarrollo de las formas políticas concretas bajo las que se desplegó la relación entre representantes de la clase capitalista y de miembros de las propias escuelas técnicas en relación a la política estatal que dio forma a las transformaciones de la educación técnica. El análisis se focaliza en San Nicolás de los Arroyos, una localidad del cordón industrial de la provincia de Buenos Aires, en las últimas dos décadas. En particular, en las demandas de la industria sidero-metalmecánica, y el vínculo entre la empresa Ternium Siderar, las PyME y las escuelas de su zona de emplazamiento para la formación de la fuerza de trabajo en el marco de las reformas educativas analizadas hasta aquí.